余晖:我国加入WTO后协会应对策略研究——以反倾销为例

选择字号:   本文共阅读 3809 次 更新时间:2011-12-12 23:27

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余晖 (进入专栏)  

世界贸易组织(即WTO)是由各国政府自愿加入的全球性贸易组织。它企图通过由众多国际协定一起构成的全面规范、调整当代国际贸易关系的多边法律体制,逐步减除国家间的关税和非关税贸易壁垒,为全球企业提供一个自由而公平的跨国交易秩序。而协会(包括各种行业内部的协会和跨行业的商会),作为同一行业中相互竞争的企业,或者同一区域中跨行业的企业或企业团体,自愿或强制加入而建立的非盈利性社团组织,其目的在于根据国家法律和协会内部的规约,制约和协调会员的个体行为,以实现行业或区域经济整体和健康的发展。显然,WTO的调节对象是各成员国家的外贸行为,实际上是把国家调节国内企业和区域间贸易行为的制度,通过一种理想化的国际贸易法律安排,扩展至全球范围,以便全球化经营的企业,能够在无差别的贸易秩序里,自由的开展跨国贸易。而协会组织,是在有差别的国内法体制下,以其会员企业的竞争和合作行为为调节对象的,而且可以作为会员企业的代表直接或间接的参与国际贸易,也就是说,它并不接受WTO规则的直接管辖,由此它与政府的功能有着天然的区别。

那么为什么要探讨WTO 体制下,然而不受WTO制度约束的协会组织的应对策略问题呢?一般而言,这是因为在 WTO体制下,协会组织可以承当许多国际贸易活动中必需的但又不宜或难以由政府和企业直接承担的事务,而且在国家间的贸易争端和纠纷中,协会可以发挥一种缓冲功能,帮助企业和国家利用 WTO规则和争端解决机制,维护企业和国家的利益。实际上,协会组织可以将其在国内市场上的中介功能扩大到国际市场范围,同时将其与政府之间的被管辖关系和合作关系转化为一种以合作为主的新型关系。

本课题作为一项应用性研究,首先要讨论 WTO体制下协会组织的功能优势和作用空间所在,同时介绍国外协会组织在国际贸易领域中的一般功能;其次将讨论我国协会组织在国际贸易领域中的现有成绩和存在的问题;然后对我国协会组织进一步发挥其功能,提出若干对策性建议。

虽然协会组织在国际贸易领域的功能很广泛,如进口反倾销和出口反倾销应诉、构筑合理贸易技术壁垒、建议启动保障条款以及参与国家贸易政策的制定等。但本项研究不想面面俱到,而只打算集中讨论协会组织在反倾销活动中的问题。这种选择主要是因为到目前为止,惟有在反倾销领域,我国协会组织才有了实质性的经验,在取得一定成绩的同时,也暴露出了许多问题。只有通过对这些成绩和问题的深入研究,才有可能为协会组织在 WTO体制下发挥日益广泛的作用提供可借鉴的信息。

一、 WTO体制下协会功能的扩展空间

1.WTO构造了怎样一种国际贸易新秩序

WTO多边贸易体制产生于1947年建立的关税与贸易总协定(GATT)第8轮多边贸易谈判——乌拉圭回合谈判。WTO的产生虽然是该轮谈判的一个副产品,但却有其深刻的历史必然性。一方面,二战以来,非关税壁垒成为主要的贸易保护手段严重阻碍了国际贸易的发展,贸易摩擦愈演愈烈,而GATT1947作为主要针对关税壁垒的一项临时协定,虽然在促使世界各国降低关税方面起了主导作用,但对非关税壁垒等众多的“灰色地带”却缺乏有效的约束,同时也缺乏处理贸易争端的有力措施;另一方面,在当代国际经贸关系中日显重要性的贸易相关的知识产权问题、服务贸易问题等都亟待制定国际规则,而这些问题都超出了以调整货物贸易为己任的GATT1947旧框架。

1.1 WTO的体制创新

根据《建立世界贸易组织协定》于1995年1月1日正式诞生的世界贸易组织(即WTO),使得以建立和运作WTO协定及作为该协定附件的《货物贸易多边协定》、《服务贸易多边协定》、《与贸易有关的知识产权协定》等众多国际协定一起构成全面规范、调整当代国际贸易关系的多边法律体制。它对GATT1947的主要创新体现在以下几个方面:

第一,多边贸易规则覆盖的贸易范围得到了进一步的扩展。乌拉圭回合谈判将游离在GATT规则之外的农产品和纺织品、服装贸易纳入了多边贸易自由化改革的轨道;涉及到了与贸易有关的投资措施和规则,最终达成了相关协议。它还修订和完善了东京回合的几项非关税壁垒措施协议,增强了对倾销、补贴、贸易技术壁垒、保障措施、原产地规则和海关估价等非关税壁垒措施的规则;而且新制定的卫生与动植物检疫措施几装船前检验协议又对这些非关税壁垒措施作了新的规定。此外,乌拉圭回合还使新诞生的WTO管辖范围扩及到了服务贸易和与贸易有关的知识产权领域。

第二,WTO管理和监督能力得到了加强。WTO 具有5项主要职能:一是监督与管理其统辖范围内的各项协议与安排的贯彻实施与顺利运行,并为执行各项协议提供统一的体制框架;二是为多边贸易谈判提供论坛和场所;三是按照争端解决规则和程序主持解决各成员方之间的贸易纠纷;四是按照贸易政策评审机制,定期对成员方的贸易政策与措施进行审议;五是通过与国际货币基金组织和世界银行等相关国际组织的合作协议,协调全球贸易政策。因此,争端解决机制、贸易政策评审机制和通报机制,成为WTO管理和监督能力得到加强的主要体现。

第三,WTO 成为一个永久性的世界贸易管理组织。WTO协定制定了详细的WTO章程,对 WTO的宗旨、职责、范围、机构、加入与退出程序以及决策程序等作了详细的规定。为了发挥更强大的职能,WTO建立了更为健全的金字塔式的组织机构,它们按照不同的管理组织层次分别划分为:部长会议、总理事会、总干事和秘书处、分理事会和专门委员会、次一级专门委员会及临时性机构,这有助于未来世界贸易多边体制的谈判、修改和完善。

此外,WTO为了实现其扩大商品交易以及服务贸易的目标,在继承和完善GATT1947之规则的基础上,制定了一整套为各成员方所普遍接受的多边贸易规则,包括最惠国待遇、国民待遇、关税减让、互惠、取消数量限制、公平贸易以及透明度等原则。同时,为了避免GATT1947中诸种例外、豁免与保障条款对上述自由贸易原则的规避和威胁,WTO取消了某些例外,或强化、补充了某些例外实施的规则,或为某些例外增设了定期审查机制与最终取消期限。使得 WTO体制内的例外和保障条款只限定在以下三类中:其一为只可解除特定义务的特定例外;其二为可解除任何义务或多数义务的普遍例外;其三为在紧急情况下允许任一成员方为保障本国经济利益而背离总协定一定义务的保障措施。

1.2 WTO的缺陷和问题

WTO建立以来,已经使成员国的数量从1993年乌拉圭回合时的125个增加到目前的134个,在21世纪处很可能超过160个,正加速成为“经济联合国”。这要归功于WTO的创新机制,尤其是其争端解决机制,加强了个成员对这一新体制的信心。但与此同时,国际社会各界也认识到它依然存在以下一些问题和缺陷:

第一, 遴选总干事人选的规则不明,容易造成在决策人选上贸易大国说了算的不平等和不公正问题。

第二, 制定贸易规则的主导权旁落发达国家。发达国家尤其是美国、欧盟、日本和加拿大四巨头一直主宰着贸易规则及谈判议题的主导权,而占成员国数量3/4的发展中国家的要求被长期忽视。因此在某种程度上,WTO规则可以说是发达国家国内规则在世界上的延伸,而使 WTO成为富国推行其价值观念、经济模式乃至政治模式的御用工具。如千年回合谈判中关于劳工标准的议题,就是美欧等富国企图通过引入劳工标准,使一些以劳动密集型产业为主的发展中国家的出口产品价格上涨,从而达到保护发达国家这些产业工人就业和产业利益的目的。

第三, 发达国家和发展中国家权利和义务的不平等。最突出的贸易矛盾表现为发展中国家对发达国家出口困难,而且发达国家的贸易保护主义再一次抬头,如在1990---1999年间,在全球反倾销立案调查的2483起案件中,欧盟、澳大利亚、美国和加拿大的立案比例即高达49.9%。1而且,富国向最贫困国家的商品实施的平均关税,甚至比它们之间征收的关税还要高。

第四, 有些发达国家把一些非贸易的问题,如人权,列入贸易谈判议题,借以推行其价值观念,或进行不平等贸易的工具。

必须认识到,WTO的建立以及上述问题的出现,与80年代以来发达国家产业结构的调整和二战以来跨国公司的迅猛发展有密切的关系。近20年来,西方主要发达国家出现了传统制造业国际竞争力下降,而与高技术相结合的服务业的国际竞争力迅速上升的变化格局。发达国家在货物世界市场上相对竞争力的下降,给世界多边贸易体制下不断扩大的货物贸易自由化造成了巨大的压力,发达国家鱼和熊掌兼得的企图,使得贸易保护势头巨增。而与此同时,作为实施发达国家内外经济结构调整之主要引擎的各大跨国公司,其生产和销售均在世界占据绝对优势的地位。例如到1990年,全球大约有35000家跨国公司,它们控制了世界贸易的70%,而其“企业内贸易”约占世界贸易额的60%。而目前跨国公司的总产值约占世界总产值的1/3,跨国公司控制着世界生产技术的90%及世界直接投资累计总额的90%。2因此,与其说是发达国家在主导WTO的游戏规则,还不如说是其跨国公司组成的压力集团(借助于大型的协会组织)对国内贸易政策和 WTO多边贸易谈判的议题和协议内容施加了有效的压力。而显而易见的是,发达国家跨国公司所推行的垄断自由贸易与WTO的一般自由贸易原则具有本质的差别。因此,WTO一般原则在实际运行中的矛盾,体现了发达国家和发展中国家之间在自由贸易、保护贸易和区域经济三种贸易政策取向上的根本对立,而且发达国家之间也存在着利益上的冲突。

2.协会在WTO多边贸易体制下的独特优势

2.1作为一种产业治理机制的协会组织及其功能优势

2.1.1作为一种产业治理机制的协会组织

近十几年来,“治理(Governance)”一词的使用,已经远远超出了企业和政府活动的范围,成为经济学、政治学、社会学以及管理学等文献中出现频率剧增的一个非常有用的概念。据全球治理委员会1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,“治理”被定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方法的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。因而治理是政治国家和公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

在新制度经济学尤其是其交易费用经济学看来,哪怕是最简单的交易活动都少不了被称为“治理结构”的某些机制,其目的是保护交易主体免遭各种交易风险的侵害。交易费用经济学家就主要运用比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。但遗憾的是,他们在对被视为治理机制谱系之“两极”---市场和企业科层组织---丰富而成功的考察的同时,对两极之间包括非赢利组织在内的其他“混合型”治理机制却缺乏详细讨论。不过值得庆幸的是,与交易费用经济学保持密切合作的许多社会政治学家和管理学家的众多论著,可以弥补这一缺憾。他们使用治理机制和治理结构这些范畴,对国内市场和全球经济一体化环境下不同国家和不同产业部门的发展机制进行了富有成效的值得产业组织经济学家大为称道的研究工作。

那么什么是经济或产业的治理呢?“经济治理乃某些行为方式的组合,通过它,相互依存的经济行为人(产方、供方、分销商、工人以及国家机构)自愿地协调和(或)科层制地控制其自身行为和相互行为。这些行为方式至少包括:协商贸易条款并缔约、表达利益、配置资源和任务、设立标准、组织信息流和监督服从、构造激励和动用处罚、解决冲突、分配成本与利润以及在不确定和变化之条件下做出集体选择等。”而治理结构或治理机制被定义为以“市场”和“企业性科层组织”为两极的制度谱系,在这两极之间还至少排列着如下一些治理机制:政府科层机构,非正式社会网络,以及行业协会等非营利的社会团体法人。以下我们逐一对这些治理结构的性质和功能进行简要的阐述。

◆“市场和企业”

市场是对不同资源握有分散产权的个人和法人,自愿从事自由的、法律实施的合约性交易的场所。它的最原始形式为“纯粹无名的现货市场”。市场价格为挖掘获利机会提供了机会,它为买卖活动提供的有关商品和服务配置的多少有些扭曲的信息,是市场参与者迅速调整自身行为的主要导向。然而,当关系特殊性资产(relationship-specific assets)面临风险,以及当产品或投入品市场相对稀少时,投资决策的双边协调就成为一种需要,资产所有权的统合也许是有效的。这时在治理机制谱系的另一端就出现了“完全一体化的企业”,原先的交易各方聚齐在统一的所有权和控制之下。这种“企业性科层组织”能为特殊性投资提供更安全的保护,同时当面对协调性选择所必需的变化时,它也能提供相对有效的机制。跨国公司就是一种典型的在纵向和横向上都“完全一体化的企业”。盖言之,与完全分散化的市场结构相比,一方面,企业科层组织能够降低因资产专用性、合约复杂性及履约过程中的机会主义可能造成的正相关于交易频次的交易成本;另一方面,它却可能弱化管理者最大化企业利润的激励,同时强化企业内部官僚性的管理成本。

◆“国家”

作为第三种治理机制,其合法功能有界定产权、强制执行合约、设立一般竞争规则等。一般而言,国家还可提供某些市场和科层企业无法有效提供的公共产品,如清洁的空气;稳定的通货;基础教育;防治火灾、暴力、叛乱;抵御外诲等。而实际上,由于拥有无与伦比的权威和管制的供给能力,以及某些“哭奶”和弱势“群体”要求其干预的无限的需求,现代国家还有更宽泛的作用,如影响产品价格、决定生产数量、提供资本、指定产品标准、管制产品质量、设定工资以及亲自拥有和经营某些事关民族利益的战略部门。国家对经济的干预和治理,因国因行业而异,但早已超出了新古典经济学家所希望的程度。

◆“非正式网络”

一般而言,作为第四种治理结构,非正式网络是个体或组织间的松散组合,在此组合中,交易行为立基于双边或多边信任,而这种信任的维持靠的是稳定的、特惠的、排他的、双边义务的以及非法律强制的关系。价值认同或资源的相互依赖性是组合维系的基础。经济学家发现,在非正式网络存在的地方,纵向一体化就很少出现。这是因为网络更能适应环境的变化,即它比科层组织更为“灵活”。同时又能克服市场过于分散所带来的交易成本。经济主体间的信任度越高,网络组织就越稳固,如在日本广泛存在的“三菱重工”式的企业集团,近年来颇为流行的“企业战略联盟”等。80年代日本经济竞争优势的发现,引起了社科学家门对网络式非正式关系之效率理论化的兴趣,提出了区别于“硬性或显性合约”的“软合约”的概念。

◆“协会”

第五种治理机制也就是本课题所重点研究的协会组织。由于不仅在欧洲和日本,甚至在美国的经济部门的治理中发挥越愈重要的作用,协会组织是近20年来引起广泛注意的一个制度领域。在制度化较强的场合,它甚至被私为“私益政府”。协会是具有同一、相似或相近市场地位的特殊部门的经济行为人组织起来的,界定和促进本部门公共利益的集体性组织。它们的行为方式主要有四种:(1)组织和(强制)实施成员间的合作行为;(2)与其他协会组织订立集体性合约;(3)变通或影响政府公共政策,以保持和增加其本身和其成员的利益;(4)提供能够影响交易行为和效果的各类信息。也就是说,行业协会是一种管制方式,借助于它,同行企业相互联合,并将权力授予一个中心组织,以增进共同利益,管制行业内行为,并使产业内成员及那些其战略和行为能危害行业利益的成员之间的关系有序化。

2.1.2 协会组织的功能优势

国内有学者把行业协会的功能归纳为自律、发展、协调、互助、服务、交流、调解和制衡,实际上信息服务和惩罚性的协调行动是协会组织两大理论上可分而现实中不可分的功能。

就信息提供方面而言,协会组织主要有三种功能:第一,信息库功能。当协会中的某一个买(卖)者准备与某一新的卖(买)者做生意时,他可以从协会的信息库中查询该卖(买)者历史上是否有不良之前科。当然一个管理优良的协会组织所收集的信息远不止于此。其次,一个信誉良好的协会组织可以受委托去调查违约投诉的真实性,以免冤枉“好人”。这时的协会组织扮演的是一个信誉评价中介和投诉甄别中介的角色。再次,协会组织可利用其专业化职员或共同使用外部知识资源,为本行业整体的发展前景提供预测,当然也可以为成员或成员群体提供个性化的信息服务。这三种功能所提供的正式交流渠道,都能够在很大程度上克服信息在个体间传递过程中的失真问题,从而节约协会成员和其潜在交易者的信息收寻成本。

就协调功能而言,它包括两种更加密不可分的机制,即协调对外行动和实施内部惩罚。经济个体之所以加入协会,说到底是为了分享协会组织这种正式网络的规模效应和外部经济,即除了享受上述信息服务和成员身份特有的信用声誉外,成员们还能从协会所组织的一致性集体行动(如政策游说、抵制不正当竞争、联合诉讼等)得到直接和间接的好处,如降低交易成本、共享税收优惠和政府补贴以及共渡经济萧条等。

开展集体行动,除了拥有充分的信息,更重要的是协会组织在培养成员诚实意识和克服搭便车方面具有一种天然的优势。一方面,重复博弈有着双重均衡,一种是建立在社群惩罚威胁之上的长期合作,另一种是建立在自增性预期(即每一方都料定其他方会使诈,因而自己也行骗)上的不合作均衡。因此长期稳定的合作首先将面临一个障碍:除非你相信其他所有的人都诚实行商,否则你也不会诚实行商。因此为了规避不诚实均衡,就要求每一个人都改变对他人的看法,同时也改变自身的行为。这种协调性变化是无法自动发生的,除非是孤立的交易,否则就要有人将相互交叉的贸易网络组织起来,在组织内培养和强化相互信任的意识。此外,组织化的关系网络所建立的正式仲裁程序,还有助于解决合作收益在成员间分配时可能产生的纷争。

另一方面,当缺乏一种法律外的惩罚机制时,合作或集体行动有时会因某些成员的搭便车行为(如明知某买者人欺骗了一个卖者,而依然与其进行交易)而削弱或失败。协会组织通过制定规约和处罚程序(罚款、停工或开除),能够对那些过于软弱的成员实施处罚,从而避免那些只顾及短期利益的机会主义行为造成行业整体利益的损失。

如上所述,协会组织在与其他台几种治理机制的竞争和合作中,具有如下的功能优势:第一,为交易主体在复杂的市场过程中,提供充分有效的信息服务,从而减少企业的交易成本; 3第二,由于协会组织是非营利性质的社会团体,它不存在一体化企业的科层组织结构,因而得以避免企业内部官僚性的管理成本;第三,由于它是一种组织化的私序,可以利用惩罚性的制约措施,避免非正式组织中的机会主义行为;第四,协会组织的协调成本,在任何意义上都要小于政府的管制成本,而且由于委托代理关系更直接,对会员企业而言,其效率要高于政府。不仅如此,作为集体利益的代表,它还能大大降低单个企业游说政府的成本。当然,在现实的经济活动中,那种治理机制更具有竞争力,最终取决于企业个体对选择各种治理机制时的成本效益分析,而且这种选择往往是一种动态的替代过程,因时、因地、因产业的不同而不断的调整。

但是协会组织作为私人企业利益的代表者,如果要真正有效发挥和实现上述功能,还必须具备充分的社会合法性,即建立在广泛的行业覆盖面基础上的,来自于成员企业的自愿承认和充分的信任。同时,在治理机制的竞争中,协会组织只有不断地进行服务和制度的创新,才能立于不败之地。

2.2协会在WTO体制下的功能扩展

WTO 所代表的全球范围内的多边贸易体制,是对由传统的国与国之间的双边贸易和区域性多国复边贸易体制的扩展,这意味着国家间的以及双边和复边性贸易藩篱的逐步减弱和拆除,从而为各国企业自由进入世界贸易市场、公平开展竞争提供一个前所未有的环境。为了保障这一伟大理想的实现,WTO建立了逐步扩大和完善的实体法律体系,对成员国政府和企业可能采取的贸易歧视行为和不公平贸易行为进行规制。

以乌拉圭回合达成的有关货物贸易的GATT1994各项协议为例,规制政府通过关税和非关税贸易壁垒实施贸易歧视阻碍自由贸易的条款和协议有:第2条的“关税减让”、第11条至第14条的“数量限制”、“农产品贸易协定”、“实施卫生与植物检疫措施的协定”、“纺织品与服装协定”、“贸易的技术壁垒协议”“与贸易有关的投资措施协定”、“实施GATT1994第7条的协定”(即“海关估价守则”)、“装运前检验协定”、“原产地规则协定”、“进口许可证程序协定”以及“保障措施协定”;而直接规制企业不公平贸易行为的有“实施GATT1994第6条的协定”(即“反倾销守则”)和同时规制企业和政府的“补贴和反补贴措施协定”。

随着关税壁垒措施的逐步减少,非关税壁垒以及利用上述与非关税壁垒有关的各项协定中的例外条款限制国际贸易的行为却可谓此起彼伏,这就给协会组织灵活运用上述规则,保护协会成员的利益和本行业的发展提出了严峻的挑战和机遇,从而使其信息和协调方面的功能在全球市场领域得到扩展。一方面,它可以在“实施卫生与植物检疫措施的协定”、“贸易的技术壁垒协议”和“原产地规则协定”许可的范围里,部分替代政府的相关功能,如制订产品和技术的行业标准、发放原产地证书,从而合理规避政府的义务;另一方面,它可以在“保障措施协定”和其他例外条款许可的条件下,通过为政府有关机构提供信息和协助政府制定相应的非关税壁垒措施,达到合理保护国内产业的目的。

而在反倾销方面,它的功能就可以体现的更为直接和积极。从国外协会组织长期以来积累的经验表明,建立在既具备充分的社会合法性又具有充分信息和惩罚性协调功能的协会组织在反倾销活动中能够发挥如下作用:

(1)价格协调:为了避免出现企业采用低价格战略打入国际市场,竞相压价,从而遭到进口国的反倾销或反补贴诉讼,不少国家的行业协会会主动协调其所在行业的产品价格,开展确定最低限价的工作,以保护本国产品在国际市场上的合理价格,减少国际贸易中的摩擦。

(2)利用WTO的保障条款,行业协会可以收集和提供有关国内产业损害的详实证据,并代表会员企业向政府提请采取临时性的限制措施来保护国内的产业,例如提高关税,实施进数量限制等。

(3)作为反倾销申诉中的提诉人。美国和欧盟的反倾销法律都规定,反倾销的提诉人既可以是政府反倾销机构和相关制造商、批发商,也可以是商会、行业协会等非企业法人组织。从各国的实践看,行业协会作为提诉人的案件占绝大多数,而以政府反倾销机构或单个企业作为提诉人的情况十分罕见。反倾销申诉书中应该包括存在倾销和由此对本国产业造成实质损害的充分证据,这些资料的提供都需要行业协会组织有关企业协作努力才能完成。

(4)帮助企业应诉。当出口产品和出口企业遭到进口国的反倾销诉讼时,如果不应诉,就可能彻底失去进口国的市场,而要应诉,出口国被投诉的生产商和销售商就必须填写有关调查问卷,并就出口产品不存在倾销和没有对进口国同类产业造成实际损害进行答辩;同时还应该取得进口商的协助,了解进口国的实际情况。这些工作都必须由协会组织出面协调和组织才有好的效果。此外,应诉中包括律师费用在内的各种费用都相当高,单个企业难以承受,这也需要协会出面组织协调,由有关企业分摊费用,解决企业搭便车的问题。

(5)参与反倾销预警体系的建立。行业协会可以利用其充分的信息优势,与政府、企业一道,构筑反倾销预警体系,并在其中发挥主要的作用:包括对国内产业遭受国外产品冲击可能受到损害的监测,以及产品出口可能招致进口国采取反倾销或保障措施等限制措施的监测;并定期或不定期发布预警信息,实现产业保护工作的前置化。

3.国外协会在反倾销体系中的地位和功能

在探讨我国协会组织在反倾销体系构建过程中的作用开始之前,我们首先简单介绍一下国外发达国家的反倾销机制。一般来说,国外发达国家在反倾销和反倾销应诉的长期实践中,皆已形成了国家、行业协会和企业各施其职,然而三个层次之间有机互动、相互合作的有效机制。但尽管如此,在笔者看来,各国反倾销行动的风格又不尽相同,如美国过于强横、日本人过于偏狭、而欧洲南部国家(如法国、意大利、西班牙)过于自恃。因此笔者倾向于推介具备真正竞争实力而又相对“君子风度”的德国在反倾销中的做法。

在欧盟对中国的反倾销中,多数是由以法国、意大利和西班牙为代表的欧盟南部国家策动,德国则是被动地保护本国进口商、用户和消费者的利益。从总体上讲德国对反倾销投入的人力和物力都很有限,其反倾销的机制是三个层次,即政府参与,行业协会主抓及企业经办。

3.1政府

联邦经济部对外政策司关税处和联邦财政部关税司五处负责反倾销工作,由经济部主管。经济部关税处设有一名政府协调员,参加欧盟贸易委员会的反倾销咨询委员会,代表德国政府对每一项反倾销提案是否立案以及拟采取的措施表态,并与欧盟委员会协调反倾销中的各种问题。

经济部关税处有三至四名官员按行业分管具体的反倾销工作。它的作用如下:(1)与财政部关税司协商反倾销所涉及的税务问题;(2)代表政府参加欧盟的反倾销工作,并对每起反倾销中的各种问题表态;经济部长参加欧盟部长理事会对反倾销的最终税率进行表决(未加工的煤和钢铁产品除外);(3)与德工商大会、德工业联合会和德外贸商会等协会就反倾销进行磋商和协调,交流情况,及时提供有关反倾销的信息;(4)向德国企业和公司提供反倾销服务和咨询,帮助企业解决在反倾销中所遇到的问题。

3.2协会

德国的协会组织又分两个层次,第一个层次主要有:

(1)工商大会。德工商大会是除农业和自由职业外的德国所有企业的最高代表,为半官方组织。德工商大会的对外经济部涉外经济法律处有两至三人负责反倾销工作。其作用:A)与联邦经济部协商反倾销的有关问题,包括法律法规的制定,商议政府应采取的态度;B)与德国工业协会和德国外贸商会商讨反倾销的有关问题;C)及时向有关行业协会、企业通报反倾销的信息,是行业协会和企业反倾销的咨询机构。

(2)德工业联合会。德工业联合会是德国工业界各行业的最高代表,其对外经济政策处负责反倾销的具体工作。它在反倾销中的作用与德工商大会基本相同。

(3)德外贸商会。德外贸商会是德国进出口商的最高代表。其对外经济部有专人负责反倾销工作。其作用:A)向联邦经济部反映进口商对反倾销的意见;B)向下属按行业成立的各外贸商分会通报反倾销的有关情况;C)帮助进口商解决在反倾销中遇到的问题;D)与德工商大会和德工业联合会协调反倾销中的有关问题。

第二个层次是工业界的各行业协会。这些行业协会是德工业联合会的成员,一般也是欧盟各行业总会的成员。每个行业协会都有专人负责反倾销工作。其作用是:(1)与德国工业联合会或欧洲行业协会总会商讨反倾销的具体问题;(2)代表企业参与反倾销的具体工作(作为生产者或用户,提起反倾销诉讼或应诉);(3)协助企业解决反倾销中所遇到的具体问题;(4)及时向企业通报反倾销的信息,除跨国公司等大型企业外一般的企业都是从行业协会了解与反倾销有关的具体的市场信息,如进口产品的价格,进口产品所占的市场份额,进口总量等。

3.3企业

德国企业普遍重视在反倾销中保护自己的利益。大型企业都设市场信息部专人负责监视同类产品的进口情况。中小企业则依靠行业协会了解有关信息并在行业协会内及时协调、酝酿对进口产品的反倾销或作为用户对拟议中的反倾销发表不同的意见。

二、 国内协会与反倾销:成绩与问题

国际贸易领域中的非临时性的长短期倾销,即出口国企业持续性地以低于正常价值向进口国输出商品或服务,的确属于反垄断法意义上的掠夺性定价行为,它可以对出口国同类产品的已有或新建的生产企业造成实质性的损害和威胁。这是国际反倾销法唯一说的过去的经济学理由。但历史和现实中的以贸易保护主义和政治文化歧视为目的的反倾销,早已模糊了其本来面目,成为在全球贸易自由化幌子下民族国家和产业利益集团以邻为壑、弱肉强食的战略工具。正是在这个意义上,中国,作为一个即将正式加入全球贸易一体化的国家,构建一个有效的反倾销和反倾销应诉机制显得格外重要。就目前情况而言,更应该围绕反倾销应诉工作来积极完善我国的反倾销制度和体系。现在的紧迫问题是:我们的政府、企业和包括协会(商)会在内的社会中介组织已做好充分准备了吗?

1.我国反倾销现状

反倾销是WTO所允许采用的抵制外来不公平竞争的手段之一。这里介绍的我国反倾销的现状,既包括对华反倾销及其应诉情况,也包括我国对进口产品的反倾销情况。

1. 1对华反倾销及其应诉情况

据不完全统计,自1979年欧盟对中国糖精和闹钟提起反倾销指控以来,截止今年3月底,已有29个国家和地区对我国出口产品发起反倾销调查422起,涉案金额累计超过百亿美元,位距全球之冠。4在对华反倾销指控的案件中,到2000年底,有64.5%分别来自欧盟(21.6%)、美国(18.8%)、印度(8.4%)澳大利亚(7.7%)、阿根廷(7.0%)。5到1997年底,涉诉的主要产品有鞋类(42.2%)、纺织品(16.7%)、化工产品(16.1%)、机电产品(8.1%)、和基本金属(8.0%)。6

反倾销指控案件数量急剧增加,提诉国和地区越来越多,涉案产品范围日益扩大以及逐步扩大的直接经济损失和出口市场的萎缩等现象,虽然引起了国内政府和产业界的关注,但从1988年始的反倾销应诉,其比率就目前的零散资料,估计不会超过30%,而胜诉率也只在25%左右。而且绝大多数应诉,都是由进出口商会组织进行的。

1. 2进口反倾销情况

到2001年1月,我国进口关税的算术平均税率已经降至15.3%,加权平均关税已经降至10. 44%;近十几年来,我国取消了近千个税目的进口管理措施,取消了几百个税号产品的进口配额管理。这为国外进口产品的倾销提供了客观机会。在我国,有的产业遭受进口产品倾销损害之后,基本被挤垮,有的产业则处于停产半停产状况,按一半价值受损计算,其直接经济损失每年约几千万、上亿甚至几亿美元。如我国新闻纸产业,1996年的产值为50.84亿元,约六亿美元,20世纪全球平均每个反倾销案件所涉贸易额1亿美元计算,如果不提起反倾销诉讼,则该产业的损失将超过国际平均水平5倍之多。7

但直到1997年底,我国才开始动用进口反倾销的武器,到目前为止,我国反倾销调查机关共发起了10起反倾销调查案件,涉案产品分别是新闻纸(1997.11---1999.6)、冷轧硅钢片(1999.3---2000.9)、聚酯薄膜(1999.4---2000.8)、不锈钢冷轧薄板(1999.6---2000.4)、丙烯酸酯(1999.12---2001.6)、二氯甲烷(2000.12---)、聚苯乙烯(2001.2---)和L-赖氨酸盐酸盐(2001.6---)、聚酯切片(2001.8---)、涤纶短纤维(2001.8---)。从前五起已经终裁的案件看,有四起征收了反倾销税,有一起达成了价格承诺,使相应产业的损害得到了及时的控制,下游产业也没有受到太大的影响,应该说效果是不错的。

上述情况分别初略地说明,无论在出口反倾销和进口反倾销方面,我国的起步都很晚,但亡羊补牢,犹未晚也,这意味着在加入WTO后,我们的政府、企业和协会组织,都有许多艰巨的工作要做,以尽快地使我国的反倾销机制和体系健全起来。

2. 协会的角色和表现

2.1协会在我国反倾销体系中的制度定位

我国反倾销体系(包括法律制度、机构建设、运作方式等)的正式建立,应该说是从1994年7月实施的《对外贸易法》开始的。这部法律的第30条对反倾销作了原则性的规定。1997年3月国务院又公布了《反倾销和反补贴条例》(以下简称“条例”)。同时,还先后出台了《关于处罚低价出口竟销的规定》、《关于中国出口产品在国外发生反倾销案件的应诉规定》以及《关于授予有关行业协会反倾销、反补贴、保障措施有关职能及委托有关工作的通知》等行政规章。在政府机构建设上,确立了由对外经济合作部(主要负责倾销裁定)、国家经贸委(负责损害裁定)、海关总署(负责执行临时和最终裁定)以及国务院关税税则委员会(负责确定最终反倾销税)组成的政府工作体系。

赋予协会在反倾销体系中的组织协调作用的制度性安排,主要体现在以下两个行政规章中:

其一是对外贸易经济合作部于1994年发布的《关于中国出口产品在国外发生反倾销案件的应诉规定》,其中明确各进出口商会、中国外商投资企业协会等受委托的组织为反倾销应诉的的协调单位,应诉企业必须在它们的统一组织协调下参加应诉,并按规定数额按时交纳律师费及有关应诉费用。

其二是国家经贸委和国家统计局于2001年4月发布的《关于授予有关行业协会反倾销、反补贴、保障措施有关职能及委托有关工作的通知》。通知中授予有关行业协会的职能包括:

*负责组织协调本行业企业遭受国外反倾销、反补贴、保障措施调查的应诉工作;

*负责本行业产品出口价格的协调,维护出口秩序;

*参与本行业产业损害调查。

委托有关行业协会的工作则包括:

*协助建立产业损害预警机制和进出口磋商机制,提出与本行业有关的价格承诺的建议;

*收集、整理、研究本行业产品在国内外反倾销、反补贴、保障措施案例;

*报送应诉案件进展情况及最新动态;

*负责采集、分析和上报本行业产业损害预警数据和动态情况;

*协助开展保护本行业安全的宣传、咨询及培训工作。

这两项制度安排体现了我国政府按照国际惯例,把企业作为主要发起人,各类协会(包括进出口商会、行业协会)作为中介协调(协调会员企业之间、企业与政府之间、企业与诉讼代理人之间的关系)人纳入反倾销体系,构筑政府、协会、企业之间分工明确、各司其职、相互配合、协调作战的立体多层次有机整体的明智选择。

2.2协会的表现

10年来,我国协会组织在反倾销应诉和反倾销的实践中发挥了越愈有效的作用。

2.2.1在反倾销应诉方面,某些进出口商会在协调出口数量和价格、组织出口企业反倾销等方面,发挥了不少作用。

如五矿化工进出口商会,成立了9个协调小组,主要针对五矿化工类出口商品中关系国计民生的、大宗出口的以及出口秩序混乱的商品,从1993年起,对钢铁、焦碳、水泥、烧碱、黄磷等分别采取了限制经营家数、招标、出口合同核章、审价等协调手段,共制定单项商品协调方案31个,制定商品协调价格31个。自1992年以来的10年中,五矿商会还在近90起出口反倾销诉案中,共组织了50余起应诉行动,其中半数案件取得了胜诉的结果,或以中止协议或较低反倾销税率结案,保证了涉诉企业的继续出口,并限制了部分不应诉企业的出口,还起到了提高我国产品出口价格,优化出口秩序的作用。8

再如机电进出口商会,自1992年以来,累计协调大型成套设备出口项目1000余项,金额达300亿美元。在价格协调方面,由最初制定商会最低限价发展为由企业集体自主协商确定同行协议价,由协调初期的以协调单机出口价为主发展到单机、成套并重。10年来共制定同行协议价的商品有52种,出口参考价商品30种。同时,机电商会还还成立了专门负责反倾销应诉的部门,在对华机电产品的69起反倾销诉案中,组织了30起应诉,其中胜诉9起,部分企业取得零或较低反倾销税率的6起,保住了10亿美元的出口市场。9

进出口商会在反倾销应诉案件中,不仅发动其所属分会和进出口外贸企业积极参与,也与国内生产企业和行业协会建立了良好的合作关系。比较成功的案例有1996年美国中厚板钢材反倾销应诉案(五矿商会和中国钢铁工业协会以及鞍钢、宝钢、武钢、舞钢和浦钢),101995年美自行车反倾销应诉案(机电商会和中国自行车协会以及上海凤凰、深圳中华和常州金狮)。11

2.2.2在进口反倾销方面,目前已有的10起诉案中,有7起是由企业向我国反倾销机构申请发起的,行业协会只是被动的给以了支持。行业协会的主动介入是2000年底的二氯甲烷案件。这个案件开始是由中国氯碱工业协会向国务院有关领导反映同类进口产品低价倾销,已经对国内氯碱产业造成严重损害,然后又经济组织主要组织国内主要企业提起反倾销诉讼的。而刚刚立案一个多月的聚酯切片、涤纶短纤维反倾销诉讼,则是由中国化学纤维工业协会作为提诉人直接发起的。反倾销案件目前虽然数量很少,但随着工业类行业协会的主动介入,这方面的工作肯定会更加积极的展开。

3. 存在的问题

如上所述,虽然协会组织在我国反倾销活动中已经取得了一些初步的成绩,但总的来说,以保护国内产业和出口企业利益的迫切需要来衡量,它们的努力还远远不足。这其中既有协会自身功能不足的原因,也有政府、企业和现存体制等方面的原因。这些因素相互纠缠,使得协会组织在我国反倾销工作中的作用效还不尽如人意,同时也预示着我国的反倾销机制和体系的建设,还面临着许多艰巨的任务。

3.1来源于协会自身的问题

3.1.1协会的社会合法性不足

社会合法性不足,是我国目前大多数体制内“脱胎”而产生的官民不分的协会组织,作为一种产业治理机制缺乏有效需求的根本原因所在。之所以说大部分体制内产生的协会缺乏社会合法性,主要理由是它们的覆盖面过窄。

就工业类行业协会来说,其会员企业一般不超过全行业企业总数的40%。这些协会的会员单位大多局限在原部门系统内,而且会员企业又绝大多数是国有企业。有一项统计资料表明,全国性行业协会中,非国有企业会员不超过50%的占79%。即便在行业协会发展势头良好的上海,协会会员企业在行业中的覆盖面也才平均50.7%,其中只有50%的行业协会的行业覆盖面达到80%12。这种局面通常造成以下几个问题:

第一、覆盖面窄,意味着协会所能掌握的企业和行业的信息不充分,难以发挥综合性的协调功能。

第二、如果行业协会由原有行政性公司转制而来,则它们基本上由行业内少数大型国有企业操纵,而且由于这些大企业与政府部门依然保持各种密切的关系,它们往往与政府单线联系,就可直接从政府获得好处。从而使行业协会对它们来说可有可无。

第三、由于覆盖面小,且非主流会员企业缺乏动力,而国家的财政补贴又很有限,一般而言,协会的管理资源都极为紧缺,很难提供充分的信息服务和开展集体性的协调活动。还以上海为例,在49家工业行业协会中,会费收缴不足50%的有13家,收缴率在50~80%的有25家,平均收缴率仅为61.2%。13

3.1.2组织和功能上的缺陷

而社会合法性不足又必然使协会组织在组织上存在许多天然的缺陷和功能上的不健全。

由于体制内产生的行业协会大都延伸了部分政府的管理职能,而且协会领导又无例外的由政府主管部门“任命”,这就使得绝大多数行业协会难以形成一个面向全行业所有企业的组织结构。一方面,协会领导大都缺乏企业家式的创新激励,难以在保持其行政合法性的同时,努力扩大其社会合法性,并通过提供有效的功能供给,使其会员企业或潜在的会员企业增加对协会的信任;另一方面,协会职员中专业人员不足,尤其缺乏年轻的专业人员。如上海,54家工业行业协会总共只有专职人员372人,平均不到7人,而且其中超过60岁以上的占43.3%,其余大多数是50~60岁的企业借调干部。14由于行业协会是政府机构改革和分流冗员的一个重要渠道,尽管有事业编制的保留,但很难保证有高素质的年轻人才充实过来,他们的激励甚至比协会领导还要低。再一方面,作为一个社团法人,许多行业协会甚至连自己的办公场地都没有,例如,目前上海90%的行业协会乃借用控股(集团)公司、企业和研究所等的办公场地15。

在功能方面,一般而言,目前的行业协会,在生存状况上大致为三三开:有1/3难以维持,有1/3勉强维持,只有1/3发展的比较好。第一类行业协会既无信息功能,更谈不上协调会员间的集体行动;第二类则功能比较单一,以提供简单的信息服务为主,同时承办政府委托的一些“寻租”机会较少的工作;第三类或者延伸了政府的可寻租的管制功能,或者通过自身的功能创新,在信息提供和协调组织方面都赢得了会员企业的信任,正朝着自治性组织的方向发展。但总的来说,现存的行业协会大都更习惯于依赖政府的支持,难以真正成为会员企业的利益代表。这样的行业协会,即便在国内市场上都难以为企业提供有效的信息和协调服务,更不用说在WTO体制下,将其功能向全球化市场扩展了。反倾销工作,在技术、经济、贸易、政策、管理和法律等方面需要具备足够的专业性人才,而我国现存的行业协会在短期内是不可能满足这种需要的。

就外贸系统以7大进出口商会为主体的协会组织来说,虽然它们的会员覆盖面较大,但这是因为它们原本是由全国性的部属外贸进出口总公司转制而来的历史所给以的便利使然,后来陆续获得进出口自营权的系统外的企业,因为这些进出口商会手中握有外贸部授权而来的进出口配额和许可证的部分管理权,以及垄断性的进出口商品交易会主办权,也不得不加入其中。但相对于国内众多理应自由获得外贸自营权的企业以及自然拥有自营权的外商投资企业而言,其覆盖面就小的可怜了。因此,进出口商会的社会合法性是建立在一种准强制性的基础上的,而非企业自愿组成。而且从逻辑上推理,进出口商会在反倾销活动中,首先可能考虑的是原系统内部的专业外贸公司的利益,更不用说,许多出口产品的反倾销案件本来就是因专业外贸公司低价倾销所造成的。

3.1.3协会结构不尽合理

就反倾销工作的需要而言,我国协会组织目前的结构状况明显不合理。

第一, 在全球经济一体化的趋势下,国内市场和国际市场的划分已经没有太多的意义,也就是说,一个企业或者一个产品很难再按照它的需求属性划分为内贸和外贸。但目前的外贸经营权的体制却人为的把企业的经营行为割裂开来,大多数的企业依然被剥夺了直接的外贸经营权。与此相适应,国内协会组织也被人为的划分为进出口商会和行业协会,只有取得外贸经营权的企业才有条件加入进出口商会,而其他企业就只能加入行业协会;在反倾销的分工上,进出口商会负责反倾销应诉,行业协会负责反倾销诉讼。实际上,无论是反倾销应诉还是反倾销诉讼,都要求具体的涉诉企业或产品所属的协会组织提供及时准确的信息和协调服务,而这种人为的分工,既不利于发挥行业协会在反倾销应诉中的积极作用,也不利于发挥进出口商会在反倾销诉讼中的积极作用。两者之间在工作上会出现许多协调性的障碍。

第二, 由于有生产企业和外贸专营企业的共同加入,现存的进出口商会已经不是严格意义上的商会组织了。随着外贸经营权制度的取消,按产品细分重组协会组织的要求,将会进一步弱化进出口商会和行业协会之间的功能界限,新的贸易商协会和新的生产商协会将会出现,而且后者将主要承担起反倾销的工作。这就要求有国家级的真正意义上的商会组织将它们组织起来。但是在我国,类似中国国际贸易促进会和中国国际商会的商会组织,目前并没有形成这样的结构,因而它们所属的各专业委员会,在实际开展国际商业交往活动中,并不能发挥实际有效的作用。

第三, 无论是目前的进出口商会,还是行业协会,由于不是完全按照科学合理的产业或产品分类而形成的,企业在选择入会时,很难“对号入座”。因此在企业不能超出现有的协会结构,自由组织实际所需的协会时,就会出现许多非正式的“非法”组织,虽然它们在协调出口数量和价格方面有时能够起到一定的作用,但在反倾销活动中却难以发挥长期稳定的作用。

因此,协会组织结构上的不合理,必然造成协会之间、协会与企业之间以及企业和企业之间无法共享信息,也难以协调一致的相互合作,从而降低反倾销工作的效率。

3.2来源于企业的问题

在反倾销案件的应诉中,我国涉诉企业不积极应诉或不配合协会工作是一个普遍现象。这种现象可以从企业的产权制度和知识结构两方面来分析。

3.2.1产权和外贸制度上的原因

一方面,国内的确有许多外贸出口企业单纯为了实现出口而不惜对内高价抢购货源,对外低价竟销,从而轻易地授人以柄;而另一方面,我们同时可以看到,在已发生的许多起对中国的反倾销调查中,许多企业根本不去应诉,而甘愿退出市场,给进口国留下了软弱可欺的印象,从而得寸进尺提起反倾销诉讼。这是为什么呢?

这两种非理性的现象,从私营企业角度来看,简直是不可思议的。一般而言,只有国有企业才会如此“犯傻”。这显然是不合理的产权制度在作怪。因为在我国,国有企业的产权主体是不明晰的,很难有效监督国有企业经营者的“非理性”行为。但是必须指出的是,使这种非理性的行为从国内市场扩散到对外贸易领域的,却是实行已久的对外贸易政策和改革尚未完全触及到深处的外贸体制。

作为进口替代型贸易战略和计划经济体制的基本组成部分,我国在改革开放之前,一直实行高度集中和垄断性的国家统制贸易体制。它的目标是避免国际收支逆差、避免国内经济受国外国际市场波动的影响以及保护本国的幼稚工业。为此建立起了高度统一计划的、条条集中的由国有专业外贸公司垄断对外贸易经营权的组织结构。目前的外贸体制,虽然已经取消了指令性的统一计划和条条集中,并开始开放外贸经营权,但国有的“专业型外贸公司”的传统经营体制仍然根深蒂固,平等竞争的外贸微观基础并没有形成。数据表明,我国国有经济在对外贸易总额中的比重一直在50%以上,而内资非国有经济的比重则不超过5%,这是由非国有企业外贸经营权依然受到严格限制的政策所造成的。

这套体制仍然难以逃脱国家对外贸活动的直接管理,而且作为联系外贸经营企业与中小型生产企业之纽带的外贸代理制也难以形成。这就可能产生外贸和国内生产的脱节,再加上出口创汇政策的惯性作用和国有外贸企业的粗放经营,出口竞争秩序混乱和低价倾销的现象也就可想而知了。

另外,在现行的外贸出口体制下,涉诉产品的生产商和出口商往往是分离的,因此造成生产企业和专业外贸企业在面临反倾销时不能心力合一。有时涉诉产品在外贸企业出口业务中比重不大,虽遭反倾销诉讼,但外贸企业却没有兴趣,使得生产企业无法独立应诉;反之,有时生产企业对自身引来的反倾销诉讼的严重后果认识不足,尽管外贸企业积极要求应诉,但生产企业却不予配合。

3.2.2 知识结构和搭便车的问题

知识结构的欠缺,往往是使一些应诉企业产生畏难心理。如把反倾销调查程序混同于一般的司法诉讼程序,害怕当“被告人”,上“法庭”,并承担法律责任。而实际上,反倾销诉讼针对的是涉诉产品的所有可能具备倾销行为的企业,不需要明确的“被告人”,不应诉或者败诉所造成的损失是按照出口企业的市场份额来分摊的,因此往往是那些出口比重较大的企业作为“利害关系人”参与应诉。再如,因为国外在对华反倾销时长期把中国作为“非市场经济国家”对待,使用“替代国”市场价格来计算倾销幅度,使得涉诉企业失去应诉的信心。其实,国外很多国家已经改变了笼统采用“非市场经济国家”作为判定倾销的做法,只要涉诉企业能够证明自己的经营行为不受政府的干预和接受政府的补贴,就可以避免按“替代国”价格计算倾销幅度的困境。此外,还有些企业,甚至连“倾销”的概念都不清楚,只要看到自己的出口价低于进口国同类产品的市场价,就自认倾销。其实倾销是制以低于本国市场价出口,而且还要被证明它的确对进口国相关产业造成了实质损害。

由于反倾销应诉可能涉及较高的费用,许多企业便产生“搭便车”的机会主义心理,企图坐享其成。虽然外贸部门出台了“谁应诉,谁受益”的规定,并以削减出口配额等行政手段为制裁措施,但执行起来难度很大,由此挫伤了部分企业的应诉积极性。看来,这条规定的真正落实,还有待于真正具备充分社会合法性,并能够有效实施惩罚性协调功能的协会组织的出现。

3.3来源于政府的问题

3.3.1政府的问题首先是如何最终摘掉“非市场经济国家”的帽子

国外对我出口产品和企业实施反倾销的一个最为常见的理由,即认为我国的经济仍在政府的严格控制下,包括外貌企业在内的出口企业大都属于国有企业,因而企业的定价不能真实反映市场供求状况,而且很可能得到政府的补贴。虽然从1998年7月1日起,欧盟和其他一些国家把中国从其反倾销机制中的“非市场经济”国家名单中排除。但是,欧盟仍不承认中国为真正意义上的市场经济国家。在反倾销中对中国实行一种既不同于市场经济国家、也不同于“非市场经济国家”的特殊机制,即实行“个案处理”。用欧盟制定的“市场经济地位”的5条标准对我涉案的企业进行考察。符合标准的则给予市场经济待遇,不符合的则继续沿用以前的“替代国”原则。另外,欧盟还对中国企业享受分别税率裁决制定了8条标准。符合标准的实行分别税率,不符合标准的企业则继续实行统一税率。

这样,我们的每个涉案企业就必须证明自己的成本和价格不受政府干预,属于独立定价和生产,且没有政府的补贴。凭心而论,这是很难做到的。虽然我国目前绝大多数的产品都确实由市场来定价,但国有企业(包括国家控股的上市公司)比重偏大和竞争产业内大量的行政性垄断却是不争的事实。这就很容易让进口国抓住把柄,并以此简单推断我出口企业有掠夺性定价行为。

3.3.2政府的问题其次是如何真心实意地培育协会组织的发展。

改革以来,尤其是进入深化改革阶段以来,我国政府对行业协会一直是鼓励和努力培植的。中央政府从政府机构改革入手,通过体制内转型的方法,已经在组织上基本将政府对行业的直接部门管理转移到通过行业协会的间接管理;尤其是国家经贸委,不但一再制定鼓励行业协会的政策,而且还进行了行业协会改革的试点,以试验其全面推开的可行性;有的地方政府,如上海和温州,不但认真研究行业协会发展的重大意义,还积极以创新的精神,制定培植行业协会的具体措施,使行业协会在逐步增强其社会合法性的同时,确实开始对行业进行有效的服务和自律管理。

但是从我们的研究发现,16现有的指导思想和制度安排的确存在许多制约行业协会健康发展的因素。

首先,政府在鼓励行业协会发展时,更多的是强调行业协会对政府的辅助和保护国有企业利益的作用,而忽略了行业协会的生命之源乃行业内所有企业的共同利益。因此许多政府原有的不合理的管理(管制)职能向行业协会转移,而且利用行业协会维持行政性行业垄断,反而会引起广大企业的反感和抵触。

其次,现有的社团管理法规,把行业协会与其他社团组织混同管理,忽略了行业协会对建立新的市场秩序的独特作用,同时延缓了有关行业协会的专门立法进程。

第三,现有的双重管理体制,尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的严格限制,目的可能在于防止社会组织的快速发展,从而危及政府的社会合法性,但这实际上严重否定了行业协会的自治性质,使行业协会无法履行其契约原则和民主原则,难以真正成为会员企业所信赖的组织。

第四,对行业协会课以税收和鼓励其经商办实体,实际上是混淆了行业协会的非营利性质,造成它的功能弥散,很可能使其由会员企业的利益代表转变成企业的竞争对象。这样的行业协会怎么可能持续生存呢?

第五,由直管行业协会代行政府主管部门对其代管的行业协会进行行政合法性和政治合法性的先期审查,无异于否定了社团法人的法律平等地位,而且还有可能造成对行业协会组织结构的行政性整合,使许多本来健康发展的体制内或体制外行业协会失去其已有的社会合法性,动摇其生存和发展的基础。

由此可知,如果政府对行业协会始终保持既鼓励又限制的态度,转型期的行业协会永远无法实现其向自治性民间组织的真正转型。

三、WTO反倾销制度下协会的应对策略

自1990年代以来,国际反倾销案件数量有较大幅度增长,其主要原因是全球经济发展变缓,国际贸易竞争加剧,WTO反倾销新规则被广泛接受以及各国反倾销机构的增加。有专家预计,在新千年的10到20年内,反倾销的“斗争”还会有一个“混战”阶段,这与WTO反倾销协议和规则不尽完善,各国和地区反倾销法律差别较大、行为不规范,使反倾销这一新贸易保护主义工具的运用多变和复杂化有关。对即将成为WTO新成员的我国来说,在这一时期内更要充分利用好我国的反倾销武器以及 WTO的反倾销争端解决机制,否则我国经济将会过度受损。如上所述,协会在 WTO体制下的反倾销活动中具有不可替代的功能优势,因此尽快明确协会在 WTO反倾销制度下的应对策略具有重大的意义。本部分将从成长环境的自我创造、在协会结构的调整中寻找自我以及以反倾销为契机完善功能三个方面来讨论这一问题。

1.成长环境的自我创造

如上一部分所指出的,协会组织的发展离不开政府职能的彻底转换、国有企业产权制度的深化改革以及社团管理体制的重大调整,这些依存性的制度即构成了我国经济转型末期协会进一步发展的外部环境和条件。我国目前的协会,尤其是体制内转型而来的协会,往往过于强调现行体制对自身发展的约束,企图等待政府职能的主动分离、企业的主动信任和社团管理体制的主动改革之后,才去谋求自我发展和功能完善,而忽略了通过自身的努力,去积极创造有利于自身发展的外部环境。实际上这种被动的“等靠要”,往往会失去已有的改革和加入WTO 所提供的大好发展机会。实践证明,我国某些地区(如温州)的行业协会正是在政府给予某些鼓励政策的条件下,通过积极完善自身功能建设,逐步取得会员企业的信任的基础上,得到了良好的发展。17

我们认为,目前协会组织在主动创造自身发展的外部环境时可以把积极研究和推动《经济协会法》的制定作为工作重点。

协会组织的一个重要的功能就是影响政府法律和政策的制定,而目前最重要的“游说”工作就是多方呼吁经济协会法的尽快出台。因为对于协会而言,这一法律是其生存和发展的根本大法它可以从根本上解决协会组织的法律合法性。协会组织的法律合法性主要包括:对社团性质的规定,如自治性、非营利性、是否区域或行业垄断性等;对社团功能的界定,如信息提供、行动协调、参与政府政策制订等;对社团功能实现方式的规定,如议事程序、制定内部规约、仲裁程序、处罚成员违规行为的强制程度等;对社团组织机制的规定,如经费的来源、领导人员及专职雇员的选聘、总分会之间的关系等;对社团违法行为的判定和处罚规定,如反竞争行为的受理和调查、对内部成员的越权管制行为的纠正等。

在呼吁和推动法律建设的同时,必须对目前影响协会发展的若干关键问题向政府提出改革建议。第一,建议制定扶持协会发展的税收政策,如免交所得税;第二,建议允许在自愿的基础上实行级差会费,如会长单位、常务理事单位、理事单位、会员单位分别实行不同的会费标准。日常工作中,为企业的单项服务,可以另行一次性收费;为政府服务的工作,政府应该给予资助和补贴。第三,建议政府放松经济类协会组织的审批程序,取消主管部门审批制,停止指定协会领导候选人的做法。第四,督促落实授权给行业协会的若干职能,如制定行业标准和行规行约、行业培训、原产地证明发发放等。

2.在协会结构的调整中寻找自我

政府机构及其经济职能的改革和调整,必然带来协会组织结构的调整和重新组合。目前的协会组织结构基本上是由政府机构原有的或机构撤并过程中形成的。政府传统职能的交叉以及现有政府职能部门争夺企业参加所辖协会,或设法建立自控的协会,使得协会存在过多过滥的现象,造成企业难以自主选择自己所需要的协会,并增加企业成本,然而还得不到满意的服务。此外,现有的全国性协会与区域性协会、综合性协会与专业性协会的组织体系也很混乱,它们之间惯于争权夺利,而疏于协调合作。

虽然国家经贸委于1999年印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》(试行)中规定了工商领域协会培育、发展应遵循的基本原则,即设立上的“同一协会在一个区域内不重复设立”、入会上的“不同所有制的企事业单位自愿自主参加(法律另有规定的除外)”以及运行上的“自立、自治、自养”,但此文件对协会设立的标准,如是按现有的部门体系划分,还是产品和服务的种类划分,却没有相应规定。如果基本上默认前者,就不可避免会在同一区域出现若干个相对垄断但覆盖面相互交叉的协会组织。而且此文件也没有对已有的脱胎于传统部门的全国性行业协会与地方性行业协会之间的关系(是总、分会关系拟或会员关系)加以明确。尤其是许多地区在体制外已经产生了许多跨部门的和按产品种类建立的协会,它们如何与全国性的行业协会体系相链接的问题,也没有被涉及。

这种种现象都说明,协会结构的调整势在必行,而且各种层次不一的彼此存在着相互竞争关系的行业协会,都必须在此结构调整中重新确定的自己的位置。理想的协会结构应该是按照产品种类的细分来调整的,在此基础上,协会组织的区域性的垄断结构和金字塔型(或树型)的行业结构才有意义。也只有在此基础上,企业才能按照自己的产品结构自愿选择适合的协会组织。由于缺乏这种合理的划分标准或原则,国家经贸委现有的十几个“塔顶性”的全国性行业协会必然会出现“空心化”的趋势,因为一方面,它们及其代管的下一层次的全国性行业协会或专业委员会的覆盖面无法自动扩展,另一方面,它们过于浓厚的“二政府”色彩,也难把部分“三跨”了的地方性行业协会梳理进自己的链条之中。因此事关全行业整体利益的信息和协调链就必然是断裂的。

接下来的问题是,如何进行协会结构的调整呢?我们认为调整的前提是首先彻底割断行业主管部门与各级行业协会的行政隶属关系,并且果断的切断直属行业协会的“皇粮”。行业主管部门的作用转移到根据新的行业划分标准,确定各行业协会的数型结构,即由下往上地确定各行政区划内该行业可能设立的各层次行业协会的数量,并据此协调协会结构的调整。

至于哪个协会能够有幸取得基层区域性的“垄断”地位,则应该采取“市场竞争”的方式,而最终的“幸运儿”应该是功能最健全、服务质量最优、会员覆盖面最广、最受企业信任的行业协会,它既可以是现有的行业协会,也可以是相互自愿合并新组成的行业协会,还可以是完全由企业自愿组成的新的行业协会。而上一级的行业协会必须由基层行业协会自愿组合并完全按照自治民主的方式产生协会的组织机构和领导人。由此逐级上推,就可能形成完全不同于现有结构的崭新的协会树型结构。正是在这个过程中,协会组织才能找到真正的自我,即所谓“自立、自治、自养”。

按照相同的原则和方法改组现有进出口商会,使之成为内外贸专业性贸易公司的协会组织,并与上述行业协会一道共同组织全国性的商会组织,就能够在WTO 体制下形成与国际接轨的,在促进我国进出口贸易事业中发挥真正有效作用的多层次、多专业的,相互协作的商(协)会组织体系。在反倾销战线上更是如此,我们应该努力建立一种外贸进出口商会和国内生产贸易领域行业协会相互协作的机制,积极沟通和协调企业之间、企业和政府之间、企业和诉讼代理人之间,以及企业和协会本身与国外政府和协会组织之间的关系,在占有充分信息的基础上,灵活运用国内外和世贸组织的反倾销法律制度,使我国的反倾销活动更有力有效的开展。

3.以反倾销为契机完善自身功能

国内的协会组织,尤其是大多数官办的行业协会,社会形象一直不佳:政府对它们是“恨铁不成钢”;企业认为它们是“二政府”,可有可无;消费者指责它们组织卡特尔串谋,搞市场垄断(如所谓的“行业自律价”)。而它们自己恐怕也觉得是个“维持会”,前途渺茫。这的确是事实,冷静分析后也是可以理解的。但我们从一些转型较快的行业协会(如机床工具协会)和一些自发产生的区域性行业协会(如温州的烟具协会)那里看到了新的希望。尤其是加入WTO,为协会组织的发展提供了一个重塑自我的历史良机:政府、企业学术界和舆论都开始从正面来看待协会的功能,对它们寄予了前所未有的希望。因此我们认为,协会组织除了在上述两个方面多加努力外,目前更应该紧紧抓住这一历史机遇,以积极介入反倾销以及反补贴、保障措施为契机,完善和强化自身的功能,力争在短期内彻底扭转目前的被动局面,塑造一个崭新的社会形象。

在反倾销斗争中,协会组织应该协助和推动政府研究产业保护的对策,加强贸易秩序的管理,完善产业保护机制,建立产业损害预警体系,制定一套保护产业安全的的政策法规,同时协调和帮助企业增强自我保护能力和防范意识,规范自身的贸易行为,积极应对各国采取的贸易保护手段,利用WTO的有关规则,保护自己的合法权益。具体说来可以从以下几个方面完善自身的功能。

第一, 加强队伍建设。目前政府各部门(主要是外贸部和国家经贸委)专职从事反倾销工作的官员不足30人,而各大行业协会和进出口商会具体从事该项工作的人员就更少,有的甚至根本就没有相应的机构和人员。政府的编制局限较大,行业协会更有条件加强反倾销机构建设,充实反倾销专门人才。

第二, 加强反倾销的宣传培训工作。通过宣传和咨询提高我国企业的反倾销意识,特别让企业了解积极应诉的重要意义;通过自我培训和培训企业,普及国内外以及WTO有关反倾销的法律法规的知识。

第三, 开展产业损害调查研究。当前国内企业破产、停产、半停产、生产运行不良、销售不旺及职工下岗情况较多,但那些是受反倾销损害造成,情况不明。因此需要以行业协会为主,展开产业损害调查研究,弄清情况,主动指导企业开展反倾销起诉应诉工作,借以帮助企业脱困。

第四, 协助政府反倾销机构建立信息系统和反倾销预警机制,专门从事国际经济形势分析,关注反倾销发展趋势,预测经济危机和风波走势,收集各国各地区反倾销尤其是对华反倾销信息,监测国内产业受损情况,预报进出口产品价格情况。做到早预报、早防范、有目标、有准备。

第五, 制定各行业重点产品指导目录,对容易发生倾销行为的重点进口产品和容易遭到反倾销诉讼的出口产品,制定产品监测指导目录,明确重点监测的产品对象,加强监管,重点防范。

第六, 帮助企业从全球竞争角度制定和实施产品竞争战略。如调整产品结构,实施产品差别化战略,提升产品附加值,避免企业在低附加值的产品中进行过度竞争;如 调整投资战略,适时有选择地到国外投资设厂,以此绕过反倾销壁垒。

第七, 加强企业出口自律工作。组建同类产品利益联盟,利益共享,风险共担;避免压价竞争,利剑自伤,招致国外反倾销。同时对于不遵守“行规”擅自以低于成本的价格出口的企业给予行规处罚。 第八, 建立反倾销应诉基金制度,作为“谁应诉、谁受益”制度的补充,避免企业“搭便车”行为。行业协会和进出口商会可以考虑建立应诉基金,入会企业尤其是有出口业务的企业,依出口额多少按比例上缴年度应诉基金,一旦同类出口产品遭到反倾销指控,由应诉基金支付相关应诉费用,包括律师费和企业联合应诉的组织成本。

第九, 开展与重要国家和地区的反倾销工作联络和交流,与主要贸易对象建立友好伙伴关系。

第十, 建议政府和立法机构,修订现有的反倾销法律,同时调整政府反倾销机构的结构,提高反倾销措施的效率。

此外,有必要指出的是,虽然工商领域内的协会组织在反倾销工作中承担着主要的任务,但与此同时,许多综合性的和专业性的协会组织(如中国工业经济联合会、中国企业联合会、中国质量管理协会、中国中小企业国际合作协会)也能够发挥不可忽视的作用。如中国工业经济联合会,可以利用其与政府决策高层的天然联系,积极推动有关政策和法律的研究和制定,为协会组织在国际贸易中开展工作,创造一个良好的制度环境;中国企业联合会及其代管的中国企业家协会,可以组织企业家会员学习WTO尤其是反倾销方面的法律制度,培养企业家在其对外贸易经营管理活动中,逐步树立行业自律的意识和积极保护所在行业整体利益的觉悟,自动参与反倾销的斗争;中国质量管理协会可以发挥其强大的信息功能,帮助其会员企业改善企业质量管理水平,使企业在国际贸易竞争中,树立依靠产品质量优势而非低价竞争的竞争战略,从而避免出口反倾销官司和稳固国内市场份额,抵御国外产品的竞争和倾销;中国中小企业国际合作协会则可以积极加强与国外中小企业协会的广泛联系和合作,向国外宣传我国中小企业的快速成长情况,改变国外长期形成的我国中小企业惯于低价倾销的不良形象,同时积极帮助我国中小企业开辟国外市场,尽量避免不必要的贸易摩擦。

我们相信,协会组织在积极参与和组织反倾销工作的过程中,一定能够逐步完善自身的功能建设,重新获得政府、企业和社会公众的尊敬和信任;同时,可以为协会在下一步的反补贴、保障措施、贸易技术壁垒以及原产地证明等方面的工作积累宝贵的经验。此外,通过这种良好形象的“出口转内销”,肯定能够促进协会组织在完善国内市场竞争秩序上的功能,从而使我国的产业和企业的竞争力,在WTO体制下得到进一步的提升。

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1参见李雅坤、李振中:“国际反倾销反补贴发展趋势及对策”,中国经济时报,2001年7月13日。

2 参见栾文莲等:“世界贸易组织的改革与国际经济新秩序”,载于江小涓等主编《中国对外经贸理论前沿Ⅱ》,社会科学文献出版社,2001。

3 本文所使用的“交易成本”概念泛指信息收寻成本、谈判和决策成本、政策制定成本以及合约的监督和执行成本。

4 参见石耀东:“关于对华反倾销诉讼的思考”,中国经济时报2001年8月22日。

5 参见李雅坤、李振中:“国际反倾销反补贴发展趋势及对策”,中国经济时报,2001年7月13日。

6 参见胡江云:“积极应对国外对我出口产品反倾销”,2001年4月“全国经贸系统反倾销反补贴工作会议”文件之五。

7 参见李雅坤、李振中:“国际反倾销反补贴发展趋势及对策”,中国经济时报,2001年7月13日。

8 参见(a) 赵瑾:“外貌中介组织创新”,载杨圣明主编:《经济全球化与外貌体制建设》(220-222页),江苏人民出版社,2000年。(b)刘建伟:“只有积极应诉,才能保住市场”,载五矿化工进出口商会主编:《任何应对国外反倾销》,中国对外经济贸易出版社,2000年。

9 参见赵瑾:“外貌中介组织创新”,载杨圣明主编:《经济全球化与外貌体制建设》(220-222页),江苏人民出版社,2000年。

10 参见中国钢铁工业协会:“运用反倾销保护钢铁行业合法权益”,2001年4月“全国经贸系统反倾销反补贴工作会议”文件之三。

11 参见中国工业经济联合会:“迎接入世挑战,加快培育行业协会:加入WTO后我国工商领域协会应发挥的作用及对策研究”。

12 参见陈宪、徐中振主编:《体制转型和行业协会:上海培育和发展行业协会研究报告》,上海大学出版社,1999。

13 同注12。

14 同注12。

15 同注12。

16 参见余晖:“行业协会及其在中国转型期的发展”,中国社科院工业经济研究所2000年度重点研究课题“市场经济条件下的行业管理”总报告。

17 参见余晖:“行业协会及其在中国转型期的发展”,中国社科院工业经济研究所2000年度重点研究课题“市场经济条件下的行业管理”总报告。

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