吴小安:遗忘的历史与剧变的现实:中国海外华人双重国籍问题的争论

选择字号:   本文共阅读 4437 次 更新时间:2022-01-03 10:59

进入专题: 海外华人   双重国籍  

吴小安(北大)  


[关键词]国籍;双重国籍;海外华人;移民;全球化;中国;东南亚

[摘要]就双重国籍的理论与实践出发,本文探讨中国双重国籍争论的国际与国内背景与演变进程,以期对该问题提供一个历史与现实、理论与实践、国内与国际的较全面视角透视。论文包括四部分:一国籍与双重国籍;二 双重国籍讨论的背景;三 中国海外华人双重国籍的争论;四 历史经验教训与启示。文章的结论是,鉴于中国特殊的国情以及该问题在华侨华人占多数的东南亚国家特殊政治敏感性和复杂性,中国海外华人双重国籍政策必须慎之又慎,切不可重蹈历史惨痛教训之覆辙。


海外华人双重国籍问题的争论, 从官方到民间, 从国外到国内, 从学者到媒体, 近来一时纷纷扬扬,喧嚣尘上,煞是热闹。争论之所以为争论,通常有两个明显特征:其一,争论的议题具有现实存在之重要性与无法回避性之紧迫性;其二,争论的双方对议题的解决方案大多表现为针锋相对的不一致性。海外华人双重国籍问题的讨论也不例外。这里,既有理性的思考,也有感情的冲动;既有局部利益的考量与推动,也有整体利益的原则性坚持与慎重;既有膨涨的民族主义热情与自豪,也又冷静的历史反思与未来展望;当然,也不能排除一些媒体与利益集团的故意炒作的可能。问题远远不止看似热闹的媒体报道与理由充足的个案陈述那么简单。问题的实质,不仅仅在于是中国和海外华人双重国籍的问题,更有国际法、人权、国家安全、移民同化等一系相应列权力、义务与责任的问题;不仅仅是现实的实际问题,更需要评估历史经验教训和政策的长远后果。如所有重大问题的讨论一样,各个利益集团、媒体、公众、学界、决策者之间,对该问题的关注与讨论,考虑的立足点、焦点与方向等,意见分歧和不一致是正常的、完全可以理解的;但如果问题讨论失控和偏离理性,则是不应该的。就双重国籍的理论与实践出发,本文探讨中国双重国籍争论的国际与国内背景与演变进程,以期对该问题提供一个历史与现实、理论与实践、国内与国际的较全面视角透视。

一 国籍与双重国籍

讨论双重国籍的理论之前,有必要先讨论“国籍”这一核心概念。所谓“国籍”,指公民或国民所享有的、与某一民族国家主权与文化范畴相对应的身份属性、权利义务和认同。简单地,它指国家与个人之间关系与认同;核心是其“排他性”及其仅限于居住在民族国家治下的某些人民特有的、外人无法享有的权利与义务。国籍的授予和获取,世界各国通常遵循两大原则:其一,血统原则(jus sanguinis),即父母之一为哪国国籍,子女便是哪国国籍,也称从父母原则。其二,属地原则(jus soli),即在哪国出生,便可有资格成为哪国公民,也称出生地原则。由于人员的流动不是静止的,跨国界移民的现象始终存在,且越来越成为频繁和普遍的趋势。所以, 国籍之获得, 存在另一种情况, 那便是移民归化(naturalization)。双重国籍的现象,便是各国国籍获取的原则之差异和移民归化的产物。由于各国社会经济文化发展水平不同,社会政治制度各异,对作为公民的个人来说,拥有不同国家的国籍和公民权,也许决定着个人根本不同的物质利益、机会待遇、身份特权等命运前途,更不用说拥有双重国籍了。

“国籍”至少有两重属性界定。第一层界定,指与主权治下的“它种”(The other)社区民族和“它种”民族国家为参照系的文化民族属性;这里英文通常对应术语为“Nationality”。但究其政治经济社会权利范畴,“国籍”之第二层界定还包括本民族、本社区共同体内成员与国家政府机关以及共同体成员与成员间的权利义务关系,也即作为公民的政治法律属性;这里英文通常对应术语为“Citizenship”。简言之,“国籍”公民权与国民身份的界定,分别为英文所指 “Citizenship”和 “Nationality”。两层内涵与界定,经常混用和等同,难以截然分开;但又分属不同的概念。“国籍”对外有与民族文化特性和政治经济社会权利义务相对应的、强烈的排它性;对内有强烈的民族凝聚力与国家认同。前者为政治属性,源于人民与国家的关系;后者为文化属性,基于共同的身份认同形成的共同体,即安德森(Benedict Anderson)广为流行的著名概念“想象的共同体”(“imagined community”) [1]。无论何种界定,国籍都存在“形式”的与“实质”性的两层内涵:作为“形式”的国籍界定区别与“他者”(The other)的、以民族国家为基础的“国民”身份特征;作为“实质”性的国籍界定意味着“公民”政治参与等权利义务。

所谓“双重国籍”,最基本的层面,指“同时”拥有“一个以上”的公民权或国民身份。某种意义上,也可以指一个人形式上同时被允许合法持有两本或两本以上、不同国家的护照;但问题又远不仅仅限于形式上、或单纯旅行事务相关意义上的护照身份证件那么简单。“双重国籍”的现象,主要源于移民问题,以及衍生的一系列诸如通婚、同化、教育、文化、宗教等问题。“双重国籍”的现象,还与另一个重要因素有关,即与移民问题相关联的全球化趋势。中性客观地说,“双重国籍”是一个人“一只脚紧紧各踩着两个国家的土地”[2];负面庸俗地说,如中国成语形象的“脚踩两只船” 、“好处两边沾”。“双重国籍”问题的复杂性与敏感性,即在于此也。本质上,“双重国籍”涉及、甚至挑战的是宏大而严肃、长期以来国际关系秩序赖以支撑的民族、国家、主权、民族主义、爱国主义、国际关系等核心经典政治原则、传统理念与意识形态,以及纳税、征兵、投票、效忠与领事保护等公民和国家所赋有的义务和权力。在现代社会里,“双重国籍”现象与现实存在,乃基于这样一个理论前提:其一,全球化新形势下,人员、贸易、资金、技术、通讯、交通越来越频繁;其二,与此对应的是,多文化潮流趋势、特别是移民问题密切关联的多文化主义趋势与自由、民主、人权的观念越来越深入人心;其三,与此同时,形成强烈反差的是传统的民族国家的主权观念却越来越淡化和弱化。因而,“双重国籍”趋势不仅有与当今应变动世界相适应的现实要求,也是民主和人权观念原则的相吻合的客观必然。“双重国籍”最基本特征与困境是,国家外在的法律身份证件“护照”与个人内在政治文化“认同”有时日益分离,甚至相互冲突和矛盾。


二 双重国籍讨论的背景

截止今日,世界上至少有90多个国家和地区不同程度允许双重或多重国籍,包括美国、英国、加拿大、澳大利亚、法国、瑞士、德国、荷兰和爱尔兰等西方发达国家,以及俄罗斯、印度、越南、菲立宾和大多数拉美国家;特别是17个拉美国家国家中,至少有14个国家允许双重国籍。[3] 而禁止双重国籍的国家则包括中国、日本、印尼、奥地利、马来西亚、缅甸、新加坡、比利时、丹麦、文莱和智利等亚洲国家和西方发达国家中的小国。无论是允许还是禁止双重国籍的国家,从历史与现实的双重视角看,至少表现为如下基本特征。第一,各国国籍政策的实行皆由各自特殊国情和国家利益所决定。第二,即使是已经实行双重国籍的西方与非西方国家,几十年前或几年前,都是反对或不鼓励双重国籍政策的。第三,双重国籍本质上是全球化的产物,很多实行双重国籍的国家是90年代后和21世纪初的现象;但政策实施后的后果影响还有待评估,且争论至今还在继续。第四,实行双重国籍政策背景,在西方移民接收国与亚非拉移民输出国之间,有着明显的不同;前者以移民同化整合、民主和人权为出发点;后者则主要以汇款、投资、爱国主义或民族主义等经济实用和民族自豪感为策略。而该政策的实施一开始便带有争议,即便是西方国家也是如此;其潜在的风险影响已经引起学界与决策层的警觉。所以,这里便不难理解为什么“双重国籍”常被形容为一把“双刃剑”的原因了。

那么,到底是什么样的背景导致很多国家双重国籍政策从禁止到允许之间的转变呢?近20多年来,中国人原本一直涌向海外移民;在相当长时间里, 相信绝大多数人,在当初出国移民和申请入籍居留国国籍时, 是义无反顾、勇往直前的;没有想到, 有一天他们需要回中国再就业、定居和从事其他业务。那么,又是什么样的情况下,在一直执行不承认双重国籍的中国,重新出现海外华人双重国籍的热烈讨论呢?归结起来,因素大致有如下几点。

1中国因素

自70年代末80年初改革开放政策下,一大批国人纷纷飘洋过海,出国留学、经商、探亲、劳务和移民;该股热潮在90年代更是成为高潮。另一方面,与此相呼应的结构性变化,便是中国经济在90年代中期在新起点和高点上的持续高速发展。中国作为世界大国和强国的崛起越来越成为现实。在此背景下,中国出入境管理政策越来越宽松和简便,不仅大量海外留学人员纷纷回国服务,而且许多外国人也大量涌入中国就业、经商、定居。据统计,从1978年到2003年,我国各类出国留学人员总数达70.02万人,留学回国人员达17.28万人。在国家高新技术开发区,有50%以上的高级管理人员是留学回国人员;在政府科技部门司局级领导中,有50%以上的是留学回国人员。[4] 而截止目前,保守数字接近10万名外籍人士在中国大陆工作,劳动部門官员表示,因为统计方面存在的問題,相信实际数字远远大于上述统计。[5] 仅上海市劳动和社会保障局最新统计显示,截至目前外国就业者已达33824人,其中2004年新办就业证人数为15573人,比2003年增长40.2%;按照国籍来分,日本人占31.8%,美国人占11.7%,韩国人占8.8%。而近几年来累计有65459名外国人在上海办理了就业证。[6] 新情况下,人们呼吁检讨、改革和重新评估中国的移民政策,在《国籍法》上,适当改革,与时俱进。

2华人因素

中国双重国籍问题海外主要诉求力量来自海外华人;而海外华人中间,呼声最高的,又以新移民,特别是90年代初出国的新移民为主;从地区分布上,则以加拿大和新西兰等国为代表的海外华人较有组织性和策略性。诉求之一,为加拿大的海外华人。2003年11月初,“加拿大普通话华人联合会”,利用国务院侨办主任陈玉杰上任后的第一次海外出访之机,提交并汇报了该会进行的历时16天、共有1888人参加的双重国籍大型网上民意调查报告。报告指出,基于感情和实际利益的考虑,参加调查的92.6%人期望中国政府承认双重国籍;对应承认双重国籍,可以做到祖国国家利益和海外华人利益两全双赢的局面。[7] 实际上, 早在好几年前,当时全国人大华侨委员会主任甘子玉和副主任中国前驻美大使李道豫在访问北美时,由中国驻加拿大大使馆召集留学人员和新移民代表开了一次座谈会。双重国籍问题即成为座谈会的一个重要议题。[8] 在加拿大,仅自20世纪90年代以来,来自大陆的移民即达30万,留学生数量也相当可观,诉求影响不可等闲视之。诉求之二,为欧洲的海外留学人员。2004年6月,在法国巴黎举行的“21世纪中国、留学人员与中外交流”研讨会上,双重国籍问题成为最热烈的议题之一。与会的广大欧洲留学人员代表纷纷向出席会议的韩启德副委员长和中华海外联谊会陈喜庆副会长,表达了中国承认海外学子的中国国籍的愿望。[9] 诉求之三,为新西兰侨胞。2004年11月,全国政协副主席、中国致公党主席罗豪才一行访问新西兰。在中国驻奥克兰总领事馆举行的座谈会上,惠灵顿、怀卡托和南岛3家“中国和平统一促进会”联名,向罗豪才呈递了“我们热切期盼祖国尽快修改《国籍法》,承认双重国籍”建言书。作为呼应,惠灵顿“新华人联谊会”也向罗豪才递交了承认双重国籍“呼吁书”, 表达了新西兰12万侨胞希望我承认双重国籍的强烈愿望。[10]

3国际因素

长期以来,国际上大多数国家实际上一直强烈反对双重国籍,认为这与主权国家利益背道而驰。即使被广泛引为世界上双重国籍范例的美国和加拿大,分别在1967年和1977年前都不允许持有双重国籍。那么,近年来,为什么越来越多的国家容忍双重国籍了呢?联系双重国籍问题的讨论,上面所提的中国因素与海外华人因素,有深厚的国际因素的背景。甚至可以说,中国因素与海外华人因素,只有在国际因素的大背景才会发挥作用。换句话说,中国双重国籍问题的讨论,发轫自海外,呼应于国内;呼吁与回应的时机和理由,应该都不是偶然和孤立的;不仅仅是因为中国改革开放和高速发展的新形势下,中国与以新移民为主体的海外华人双方双重所面临的新问题与新要求,更是因为国际上日益普遍盛行的双重国籍理论与政策实践的影响和鼓舞。

理论上,由于全球化在每个国家社会经济生活中扮演着关键的角色,越来越多的人向世界各地移民;国籍的旧模式因而变得过时,公民权与国籍的概念也应该从全球的角度,重新思考。经济的整合、贸易投资、移民与跨国活动等现象与后果,越来越引起不同学科的学者的兴趣, 如法律、社会学、人类学、哲学、地理学、政治学等等。为支持“双重国籍”的概念,人类学家指出,确是存在横跨两国间的社区。一个例子是居住在加州瑞芜市(Redwood)的墨西哥人和墨西哥裔美国人的社区。长年以来,该社区一直同几百英里之外、位于墨西哥的阿奎利拉市(Aguililla)之间,交换资金、信息和人员。越来越多的跨国集团在许多不同国家投资,公司人员因业务需要,经常穿梭往返各国之间,也导致了跨国社区的形成。[11]据有学者甚至宣布“民族国家”的消失和灭亡。与“双重国籍”问题相关,更甚的是“灵活的公民权”(“flexible citizenship”)[12]、“跨国公民”(“transnationals”)、“多文化公民权”(“multicultural citizenship”)[13]、“全球公民权”(“global citizenship”)[14]等概念与理论。

如上所言,不可否认的是,始于1967年美国双重国籍的实践,也许对整个国际社会越来越容忍该政策有着划时代的意义。是年,美国高等法院宣判美国公民有权拥有外国护照,认为此乃人权之一,不应剥夺;虽然理论上,美国从未明确宣称鼓励和支持双重国籍政策。自此,持有双重国籍的美国人可以允许为亚美尼亚和爱沙尼亚就职。1998年1月,美国联邦政府退休雇员亚当库斯(Valdas Adamkus) 甚至被选为其祖国立陶宛总统。[15] 除此之外,对海外华人来说,在西方,最明显、最受鼓舞和刺激的例子要数加拿大和澳大利亚。不仅两国是全世界“多元文化”移民政策和公民权最自由、宽松的国家, 也因为如此两国自80、90年代以来,吸收了大量中国移民。两国一个共同点是地广人稀、幅员辽阔、资源丰富、同属英联邦的西方发达国家;如此特殊的基本国情相对应的是两国相似的“多元文化主义”与自由宽松的双重国籍政策。就时间上来说,国际上双重国籍讨论与实践较风行的年代为90年代以后。在拉美,哥仑比亚于己于1992年,厄瓜多尔于己于1994年,多米尼加共和国和巴西于1995年,墨西哥于1998年等先后宣布实行双重国籍政策。

在欧洲,1993年欧盟修订了1963年关于限制多重国籍及相关兵役法义务的协定(The 1963 Convention on Reduction of Cases of Multiple nationality and Military Obligations in Cases of Multiple Nationality),通过了《1993年第二议定书》(The 1993 Second Protocal),允许个人拥有双重国籍。《1997年欧洲国籍协定》 (The 1997 European Convention on Nationality)承认各国关于多重国籍问题的不同做法和寻求妥善解决相关问题的愿望。协定第5章明确准许多重国籍,承认双重国籍者的全部权利。[16] 这里,简要说明德国双重国籍政策的个案,也许较有说服力。德国是欧洲最大的移民国家,也是欧洲最大的难民接受国。但是直到几年前,德国国籍政策却一直是欧洲最严厉的国家之一。与大多数国家不同能的是,德国双重国籍的争论,不是停留和局限于学术领域,而主要是政治领域,且成为不同党派旗帜鲜明政见纲领的分水岭。 德国国籍一直是实行纯血统关系原则,而非出身地原则。自1913年国籍法颁布以来, 其国籍政策与实践一直自相矛盾:一方面, 德国传统上一直强烈反对外国移民归化双重国籍;另一方面, 德国又同时对海外德国血统的德国人实行双重国籍政策,即使他们通常不说一点德文。但对非德国血统的外国移民来说,不仅国籍规划原则设限不利,而且移民规化条款相当严格,如在德居留期长、放弃原国籍等。如此一来,移民归化申请通常要2年才会有结果。[17] 在德国,定居的外国移民多达700万人,过半人数居留达10年以上;以土尔其人最多,约达200-250万人。因此,与欧洲其他国家相比,德国外国移民归化入籍的比率一直很低,整个80年代,德国每年不到目前为止0.4%的外国移民被批准入籍。[18]

但是,自80年代始,德国中间偏左的政党,从社会民主党(SPD)、绿党到自由民主党,便开始尝试改革国籍法;内容从80年代初期强调移民归化的合法权利,发展到承认双重国籍政策。实际上,在科尔总理最后一个任期(1994-1998),双重国籍政策上的分歧与针锋相对已构成政党间的主要分界线。科尔总理的执政联盟反对当时在野的社会民主党支持的国籍法改革。1998年3月,德国下院即否决了一项旨在让德国出生的移民自动成为德国公民而拥有双重国籍的法案。政治分歧问题严重到在1998年大选结果分晓之前,任何国籍改革都无法进行。但是,1998年秋,新总理施罗德上台;新当选的、原在野的反对党德国社会民主党和绿党联合执政再次推动该议题,出笼新国籍法提案。[19] 国籍法的争论,也即在1999年初达到了顶点。新法案,一方面包括出身地原则,另一方面也一般承认双重国籍。可以说,在社会民主党与绿党联合政府的第一年里, 双重国籍问题是德国最具争议的政治课题与新闻。整个德国社会与政治也因此严重对立与分化。起初,败北的反对党社基督教民主同盟与基督教社会同盟既也没有能力在下院、也没有能力 在上院阻止该法案的通过。但是, 反对党却采取史无前例的公众请愿这样一种后果极端危险、但却十分有效方式相对抗。[20]反对双重国籍的公众请愿动员,也决定了2月在HESSE州的地方选举结果:反对党赢了,执政联盟也因而失去了议会上院的多数地位。是年5月,请愿已征集了多达500万人的反对签名,煽动危险的种族怨恨、社会分裂和排外的情绪。[21] 难怪英国《经济学人》文章直斥德国反对党这种不负责的行为和策略为“可耻”与“错误”。[22]

社会民主党与绿党联合政府最后被迫向控制议会上院的保守党低头。虽然新法案最后还是通过了,并于2001年1月1日正式生效, 但与原提案相比, 却打了严重的折扣。它确立了在德国领土出生、长大的移民后裔享有德国国籍的全部权利;但在移民后裔双重国籍问题上,法案却规定,任何双重国籍的个案,仅允许申请人持有至满23岁为止;届时,申请人必须在德国国籍与其父母所在国国籍两者之间,只能择其一。政府目前仍然在与保守的中右翼反对党协商,但2004年3月11日西班牙首都马德里恐怖事件却改变了谈判的核心,转而讨论如何采取有效措施防止、驱逐与恐怖活动可能有联系的移民问题上。[23] 2004年月,德国通过了新的移民法令, 一方面适应德国人口自然负增长和开放劳动力市场的需要,但另一方面敞开大门的却只限于极少数高素质的专业人士。[24] 鉴于德国700多万移民中,最大的群体是200-250多万土尔其人,其中一直闹分离主义的库尔德人即达50万人。而反对党却一直宣称,让更多的来自默斯林国家的确人享有德国国籍与公民权,只能是为恐怖活动敞开大门。直至多2005年 2月,协商谈判仍在进行。[25]

在亚洲,最近宣布实行双重国籍政策的国家为菲律宾和印度。特别是印度,由于国情相似,对中国尤具借鉴作用。但与西方发达国家和地区强调的多文化主义和人权法则不同, 亚洲国家双重国籍实行的背景,更多恐怕受功利的经济实用与自豪的民族主义等原则所驱动。这也是双重国籍讨论在移民“接收国”与移民“输出国”的重要不同。在菲律宾,菲律宾参议院议长德里隆2003年8月19日宣布,国会两院联席会议委员会18日晚通过了双重国籍法案文本,修正了菲律宾过去67年一直执行的公民国籍法案。根据原法案,本土出生的菲律宾人一旦获得其他国籍,将被自动取消菲律宾国籍。8月29日,阿罗约总统签署新的双重国籍法,从而使350万原已失去国籍的海外菲律宾人,其中美国即达175万(一说250万)海外,重新获得菲律宾籍。而且,他们不满18岁的子女也被视为菲律宾公民。重新获得双重国籍的海外菲律宾人拥有投票、就业、投资、竞选公职等国民待遇(在海外从事公职或在外国军队服役的人除外。[26] 菲律宾总统阿罗约声明说,新的双重国籍法是适应越来越多的人成为双重国籍公民的全球化趋势和海外菲律宾人对母国的强烈眷恋的需要。但背后的动力确实为了借海外菲律宾人的财力振兴长期不振的菲律宾经济。

这种考虑也应是印度实行双重国籍政策的深层动力。2003年底,时任印度总理的瓦杰帕依在提到政府正在制订政策,海外印裔人士将很快获得双重国籍的地位时,特别提到美国印裔专业人士、加拿大的实界工人(Sikh)、新加坡与马来西亚的泰米尔劳工(Tamil),以及非洲的古迦冉提商人(Gujarati)等对印度的贡献,呼吁他们继续协助印度成为发达国家。[27] 同年12月,国会通过了《2003年国籍法(修订)》。自2004年3月起,新法案规定,从1950年1月26日以后移民海外的印度人,符合资格申请印度双重国籍。但是,条件限制是:1)只有持有西方16个发达国家国籍的海外印度才符合申请资格,这些国家是美国、英国、澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、希腊、爱尔兰、以色列、意大利、新西兰、葡萄牙、塞埔路斯、瑞典和瑞士。2)而任何时间曾经成为巴基斯坦、孟加拉、以及其他非上述16国国籍的海外印度人,都没有资格。[28] 虽然新法案准许持双重国籍的海外印度人无限期在印度居留, 但与菲律宾双重国籍政策不同的是,海外印裔双重国籍持有者没有投票权, 也不能竞选公职。2005年1月7日,在孟买召开的第三届海外印裔代表大会上,印度新总理辛格宣布,双重国籍政策扩大到所有海外印度人,当然前提同样是海外印度裔外国公民所在国法律也承认双重国籍。辛格特别指出海外印裔资金和技术对印度经济建设的重要性。他说,在下一个10年里,为了帮助印度保持7-8%的年增长率,印度须约1,500亿美元的资金进行基础设施建设,而“这主要靠外国投资,实际上是海外印度人的投资”。[29] 目前,海外印度人约2,500万,分布在全世界人民110个国家。仅波斯湾地区印裔移民的定期汇款,即帮助印度国家外汇储备增至1,310亿美元。[30] 但在印度政府看来,这还不够。印度希望,通过双重国籍政策的激励,移民大量存款能转变成工商业与社会基础设施的投资。其经济务实与功利意图,毫无掩饰。与我们主题相关的是,在中国海外华人双重国籍政策的支持者看来,印度的个案,对中国的借鉴意义,在于两国相似的基本国情:同为正在崛起的亚洲发展中国家、不久将来潜在的世界强国、世界上人口最多和向外移民输出最多的国家之一等等。


三 中国海外华人双重国籍的争论

围绕双重国籍问题,上文里我概述、分析了争论的国内外背景与政策实践。下面,我将简要叙述海外华人双重国籍争论在中国的情况。中国对海外华人双重国籍议题的回应,一方面是媒体受海外华人团体的推动下热烈讨论,同时私下里是一些社会知名人士通过特有的管道与场合积极沟通呼吁;另一方面,反过来又受中国政府新颁布的、与国际惯例接轨的移民政策改革鼓舞。由于绝大部分外国人在中国访问观光根本不存在签证准入的问题,中国海外华人双重国籍的讨论,实质上,对在中国境内居留就业的外国人士,更多的是要求扩大居留权权限与简化申请资格程序的问题;而对新移民为主体海外华人来说,却是要求重新获得原已失去的、因中国崛起而产生的、有前途和吸引力的国民待遇与权利。或者说,外国人士更多关心的是中国的长期居留资格权利等移民问题;而海外华人实际要求的,则进一步,却是要求针对外国人的、惟公民享有的国民待遇问题。由于社会、政治制度与历史文化传统差异,与国外相比,中国对此问题的讨论有着不同特点,当然具有中国特色:一方面,政府官方冷静低调、认真对待、慎重研究、稳步推进、渐进兑现的策略;另一方面,媒体学界却讨论热烈,意见纷呈,但又不至于争论到失控的地步。

在海外华人华人的呼吁下,早在1999年,包括著名电视主持人陈铎在内等12名全国政协委员委员即联名提案,要求撤消不承认双重国籍的规定。公安部上时回应说,中国不承认双重国籍的政策“在处理国籍冲突问题上,发挥了重要作用,符合中国国情和国家利益”。[31] 但是,在2000年2月召开的全国政协九届三次会议上,代表华侨华人利益的民主党派中国致公党与全国政协港澳台侨委员会又联合提案,建议给来华工作的外籍人员永久拘留证,即所谓“绿卡”。2001年11月,全国公安出入境管理工作会议,制订了中国“绿卡”计划,北京、上海、广州、深圳等城市纷纷出台相关政策。2003年2月,46名在京外国人士获3年、5年有效期“绿卡”,不必再一年一次签证。[32] 2004年8月15日,经国务院批准,公安部长周永康、外交部长李肇星共同签署《外国人在中国永久居留审批管理办法》,中国移民政策进一步改革放宽,引起许多外国人的特别关注。[33]8月20日,国务院还就此问题召开专题新闻发布会。而且,“绿卡”政策有望进一步放宽。

受中国新出笼的移民政策鼓舞,特别是,据说中国政府有关部门已开始放松口风,正在考虑“对等国籍”的办法,且有关工作已进入研讨阶段。基于这样一个“未经确认” 、但广为流传的小道消息,关于海外华人双重国籍呼声与争论再起,中国传媒和网站一时热卖狂炒该议题。2004年12月3日,官方新华社下属报刊《国际先驱导报》第125期,在总标题“中国反思‘单一国籍’,应否改行‘双重国籍’”下,第4版整版刊登了4、5篇国内外特约记者长文,专题报道了加拿大、新西兰、澳洲以及国内海外华人的“国籍苦恼”和中国《国籍法》面临的考验。[34] 很快,包括新华网在内的各大媒体、网站纷纷转载;中国英文报纸《中国日报》也予以报道;[35]1958年创刊的、中国对外宣传喉舌之一《北京周报》英文版请外籍人士撰文,强调对海外华人和在华服务的外国人才实行双重国籍政策对中国发展的重要性;[36] 境外电视台风凰台专门组织电视辩论;海外中文报刊如新加坡《联合早报》、香港《大公报》、美国《侨报》等,也纷纷予以报道,把讨论推向高潮。[37]

问题是,据报道,2004年12月28日,中国科技部副部长刘燕华在广州一个留学生座谈会上透露,为吸引更多海外优秀人才,中国考虑仿效印度,为海外专才实行双重国籍的优惠政策。刘的讲话,第二天见报,很快在各大互联网上扩散,一时被普遍解读为中国官方很快实行的政策,在海内外造成很大的混乱。记者纷纷向公安部、人事部、科技部、外国专家专家局等部门致电求证。官方很快出面澄清辟谣,科技部表示说,刘的原话是:“目前国际上许多国家都非常重视对境外留学人员的吸引。例如,印度采取了‘双重国籍’的方式;而我国是采取‘永久居留权’的做法—-也就是所谓‘绿卡’。”[38] 基于新华社消息,《中国日报》也发文澄清。[39] 至此,海外华人双重国籍的争论与政策,官方才有个统一、明确的口径和说法。实际上, 很多侨界学者、政府官员对此问题表态大都比较谨慎、冷静。国务院侨办主任陈玉杰2003年11月在多伦多访问时即表示,“双重国籍”是一个很严肃的政治问题,政府的态度是积极对待,严肃研究。[40] 多年来一直研究双重国籍问题的中国侨联所属华侨华人历史研究所程希,在接受记者采访时指出,虽然中国“绿卡”政策不能完全解决现实存在的问题,有待进一步完善;但恢复双重国籍却会有很高的政治风险。程主张的渐进原则;而韩方明则提出的弹性变通合的原则。[41] 同样,2004年12月23日国务院侨办政研司官员姚秀芝也表示,现在实行双重国籍政策的条件还不成熟。[42] 特别应该提到的是,北京大学一名持外国绿卡的教授在接受《联合早报》记者采访时,更深刻指出,在中国官方看来,承认双重国籍对外将引发很多当局难以对付的中国公民与所在国的纠纷,对内则将触动敏感的“外来势力干涉中国内政”的政治神经,是对中国保守政治体制的重大挑战。这名教授认为,虽然中国已经走上了改革开放的不归路,但估计短期内政府不会承认海外华人的双重国籍,更不愿意看到拥有双重国籍的中国公民参与政治活动,影响中共一党执政的社会制度。[43] 香港一家英文报纸更指出,尽管目前世界上有100多个国家与地区不同程度地承认或容忍双重国籍, 但是,由于历史、文化、政治、意识形态以及实际的考量,至少在双重国籍为普遍为国际社会所认可接受前,几乎不能指望中国会加入该俱乐部。这里,一针见血地指出了中国国情的特殊性。对此,在下文里我还会继续讨论。


四 历史经验教训与启示

中国是多民族国家,各民族文化五彩纷呈,共同构成中华民族灿烂的文明;但中国却不是移民国家;相反,中国本身承受世界上最大的人口压力。如上所述,中国一直是移民凈输出国。长期以来,成千上万的中国移民,纷纷出洋,足迹遍布世界各国。由于中国改革开放历程仅仅才25年左右的时间,中国移民政策需要一个逐步形成可以理解,改革、完善过程,这是非常自然和完全可以理解的。但改革的力度与步骤到底多大,切万万不可冒进,尤其整个中国社会还在急剧转型过程中;而中国与外部世界的整合与相互了解信任,也需一个很长的过程。

海外华人中,改革开放后新移民主要流向美国、加拿大、澳大利亚等西方发达国家;但历史上,海外移民的主体一直是来自闽粤沿海省份的东南亚华侨华人。在今天3,000多万海外华人中,东南亚华侨华人即占80%左右。与呼吁双重国籍的北美等地新移民为主体海外华人相比,东南亚华侨华人虽然已经落地生根;但是同样与大部分新移民所在西方国家政治社会制度不同的是,华侨华人即便是今天也依然处于东南亚敏感的种族问题与政治经济社会问题漩涡中。如大多数发展中国家一样,该问题也是当今东南亚国家建设与现代化的最重要课题之一。从历史视角看,中国海外华人双重国籍争论问题,中国政府与海外华人双方在这方面都有过惨痛的经历与教训。海外华人国籍身份的认定,一直与中国国内政治形势和国际关系的变化息息相关。

历史上,由于腐败清政府软弱无能,一些东南亚华侨转而通过获得西方殖民主义大国的国籍,如英国、法国、荷兰、美国、西班牙、甚至日本等,寻求领事保护。中国第一部国籍法的颁布始于1909年,实行从父母的血统原则,规定凡具有中国血统的海外华人都拥有中国国籍。理论上,海外华人的双重国籍在19世纪后半叶、20世纪初的东南亚一直存在着;但长期以来,真正拥有双重国籍的华侨华人,数量相对不是多数,不具有破坏性社会政治后果,或者后果非常有限。原因有三:其一,二战前,泰国除外的东南亚国家为欧美国家的、殖民地,东南亚各国作为主权的政治实体的身份仍未界定,本身一直依附与西方宗主国。绝大多数华侨移民的输入是临时性、实用性安排;西方殖民主义列强从未有将华侨移民纳入当地社会的长远性整合政策和计划。其二,广大华侨移民出洋时大多是抱着“落叶归根”的流寓、寄居心态,也没有归化的想法。其三,对广大新客移民来说,西方宗主国国籍财富、社会政治地位等门槛资格相对较高,真正能入西方宗主国国籍的华侨移民数量非常少,只有极少部分华商等社会名流才有资格。虽然英荷等西方殖民主义国家国籍实行“出生地原则”,但相比整个华侨社区人口而言,在当地结婚登记生子、成家立业的华侨数量毕竟占少数。其四,更重要的结构性因素也许是当时的政治与国际关系形势。即西方殖民主义者的统治地位无法受到动摇和挑战。在殖民主义形势下,居于东南亚土著社会与华人移民社会之间是西方殖民主义者,缓冲了两者的政治社会结构与权力关系。该因素作用,不仅适用于东南亚各国国内政治,也适合整个亚洲、甚至世界国际关系的生态结构。这点,下文还会继续提到。

海外华人拥有西方殖民主义国家国籍,在当时被视为一种特权和社会地位身份象征,也是基于现实的经济实用、政治保护的考虑。很多海外华人以拥有双重国籍为骄傲;甚至,有华侨不惜作弊,伪造文件,申请外国国籍。对华侨华人来说,双重国籍的好处显然也是双重的:在东南亚居留国社会,特别是殖民主义各国在东南亚势力范围、政治版图、官僚机器最终建立之前,双重国籍可以免受土著政权和跨国商业经济活动的保护;在中国侨乡,则可提高自己在乡土的社会声望,享有领事司法裁判权保护、减免税、财产保护等特权,免造腐败的封建政府欺凌和掠夺。这样的例子很多。例如,在英属马来亚北部的马来属邦(Unfederated Malay States),不少有钱华人纷纷相英国领事登记为英国臣民(British subject)寻求政治保护与经济特权。因而,英籍华侨华人问题,也始终成为英国伦敦殖民部、外交部、东南亚地方殖民当局、泰国政府、地方马来苏丹之间的一个重要政治议题和争论。[44]在泰国南部,一些华人到英属海峡殖民地槟城,申请成为英籍臣民,在回泰南从商务活动。泰国有的华侨华人还拥有法国国籍。在印尼,华商郭氏(Guo Chunyang)拥有日本国籍,方便其在台湾、福州、东南亚、日本等地区的商业活动与政治联系。郭氏甚至还拥有荷兰、英国国籍,其明显策略便是为了降低商业风险和增加经济机会。[45]

但是,二战结束后,西方殖民主义主义体系纷纷瓦解,东南亚各国相继独立,广大海外华人国籍问题与忠诚问题,于是也变成紧迫复杂的现实政治问题。特别是,1949年共产党推翻国民党统治,中华人民共和国成立,冷战成为亚洲国际政治关系现实与法则;新兴独立东南亚国家也越来越担心本地区内大量华侨华人成为共产主义势力的颠覆力量。华侨华人双重国籍问题,与敏感复杂的冷战问题、东南亚独立建国问题、种族问题、阶级问题等搅合混杂在一起,成为中国与东南亚双边关系发展的严重障碍。这也是1955年在印尼召开的著名的万隆会议上中国宣布不承认双重国籍的重要背景,也是万隆会议持续旺盛的生命力重要所在。文革结束后于1980年修订的“国籍法“,中国一方面实行改革开放政策,吸引外资,特别是海外华人的投资,宣布保护华侨及侨眷在国内的合法权益;另一方面,中国再次重申不承认双重国籍的原则立场,打消周边国家与海外华人的顾虑。特别要指出的是,1990年8月8日中国政府与印尼政府两国外长签署的关于复交的谅解备望录,全部内容就两点:第一点为台湾问题; 第二点为双重国籍问题,且用很多笔墨重申两国不承认本国公民具有双重国籍的立场。可见该问题在两国关系中的分量。

同样地,2004年8月,马来西亚前首相马哈蒂尔在接受新华社记者专访时,特别提到邓小平70、80年代访问马来西亚的两点声明,对中国与东南亚国家友好合作关系发展创造了有利条件:其一,中国支持东盟国家维护独立与主权的努力,支持建立东南亚和平、自由和中立区的主张;其二,中国宣布不承认东南亚地区华人的双重国籍。[46] 2002年8月,新加坡东南亚研究院高级研究员廖建裕在《联合早报》主办的“中国与海外华人”公开讲座上指出,海外华人如果要在东南亚生存,应该取决于他们的本土同化、适应和融合的能力,能否为当地社群所接受,能否融入当地社会,而非依靠中国政府的维护。这也应该代表了大多东南亚国家和东南亚华侨华人长期共识。[47]最近,居住在泰国南部、马来西亚北部的持双重国籍的犯罪和分裂主义叛乱分子,很容易进入马来西亚境内寻求庇护,为两国边境安全与稳定带来严重隐患。为避免双重国籍问题,马来西亚政府一方面重申不承认双重国籍政策,非另一方面,两国同意在边界居民启用新的智能身份证。[48]而这仅仅是东盟国家边界地区间涉及泰南犯罪与分裂分子的双重国籍问题,海外华人双重国籍问题在该地区的敏感性与严重性,便可想而知了。政府虽然冷战结束了,且自九十年代中期来,中国与东盟各国经贸合作与政治互动一直长足发展。相对于大的国际环境,中国需要依旧谨慎而清醒,因为西方国家所谓“中国威胁论”、“黄祸论”时不时阴魂未散。在这里,中国作为大国,如从周边相对弱小的东南亚国家和东南亚华侨华人的角度考虑问题,是不难理解他们的担心的。关于这点,许多学者如周南京、梁英明和蔡仁龙等教授会专文论述,在此不必赘言。

_______ 载周南京主编,《境外华人国籍问题讨论辑》,北京大学华侨华人研究中心丛书之26,香港:香港社会科学出版社,2005年。

[作者注:此文为非校对稿。请勿引用。最后定稿,以原书为准。]

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[*][作者简介] 吴小安(1965-),男,荷兰阿姆斯特丹大学哲学博士,现为北京大学历史学系副教授、新加坡国立大学亚洲研究院客座研究员(2005-2006)。主要研究东南亚近现代史、华侨华人史。最近出版著作为英文专著 Chinese business in the making of a Malay state, 1882-1941, London and New York: RoutledgeCurzon, 2003.

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[1] David McCrone and Rechard Kiely, “Nationality and Citizenship”, Sociology, Vol. 34, No.1, pp.19-34.

[2] The Wall Street Journal, New York: March 25, 1998.

[3]国内外大多中文媒体出现的双重国籍国家数字为“70”多个;香港一家英文报纸报道为“100”多个国家;我的数字至少为“90”个国家。参见《国际先驱导报》,2004年12月3日;美国《侨报》, 2004年12月30日;新加坡《联合早报》, 2005年1月3日;The Standard, Hong Kong: December 13, 2004; Businessworld, Manila: May 17, 2004; Businessline, Chennai: January 18, 2005.

[4]《联合早报》, 2004年12月30日;《神州学人》,2005年第1期,页6~7。

[5]《人民日报》,海外版,2005年1月7日。

[6]新华社上海2005年1月31日电。

[7]详见“加拿大普通话华人联合会”网站, http://www.beifang.ca/News2003/1015_2citizenships.htm

[8]王辉耀 :《海归时代—中国海归精英大视野》,第二代66节:“双重国籍问题”,北京:中央编译出版社2004年12月出版。网上图书文本,又见:http://appbook.qq.com/book/347/0066.htm

[9]同上。

[10]中国外交部网站消息,2004年11月3日;《国际先驱导报》, 2004年12月3日。

[11] The Wall Street Journal, New York: March 25, 1998.

[12] Aihwa Ong, Flexible Citizenship: The Cultural Logics of Transnationality, Durham, NC: Duke University Press, 1999.

[13] Christian Joppke, “Multicultual Citizenship: A Critique”, European Journal of Sociology, Vol. 42, Issue 02, November 2001, pp. 431-447.

[14] Bhikhu Papekh, “Cosmopolitanism and Global Citizenship”, Review of International Studies, 2003, 29, pp.3-17.

[15] The Wall Street Journal, New York: March 25, 1998.

[16] Alison Symington, “Dual Citizenship and Forced Marriages”, Dalhousie Journal of Legal Studies, Vol. 10, 2001. 该文荣获2001年度Smith Lyons Essay Prize, 全文又见:http://www.soas.ac.uk/honourcrimes/Mat_Symington.htm

[17]这点与欧洲国家瑞士相似。不同的是2004年9月26日,瑞士公决投票反对放宽国籍法,反对政府有关放宽对第二和第三代入籍规定的提案。

[18]较讽刺的是,在2000年德国实行新国籍法之前,估计约有200万持双重国籍的人在德国边界居住。

[19] Agence France Presse English Wire, March 27, 1998.

[20] “World: Germany debates dual nationality”, BBC News, January 18, 1999, available at http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/europe/257429.stm

[21] Simon Green, “Between Ideology and Pragmatism: The Politics of Dual Citizenship in Germany”, paper presented at ECPR (European Consortium for Political Research) Joint Sessions, 14-19 April 2000, Copenhagen, Denmark, pp.1-21.

[22] The Economist, London: January 9, 1999.

[23] EIU ViewsWire, New York: May 17, 2004.

[24] EIU ViewsWire, New York: August 26, 2004.

[25] http://www.qantara.de/webcom/show_article.php/_c-476/_nr-320/i.html,published: 08.02.2005.

[26] Honolulu Star—Bulletin Hawaii News, August 31, 2003; http://www.inq7.net/nat/2003/aug/30/nat_6-1.htm; Businessworld, Manila: May 17, 2004.

[27] BERNAMA, Kuala Lumpur: December 15, 2003.

[28] Businessline, Chennai: January 18, 2005.

[29] Knight Ridder Tribute Business News, Wangshangton: January 8, 2005. Further details, see also issue on January 10, 2005.

[30] Businessline, Chennai: January 8, 2005.

[31]《联合早报》,2005年1月3日。

[32]《新京报》, 2004年8月26日。

[33]新《办法》规定,申请在中国永久居留的外国人应当遵守中国法律,身体健康,无犯罪记录,并符合下列条件之一: (一)在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的;(二)在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇,已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的;(三)对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的;(四)本款第一项、第二项、第三项所指人员的配偶及其未满18周岁的未婚子女;(五)中国公民或者在中国获得永久居留资格的外国人的配偶,婚姻关系存续满五年、已在中国连续居留满五年、每年在中国居留不少于九个月且有稳定生活保障和住所的;(六)未满18周岁未婚子女投靠父母的;(七)在境外无直系亲属,投靠境内直系亲属,且年满60周岁、已在中国连续居留满五年、每年在中国居留不少于九个月并有稳定生活保障和住所的。

[34]《国际先驱导报》,2004年12月3日。

[35] China Daily, Beijing: December 8, 2004.

[36] Chijioke FT Ndukwe, “The Foreign Factor” Beijing Review, Vol. 47, No.48, pp.30-33.

[37]《大公报》,2004年12月7日;《侨报》,2004年12月7日;《联合早报》, 2004年12月7日。

[38]《联合早报》,2005年1月3日。

[39] China Daily, Beijing: December 31, 2004.

[40] http://www.51.ca/news/printnews.php?sitenewsid=9934

[41]《国际先驱导报》,2004年12月3日。

[42]《侨报》,2004年12月30日。

[43] http://lkcn.net/news/content/view/33/1/

[44] Wu Xiao An, Chinese Business in the Making of a Malay State, 1882-1941: Kedah and Penang, London and New York: RoutledgeCurzon, 2003, pp. 32-—33, 82-85.

[45] Man-Houng Lin, “Overseas Chinese Merchant s and Multiple Nationality: A Means for Reducing Commercial Risk (1895—1935)”, Modern Asian Studies, 35, 4 (2001), pp.985—1009.

[46]新华网吉隆坡2004年8月23日电;又见WorldSource Online, Lanham: August 23, 2004.

[47]《星洲日报》,2002年8月18日。

[48] BERNAMA, Kuala Lumpur: August 13,2004; September 28, 2004.

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