韩俊魁、纪颖:汶川地震中公益行动的实证分析:以NGO[①]为主线

选择字号:   本文共阅读 3042 次 更新时间:2009-04-01 15:14

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韩俊魁、纪颖  

一 问题的提出

巨大的自然灾害总能最大限度激发人类对脆弱生命的悲悯。

汶川地震发生之后,政府投入大量的人力物力参与救灾,企业界、文艺界积极捐款筹物,普通民众个体中也出现了空前的捐赠和志愿行动热潮。除此之外,还有大量的NGO在行动。可以说,政府对于社会行动的容纳以及社会参与的规模之大、类型之多、程度之深均为历史所罕见。

为了深入研究公益行动以及NGO参与,笔者从两个问题出发对这一主题进行了文献梳理:首先,在一般意义上,NGO能否以及如何应对危机;其次,此次汶川抗震救灾中的公益行动和NGO参与。就第一个问题来说,英文文献远远多于中文文献。研究者基本上认同NGO参与危机管理的可能性、必要性、灵活性,但也对NGO实际参与不足、可持续性等面临的挑战进行了分析[②]。对于第二个问题,通过对大量网站、NGO内部印刷品、报纸、博客、学术期刊、参与救灾者访谈的梳理,我们搜集了30余万字震后一个月之中NGO参与抗震救灾的资料[③]。然而,这些资料基本停留在个案描述、信息交流、感情传递等层面,正式的学术研究极少见,而对NGO公益行动大规模、全方位的定量分析至今尚未见到。

围绕着汶川地震中NGO的公益行动,形成了两种不同的看法。一种认为这些组织的突出表现足以使2008年成为中国NGO元年,进而为其在中国发展进程中能谋取更大的发展空间。另一种观点认为,中国NGO在这次巨大的灾难面前表现并不尽如人意,无论在专业化筹款、救助还是公信力方面均存在诸多问题。事实到底怎样?如何评价、检视NGO在这次突如其来的大地震中的行动?正是基于此目的,我们开展了该项研究,希望通过记录、分析、研究来发现深层次问题,为灾后重建乃至其他自然灾害中的公益行动以及NGO参与提供借鉴。

二 研究设计及研究方法

本文把研究设计流程分为三个阶段(如图1所示):资金输出端、中间组织和资金流入端。两端关注的是相关人群(即未因地震而造成直接利益损失者)和受益人群(即灾民),中间强调的是组织,而组织又突出NGO。针对这两大人群和NGO,笔者采取了问卷调查法和访谈法的调研方式。

在问卷调查中,本研究设计了三套问卷,即相关人群问卷、NGO问卷和受益人问卷。

相关人群问卷主要的调查对象是“非灾民”。考虑到操作成本和便利性,笔者选在成都和北京发放问卷。其中,根据成都市区经济发展情况,在经济发展相对较好的城区中随机选择了高新区作为样本抽取区,在经济发展相对较差的区县中随机选择了双流县作为样本抽取县,然后在这两个区县各随机选择一个基层社区作为问卷发放地点。通过与社区居委会合作,在这两个社区入户随机发放并回收391份相关人群问卷。由于奥运会和残奥会期间治安管理的要求,未能实现在北京选择社区入户调查,而是选择在北京某高校在校大学生[④]中发放并回收74份相关人群问卷,以此作为大学生样本的代表。但因为该样本的特殊性,所以将大学生问卷与社区问卷分开分析。可以预知,在相关人群问卷中,成都的样本基本代表了灾区中非灾民的情况,而大学生样本代表性较差,只能为分析提供一些参考。

NGO问卷主要针对参与过赈灾的NGO。本研究通过三种途径发放并回收问卷。第一,根据日常收集到的、参与抗震救灾的NGO名录发放问卷,重点放在国内规模较大的NGO组织、救灾比较活跃的草根组织以及在中国开展活动的国际NGO;第二,在实地调研中向灾区NGO现场发放问卷;第三,通过积极参与救灾的草根NGO的QQ群发放问卷。在第一、三种途径中,笔者安排专人尽量催促其能够及时反馈。截止到2008年9月,通过第一、二两种途径发放的问卷近300份,三种方式共回收有效问卷60份。由于种种原因,抽取样本有很大的难度,问卷反馈的随机性较大。虽然整个样本的代表性难以判断,但笔者并不想就此来推断抗震救灾中NGO活动的整体情况,而只是就回收问卷情况做一些初步判断。

受益人群问卷主要关注人们对慈善捐赠、NGO的知晓度。在2008年8月初的两周里,笔者先后在四川成都、绵阳、德阳三个地市12个区县的20多个乡镇现场随机发放并回收了171份受益人群问卷。虽然对受益人抽样采取了非概率抽样,但因为调查内容对灾区受益人群来讲同质性较高,所以判断还是具有一定的代表性。

我们还先后在江油、绵竹、什邡、成都和当地民政官员以及19家社团、民非、行业协会、未登记注册的草根组织负责人进行了座谈,访谈了一些民政官员、灾民以及志愿者。此外,笔者对参与抗震救灾的NGO进行了信息搜集,目前初步整理出30余万字。这些构成了本文分析的背景性资料。

三 问卷分析

(一)资源来源——相关人群的捐赠和志愿行为分析

地震伊始,政府、事业单位、具有公募资格的民间组织以及新兴的网络社团[⑤]都在积极倡导、动员捐赠并接受捐赠。海内外人士慷慨解囊,捐向灾区的善款剧增。实践中谁接收捐赠?如何接受捐赠?不同人们的捐赠意愿到底如何?捐赠者愿意捐给哪些组织或个人?被调查对象的志愿行为又是怎样的呢?本研究针对潜在的捐赠人群开展了相关调查。

1. 基本情况

如前所述,相关人群分为四川成都市社区人群和高校学生两大群体。在被调查者样本中,前者中男女两性各半,而后者中女性占到75%;在四川的人群中大专及以上学历的比例近半;四川成都市社区人群调查对象以工人、学生和公司职员居多;而高校学生中均为本科大学生。所调查社区人群的平均年龄为39岁,大学生人群的平均年龄为20岁(见表1)。

2. 捐赠行为分析

在此次抗震救灾中,绝大多数人都积极为灾区捐款,但捐款形式和偏好方式有较大差别。

调查显示,抗震救灾中,四川社区人群中有93.2%的人、高校学生中有96.2%的人曾有过捐赠行为,这说明捐赠行为非常普遍。四川社区人群中人均捐赠金额为561.7元,高校学生人均捐赠100.6元。

在四川社区人群的捐赠行为中,以现场捐赠和交给单位为主(见图2);高校学生也以交给单位和现场捐赠为主,但短信捐赠占相当比例,这体现出年轻学生捐赠方式的特点(见图3)。从偏好的捐赠方式和实际捐赠方式的比较来看,四川社区人群中更喜欢现场捐赠和直接汇款,而对交给单位并不是十分偏好;某高校学生中也体现了这样的特点,尤其是对“交给单位”这样的捐赠方式与其喜好的比例相差甚多。与此对应的是,四川社区人群中捐款后得到收据或发票的比例为57.9%[⑥],在高校学生群体中只有1.4%。访谈中笔者发现,四川社区居民对捐款去向比高校学生对捐款去向的了解更多一些,因此在现场募捐方面比学生更偏好一些。

在捐赠过程中,对于信任哪种组织能将捐赠的救灾资金、物资送到灾民中,高校学生和四川社区人群体现了不同的偏好(见图4)。高校学生对NGO的总体信任程度较高,尤其是半数以上的人对官办NGO信任程度较高,但是也有约20%的人认为这些组织都不可靠。而四川社区的人群中70%的人信任由政府给灾民发放救灾物资,相对较低比例的人能够信任NGO,极低比例的人认为所有组织都不可靠。这一方面体现了不同人群对NGO认识和了解程度的不同,也体现了四川灾区(非灾民)和其他地区人群在捐赠方面的不同感受。

3. 志愿行为分析

调查显示,四川社区人群中有43.2%的人曾在这次抗震救灾中做过志愿者,而某高校学生中只有1.4%的人做过志愿者。实际上,前者有83.8%的人愿意做志愿者,后者则有95.9%的人愿意做志愿者。四川社区居民不做志愿者的主要原因是工作上没有时间,而学生的主要原因是不知道如何去参与。访谈中我们还发现,地震初期高校并未放假。其实,不管放假与否,也不管学生是否具有救灾能力,学生管理者因负有学生安全责任而都不敢轻易倡导学生去灾区做志愿者。此外,很多学生报名参加北京奥运会志愿服务,也是其不能在暑期更多参与救灾志愿活动的重要原因之一。

从以上分析中发现抗震救灾中捐赠和志愿行为的三个特点:首先,抗震救灾中捐赠行为具有一定的普遍性,捐赠额度也较高。其次,捐赠方式以单位捐款和现场捐款为主,但人们更偏好于现场捐款。学生对短信捐款热情也较高。再次,志愿行为意愿非常高,但因为种种原因,实际行为发生比例较低。

(二)资源运作——NGO的行动分析

无论抢救伤亡人员、校舍重建、心理关怀还是运送物资等方面,NGO都在此次抗震救灾中发挥了重要的作用。针对这次救灾活动中NGO行为的调查结果如下。

1.基本信息

调查问卷得到的60家NGO的基本信息见表2。

这些组织中,一半以上的组织成立时间在5年及以下;从组织总部所在地划分,有32家来自四川,占到53.3%;填写登记注册信息的57家组织中,民政部门登记注册的39家(68.4%),工商登记注册的7家(12.3%),未登记注册的8家(14%),其他方式开展活动的3家(5.3%)。在填写登记注册级别的49家组织中,国家级登记注册的组织5家(10.2%);在省级登记注册的组织12家(24.5%);在地市级登记注册的组织24家(49%);在县级登记注册的组织8家(16.3%)。

2. NGO对地震的反应

地震发生后,很多NGO迅速做出反应。被调查组织中,14%的组织立即采取了行动,73.2%的组织在地震后24小时采取了行动,所有的组织都陆续采取了相应行动(见图6)。

总体来说,尽管有些在四川开展项目的外地NGO反应也很快,但是四川灾区当地的NGO和外来NGO采取行动的时间具有明显差异[⑦](表3)。这可能是当地NGO身在灾区、在熟悉的社会网络中行动更迅速的缘故。

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在被调查的NGO中,61.7%的组织在得知地震后立即召开紧急会议部署救灾;41.7%的组织公开发布本组织救灾信息;35%的组织派出先遣小分队考察灾情;35%的组织立即设计募款方案;33.3%的组织立即与政府有关部门联系;11.7%的组织动用紧急储备资金。除此,还有一些组织积极参与抢救伤亡人员、赠送大型净水设备、巡逻、与媒体沟通以及筹备慈善演出设计等等。

四川当地NGO和其他地区NGO采取的活动略有不同(见图7)。32家灾区组织中22家(68.8%)立即召开紧急会议;12家(37.5%)开始招募志愿者;12家(37.5%)派遣小分队考察灾情;8家(25.0%)立即设计筹款方案;3家(9.4%)动用紧急储备金;10家(31.3%)及时公开发布本组织救灾信息;15家(46.9%)立即和政府有关部门取得联系。26家非灾区组织中,15家(57.7%)召开紧急会议;8家(30.8%)开始招募志愿者;9家(34.6%)派遣小分队考察灾情;13家(50.0%)立即设计筹款方案;4家(15.4%)动用紧急储备金;15家(57.7%)及时公开发布本组织救灾信息;5家(19.2%)立即和政府有关部门取得联系。

从上述数据可以看出,四川当地NGO采取的行动以召开部署会议、与政府部门联系为主,而其他非灾区地区NGO以公开组织救灾信息和召开部署会议以及设计募款方案为主。

在被调查组织中,原本活动领域主要为教育和扶贫与综合发展。而在抗震救灾中,一些组织暂时放弃了自己的主要服务领域而转向以向灾区提供紧缺的服务为重心(见表4)。通过调研还发现,救灾不是很多协会、学会、行业协会、商会的本职工作,但在地震后这些组织也积极投入到赈灾活动中来。这是在本职工作的基础上进行的延伸。这种倾向在一些地方NGO那里表现尤为明显。

从NGO救灾计划来看,四川当地的NGO多倾向于长期进行灾后重建,其次为看情况决定。其他地区NGO虽然也以长期进行灾后重建为主,但比例较当地NGO低一些,而七月底将撤出灾区的NGO和看情况再计划的NGO比例较四川当地NGO高一些。访谈中笔者也发现,有很多四川灾区以外的NGO撤走较早,当地NGO将可能成为长期灾后重建的重要力量。

3. 资金筹集、运作及审计监督

(1)资金筹集。从资金来源的主体来看,60家组织日常最主要的资金来源(图9)依次为企业赞助(31.7%)、个人募款(30%)、其他NGO(28.3%)、营利性收入(23.3%)、会费(18.3%)、政府拨款(13.3%)、其它(11.7%)以及内部捐款(6.7%)。而在赈灾中,其资金筹集的对象(图10)依次是个人捐款(46.7%)、企业(25%)、其他NGO(23.3%)以及内部捐款(15%)。可见,在抗震救灾紧急情况下,NGO的资金来源发生了较明显变化。

从资金来源的范围来看,各个层次上的筹款都有。其中,筹集资金和物资范围主要是来自全国和市内,海外募集的NGO比例为21%(图11)。在这些筹资中,与NGO组织登记注册的级别相比,与其注册级别一致的NGO占到46.9%,而大于其注册级别的属于扩大范围筹资的NGO比例为50%。

从捐赠特点来看,在回答该问题的39家NGO中,30家(76.9%)认为和以往相比社会捐赠意愿高,而9家(23.1%)认为差别不大。18家(46.2%)认为此次捐赠额度超过以往,但21家(53.8%)持否定观点。只有9家(23.1%)组织认为单笔捐款额巨大,30家(76.9)认为并非如此。对于“是否各个阶层都有捐赠”这一问题,16家(41%)持赞同意见,23家(59%)持否定答案。只有5家(12.8%)认为企业承诺资金到帐率高,34家(87.2%)持否定态度。25家(64.1%)组织认为这次资金筹集速度较以往要快,但14家(35.9%)并不认可这种说法。在39家组织中,只有2家(5.1%)组织认为这次为灾区筹款和以往的筹款无任何差别。这在一定程度上和相关人群的捐赠意愿、捐赠实践相吻合。

上述捐赠特点中,灾区组织和非灾区组织并非完全一致。17家灾区组织中有14家(82.4%)认为捐赠意愿高,而22家非灾区组织中有16家(72.7%)认同这种说法。10家(58.8%)灾区组织、8家(36.4%)非灾区组织认为捐赠额度超过以往。23.5%灾区的NGO认为捐赠者来自于各个阶层,而非灾区的NGO中有54.5%认同此观点。之所以出现非灾区组织在捐赠意愿、捐赠额度两方面低于灾区组织,可能是因为平时活动范围较小、影响力较小、资金筹集能力有限的灾区组织在地震后突然被凸现、被放大而导致人们踊跃向其捐赠的结果。

(2)资金运作。资金运作是NGO活动的核心,调查问卷中有针对性地设计了一些问题来了解NGO资金运作方面的信息。

从资金运作的主体来看,60家组织中,选择独立运作资金和物资的组织占到48.9%,通过官方背景的公益慈善组织运作救灾项目的占34.0%,通过政府运作资金物资的占21.7%,通过正式注册的非官方背景的其他公益慈善组织占21.3%。四川灾区的NGO和非灾区NGO相比来看,两者均以自己独立运作为主。其次,四川NGO资金运作主体中政府和官办NGO占有重要地位,而非灾区NGO资金运作的合作主体中各类NGO都比较重要,而通过政府运作救灾物资和资金的比例较低(见表5)。经过统计检验,四川NGO和其他NGO相比,在是否通过政府运作和通过正式注册的官方背景的公益慈善组织的方式上具有一定的统计学差异。

从资金运作的办公行政费用比例来看(见表6),四川灾区的18家组织中,17家(94.4%)不收取任何行政办公费用,只有1家(5.6%)费用比例控制在0.1-2.9%,而非灾区的21家组织中,16家(76.2%)不收取行政办公费用,各有1家(4.8%)比例在0.1-2.9%、3-4.9%以及10%以上,另有2家(9.5%)组织的比例控制在5-9.9%。经卡方检验[⑧],四川NGO和其他NGO在是否收取行政办公费上不存在统计学差异。

(2)审计与评估。总体来看,NGO组织以内部评估与督导作为主要的审计方式(33.3%),其次为网络媒体定期公开(26.7%)。四川本地NGO与外来NGO比较来看,四川本地NGO组织内部评估、网络媒体定期公开、政府审计比例均在18%,而几乎没有通过独立审计所审计;外来NGO以组织内部督导为主(50%),也有在网络媒体定期公开信息的方式,独立审计事务所审计的比例占到25%。此外,还有10%左右的NGO还没有任何方式的审计(见图13)。

4. 志愿者情况

(4)志愿者基本情况。在问卷所调查NGO的志愿者中,平均每个组织使用的志愿者数是32.5人,女性志愿者所占比例约为60%。志愿者来源主要是学生和企业人员,来源地域以非灾区为主(表7)。

灾区的23家组织中,只有2家(8.7%)使用海外志愿者,非灾区的19家组织中有3家(15.8%)使用海外志愿者。23家灾区组织中,17家(73.9%)的志愿者来自灾区,而非灾区的19家组织中,只有6家(31.6%)的志愿者来自灾区。12家灾区组织(52.2%)的志愿者来自国内非灾区,17家(89.5%)非灾区组织的志愿者来自国内非灾区。

(2)志愿者特征评价。调查问卷还从NGO角度评价此次抗震救灾中志愿者行为设计了问题,具体统计结果见表8。可以看出,在此次抗震救灾中,响应者众多是一个突出的特点,而实际参与者多也得到了认可,对志愿者志愿精神和作用给予了肯定。

23家灾区组织中,22家(95.7%)认为响应者众多,26家非灾区组织中有25家(96.2%)认同此观点。21家灾区组织中,同意“实际参与者众多”的组织有17家(81.0%),不好说的以及不清楚的各1家(4.8%),不同意的2家(9.5%);而非灾区的26家组织中,同意该说法的有20家(76.9%),不好说的4家(15.4%),不同意以及不清楚的各1家(3.8%)。

19家灾区组织中有10家(52.6%)认为参与赈灾的组织缺乏专业技能,3家(15.8%)认为不好说,4家(21.1%)不同意该说法,2家(10.5%)不清楚,而25家非灾区组织中,认为参与赈灾的组织缺乏专业技能的有10家(40.0%),不好说的10家(40.0%),不同意的3家(12.0%),不清楚的2家(8.0%)。

对于“奉献精神不足”这种说法,灾区的17家组织中4家(23.5%)认为不好说,13家(76.5%)不同意该说法,26家非灾区组织中,2家(7.7%)认为奉献精神不足,8家(30.8%)认为不好说,16家(61.5%)不同意该说法。

对于“志愿者作用不大”这个问题,16家灾区组织中有3家(18.8%)认为不好说,12家(75.0%)组织表示不同意,1家(6.3%)组织不清楚,25家灾区组织中有2家(8.0%)同意该说法,6家(24.0%)认为不好说,17家(68.0%)组织表示不同意。

是否“20-30岁的人是志愿者主体”呢?20家灾区组织中10家(50.0%)同意该说法,各有3家(15.0%)认为不好说和表示不同意,4家(20.0%)表示不清楚;而26家非灾区组织中,14家(53.8%)同意该判断,4家(15.4%)认为不好说,3家(11.5%)表示不同意,5家(19.2%)表示不清楚。

上述比较数据表明,无论灾区组织还是非灾区组织,都普遍认可实际参与的志愿者众多、具有奉献精神、志愿者作用很大等说法。但是,有一半左右的灾区、非灾区组织认为志愿者专业技能缺乏。此外,一半左右的灾区、非灾区组织认为20-30岁的人是志愿者主体,这从另外一个角度说明志愿者参与年龄段的年轻化和多元化特点。

(三)资源使用效果——受益人群满意度分析

1. 受益人基本情况

不管相关人群的捐赠、志愿服务还是政府以及企业、NGO的积极参与,其目的只有一个,即让受灾群众及时得到救助。因此,从受益人角度了解资源使用情况以及他们对政府、企业、NGO的评价显得极为重要。以下是关于被调查受益群众的基本信息。

在171位填写调查问卷的受益人中,职业分布、受教育程度以及性别比例详见表9。可以看出,在被调查的受益人种,农民群体所占比例最大。而且,受益人群多集中在高中及高中以下学历者。

2. 受益人对公益组织知晓情况

从表10可以看出,灾民对公益慈善组织的知晓率相当高。但需要指出的是,他们没有NGO的概念,更无法区分慈善组织的类型(比如官办NGO、草根NGO还是境外NGO)以及记住这些组织准确的名称[⑨]。

在灾民眼里,这些慈善组织主要的工作领域如下表11。

3. 受益人对救灾活动主体和效果评价

从受益人对公益组织、企业、中央政府和地方政府的评价中发现,受益人对中央政府满意度最高,其次为公益组织,而对地方政府和企业的评价相对较低(见表12)。对地方政府的满意度最低,这和其他相关人群问卷中所得到的结果一样。

可以说,地方政府承担的赈灾及灾后重建的任务最直接、最艰巨也最繁琐,越频繁的互动中出现摩擦的机率也越高。因此,出现“受益人对地方政府评价低”这种结果可以理解。但是,也存在地方政府在赈灾中应对不力而导致群众评价较低的情况,这种评价笔者在调查中也经常听见。至于受益人对企业参与赈灾效果不清楚的比例之所以在四种主体中最高,可能是企业一般直接参与现场赈灾实践的机会并没有其他主体多,其参与方式主要集中在捐款捐物环节。

认为公益慈善组织的物资、志愿者对自己及家人帮助作用很大的受益人占到42.1%,只有近12%的灾民认为慈善组织对自己及家庭没有影响。

(四)问卷开放式问题的答案小结

在开放式问题中,问卷填写者对于NGO的建议主要集中在以下几点:1)组织的公信力、专业化操作水平以及管理水平亟待提高;2)民间组织之间应当多沟通合作从而达到效率最大化;3)政府应当多关心民间组织,充分发挥其作用;4)善款使用应当透明;5)和自己的组织特长相结合,继续灾后重建工作。

四 结论与建议

通过以上数据的初步分析看出,在三个流程中,相关人群的捐赠意愿很高。这些捐赠基本上流向政府和大型的官办的公益机构,如红十字会、中国扶贫基金会、中华慈善总会、宋庆龄基金会等。企业尽管出现在第二个流程环节中,但基本上是作为捐赠方而非受赠方的角色行动。由于人们对捐赠方式各有偏好,对官办NGO、其他NGO、网络组织的信任度也不高。这意味着除了红十字会等大型组织外,捐赠给其他NGO的资金额并不多,而这些组织有近一半的筹款来源又来自个人捐赠。这说明这些组织动员的资金数额比较有限,从而在一定程度上制约了他们的行动及作用的发挥。上文谈到,认为从公益慈善组织的物资、志愿者对自己及家人帮助作用很大的受益人占到42.1%。如果去除掉红十字会等大型组织的影响,一些小规模的NGO的影响还是局限在一定范围之内。一旦捐赠的激情不再继续,这些组织在灾后重建中的可持续工作就会受到挑战。

因此,在肯定政府、企业、相关人群以及NGO积极参与抗震救灾的同时,还需要针对公益行动尤其是围绕本文研究的重点——NGO提出相关建议。

(一)透过公信力建设开拓慈善市场

尽管获取资源有限,但规模较小的组织还是迅速行动起来。访谈中,很多当地的民间组织认为他们的行动要远远快于政府的反应。这是民众对NGO知晓率很高的重要原因之一。例如,医师协会动员会员义诊、无偿发放药品,烹饪协会规范当地灾后饮食价格甚至免费提供餐饮等等。很多组织都围绕着抗震救灾拓展了自己平时的主要工作领域。

即使资金是有限的,但相比平时募款来说,这些资金已经在很大程度上超出了他们的预期。从“39家组织中只有2家(5.1%)组织认为这次为灾区筹款和以往的筹款没有任何差别”这个统计数据得到证实。这些资金对NGO是好事,但也意味着运作这些资金面临前所未有的挑战。尽管灾区和非灾区的NGO在行为特点、筹资和运作模式、审计方式等方面有所差异,但是两类组织中,各有约一半的组织选择独立运作募集的物资资金,而选择内部督导信息披露方式的比例又较高。这就给NGO公信力的培育留下疑问[⑩]。问卷中开放问题的答案也证实了这一点,即在搜集到的答案中,绝大多数都集中在组织的公信力、专业化操作水平、管理水平亟待提高以及善款需要透明使用等方面。

因为在捐赠意愿中,除了捐给单位之外,很多人还选择了其他捐赠偏好。因此,笔者建议NGO要注意筹款方式、筹款对象而不断努力开拓慈善市场。

(二)开发慈善资源的同时应当注意公益品牌的宣传

笔者在调研中发现,很多灾区的群众只记住了一些大的、耳熟能详的慈善机构的名字,而对那些曾经在当地开展过慈善救助活动的小组织却没留下太多印象。我们不能苛责当地群众应当提高对NGO的认知,而是应该转而强调NGO在紧急救灾的同时应适当加入宣传的内容,毕竟这是NGO展示自我的良机。

(三)加强对志愿者资源的开发和培育

人们参与志愿服务的意识非常之高,但在没有参与的原因里,不知道如何参与和没有合适的项目加起来所占的比例相当高。笔者在调查中听说,有一些冲动型志愿者赤手空拳前来参与救灾,不要说没有专业技能,甚至个别连返乡的路费都没有而不得不向当地民政部门求助。因此,如何让人们理性参与,如何注意平时吸收、培养有专业技能的志愿者成为摆在诸多NGO面前迫切需要处理的问题。

(四)政府应尽快出台对积极参与救灾的灾区NGO的具体帮扶措施

对灾区NGO来说,抗震救灾给他们了提升能力、扩大影响的良机。但是,灾后损失问题成为一个突出问题,这也是较外来NGO很大的差别所在。许多参与赈灾的民非、协会、商会负责人向笔者抱怨道:“在抗震救灾第一线不分公有私有,也不分政府、民间,但是到了后来差别就非常大了”;“别人受灾了我们可以帮助他们,但现在我们有了困难谁来帮我们?”;“我们从没在政府那里领过一瓶水、一盒饼干,尽管做了那样多的好事。但是现在对大企业、灾民都有补助照顾,但对我们却三不管、无人问津。我这个会长感到无能为力,干脆解散算了”;“我们救灾时所有的设备都用上了,10万元的救护车10多天就快报废了。但现在的对口援建也是公对公,为啥只偏向公立医院?我们连被表彰的份儿都没有。我们太寒心了”;“其他政府部门都表彰先进、火线入党提干,但民间组织却没有。这样的话,我们爱的传统就没办法传递下去了”;“政府、解放军应该抗震救灾,因为他们是人民供养的。而民间组织是一手拿着钱袋子,一手拎着脑袋去救灾”等等。因此,鉴于这些战斗在第一线的NGO的突出表现以及其受损情况,更考虑到这些组织在灾后重建中不可替代的重要作用,建议民政部门会同其他部门切实解决他们的实际困难。

(五)建立NGO参与灾后重建的机制

在利益主体日益分化的今天,我们亟需建立社会协商、表达和参与机制。这种机制的建立将有利于公共物品在基层的有效供给,也将大大缓解公共治理结构中潜在的危机。具体到灾后重建这一领域,就是在政府主导的前提下充分让有意愿、有能力、资质较好的NGO发挥他们独特的作用,而不应该是政府再大包大揽。

从统计结果以及访谈资料中看到,NGO反应迅速,愿意长期参与灾后重建的意识高。但是,很多组织接受捐赠的暂时性极大削弱了他们参与灾后重建的动力基础。除了红十字会公开招投标以外,政府也应该考虑通过政府购买公共服务的方式推进NGO参与灾后重建。购买过程中注重分类购买、按需购买的原则和步骤,参与的同时也培育了NGO、促进了就业。这不仅鼓励了这些组织,也在另一个层面上规范、整合了这些组织,更是优化配置了社会资源。

准确地说,上文所分析的NGO及公益行动仅仅覆盖了真实场景极小的一部分。因此,尽管有人们巨大捐赠意愿的迸发以及众多NGO的公益行动,但对于“2008年是否是NGO元年”这个问题依然难以回答,毕竟这次大地震引发的社会问题才刚刚开始。汶川地震中的捐赠、NGO以及志愿者确实在中国公民社会的发展历程中铸造了一座丰碑。至于捐赠意愿以及志愿意愿在灾后能否成为一种常态的公民性,笔者目前还是持谨慎的态度。

灾区震后的第一个冬季已经来临,捐赠衣物成为新一轮的公益行动。动员还是自愿?灾民是否感受到了温暖?美好的家园很快就能拔地而起还是遥遥而不可企及?公民性是否在大灾难中得到洗礼?多少组织的员工以及志愿者还在灾区坚守至少在心灵上镌刻着一份惦记?激情是否会褪去?激情是否已经褪去?未来很多年里,这些都将是考验国人智慧、拷问社会良知的难题。

注释:

[①] NGO即non-governmental organization。下文中出现的“公益慈善组织”与“NGO”在同等意义上使用。之所以本文以及调查问卷中使用“公益慈善组织”,是因为该词是普通民众易于接受的通俗叫法,从而便于在灾区的调查。作者在调查中,得到清华大学王名教授、中国民促会黄浩明秘书长、四川省民政厅民间组织管理局李建平局长、刘小荣副局长、德阳市民政局张洪英科长、绵阳市民政局苏兴高科长、江油市民政局罗雪松科长等人的大力帮助,在此一并致谢!此外,还要感谢参与座谈的诸多NGO负责人提供的宝贵资料。在写作过程中,台湾阳明大学卫生福利所的王增勇老师将其关于台湾九二一地震中公民社会行动的大作电邮给笔者,在此道声谢谢!最后,笔者要把深深的敬意献给灾区的人们以及坚守在那里的NGO员工。

*韩俊魁,博士,北京师范大学社会学系教师;纪颖,博士,北京大学公共卫生学院教师。

[②] 例如,Rajib Shaw,Role of Non-Government Organizations in Earthquake Disaster Management: An Asian Perspective,Regional Development Dialogue/ , Spring 2003,Volume 24. Number 1, pp.117-129;Yuko Nakagawa and Rajib Shaw,Social Capital: A Missing Link to Disaster Recovery,International Journal of Mass Emergencies and Disasters ,March 2004, Vol. 22, No. 1, pp. 5-34;Terje Skavdal,NGO Networking and Cooperation Towards Total Disaster Risk Management in Asia,The International Conference on Total Disaster Risk Management , December 2003;Nilufar Matin,Muhammad Taher,Disaster Mitigation in Bangladesh: Country Case Study of NGO Activities,Report for research project 'NGO Natural Disaster Mitigation and Preparedness Projects: An Assessment and Way Forward' ,ESCOR Award No. R7231,July 2000;中文文献可以参见,邓云辙:《NGO参与公共危机管理的功能分析》,《科协论坛》,2007年第6期(下);马小伟:《NGO:我国公共危机管理的当然主体》,《全国商情·经济理论研究》,2007年第9期。王增勇:《台湾九二一地震灾后重建经验的反省》(未刊稿);王增勇:《社工在九二一灾后重建的实践与反思:以南投县小区家庭支持中心经验为例》,《社会工作学刊》2003年第九期(台湾);郭巍青:NGO的三重功能——以地震救援经验为基础的分析》,《探索与争鸣》,2008年第7期;白晓威:中美NGO:灾后不同的配角效应》,http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=31552&dictionid=3500&catid=350015,2008年9月30日。

[③] 相关资料来源众多,这里不再赘述。

[④]据样本统计结果,这些学生分别来自全国22个省市区。

[⑤] 例如,牛博网、爱国者同盟网等等。

[⑥] 有的社区居民得到的并不是收据或者发票,而是社区或者单位的捐款接受公示。

[⑦] 此处删除1个极值,该组织来自于贵州,反应时间为408小时。

[⑧]卡方检验是在是否收取费用和是否四川NGO之间做的四格表检验,p=0.115。

[⑨] 尽管在调查问卷中用“公益慈善组织”这个较为通俗的说法来代替“NGO、非营利组织、非政府组织”等词汇,但是在现场中灾民对此的区分仍然存在障碍。这不仅和很多组织的宣传方式有关,也更和很多组织选择与政府相关对口部门人员一道下去救灾以至于被当成政府人员密切相关。确实,尽管NGO自改革开放以来在中国取得长足进展,但对其较清晰的认知仍局限在民政系统等政府官员以及一些相关研究人员范围之内。从这一点来说,这个问题的信度仍有待进一步提高。

[⑩] 韩俊魁:《紧急救灾中的善款能零成本传递吗?》(未刊稿),2008年7月。

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