王亚平 郑军辉:中国人大立法中的公众参与

选择字号:   本文共阅读 755 次 更新时间:2013-08-12 10:43:43

进入专题: 代议制民主   直接民主   人大立法   公众参与  

王亚平   郑军辉  

  

  摘要: 中国人大立法中的公众参与,既是人民代表大会制度体制运行的内在要求,也是体制外的一种必要补充。同时,公众参与立法有其宪法和法律上充分的规范依据和制度保障。在中国目前现有的制度渠道内,公众参与立法的形式主要有立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案以及列席和旁听等。在民主法制建设进程不断推进的背景下,中国公众参与立法制度改革发展的路径应当从改进人大代表选举机制和联系选民制度、健全立法信息公开制度、完善立法听证制度、建立立法助理制度、培育非政府组织、利用现代化技术手段等方面作出探索和努力,不断扩大公众立法参与的途径,不断丰富公众立法参与的形式,不断创新公众立法参与的模式,从而保障公众更加广泛、更加主动、更加有效地参与到立法过程中。

  关键词: 代议制民主;直接民主;人大立法;公众参与;形式

  

  引言

  

  代议制民主下,由于人民委托代表行使主权,使得人民参与立法变成间接的了。那么代议制下,立法制度作为立法权运行的一个封闭的制度化体系,已有民选代表行使立法权,还有必要人民直接参与立法吗?选民通过选举将立法权委托给了投票选举出来的议员或代表组成的代议机构,为什么还要以其他方式参与到立法过程中?也就是说,公众参与立法[1]究竟要解决什么问题?公众又如何参与立法?“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[2]这个定义指出,公众参与是民主概念的题中之义。哈贝马斯认为,法律规范的有效性与通过民主原则所保障的所有潜在相关者对法律规范制定的参与和同意是密不可分的。[3]也诚如卢梭所言:“一切法律之中最重要的法律,既不是刻在大理石上的,也不是刻在铜表上的,而是铭刻在公民的内心里。”[4]如何使立法过程成为公众认同法律规范、增进法律实效、形成法律信仰的过程,成为培育公民精神和公民身份的过程,成为实现程序正义的过程,成为达成法治国家的过程?“立法过程中的公众参与是让人们体会法之公正的一条最直接也是最有效的路。社会公众对法律的认可程度是与立法过程中公众参与程度成正比的,从这个意义上说,公众参与不仅是决策民主化的体现,更是法律社会化的过程,立法过程的悄无声息必将导致执法过程中法的社会认可程度的低下。”[5]或许,一种更为向直接民主迈进的参与式民主使得克服代议制下间接立法的某些局限成为可能。

  

  一、代议制民主下公众参与立法的价值和目的

  

  自法国《人权宣言》宣示“全部主权的本原根本上存在于国民之中”以来,人民主权已然作为一项宪政原则和权力合法性的逻辑起点被普遍认同,成为各国宪政制度构建的根本价值取向之一。人民主权可以通过直接民主、代议制民主等多种方式来予以实现。当古希腊、古罗马的公众直接民主模式被历史实践证明难以推行时,代议制民主便取代了直接民主而成为现代多数国家所普遍和广泛采用的基本或主要民主形式。正如列宁所说:“如果没有代议机构,那我们就难以想象什么是民主,即使是无产阶级民主。”[6]密尔认为这主要是由于“在现代国家中,‘直接民主’是不可能的,代议制就成了唯一可以采用的形式。这一制度通过使用普选权、代表的委任和免职以及议会来使统治者准确地反映人民的利益。多数选举决定和秘密投票将产生与私人利益对立的公共利益”。[7]“人类的政治实践表明,直接民主的成本很高,而效率却低下,实施的过程非常困难。换一句话说,没有代议制这样一种形式,要实现民众有效参与大规模的政府也是不可能的。”[8]“作为完整的国家政治制度或者说作为国家政治制度内容的公民直接参与立法制度的雏形是在二千多年前的古希腊、古罗马奴隶主民主制时代形成的。”[9]然而,随着古雅典、古罗马的民主制度的衰亡,我们今天所讨论但又可望不可及的直接民主制也随之衰亡,遑论公众参与立法了。公众参与立法的正式推行是近代以来的事情,是与近代民主制度在世界范围内的推广分不开的。虽然当今世界范围内的大多数国家放弃了直接民主式的公众参与立法,但是这并不意味着公众参与立法已经丧失了其价值。

  在代议制民主下,现代立法机关的立法活动一般属于间接立法,即由公民选出代表,由议员或代表组成代议机关,再由代议机关代表人民行使立法权制定法律。不可否认,间接立法有其自身的优越性,但代议制民主并非一种完美的民主形式,本质上是一种不完全的民主,有其先天的不足,其根源就在于主权所有者与主权行使者相对分离所带来的诸多问题。随着现代社会利益关系越来越多元化发展,各种利益群体越来越分化和细化,民选代表已经越来越难以充分反映不同公众的层次性和类别性利益要求,代议制民主固有的缺陷便日显突出。首先,代议制是一种建立在对代表一般信赖之上的委托行使权力的民主形式,在委托完成以后,这个过程则有可能出现受委托者(议员或代表们)对信任的偏离和背弃即公意的异化和私化而使委托者利益遭受损害的情形,以致民主滑向反面。正如密尔所言:“每个人或任何一个人的权利和利益,只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时,才可免于被忽视。”[10]因此,民主仅仅依靠民选代表去表达全体人民或大部分人的利益需求显然是不够的,因此需要一种更直接的民主方式去弥补代表在反映民意方面不够充分和不够准确的不足。其次,即使受委托者无意背叛委托者的信任,然而现代立法活动和立法技术高度复杂,许多问题的解决是仅有一般知识的立法机关的代表们无法单独胜任的。代议机关成员的能力往往难以满足当下社会复杂化、利益多元化、分工精细化、立法技术化的需要,代表的代议能力不足的问题被凸显出来。因此,有些问题和事项就被委托给行政机关进行立法,从而导致行政立法权的膨胀。这与人民一开始将立法权委托给代议立法机关的初衷是相悖的,从而引发了民众对行政官僚立法的不满,公众对政府产生了一种信任危机,这样公众要求直接参与立法的呼声也就越来越高。第三,代议制民主容易导致多数人忽视少数人的正当利益,不利于全面充分地表达民意。于是,在现代社会,代议制民主与参与制民主、协商民主结合了起来,以公众的直接参与弥补和修正代议制下间接立法的缺陷和不足,从而形成了以公众参与作为代议制民主的补充的民主模式。公众参与立法是直接民主与间接民主的有机契合,它以程序的正当性弥补代议制立法正当性的不足。“立法只有体现民情和顺应民意才具有合法性基础和正当性前提,人民是立法真正意义上的原动力,一切立法权属于人民而且源自人民。”[11]洛克在阐述权利监督权力理论时指出:“虽然只能有一个最高权力即立法权,其余一切权力都是而且必须处于从属地位,但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力,当人民发现立法行为同他们的委托初衷相冲突时,人民自然享有最高的权力来罢免或更换立法机关。”“如果掌权的人由于滥用职权而丧失权力时,这种权力就应重归于社会,人民就有资格行使最高的权力,并由他们自己行使立法权或建立一个新的政府形式”。[12]“当古希腊城邦的直接立法模式被证明在现代社会不可行时,代议制立法取代了公众直接立法成为当今世界普遍采用的立法民主形式,然而公众在立法领域的参与权并不因此被否认,公众应该能够并切实行使自己的权力。”[13]“民主不能只是立法机关立法活动中的少数服从多数的民主集中制原则,还应是民意的充分表达;立法程序也不能只是立法机关内部的活动程序,还应是保障与表达民意的方式与机制”。[14]因此,公众参与立法所蕴含的民主价值依然是我们今天的代议制民主所必须尊崇的,代议制民主制下的立法制度依然得考虑尽可能地扩大公众参与立法的途径来扩大公民对政治生活的参与。从另一种意义上来讲,无论哪种类型的民主,更多的只具有理论上划分的意义,其实都与“参与”及其扩大密不可分,普选制的建立和实行就充分证明了这一点。

  公众参与立法的制度设计,符合民主法治的基本原则和精神,是现代立法民主制度所追寻的正当性与民主性的集中体现,是体现立法民主、保证立法平等、保障利益平衡、实现人民主权的有效途径。中国以根本法的形式承认人民主权思想,《中华人民共和国宪法》明文规定中华人民共和国的一切权力属于人民,同时规定人民代表大会制度这一根本政治制度,保证人民代表大会制定的法律充分体现人民意志,切实保障人民当家作主的地位。密切联系群众是人民代表大会制度的天然优势和根本要求,公众参与立法是坚持民主集中制的充分体现。所以,公众参与人大立法,既是人民代表大会制度体制运行的内在要求,也是体制外的一种必要补充。

  

  二、中国公众参与人大立法的规范依据

  

  中国的立法工作一直比较注重“从群众中来,到群众中去”的群众路线,并把它作为重要的立法指导思想和原则。在某种程度上,这是公众参与立法重要的政策依据。1954年《宪法》的制定经验可以说是“领导与群众相结合”的方法的具体应用。毛泽东在谈到宪法草案时就指出:“起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案结合了少数领导者的意见和8000多人的意见,公布以后,还要由全国人民讨论,使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合,领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用这个方法,今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”[15]彭真同志在制定《民法通则》的过程中指出:“全国人大常委会在制定法律的过程中,要坚持民主集中制,在高度民主基础上高度集中;要坚持群众路线,要反复从群众中来,到群众中去,反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见,而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。”[16]立法贯彻群众路线,虽然不等于群众直接立法,但是它强调立法源自人民意志,要求立法中广泛的民主参与。但是,在实际执行过程中群众路线往往带有很强的主观随意性,因此,要实现立法民主化的真正目标,公众参与就不能仅仅停留在传统的群众路线和群众工作方法上面,要保证公众参与的有效性还必须使各种民主立法形式制度化、规范化和程序化。在中国,公众参与立法虽然不是严格的法规范概念,但现行的法律体系实际上已经为公众参与立法提供了充分的规范依据和制度支持。

  (一)宪法依据

  《中华人民共和国宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。” 宪法这一款是关于公众参与权利的总的和基本的规定。正是宪法对国家权力归属的确认,使得公众参与立法从本源上具备了合法性。公众参与立法是立法平等权的体现和公民政治参与的重要方面,立法是对利益的分配,它最能影响国家事务、经济文化事务、社会事务,“通过各种途径和形式”理应包括参与立法。《宪法》第二十七条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”这是国家机关的性质决定的,中国人民民主专政的国家性质和权力归属于人民的本质,决定了国家机关是人民行使权力的工具,其根本目的在于保障人民在国家和社会中的当家作主地位。因此,一切国家机关和国家机关工作人员都必须牢固树立全心全意为人民服务的思想,密切联系群众,注意发挥人民群众的积极性和主动性。公众参与立法的实际运行以公众享有各种权利为前提,是公民政治民主权利的逻辑延伸,宪法赋予了公民各种政治权利和自由,使公众参与立法具有权利基础。《宪法》第三十四条赋予公民选举和被选举权的基本政治权利,是人民行使国家权力最基本的形式。通过行使选举权和被选举权,公民可以实现间接参与立法的目的,对人大代表的监督权又可以促使人大代表更好地行使立法权。《宪法》第三十五条赋予了公民言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。宪法规定言论自由,为公民参与立法提供了最根本、最重要的权利保障。因为言论是公众表达思想、意愿和见解的基本形式,公众参与立法就是要向立法机关反映自己的意见和诉求,没有言论自由,公众参与立法就无法实现。正是宪法对公民基本的话语权的规定,才为公众参与立法提供了权利基础。《宪法》第四十一条第一款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,(点击此处阅读下一页)

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