张曙光:私有或者革命

选择字号:   本文共阅读 2764 次 更新时间:2014-01-20 22:48

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张曙光(天则) (进入专栏)  


《财经文摘》记者 齐介仑

张曙光,1939年生于陕西西安,中国社会科学院经济研究所研究员,中国社会科学院研究生院教授、博士生导师。因讨厌官场虚假,力图说真话、辩真理,与志同道合者茅于轼等共同创办非官方学术机构——北京天则经济研究所,任学术委员会主席。


财经文摘:您对小产权房和农村土地制度如何看?

张曙光:现在的中国地权是一个二元分割的体制,国有的和非国有的,或者说,国有的和集体的,农业用地和非农业用地,这两个东西是两套权力体系,国有的可以流转、交易、开发、抵押,但集体的土地却没有这些权力,所以就造成了目前的土地状况。

其实小产权房,我觉得是中国城市化进程中,在这种二元分割体制之下,必然产生的一个问题。你不允许他做建设用地、不允许他交易,人家就不交易了?随着城市化的逐步推进,土地的增值收益非常大,所以农民也要赚取这块收益,那,怎么赚呢?就是这么个问题了,你不让我盖房子,我也去盖,你不允许我流转,我也去流转。现在小产权房不是某一个地方的问题,而是所有大城市郊区普遍存在的现象,都有,而且发展得非常快。

拿宋庄来说,本来画家去了以后,把这个地方的经济带动起来了,房屋升值了,地价升值了,农民也有利益了。但是房价升值太快,有些农民开始短视,觉得他把地要回来对他更有利,所以才出现这样的问题,农民之前签订的合约不算事,现在农民去撕毁合约。农民撕毁合约之后,法院对此的判决实际上支持了农民这种不讲诚信的毁约行为。在这个状况之下,这对整个经济发展来说,都是相当不利的。因为政府、法律没有保护这个产权、没有保护这个交易,却在这一点上起到了鼓励、奖励农民不诚信行为的效果,于是,这个事情就会成为一个没完没了的事情。

可以看到,宋庄这个地方好像是在法院告了,解决了,受到关注了,其实类似的情况,没有打官司的有的是。现在,对这个问题最彻底的解决方式就是土地私有化,让农民去占有土地,这是最能够解决问题、最能够保护私人产权的方式。

在土地私有化不能一下子实现的状况下,其实,这个问题也可以解决。如果觉得一下子实现风险大的话,可以分几步做。第一步,承认农民在宅基地上盖的房子可以上市流转、可以交易,先把这部分的产权做实。目前国内舆论的导向使得大家尽量避免说私有化这个“化”字。那么,我们可以先把宅基地这部分产权做实,划到农民名下,让农民所有,让农民可以自由处置,你愿意盖房就盖房,你愿意种地就种地,盖了房子愿意卖给谁就卖给谁,你卖给谁就要承认这笔交易,他交易了,政府照样可以征税,你承认它合法。

第二步,解决其他农地问题,农地转为非农用地。事实上,在城市的郊区不光是宅基地上盖有小产权房,大田上也盖了小产权房,这也是合理的事情,因为利益太大。所以,第二步再把这一部分再落实。这是可以的。

在这个问题上,照我的说法,现在政府采取的是“闭起眼睛不看的”方式。当然了,在法律上讲究民不举、官不究嘛,这是对的,没人告到法院,法院不可能主动去找你的事。但是,政府在这个问题上,你不应该闭眼睛!事情已经发展到这个地步了,你政府就应该承认这个事实,都到这个地步了,你还不去解决,你还把它当作一个非法的东西!不去解决这个问题,这对整个经济发展来说是有害的。

其实,一系列的事情说明了这个问题,如果你允许这部分房子流转的话,城市的房价也涨不了这么快,起码可以解决这个问题。我在深圳看了,性质类似,深圳的那种叫作城中村,城中村握手楼。其实就是因为城市地价上升以后,你给农民留了那块地,于是农民就在那块地上盖房子,先是三五层,再是七八层,现在盖到了十几层。现在深圳的地价涨了以后,深圳市政府说是要改造城中村,这是个荒唐的做法。你改造的话,你能够花上那么大的力量,能弄那么多投资吗?无非是剥夺农民、剥夺那些村民。现在深圳城中村的稳定住户大致是500万人,深圳的流动人口不说是1000万吗,等于一半人住在城中村。其实深圳的秘密在城中村。

深圳的发展,赢在成本上。深圳的成本那么低,去了那么多人,为什么深圳现在的产品价格还那么低呢?问题就在这个地方。我去考察过,深圳一室一厅的房子,租金是600-800,在城中村里面,一层完全是商业铺面,各种各样的商品,什么都有,非常红火的一个城市社区,而且两个人吃饭,15块钱吃饱吃好。这些商贩给这些住户提供了一个生活与生存环境,这些人才能够站住,不然,一个月3000-5000的租金,然后你吃饭再花钱,别的还别说,你先试试看,根本待不住。如果这样,深圳也不会发展到现在。其实城中村是解决廉租房的一个非常好的一个方式。

国外有贫民窟,小产权房可不是贫民窟,是高楼大厦,非常繁华的社区啊,为什么要铲除它呢?就是目前这套房地产的政策。土地是国家的,圈了,给农民留下的也不算了,你要改造,这不是很荒唐吗?你想想,改造500万人,一个人按10-20平方米算,有多少?要盖成那样的房子,要花多少钱?咱先不说保护产权这些最基本的东西,就说这些,政府的做法都是荒唐的!

我去年做了个研究报告,就讲现行的征地政策以及由此造成的诸多问题、为什么会造成这些问题。为了能够被当局、政府接受,采取了一个什么办法呢?在坚持这两种公有土地不变的基础上展开论述,给当局一个口实,在这个情况下,做实产权,让农地能够流转,我采取的是这么一个路子。现在的什么廉租房、两限房、经济适用房,我觉得,都是空的。其实各个地方就是叫得凶,实际做得不好,很简单的道理:政府能够从城市建设、盖房上获得大量收益,你现在让他掏钱去盖房,是与虎谋皮的事!我是从这拿钱的,你让我掏钱?!不可能的事情。

在目前的状况下,小产权房交易产生问题是必然的。国家在法律上是不予承认的,它是没有产权的,或者说农民只有一部分产权,比如使用权是他的。在这种情况下,小产权房盖的方式很多,有村集体盖的,有开发商和村里合作盖的,不管是怎么样的一个方式,不管是乡镇还是村委会的盖章,按照目前成文法的规定,都属于非法。国家完全可以不承认你这个东西。你到法院里边,法院搬出来的是上面的法律,上位法管下位法。所以,产权争议是一个没完没了的事情,不解决这个问题,不改上位法、不把产权做实、不把产权给农民,这个争议是永远解决不了的。农民的行为是一个合理不合法的事情。

财经文摘:宪法规定,农村土地归农民集体所有,那么,到底是谁的集体,谁是所有权人?

张曙光:现在不清楚。拿原来的话说,是以小队还是以大队,还是以村民小组所有,没有明确。所以现在的这套法律,存在的问题是相当多的。土地问题,可能是中国目前最大的问题之一,而这个问题不解决,一系列保护产权之类的问题都不能解决。现在政府对时局采取闭眼不看的态度。不过说实在的,看也看不下去,全国各地的农民都在要回自己的地权,这个趋势最后的结果很难说,不管是农民起来把自己的土地拿回去、抢回去,还是政府改变政策、把土地给了农民,不管是哪种形式,朝着这个方向走是没有问题的。具体形式我说不清楚、说不上来,但地权要直接给农民,这个方向是必然的,是必须要走的。

如何做到这一点,这个很难说,为什么呢?因为在这个过程中,不确定性是很大的,政府如果能够明白这一点,是主动修改现在的法律制度,把产权给农民呢,还是说农民最后只能去夺?这种可能性不是说没有。当然,革命的办法是一个糟糕的办法,所以政府要改变政策,把这个东西尽快地落实,这才是最佳的选择。如何落实,怎么个改变方法,现在已经有些地方在不断突破。广东已出台集体建设用地流转办法,它是限制小产权房的,但它对另外一种存在方式不限制,也就是工业厂房、盖的打工楼,出租给打工者,这个它是不限制的。其实打工楼就是小产权房。等于广东把这个口子开了。

不准进行房地产开发,但可以盖工业厂房,可以盖打工楼。当然盖打工楼是以集体的方式进行,人人都有份,把土地资本化,一人多少股,是这样来,最后收租分给农民,等于你拿土地入股。广东公开的地方法律承认了这一条,但是不准进行商品房开发,你盖商品房不行,但盖打工楼可以,中国的事情真是奇怪了。换了换名字就允许了。

还有很多地方是自己在做,也没有通过法律明确,但把产权做实了,把土地形成股份了。中国的事情,绝对不是一个简单的、能够用一个什么东西来框的东西,它是一个相当复杂的状况。实际上,小产权房在有些地方已经合法了。中国农民的很多创造,是相当有意思的,又把问题解决了,名字还没换!我做了四个案例,都是农民创新的案例,就是他怎么绕过这个法律,把产权做实,就这么个问题。我的结论是,这些代表了产权改革的方向,政府想办法沿着这个方向推开就行了。为什么农民想尽办法要突破它呢,就是因为土地有收益,给农民做实产权是大势所趋。

共产党革命的时候靠农民、建设也靠农民,现在中国经济之所以发展得这么快,城市化步伐推进得这么快,靠的就是剥夺农民,这是最大的利益。现在,如果你要求政府把这块利益分给农民,它是不情愿的。你去看嘛,每修一条公路,每征一片地,就会坏一批干部。因为利益太大,小产权房不能放开的背后就是这么个问题。表面上体现出来的是坚持社会主义方向,但其实谁都不相信那就是社会主义的方向,但名义上讲出来的,好像地权一给农民就会造成两极分化。荒唐!

农民进城打工、挣钱,工资很低。另外政府从农民手里大概是一公顷30-45万、一亩大概三万块的样子征地,而到了政府手中,到了二三级市场上,一亩地的价格是多少呢?二级市场一亩地就是几百万!你想想,农民拿到的,只是五十分之一,那49份全部被其他人分了!这个利益多大啊!关于具体数据,我的调查报告里都是有的。所以,农民才起来啊,你这么高的利益,你能盖,我也能盖啊!问题就出来了。

如何把土地的使用权完善到所有权,我觉得是一个探索的过程,首先得从整个法律制度上去修改,否则是无法落实的。可以先在基层将产权做实,以集体的名义做实,股份量化到个人,产权到个人,但名义上大家还要保持一个集体的名义、维护一个外壳。

现在很多地方已经把利益实现了,已经突破了,但是为了坚持社会主义制度的方向,这个外壳谁都得维持,因为你不维持,你马上就违法,他马上就可以整死你。既然如此,那何必呢,我还保持这个名字,大家拿实际利益不完了吗?这是老百姓的合理选择。

宪法只承认了集体所有,并没有承认个人所有,但你既然承认集体所有,那我集体应该做主吧?但现在是怎么一个情况呢?政府若打算要这片地,那就不是说集体所有了。你征地,我不给你,我有没有这个权利呢?有权。但这个权利是没有保障的。政府只要一个命令,一张纸贴到那里,什么时候限定你交出来,就这么简单。政府征地实际上是剥夺了农民的产权,这是侵权,但侵权的依据是什么呢?《土地管理法》第43条第1款,那一款就明确说明,任何单位和个人要进行建设,必须使用国有土地,包括征的集体土地。意思是说,只有国有土地才有这个权利,集体土地是没有建设权利的!那么,怎么办呢?国家征地,把集体土地变成国有土地,先实行国有化,然后才能用于建设,这分明是一个剥夺产权的行为。实际上很多问题,正是出在《土地管理法》第43条第1款上,等于把集体所有制否定了。

财经文摘:那么,依据您的说法,该如何将产权明晰起来呢?有人说要修改法律,给集体所有制以宪法赋予的权利,因为所有制要平等。还有人说,直接把集体所有制去掉,或者公有,或者私有。

张曙光:要给集体所有制和国有制平等的权利。我为什么没有说变成私有制,因为现在如果你写那样的东西,在国内,他连看都不看,你也发不了,很难起到作用。你企图一次就来这么大的动作,我想,可能困难,并不是我不同意。

我是觉得,从政策操作上来看,如何操作更好,如何能使政府接受,而且没有太大的风险,这是需要考虑的。如果说土地私有化,文件到了上边,那些人根本不理!所以第一步先要做到集体所有制和国有制同地同价同权,你可以卖、我也可以卖,你可以抵押、我也可以抵押,价格一样,先做到实际的产权有了,你然后再去改那个名字!

改名字尽管是个大事,但是可以缓着来,一步一步来,可以从集体所有制作突破口。我的想法是分两步来做,就像小产权房一样,先走两步,先把宅基地上的放开,前边的问题解决掉,后边的事情很快就可以提上来了,你一下子放开,现在也有问题。如果一下子放开,可能农民一下子就盖起来了。改变这个制度,相应的一套东西都要跟上。首先地方政府的财政收入你要解决,地方不要从征地上拿钱、得利益,然后搞一个土地物业税,然后把它全部给地方。土地的使用权可以每年征税,交易也可以征税,通过征税解决地方收入问题,而不是土地财政。

还可以怎么解决呢?你不是要保护耕地吗,你怎么保护耕地呢?我觉得保护耕地的目标是你中央政府的目标,不是我农民的目标啊,是你要保护,不是我要保护啊!你要我保护,好,对不起,你给我补贴!发达地区和不发达地区,人人都有保护耕地的任务,你发达地区把地征完了,我不发达地区全是农地,那你等于让我永远穷下去啊!那怎么办呢?你也有一份保护耕地的任务,你把地全部征完了,对不起,你拿钱来,我替你保护!发达地区给不发达地区补贴,我替你保护耕地!因为你已经得到很大利益了!

财经文摘:您的意思是,国家财政转移支付?

张曙光:中央和地方属于财政转移支付,地方和地方之间也可以称为财政转移支付,但它是从一个地区转移到另一个地区,是明确的补贴。这很好操作。比如说,国家要保护18亿亩耕地,中国有13亿人口,一个人得多少?比如河南,假设全部是耕地,你广东基本征地差不多了,那么,按广东算,你多少人口,你该负担保护耕地的任务是多少,你没保护的是多少亩,然后,一亩地多少钱,你把钱拿出来,拿出来给其他地方。

财经文摘:您的意思是,中央政府先把这部分钱收上来?

张曙光:中央给一部分,地方之间给一部分,至于地区之间到底怎么弄,由他们具体去弄,咱们不去讲这个问题。我们要建立一个什么机制呢?成本分担和利益分享的机制。这个机制如果能建立起来,地区之间的合作没问题!为什么香港和珠三角合不起来呢?大家都各自打自己的算盘,都有自己的利益,而没有交换机制,一切问题都是解决不了的。

长江发大水,各个省、地区之间互相斗,江苏和安徽斗,江苏内部这个县和那个县斗,大家都想把洪水“御于国门之外”,把洪水弄到别人那里去。其实问题很好解决,安徽把那些行洪区打开,洪水淹到那里去,那里都是些农地,如此一来,保了江苏保了上海,江苏上海给他一部分不就完了吗?现在是都不愿意,讲什么不平等,什么你淹的多,我淹的少,你开的多,我开的少。现在是这么个问题。土地问题也是如此,要有一个统筹规划,得用一整套制度来解决,而不是一个制度就能解决的。

财经文摘:有人说,地权归农后,可能农民不理智,会把地卖掉,于是产生大量流民,造成社会动荡。

张曙光:农民卖地是完全有可能的,但你不能把所有农民都看成那个样子吧,人家农民也是个经济人,人家也会算账,你相信这样的事情吗?!我相信会有人去卖,但是所有人都去卖的话,谁去买呢?卖给谁呢?这个市场还需要慢慢发育。至于说什么导致流民、导致两极分化,现在还不是一样吗!

有些学者当了官了,于是屁股决定脑袋,在公众场合,官员绝对不会、也绝对不敢说些与现行法律相悖的话,这也很容易理解。我这个人不想当官,就是这个原因,我可以说我想说的话。对于小产权房和农地制度,我的观点已经很清楚了,个人有个人的立场,个人有个人的原因,他代表什么人的利益来说,这都很清楚。我主张逐步地把农民对土地的产权问题解决掉,允许农地和小产权房按照正常的、合法的程序去交易。

财经文摘:李昌平提到,私有化是没有操作可能性的,他提到,农村有很多公共产品,比如湖泊,水塘,不能私有,更不要提私有化。

张曙光:有些东西确实是没有办法私有的,这是事实,这在过去也有,你说把权利给某一个人,这很难。公共的池塘,比如里面有鱼,大家都捞鱼,谁也不养鱼,这种公地悲剧的事情也会发生,但你得有一套管理的办法。过去公地的问题也有啊,放牧一家限定放多少头,公地一家用多少,这都有规定的。这些,不难的!那些不能私有化的、不能给个人的东西,照样公共管理,各个地方都有各个地方的创造。

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