张鸣:问责制的杞人之忧

选择字号:   本文共阅读 2428 次 更新时间:2008-10-19 23:09:32

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张鸣 (进入专栏)  

  

  自从《列子》制造出来一个杞人忧天的寓言故事之后,千百年来,杞人总是子孙不绝,无事生忧,本人就是一个。三聚氰胺添加事件出来后,中央政府启动行政问责制度,刮起问责风暴,从中央到地方,若干负责大员被免职,人人拍手称快,但我却在拍手之余,有些杞人之忧。

  重大事故的问责制度,实际实行,已经有一段时间了,目的无非是为了强化对安全的管理,把官员的乌纱帽与事故的责任联系在一起,从而起到遏制重大事故发生的作用。问责制度实行的现状是,但凡发生重大事故,死亡人数达到一定数量,直接和间接负责的官员一律按倒,就地免职或者建议辞职。就目前的问责风暴来看,这种制度,开始形成为惯例。

  就中国现状而言,凡是官员,几乎没有不在乎自家乌纱帽的,出了事就免职,的确能起到相当大的威慑作用。而所谓的问责,也正是基于官员的这种“害怕”而设计出来的。只是,问责的这种威慑作用,威赫的力度固然足够,但起作用的机理,却未必只有一条路径,官员应对的办法,也未必会尽如制度设计者之意。为了防止乌纱帽因重大事故而丢掉,官员们可以是采取有力措施,加大安全设备的投入,加强安全生产的管理,通过这种正向的努力,来保住乌纱帽。但是,也可以在出事之后,通过隐瞒实情,采取措施,将死亡人数通过特殊处理,降下来,使得重大事故变成不那么重大,从而也可以保住乌纱帽。在现实中,应该说两种方式都存在,而且仅就保乌纱帽的效果而言,还真不知道哪个更有效些。

  在现实中,采取第一种措施,命里注定要困难得多,就矿难而言,众多小煤窑、矿窑,虽然很多都涉嫌滥采滥挖,安全不达标,但开矿容易,关闭则难,整治难度之大,真是难于上青天,各种关系,错综复杂,涉及官场关系,涉及地方保护,涉及对外燃料原材料的供应链,牵一发而动全身。即使是国有大矿,加强安全投入,购买设备,完善规章制度,加强职工培训,都不仅要花大笔的银子,还有得力的干部主持,花大精力投入。现在,为官一任,少则两三年,多则四五载,往往整治未了人已下台或者调任。即便如此,也不能保证在整治期间,自己的辖区就不出事,有时候由于正在调整,秩序反而更乱,出事的概率甚至可能更高,一旦出了事,功夫精力和资金白搭,跟那些什么事都不做者一样,接受处分,弄不好一样遗臭万年。相对而言,采用不正当的欺瞒,人为操作这种作伪的办法,固然会冒一旦露馅遭致惩罚的风险,但是,一来反正都是个“死”,冒险一下,说不定就瞒过去了。二来在实际生活中也存在瞒住的可能性,防火防盗防记者,只要把媒体控制住,就八九不离十。前一阶段网上盛传江苏一个县,化工厂出事之后,全县上下立体动员,最终把所有媒体记者全部铩羽而归的故事,相信不是空穴来风。

  权衡利弊,两害之中取其轻,我想但凡是个官员都是理性人,不能对他们的道德觉悟有太多的期待,压力之下,非让他们选择的话,我想多半是会倾向于选择不作为,出了事再设法处置,能瞒则瞒,实在瞒不了,则自认倒霉就是。也许更糟的是,真正老实作为的官员,在事故处理中,未必会比那些耍奸弄滑的人下场更好,往往恰恰相反。老实人吃亏,是现阶段官场的严酷现实,很多时候,耍滑者做的恶,最后却是老实人顶雷,这种现状,无疑起了鼓励人们作伪的反向激励作用。

  因此,我不知道我们现在的问责制,到底最后的效果,可能会是什么?能否最大限度地遏制重大事故的发生。是不是会导致事故还是事故,但大家把精力和心思都用在了隐瞒上面,一面人为地“减少”死亡人数,一面暗中安抚处理,大事化小,小事化了。从某种意义上说,问责的力度越大,做官的风险越高,官员们趋利避害的动机也就越是强烈。

   在历史上,一种制度设计,最后达到的制度效果,跟设计初衷完全相反的事,是很多的。比如中唐之后,设置监军,原本为了防止军队叛逃,但监军来了之后,不仅叛逃问题没有解决,将领反而对宦官的指手划脚更加反感,即使不叛变,也导致军队战斗力严重下降。再比如,明初废相,朱元璋是为了防止大臣专权,大权旁落,但结果却造成了太监专权,而且专权得非常离谱,比大臣专权还要糟上一万倍。

  因此,现在的重大事故问责制,大有完善的必要。首先,不仅应该有行政系统垂直的问责,更应该有同级人大的平行问责。在理论上,地方官员都是人大选举出来的,理应由人大出面问责。只是目前人大制度还没有真正起作用,更多的起一个仪式作用,事实上,只要人大制度被激活,赋予这个制度宪法上应有的权力,人大代表切实负起责任来,这种问责,就会更加有力,更加有效。由于人大代表是当地人,对当地的建设,包括安全建设的关切度要高得多,会鼓励官员向这方面努力,而官员要想隐瞒事故,在当地人众目睽睽之下,也要难得多,甚至根本就不可能。因此,这种问责,可以有效地防止官员隐瞒,促使他们向加强安全方面努力。

  其次,事故的行政问责,应该事实求是,把责任细化,科学化,该是谁就是谁,该负责多少,就惩罚多少,不能胡桃杏子一起数,只要出了事,就全体按倒。有些重大事故,死亡人数可能差不多,但性质完全不一样,比如歌厅因为消防设施不达标,消防通道阻塞,失火导致大量人命伤亡,跟矿难同样的人命伤亡,根本就不一样。在这个世界上,有些行业无论在什么地方,都属于高危行业,尽管可以通过加强管理,加大安全投入减少事故,但完全杜绝事故,实际上是不可能的。同样是矿难,原因各有不同,失职失责者有之,属于天灾者亦有之。因此,事故的问责,应该有所区分,把责任算到细处,有多少,算多少,不能粗枝大叶,笼而统之。更不能因为民意群情激愤,需要有人负责,就扩大处罚的尺度。这样,才能做到让受责者口服心服,真正达到遏制重大事故的效果。

  其三,应该为媒体监督大开方便之门。现在的确出现过一些假媒体借机敲诈,以及某些不良媒体借机牟利的问题,但是,毕竟作伪的官员,真正害怕的,还是让事件见光,如果媒体监督的渠道畅通,不仅官员的正向努力会得到鼓励,不良媒体的行为也会受到遏制。媒体监督,实际上就是一种社会监督,这种监督,无论制度设计多么严密,都是必须存在的。

  最后,必须提醒的一点是,自古以来的中国制度建设,都喜欢就事论事,因事设制,为了特定目的,眼前救急打补丁,不大注意这些补丁跟整体制度的协调。其实,就问责制度而言,事实上必然涉及中国现存的干部制度,不对这个制度做整体性的修整,就事论事,仅仅着眼于应急,最大的可能,往往会救了眼前而损害了其它部分,进而伤害制度本身。

  

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