李炜光:这一次,我们把目光转向政府收费

选择字号:   本文共阅读 2622 次 更新时间:2008-08-23 19:10:38

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李炜光 (进入专栏)  

  

  政府收费是政府对其向社会提供的公共服务索取的价格,如果收费纳入预算,就是政府的预算收入,如果收费没有纳入预算,就是预算外收入。北大三位教授问责的首都机场高速路收费,就属于预算外收入。这一问,应属于天问,击中要害,却可能永远得不到令人满意的答案。

  目前我国的政府收费大体有以下几种:一是消费某种公共服务所要支付的费用,如教育收费、公园门票费、高速公路的使用费等,北大三教授问责指的就是这一类收费;二是证照费,如行车执照、结婚登记费等;三是特许权收费,如建筑许可、烟草专卖许可、资源开发许可等。在我国,这三类政府收费都不同程度地存在着不规范和侵害纳税人权益的问题。拿首都机场高速路来说,如果当初这条路是由政府自己拨款修建的,那就没有理由收费,因为纳税人已经通过税收为其付费了;如果高速路的成本已经收回,那也没有理由继续收费,理由是一样的:纳税人已经通过收费卡为其付过费了,再继续收费就缺乏正义性,无法不让人起疑,以至产生反感。

  政府收费要遵循的原则应当是:第一,必须解决谁有权决定公共产品可以收费和收多少费的问题,当然,这个决策者不能只是政府自己,必须有第三方;第二,必须是非盈利性的,政府决不能把收费当作自己“创收”的手段;第三,仅对会产生“拥挤”的公共产品或负债经营的公共产品收费;第四,由于政府提供公共产品或公共服务不以盈利为目的,其成本是较低的,因此纳税人所要支付的价格也应该较低。那种“高价公共服务”,背后肯定存在贪污腐败之类的丑恶问题。我们看到,在这几个关键问题上,中国都出了大问题。

  北大三位教授的公共精神十分可嘉,可称为“公民教授”,为申张民权作了一次有益的探索,但其矛头所指的高速路收费,不过是政府收费问题的冰山一角,现实中的问题远比我们看得见的要严重得多。

  

  政府收费的“自我授权”

  

  我国把政府部门分成行政单位和事业单位,但不论是行政单位还是事业单位,都有权收费。许多政府部门不仅自己收费,还把收费权自行授予下属的事业单位。让人忧虑的是,几乎所有的收费都是政府机构自己决定的,中间没有经过任何人大审议、民众听证及法律授权等程序。目前中国各级政府的收费,就是这种“自我决定”,“自我执行”的收费,也就不再具有公共性,转而变成了打着公共服务旗号的为政府或部门利益上交“买路钱”,这就使政府收费失去了正义性和合理性。更严重的是,由于收费权呈“碎片化”,遍地都是公共产品收费的责任人,中央政府即使发现问题严重,也很难再具有根本解决的能力了。

  目前国务院共有组成部门和各类机构76个,其中有58个涉及收费,这就是说,国务院有三分之二以上的单位有收费行为。2005年公布的一个目录,涉及58个单位,收费项目达305项。如果把证书工本费和考试考务费单列的话,中央部门的收费项目达到400种以上,若再加上当年的33项基金项目,中央部门的收费达450项以上。在地方政府,尤其是地县级政府,收费占总收入的比重更高。据媒体报道,地县一级收费和罚款占财政收入的比例达到50—70%。湖南省涟源市人大不久前对全市个体工商户的税费进行抽样调查,在156个副科级以上单位或部门中,执行收费的竟有144个,收费项目达1230个。在安徽省,1995年到2004年10年间,全省行政事业性收费总额增长了5.1倍,其中行政性收费从1995年的6.1亿元增加到2004年的39.1亿元,增长了6.4倍。而该省同期的财政收入也不过增长了3.5倍。

  2005年,全国行政事业性收费总额达4000多亿,加上征收各种基金2000多亿,总额近7000亿元,相当于当年全部财政收入的20%多。而同样是政府收费占政府总收入的比重,美国仅为8.1%,法国仅为6,8%。如此之多的财政收入完全游离于国家预算之外,实在搞不懂,每年3月份的全国人大代表们开会、举手,究竟审议的是什么?是预算吗?

  

  行政收费和协会收费的巨大冲动

  

  政府为社会提供公共服务,确有必要设立一些必要的经营性服务单位,如城市的公用服务事业:燃气、自来水、公共交通、电信、公立医院以及公办学校等,收取一定的费用也无可厚非。问题在于,国家《行政许可法》颁布后,许多政府部门在行政收费有所减少的同时,经营服务性收费却大幅度地增加了,真是“按倒葫芦起了瓢”。

  不少地方的中介服务机构大都是地方政府自己办的,工商、税务、建筑、国土等机关门口挂一块牌子就收费,这种情况在县一级政府更为突出,实际上都是政府部门在给自己“创收”。更成问题的是,2001年由财政部、国家计委发布的通知中竟然做出规定:在行政性收费转为经营服务性收费之后,其收费不再作为预算外资金,也不必再上缴财政专户,实行“收支两条线”管理,这等于中央政府部门在给自己的制度制造新的漏洞,使非规范的政府收费更加不规范,进而彻底沦为不可抑制的乱收费。

  协会收费是政府收费失控的一个新动向。协会应当属于社会团体,收费行为应该是收付双方自愿的行为,但在我国,几乎所有的协会都是官办的,收费也大多由各级政府部门自行下文规定。据统计,至2007年7月,全国涉及行政收费的法律文件约7600件,而严格意义上相关法律只有30条,行政法规400件左右,其余都是下“红头文件”就征收的项目。7100多件,就是7100多次各部门的自行其是。协会收费不在行政事业性收费的管理范围,不必上交财政,完全是政府收费管理的盲区,所以现在不少政府部门在协会收费上打主意,以获取更多的部门利益,当然,也就从另一方面进一步增加了纳税人的负担。目前,加大协会收费正在成为政府收费的一个新动向,看来至今尚未引起中央首脑的重视。

  不能不看到,政府收费如今已经到了任意胡为的地步。为了多收费,一些事业单位干出了不少丑恶的勾当,最该对此种现象发出声音人大代表或不了解具体情况,或装聋作哑,任其胡为,无人管治。媒体报道,山西省疾病控制中心2005年对原生物制品供应站进行调整,决定将该省二类疫苗全部由北京华卫时代医药生物技术有限公司经营,每年交给省疾病控制中心380万元。有了“保底基数”,该公司往后会怎样定价、怎样经营,就不必多说了。再如,2006年7月,山西运城发生乙型脑炎,全市进行疫苗接种,规定全部用华卫产品。该产品出厂价每支9元,经省市县各级层层加码,最后的售出价格为每支28元。华卫每支可赚取利润7元,其余12元为各级政府瓜分。按实际接种192万支,华卫在运城脑炎事件中赚取1344万元,各级政府赚了2304万元。政府和企业联手发“民难财”,思之令人惊心。令人深思的是,同一时间另一家企业的产品,每支16元,却根本卖不动。利用公益活动收费,谋取暴利,是当今某些政府官员的一大发明,无制约的权力能腐败到什么地步,眼前就是活生生的案例。

  

  政府收费的体制困局

  

  政府收费,其上打满了政治权力的烙印,体现出一个中央集权的单一制国家处理中央与地方关系的复杂性和体制弊病。“94分税制”把财权大幅度集中与中央,却把众多的事权原封不动地留给地方,那也就只能对地方“自筹资金”的行为睁一只眼闭一只眼,地方跟中央讨价还价时也更理直气壮。虽有无条件服从中央的政治原则,但“父母官”、“为官一任造福一方”的官僚理论又使得他们首先考虑地方的利益,更何况与自己利益密切相关的不是什么中央利益或政体利益,而是地方利益。这并不难理解。因为他们依赖的是地方财政而不是什么中央财政。因此,尽管中央三令五申禁止地方乱收费,严厉批评地方政府或部门越权审批收费项目,地方上各种名目的收费行为并没有停止,甚至从来没有收敛过。毕竟中央对地方的治理还是要通过和依靠地方政府,而违规、违法的行政事业收费与地方政府的财政利益有着千丝万缕的联系,地方政府不仅是这些违法违规收费行为的审批者、纵容者,甚至是保护者。对此,中央政府实际上处于无可奈何的尴尬处境中,这就是为什么中央一级的政府部门为何屡出有利于地方政府或部门乱收费的原因。

  市场经济条件下,如何做到既允许政府进行正常的财政税收活动,又限制和否定政府的越轨行为,这是任何社会建立市场经济体制所要解决的核心问题。问题在于,尽管我们一直声称自己在进行改革,但三十年来,我国的法律始终没有做到约束政府的财政行为的效力,人民代表大会始终没有具备规范政府征税和收费行为的能力,行政性收费失控也就不足为奇了。

  市场经济条件下,政府是不能以追求利润为执政目标的。作为政治性的国家或政府拥有政治权力,而作为经济组织的企业和私人经营者以及作为要素所有者的个人,都不具有政治权力,它们之间应拥有平等的政治地位,都不能运用政治权力把自己的意志强加给市场交易的对方,而政府却可以做到,它可以凌驾于任何经济组织和个人之上。如果允许政府追逐市场利润,那它很自然地会凭借期无以伦比的政治权威去实现逐利的愿望,而没有任何力量可以阻止它这样做,而无须以为市场服务为代价而从市场取得收益,这是一种“无本万利”的行为。其结果是显而易见的,市场的正常运行必被干扰破坏以至影响到每个公民的正常生活。我国民间企业经营难,民众就业难,根本原因其实都不在企业或居民个人,而在于政府各部门的乱收费、乱罚款和乱审批。有人曾算过一笔帐:如果取消政府全部收费,可大量增加企业在生产投资,并至少增加3000万人就业。至少我相信这是真的。

  

  政府收费不能游离于法治之外

  

  显而易见,坚持公共财政的非盈利原则,对于克服我国目前存在的不可约束的行政性收费现象是何等的重要。宪政民主决定了政府的权力不是可以为所欲为的权力,它只能通过为市场提供公共服务来实现自己存在的价值,只能以社会利益为标准来评判其政绩如何,才能避免政府对市场的不应有的干预和介入,才能抑制其无限制征税以及收费的欲望。

  行政性收费问题之所以控制不住,其根本原因在于公民缺乏有效保护私人财产权的法律和税法,企业和私人本身缺乏独立的市场主体地位,也就无法以法律手段维护自身权益,无力抵御和否定政府(不关事哪一级政府或哪一个政府部门)的任意收费行为。所以,尽管各种红头文件三令五申,各种舆论如何加以抨击,乱收费之风不紧从来没有收敛,反而愈演愈烈。

  公共财政只能以税收作为基本的收入手段,收费手段的运用只是局部的和少量的。以往人们强调的往往是税法对于经济主体的约束作用,却很少看到,税法对于政府行为具有同样的约束作用,它必须具有将政府的非营利性活动限制在纳税人同意的范围内的效力,而避免政府权力任意侵害市场、侵害纳税人的私人财产权。如果一个国家的税法做不到这一点,它就不是一部合格的税法。

  要实现政府财政的法治化,还必须以政府预算的法治化为前提。一切政府收入都必须纳入政府预算,这就可以限制政府取得收入的规模和范围,实质上是市场在决定着政府收入。它表明,此时的市场是愿意缴纳这些税收的,是愿意付出这些代价的,并且市场也基本认可了政府征税给自己带来的不利影响。政府只能依据法律征税和收费,不能为所欲为。只有政府的包括收费的所有收支行为都统一纳入预算,由议会审查批准、受议会约束并接受议会之监督,此时的国家财政的基本权限才算真正转移到了社会大众的手中,才是民主的宪政的财政,才是真正的公共财政,人民才真正掌握了政府及其财政行为的根本决定权和监督权。否则,就是专制的、政府一家说了算的财政,就与亿万纳税人的利益处于对立的状态,在这样的财政体制下,说多少遍“为人民服务”都是空话,而通过收费手段任意掏纳税人的腰包的事也就层出不穷了。

  在当前最紧迫的,是深入进行收费制度的改革,彻底废除“收费养人”、超收奖励、罚款分成的陈旧体制,彻底取消党政机关的经营服务性收费,立即停止发布“红头文件”设定收费项目的制度,彻底割断社会组织与政府部门之间的利益纽带,禁止任何社会团体凭借行政权力乱收费;还要进行宪政民主意义上的政治体制改革,使人大成为真正意义上的最高国家权力机构和立法机关,要制定约束政府收费行为的专门法,要按照“受益者负担”原则合理制定公共产品价格,要保证整个收费过程有授权、符合程序且遵照刚刚颁布的《政府信息公开条例》做到收费信息的公开透明,等等。任何理由都不能再次成为迟滞政府收费制度改革的托词。如果我们做不到这些,中国的财政秩序将彻底导致混乱,等着我们的,将是一种难以预测的无可挽回的局面。

  政府收费不是小事一桩,民主、法治、正义、公平的含义蕴藏其间。三位教授加上我本人,就是四位,相信还有众多的纳税人也会赞同。就这个政府收费问题,大家都在等着政府给出一个具有说服力的说法来,众目睽睽。古往今来,有多少由治而乱、改朝换代的教训就出在这个政府乱收费上,殷鉴多多,为政者不可不戒。

  

  原载《中国经济评论》

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