任中平 聂应德:基层民主政治建设的绩效分析

——以四川省为例
选择字号:   本文共阅读 1439 次 更新时间:2009-05-31 20:02

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任中平 (进入专栏)   聂应德  

[本文是国家社会科学基金西部地区项目“四川省基层民主政治建设的制度创新研究”(批准文号04XZZ004)的阶段性研究成果。项目主持人任中平,西华师范大学政治与行政学院院长、政治学研究所教授;聂应德,西华师范大学副校长、教授。]

内容提要:近些年来,四川省在基层民主政治建设的制度创新实践中进行了一系列大胆探索,积累了丰富经验,取得了十分显著的绩效:促进了经济社会的快速发展,加快了民主政治的建设进程,营造了公民文化的生长土壤,缓解了基层社会的复杂矛盾。同时,在实践中也遇到了一些困难和问题,有待于继续探索和逐步解决,并为其进一步深入发展开辟更加广阔的空间。

关键词:四川省 基层民主 绩效分析

一般而言,绩效是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况,投入指的是人力、物力、时间等物质资源,产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。然而当这种方法被移植到政治领域之后,就面临着难以量化的困难,例如,对于村民自治管理的投入产出(如社会公正、政治效率、权利的实现程度等方面投入产出)是非常不易衡量的,要精确按“投入/产出比”这一模式来计算村民自治绩效是非常困难的。不过,正如有的研究者认为,村民自治绩效研究也并非不可能,关键是看能否建立一个可操作的涵盖村民自治内容的绩效的框架和指标体系。按照管理绩效的内容,村民自治实施过程中的绩效框架体系包括政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效四个方面。对这四个方面的考察研究,是分析、判断村民自治绩效水平的主要手段和重要途径。[莫勇波:村民自治的政治绩效分析,《玉林师范学院学报》2005年第2期]正是基于这样的理解,我们把基层民主政治建设的绩效评价体系确定为包括政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效等四个方面的内容。从这样的视角出发,我们认为,近些年来四川省的基层民主政治建设得到了蓬勃发展,尤其是在制度创新方面进行了一系列大胆的探索,不仅积累了丰富的实践经验,而且在社会生活各个领域都取得了十分显著的绩效。我们通过几年来对四川省各地进行广泛实地考察和调研,并借鉴学术界相关的研究成果,试图对四川省基层民主政治建设的绩效加以分析,目的在于肯定成绩的同时,也清醒地认识其中存在的问题,使之能够进一步健康持续地发展。通过我们的调研和分析,认为四川省基层民主政治建设的绩效主要体现在以下几个方面:

一、促进了经济建设的快速发展

从人类社会的发展进程看,历史上的盛世总是在生产力较快发展的基础上保证社会稳定进而使政治统治得到巩固和加强。尤其是对处于发展中的国家而言,持续的经济增长无疑是政治合法性的坚实物质基础。当代美国政治学家亨廷顿认为:“政绩的合法性在第三波新兴民主化国家扮演着一个重要角色。”[[美]塞缪尔·亨廷顿:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,刘军宁译,上海三联书店1998年版,第312-313页]另一位美国政治学家李普塞特也指出:“几代人时间的长期持续的有效性,也可以给予一个政治系统合法性。在现代世界,这种有效性主要是持续不断的经济发展。”[[美]西摩·马丁·李普塞特:《政治人——政治的社会基础》,上海人民出版社1997年版,第59-60页]这就是说,在现代社会,执政党地位的巩固很大程度取决于其执政合法性,而持续不断的经济发展是增强其执政合法性的重要条件。因此,“人民通常把经常性利益作为评价政治的标准,对社会需求的满足程度已经成为能否赢得政治忠诚和支持的重要因素”。[俞可平:《全球化时代的“社会主义”》,中央编译出版社1998年版,第84页。]可见,执政党政治合法性基础的增强很大程度上有赖于持续的经济增长,同样,政治的民主化进程也最终取决于是否有利于经济的繁荣和发展。

当然,民主政治与经济发展并不总是呈现正相关的关系。美国《传统基金会》与《华尔街日报》合作推出的《2006年度“经济自由度指数”评比报告》认为,自由经济体制和政策需要民主制度的支持,但民主制度不一定会自动带来更有利于经济发展的政策。过去几十年的世界经济发展历史证明,一方面,单靠民主的制度不能带来经济的繁荣,另一方面,自由经济制度的建立和经济政策的制定以及执行也受到政治制度的推进或制约,这二者是相辅相成、不可分开的,中国经济的发展也不应该有所例外。[袁晓明:政治民主与经济自由的关系,新华网http://news.xinhuanet.com/comments/2006-01/18]此外,国内的研究者王华在《政治民主与经济绩效——印度发展模式考察》一文中也认为,印度先于经济自由而建立起来的民主制度,在转轨过程中遭遇了经济增长与福利分配的尖锐冲突。在国家治理能力没有得到有效提升之前,印度的政治民主难以为其经济增长提供应有的动力与效力。[王华:政治民主与经济绩效——印度发展模式考察,《华东师范大学学报:哲学社会科学版》2007年2期]这些研究表明,政治民主与经济发展并非简单的线性对应关系,而是一种更为复杂的函数关系。可见,对于民主政治究竟是否推动经济的发展,必须通过具体的实证分析才能得出令人信服的结论。因此,我们基于对四川省不同地区具有典型性、代表性的试点进行大量个案分析的基础上,并结合四川省面上的统计材料来考察基层民主建设对于经济发展的绩效问题。根据这一设想,我们选取了这些试点地区中的成都市及新都区和巴中市平昌县,其中成都属于四川省经济社会发展水平较高的地区,而平昌则属于发展水平较为落后的地区,这两个试点的基层民主建设发展较快,并且在全国也都产生了较大影响。

在四川省基层民主政治建设进程中,成都的实践经验具有一定的典型性和代表性,在全省处于领先地位。成都市基层民主政治建设的制度创新经过几年来的实践,这项工作的整体框架已经形成,其主要内容包括:一是开展基层党组织书记公推直选。以公推直选为重点,促使对上负责与对下负责的有机统一。采取党员群众公开推荐、党员大会直接选举的办法,产生基层党组织书记。截止去年乡镇换届前,全市1/3的乡镇(74个)、90%以上的村(社区)开展了公推直选。在2007年村(社区)党组织换届中,全面推行公推直选;今后如有乡镇党委书记出现空缺,原则上都要通过公推直选产生。二是全面推行“三会”开放、“三务”公开。[“三会”开放是指:开放县委常委会(全委会)、县人大常委会、县政府常务会;“三务”公开是指:党务公开、政务公开、村(居)务公开。]以“三会”开放、“三务”公开为重点,保障党员群众的有序参与、深度参与。全市共开放“三会”即各级党委常委会(全委会)、人大常委会、政府(部门)常务会1200次,10万余人次列席了会议,使决策由“党委政府决定”变成了“大家决定”。同时,全面实施“三务公开”即实现了党务、政务和村(居)务公开全覆盖,给群众一个明白,还干部一个清白。三是积极推行社会评价。以社会化评价为重点,促使民主监督及时到位。扩大社会评价的参与面,使党内党外、党员群众以及社会各方都能参与其中。强化评价结果的刚性运用,让党员群众的评价成为干部考察任用的重要依据。通过民主测评、民意调查、述职评议、线型分析等途径,形成了“下评上、民评官、基层评机关”的社会化评价机制。成都市通过近几年来通过基层民主政治建设及其制度创新实践,有力地促进了全市的经济社会以及各项事业的快速发展。截止2006年底,全市实现地区生产总值2750亿元,比2002年增长65.8%,全口径财政收入489亿元,其中地方财政收入278.4亿元,比2002年分别增长了2.2倍和2.1倍。2008年初,在成都市第十五届人民代表大会第一次会议上,成都市市长葛红林在《政府工作报告》中指出:成都市GDP五年来增长91.2%,财政总收入五年来增长436%,地方财政收入五年来增长705%,城镇居民人均收入五年来增长65%,社会消费品零售总额五年来增长91.3%。[GDP五年增九成,成都驶入快车道,《华西都市报》,2008-1-15]另据美国《时代》周刊发表标题为《成都:超越上海》的署名文章称:“作为中国第四大城市,成都正在努力赶超上海,并正以惊人的速度跟上全球最富有城市的步伐。……2001年到2005年,外资对成都的直接投资总计达到19亿美元。其结果令人惊奇。2001年到2005年,成都GDP平均增长率达到13.3%,超过了上海11.9%的水平。2005年,成都的GDP中每资本贡献达到2700美元,尽管只有上海的三分之一,但比2000年增长了70%。工资水平也增长迅速,增长幅度达90%,达到2400美元,与上海同期3300美元的水平更为接近。”[成都:超越上海http://www.sina.net2007年03月14日09:50《财经文摘》作者:MichaelSchuman,出处:《时代》周刊2007年2月8日]

位于四川东部山区的平昌县则是四川省基层民主政治建设的又一个最具影响力的试点。2001年,平昌县在进行乡镇换届选举时,县委决定在灵山乡进行党委领导班子的党内直选试点。《暸望东方周刊》称“这是中共历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试”。2004年1月,平昌县根据党的十六大报告的要求,认真总结灵山乡公推直选试点的经验,进一步在全县三分之一的乡镇扩大公推直选党委领导班子试点面,取得了圆满成功,共有9个乡镇直选产生乡镇党委书记9名,副书记28名,委员81名。在乡镇党委班子公推直选过程中,候选人要在推荐大会和党员大会上进行竞选演讲,当选后要发表推动乡镇经济社会发展的承诺,还要与县委签订工作目标责任书。为了兑现竞选承诺,更重要的是为了在下一届竞选中赢得民心,当选后的乡镇党委班子成员尤其是党委书记可以说是想尽各种办法,促进乡镇经济和社会发展。公推直选后最明显的变化就是乡镇党委班子把工作中心转移到想方设法为民办事和带领群众致富奔小康上来,在修桥铺路、建设学校、推动乡镇发展等方面取得了显著成绩。通过这次公推直选改革前后的对比可以看到,城镇居民可支配收入和农民人均纯收入,分别增长11%和17.8%,达到4752元和1797元。已还清债务1亿元。2005年普查,全县贫困人口比2001年减少21682人。平昌县所有实行公推直选的乡镇,所谓的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”等等都全部销声匿迹。[参阅王长江:《党内民主制度创新》,中央编译出版社2007年出版,第117-118页]

再从四川省经济发展的总体情况来看。近几年来,随着大力推进基层民主建设,四川省的经济发展速度也有了较大的提升。2007年我国首部“省域竞争力蓝皮书”发布,表明我国省域竞争力排名,四川上升幅度最大。作为全国经济综合竞争力研究中心2007年重大研究成果的《中国省域经济综合竞争力发展报告(2005-2006)》蓝皮书认为,上海、北京、广东蝉联中国省域经济竞争力前三甲;同时还指出,2005年与2004年相比,省域经济综合竞争力排位上升幅度最大的是四川省,上升了8位。[省域竞争力报告发布增幅榜四川居全国之首,http://www.scol.com.cn??四川在线??2007-03-14]2008年初,《华西都市报》又发表了题为《总量突破万亿元四川GDP与上海差距在缩小》的文章:“2007年,我省地区国内生产总值增速创改革开放以来历史新高,总量突破万亿元,投资仍然是推动经济增长的主要动力;四川与上海的GDP差距也在缩小。”[参阅:四川省第十一届人代会关于2007年经济执行计划报告,《四川日报》2008年1月13日]

二、加快了民主政治的发展进程

近几年来,四川省基层民主政治建设的范围、规模在实践中不断扩大,层次、水平也不断提升。实践证明,四川省基层民主政治建设不仅对农村基层民主政治发展产生了直接的影响,而且对地方政权及整个国家政治体系的建设和发展也有着重要的促进作用。

第一,从基层民主的主要内容即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节来看,各项民主制度日趋完善。从全省情况来看,群众公认已成为四川省基层党组织领导班子成员选任的基本价值取向。四川省在基层民主建设实践中,始终坚持在选人用人上必须坚持群众公认原则,落实党员选举权,并积极推进党内基层选举制度的创新与发展。经过多年的实践探索,逐步形成了一套成熟的经验和做法,即普遍采取了先试点再推广的办法,经历了宣传动员、公开报名、资格审查、当众演讲、民意测验、按章依法选举和按程序报批等七个比较严密的环节,取得了良好的效果。在全面总结实践经验的基础上,2004年8月,四川省委组织部下发了《党政领导干部选拔工作落实群众公认原则五条规定》,这就从制度上保证了群众对党政领导干部选任的知情权、参与权、选择权,改变了选任党政领导干部时权力集中在少数人手中的弊端。2005年8月底,四川省委组织部又出台了《关于推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设的意见》,明确要求对领导干部实行社会评价;推行“三联”制度[“三联制度”:即每名党委委员联系5名党代表,每名党代表联系5名党员,每名党员联系5名群众。];开放基层党务;扩大全委会权力,逐步取消县(市、区)委书记办公会等制度。可见,群众意见和群众评价在选人用人以及干部考核过程中的作用日益重要。

第二,实行基层民主的范围不断扩大,民主的程度和水平也逐步提高。早在2001年底,四川省委就决定结合乡镇换届选举,在全省三分之一以上的乡镇公推公选乡镇领导干部。全省除三个少数民族自治州外的3871个乡镇,有1792个实行了公推公选,占总数的44.6%,共公选产生乡镇领导干部5447名,占全省乡镇领导干部的17.5%,其中乡镇党委书记787名,占总数的17.5%。到2004年,乡镇党委书记公推直选的试点面又进一步扩大,在成都等10个市州的30个县(市、区)开展了试点工作,直接选举产生乡镇党委书记45名。党的十六届四中全会之后,进一步扩大了乡(镇)党委负责人公推直选范围,全面推行农村、社区党组织负责人直选,提倡事业单位党组织负责人直选。2005年8月,四川省委组织部又开始将公推直选乡(镇)党委书记的试点工作,扩大到全省18个市(州)和30个县(市、区)大面积推开。

第三,在基层民主实践中,广大群众的民主素质、民主观念和民主能力都得到了很大的锻炼和提高。人们在进行基层民主活动过程中逐渐培养起规则意识、法律意识,有利于增强他们的民主意识和法制观念。以雅安市雨城区近几年进行的乡镇换届选举试点工作为例,可以充分地说明这一点。2006年1月至5月,中共雅安市委在雨城区合江镇、观化乡、荥经县三合乡、天全县仁义乡等四个乡镇(以下简称四乡镇)开展了乡镇换届选举试点工作。在试点中,坚持以发展党内民主带动人民民主,同时也在实践中培养了广大选民的民主和法治意识。这次四乡镇的换届共有12863名选民参加了乡镇人大代表选举,占登记选民人数的85.6%;有11733名选民参加了乡镇党政领导人员的推荐(推荐时一人一票,不能代票)。为了确保如此大规模的公众能够有序地参与到党政领导成员的推荐工作中来,各区县试点小组此前通过小报、专栏等多种形式面向每一家农户进行了广泛的民主权利与法制常识的普及宣传。直到试点工作结束,试点乡镇没有发生一起与乡镇换届选举有关的纠纷或者投诉。正如雅安市委副书记张锦明所说:“选民对规则的尊重与遵守,实际是对规则制定机关的尊重和对法规的遵守。因此,在民主实践中培养和锻炼干部比培养和锻炼选民的任务更加迫切。”[张锦明.在民主实践中学习民主锻炼干部《学习时报》(369期),2007-1-9]

第四,基层民主建设加强了党和人民群众的联系,增强了基层党组织的执政能力和执政合法性基础。四川省在大力推进基层民主政治建设实践中,扩大了党内基层民主,保障了党员的主体地位和民主权利,增强了基层党组织的凝聚力、号召力和战斗力。以成都市新都区为例,自2003年以来,不断推进基层民主政治建设的探索,相继开展了公推直选村(社区)党支部书记、公推直选乡镇党委书记、民主测评党政领导干部、“三会”开放等一系列工作,逐步形成了浓厚的民主政治氛围,广大党员的政治参与意识不断高涨,基层党组织的凝聚力、吸引力不断增强,党员队伍的整体结构和素质正在发生悄然变化:一是党员的数量增长较快、增幅较大。由于基层民主政治建设的蓬勃发展,激发了广大干部群众的政治参与热情,许多群众积极要求入党,党员发展呈现逐年增加的良好态势。从党员发展来看,2003年、2004年、2005年、2006年全区新发展党员数量分别为:357名、382名、593名、611名。二是党员的年龄结构逐步呈现“两头”长的趋势。在党员年龄结构方面,出现了35岁以下和60岁以上两头增长的趋势。由此改变了以前党员年龄结构老化的特点,出现了多层次性的新特征。三是党员的文化层次不断提升。2003年大中专、高中学历党员有5181名,占总数的21%,2006年则上升为9423名,提高到34%。

三、培育了公民文化的生长土壤

公民的政治参与状况也与其文化背景密切相关。鼓励公民参与的政治文化会促进公民的参政热情,相反,遏制公民参与的政治文化则会导致公民的政治冷漠。民主的发展需要有一种民主的政治文化为背景,没有民主的政治文化就不可能建立起民主的制度。对于那些缺乏民主文化传统的国家来讲,必须经过一个传统政治文化的变化和民主政治文化的营造过程,这些国家才能逐步形成那种生长和发育一个稳定的民主制度的深厚土壤。近年来我们在四川许多地方的实地考察和调研中深切地感受到,随着农村基层民主建设的快速发展,广泛地培育和锻炼了广大群众的民主观念、民主能力,逐步为在中国建立民主的政治文化营造了一定的土壤,人们的民主意识正在逐步成长起来。如成都市在近些年来推进基层民主政治建设的过程中,通过选举村(居)民委员会、公推直选村党支部书记、公推直选乡镇党委书记以民主评议乡镇党委书记这些广泛的基层民主实践活动,并且将基层民主政治建设与统筹城乡建设,推进城乡一体化进程紧密结合,共同推进,使群众实实在在地体会到了民主带来的甜头和实惠,从而增强了主人翁意识,提高了政治参与热情,已经使民主逐渐融入到普通群众的生活之中,逐步地营造了一种浓厚的民主氛围,形成了民主政治的社会土壤,民主的理念已经开始贯穿到社会生活的方方面面。成都市政府近年来广泛推行的规范化服务型政府的建设和实践,便是这种理念的典型表现。尤其是新都区更具有代表性,在这里,党政办公大楼是开放的,门口没有卫兵检查人们的证件。普通群众进入政务超市去办一个手续,申请一个文件,盖一个公章,一路上通行无阻,简单便捷。在区党委全委会上,党代表可以自由发言,参与对于重大事项决策的讨论,这些都可以说是对民主的最好的诠释。通过这些基层民主活动的参与,逐渐使人民群众亲身感受到自己是国家的主人,从而更加关心改革建设的全局和本单位的发展,由此激发出来的这种强烈的主人翁责任感和积极性、创造性,必定形成巨大力量,有力地推进我国民主政治和经济社会的全面发展。

四、缓解了基层社会的复杂矛盾

基层是社会的细胞,各种社会现象都要通过基层反映出来,各种社会问题都在基层最先表现出来,各种冲突也可能最先在这里酝酿、爆发。所以,构建社会主义和谐社会,重在基层,重在基础。[浙江省委书记习近平:基层民主越健全社会越和谐,人民日报)2006年09月25日]而随着改革的深化,农村社会的各种矛盾日益显现出来,为缓解农村的政治紧张局势,推动基层民主政治建设尤其必要。据国家有关部门近年来的上访数据统计表明,随着改革不断深入,群体性上访事件逐年递增,而绝大多数上访都是改革发展中出现矛盾引发的问题,绝大多数都是有道理和应该解决的问题,而且应该由基层组织解决的。逐年递增的上访的事例造成社会的不稳定,其重要原因是跟我们基层制度里缺乏一整套有效的利益协调机制有关系。[肖勇:充分发挥基层民主在经济社会发展中的重要作用,《中共成都市委党校学报》2005年第12期]而实践证明:凡是在基层民主政治建设搞的好的地方,比较普遍的现象是,农民和政府的矛盾,都有所改善,有的地方还出现了根本的改善。这是因为这些政治改革加大了农民的政治权力,由于有农民的投票,这些政府官员才可以当选,他们当选之后,就必须改变原来传统的官僚作风,要改变原来对上不对下的态度,使得自己的工作必须适合农村的实际也要真正考虑为农民服务的问题,这种双方之间的态度转变,就可以从根本上改变农村的政治形态,变冲突为和谐。[李凡:推动基层民主改革缓解农村政治矛盾,《背景与分析第86期》(世界与中国研究所内部资料)]近几年来,成都市通过深化基层民主政治建设,用民主的方式解决改革中出现的新问题,为城乡综合配套改革提供了和谐稳定的社会环境。随着全市综合配套改革的实施和不断深入,也必将产生一些新的矛盾,带来一些新的问题。成都市正是通过深化基层民主政治建设,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,促进人民群众自我管理、自我教育和自我服务;引导群众规范有序地参与社会事务的决策和管理,以理性合法的形式表达自己的利益要求,妥善地解决各种利益矛盾和纠纷,从而有力地促进了综合配套改革的深入进行。[李仁彬:深化基层民主政治建设为综合改革提供有力保障,《成都日报》2007-08-21]如成都市新都区新民镇过去由于历史遗留下的新都钢厂、梅花基地等问题长期得不到解决,基层的个别领导干部又不能正确认识和对待群众的利益表达行为,激化了社会矛盾,引起群众不断上访,导致当地经济社会运行长期不协调,影响社会稳定与发展。新一届镇党委、政府上任后,通过深化基层民主建设,坚持和完善村务、厂务、政务、党务的“四公开”制度,抓好程序民主和实质民主的统一,创新社会不同利益群体的沟通渠道和协调机制,让群众中的许多疑问、误解在民主机制中得到及时澄清和消除,解决了群众多年反映强烈的历史遗留问题。不少过去的老上访户发自内心地说,要是原先镇上能用民主方法解决我们反映的问题,谁愿意三天两头、抛家舍业地去上访?可见,充分发挥出基层民主政治化解社会矛盾的重要作用,让群众有出气的方式,有说话的场所,有申诉的地方,从而有效地化解了那些不安定因素,促进了社会的和谐与稳定。

综上所述,四川省近些年来在推进基层民主建设方面进行了大胆的实践探索,已经取得了显著的成效,但同时必须看到,四川省基层民主建设及制度创新实践中也正面临着一些困难和问题,其中主要有:第一,基层民主建设制度创新的根基还不牢固,有的地方在很大程度上还取决于地方主要领导者的个人推动。如有的改革试点在进行了一段时间的改革探索之后,由于主要领导者调离等原因,便又回归到传统老路了。第二,迫切需要加强和完善相关的配套制度建设。对于现有的一些创新制度在运行中出现的问题,要想办法及时加以解决。从执行的角度看,任何一项科学的制度都应包括相互联系的三个方面:实体性制度(要求)、操作性制度(做法)、保障性制度(对违规的处理和纠正)。而我们对后两种制度的建设是不够的,这也是当前群众反映比较强烈的问题。因此目前迫切需要加强操作性制度、保障性制度的建设。[骆梅:基层民主在实践中遇到的问题及对策 人民网http://theory.people.com.cn/GB/index.html]

第三,切实保障广大党员在基层民主改革过程中的权利。在不少地方举行的乡镇党委书记公推直选过程中,由于乡镇党委书记属于国家公务员范畴,于是便在候选人提名资格条件中作了各种规定,这实际上限制了一部分党员的被选举权。还有的地方在选举过程中制定了一些不利于外地报名者参加竞选的规定。第四,基层民主政治建设的制度创新与现有的法律法规和党章党规的衔接问题,也亟待在实践中尽快得到有效解决。

总之,四川省在基层民主政治建设中取得的丰富经验如何更好地适应四川本地的经济和文化发展;如何进一步巩固和提升其制度化水平,并使其在坚实的根基上健康持续发展;如何使这些制度创新得以相互配套衔接,进而上升到民主政治制度建设的层面,与现有法律法规和党章党规结合起来,从制度和法律层面上保障和推进基层民主政治建设的持续发展等等,这些都是今后实践中亟待研究和解决的新课题。这就迫切需要加强实践总结和理论指导,从而使基层民主得以在实践中逐步巩固、健全和完善,并为其进一步发展开辟更加广阔的空间。

来源:《科学社会主义》2009年2期

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