NGO和中国发展

选择字号:   本文共阅读 6338 次 更新时间:2002-04-16 08:38:00

进入专题: NGO   王名  

主讲人:王名  

  

  王名教授(清华大学公共管理学院副院长,NGO研究所所长)

  时间:4月14日晚7:00-9:00(周日)

  地点:理教107

  

  感谢咱们的博士生联谊会,给我这样一个机会。最近正在筹办一个国际会议,所以我也没有做太多的准备。就是想利用这个机会跟大家交流一下,我们开展NGO研究的一些想法,提供一些信息。今天在座的是不是有很大一部分都是博士生,我今天讲座的一个很重要的目的就是希望大家对这个问题感兴趣。NGO研究在中国还是一个很新鲜的事情。今天可能时间呢两个小时,我尽量控制在两个小时之内,给大家一些提问的时间。我主要谈三个问题,第一个问题是NGO及其在中国的出现。 第二,谈一谈中国NGO发展的两条不同的途径。最后,介绍一下我个人关心的问题。实际上,希望大家有兴趣跟我一起研究,我们有硕士、博士学位点,博士后流动站,希望大家加盟。下面我按顺序来谈。

  第一个部分介绍一下NGO的概念,它在中国的主要的表现形式。大家是不是听说过这个概念。NGO应该是一个外来语,是非政府组织的意思。这个概念在国际社会最早是1946年在经社理事会的文件中提到,40年代到80年代,非政府组织是默默无声的。80年代开始在国际社会引起广泛注意。特别是90年代,在国际社会和各国经济社会发展中发挥了很大作用。人们经常说,现在社会是由三个部分组成。一个是政府和国家体系。是由政府和它的运作机制构成的。第二是市场体系,是盈利性的体系。这两个方面大家都比较容易理解。改革开放以前我国是一个国家的、计划的体系。改革开放以后出现了市场。我们社会形成了两极的结构。其实在这个过程中,也出现了第三种社会组织,有的时候我们把它叫做第三部门,或非盈利组织,这里我们把它叫做非政府组织。它是构成现代社会的非常重要的社会组织。它有什么特征呢?第一,非政府性。它不是政府机构和部门,也不是政府完全出钱。第二,它不是企业,不是盈利性的社会组织,是非盈利性的社会组织。他们即使参与市场活动,获得的利润也不能分红。这叫非盈利性。其他的属性,我就不一一罗列,大概讲一下。如志愿性;自制性,能够自我决策,不受政府和企业的干涉;正式性,有合法地位,办事机构,固定人员;在发展中国家,非政府组织还有公益性,他们资金来源大部分是靠社会募捐;利他性,发展中国家存在很多弱势群体。以上是非政府组织区别于政府、企业的基本属性。

  再一个,我介绍一下国外非政府组织的发展。实际上,应该说非政府组织概念是在40年代联合国的一个文件中出现,但是作为一种组织形式,早在18、19世纪就已经出现了。如行动国际、红十字会,早在18世纪就出现了。托克维尔《论美国的民主》提到了大量的美国的社团,当时没有叫做NGO,但是从功能、组织形式和基本属性来看,应该是NGO。在其他国家,如日本,和一些发展中国家,如菲律宾、孟加拉、印度大部分还都是80年代以后发展起来的。全球看来,NGO主要是80年代以后发展起来的。发达国家早一些,发展中国家晚一些。从地域来说,欧洲、美洲早一些,亚洲、非洲、拉美晚一些。从发达程度来看,非政府组织的发展程度同国家的发展程度并不一定成正比。如一些国家非政府组织很发达,如印度、菲律宾、孟加拉,它比日本、新加坡都发达,美国相对来说也比较发达,占美国GDP的四分之一到五分之一。世界上还没有一个共同话语,来说NGO。美国通常的说法是非盈利组织。联合国内部使用非政府组织。日本也是非盈利组织。在欧洲,叫志愿者组织。在加拿大,叫公民社会组织。在我的定义中,我基本没有做严格的区分。一些发展中国家用人民组织、草根组织,都是同一类的组织。所以说,非政府组织并不是一个国际上统一的说法。

  在中国社会,严格的说来是改革开放以后出现的NGO,概念上的标志是95年世妇会,NGO的概念比较轰动。在北京召开世妇会的时候,在怀柔召开了一个国际妇女NGO论坛,以此为标志很多的社团组织使用了NGO的概念。比如计生协、妇联等,这才意识到它们是NGO。这叫自上而下的组织,以前就存在了,但是并没有自觉的意识到自己是NGO,只认为是政府的辅助形式。另外一种形式,在80年代初,有一些NGO悄悄的进入中国,如英国救助儿童会,在贫困地区开展扶贫活动,再如关怀国际。Green peace 80年代也进入中国,89年以后被驱逐出去,到现在没有进来。他们是以国际NGO的形式进入中国,具有专业性,把一些重要的模式带到中国来。第三条渠道是,90年代中期,以自然之友、地球村的成立为标志,自下而上的组织出现,包括环境方面,法律问题,北大有一个郭老师,建立了国际上也比较有名的北京大学妇女法律咨询法律中心。这些都是自发成立的,都是在90年代之后。所以说,我们的NGO主要有以上三条途径。

  我简单介绍一下中国NGO的规模。现在我们民政部有一个民间组织管理的部门,是中国政府专门管理这些组织的部门。按照它的统计,包括社会团体和民办非企业单位两类。社会团体是一种法人形式。98年公布了《社会团体登记管理条例》,用了一年半的时间,在全国范围内进行了重新登记。到2001年年初是13.6万个。89年的时候民政部门的数据是22万家,经过两次清理整顿到98年条例颁布之前,是16万家。到这次登记确认的数据数量看来,是不断减少的。但是原来的统计可能不太精确。这次的比较精确。第二,民办非企业单位。组织形式是这样的,根据98年的《民办非企业单位登记管理条例》进行了两次试点,然后2002年1月基本上在全国范围内进行了登记确认,是10万家,比预想的数据有很大差别,原先的估计有70万家。我考察了以后,发现10万家的数据是比较可靠的。第三类,还有未登记或转登记团体,这一类组织数目很庞大,大概有100-200万家。为什么会出现这种情况呢?根本的原因在于现行的制度设计。98年我们规定了一个原则叫双重管理体制,也就是说,任何一个社会团体和民办非企业单位要想获得合法地位和登记,首先要找到一个业务主管单位,和登记管理单位平行的进行管理。这就设定了一个非常高的门槛。我们通常叫“找一个婆婆”。很多单位不愿意当主管单位。大量的组织采取了不登记或工商登记的形式。条例颁布后,国外反响比较大,国内NGO也很有看法。最近有可能会修改,但是不可能彻底放弃双重管理体制。所以他们没有纳入现行法规之内。这部分NGO有多少,很难确定。我估计可能有100多万家。

  

  今天我要介绍的重点,我的一些心得。中国NGO发展的两条重要道路。在我的书中也有提到。我的感觉,中国NGO发展,社会比较关注。应该说它们在环保等各个领域发挥着重要作用。我们开了很多次会议。这样的活动已经把它们从社会的背后推到了前台。给人一种感觉好像是,中国的第三部门开始形成,越来越发挥作用,而且他们好像是一个整体。我的一个判断是,他们不是一个整体,在这中间,他们是两种形式,或者说是两种截然不同的发展道路。

  我先介绍第一条道路,与政府改革相关联的NGO。随着中国改革开放的进程,98年机构改革,到去年人员精简方面基本上完成。关于职能划分,以前政府包揽的工作谁来做,我的基本的理解是,要有一些NGO来承担一些责任,政府的改革是一个漫长的过程。这就造成了一部分NGO,形成了一部分NGO发展的土壤。在政府的边缘地带出现了不以党政机关名义出现的,但是发挥政府职能的组织。这部分组织很多,大概包括三种形式,一种是补充形式,比如说外交方面,如外交协会,或从国外获取资源和信息,开展交流。再如农业,环保,教育,人权,外交,等方面。从政府的角度来说,有必要成立一些相应事业单位,辅助单位。在广义上,这些组织也是非政府的法人。第二种形式是协调形式,在行业管理中成立的。去年2月份,有一个国务院令,把经贸委下属的九个工业局转变为行业协会,这是很集中的形式。他们行使的还是政府职能,发挥协调作用。这是政府职能社会化的一个环节。第三种形式是执行形式。政府在某些特殊的领域有一些特殊的政策,不便以政府的面目出现,就要以NGO的形式出现。如残联。它是政府的特殊政策的执行机制。再如,老龄协会,共青团,妇联,工会等。他们是以NGO面目出现。这种形式的NGO有什么特点呢?它具有双重属性。官办性和民间性。具体表现在三个方面,第一是模拟政府的行政性,也有人说第二政府,他有编制,它的领导人是由中组部和人事部门来任命,财务管理方面参照事业单位,社会地位上被认同于政府,工资待遇和社会保险方面也是公务员待遇。他们的自我认知也是公务员。当然这些特征并不是一成不变的,随着改革的进程和组织自身的发展,这些特征可能会发生变化。第二种属性是自上而下的官僚性。这些组织在财政上有相当的依赖性,它的资金资源来自于政府财政,还有一个是对党政权力的依赖性,这些组织本身开展的活动,领导的任命都需经过党政系统的批准。再一个,他们本身也是行驶现行党政权力的一种机制。他们无形中握有一种权力。他们内部有上下级的关系,信息也不公开。另外,资金流动性很差。第三个特点,这些组织具有逐步增强的自制性。形成相对独立的利益集团,就形成自我意识。面对整个社会,维护自我利益。相对于政府也开始有自我的主张和决策。这种主张越来越明显,他们开始脱离政府,谋求自身发展。对于这条道路,我是非常悲观的,因为它的改革是有底线的。因为政府的约束还是非常强有力的。但是在数量上讲,他们是中国NGO中占主导地位的。但是能否代表中国NGO发展方向还很难说。

  第二条道路,也是现在正呈现出勃勃生机的一条道路,我把它概括成与改革开放相关联,自下而上的自主化道路。它的一个基本的基础是经济改革和对外开放,中国20多年的改革开放,不光是形成一个以企业为中心追求利益的市场体系,在人们的自由度方面和公民社会的形成方面,产生了很大的成果。这种道路的表现是,在政策失灵或政府默许的边缘地带,出现了很多活跃分子,表现为个人或组织,通俗的说法是“为民请命”。主要有八种形式,第一个是拥有广泛群众基础的精英组织,如自然之友,地球村,在环境保护方面开展了大量活动。这些组织的特点是由一个或一批比较有影响的人物发起,有大量的志愿者参加到组织中来,开展的活动与公众关注的问题有关,运作中有相当的外部资金注入,能动员媒体配合,有较高的知名度,能得到政府支持。第二类,独立思想库。天则经济研究所,北京华夏经济研究中心等,这些组织汇集了专家、学者和精英,研究不受政府制约,并能参加到实践中去。他们能够影响舆论导向和政策。第三类,依托城市社区的志愿者,这些志愿者组织都是在社区层面上,动员社区居民,开展各种形式的公益活动。第四类,开展公益咨询的专家,包括大学教授和知名专家。这些组织基本上由大学教授和学者组成,面对社会问题开展咨询活动。第五类,面向特殊人群的福利组织。如中国特殊儿童服务中心等等。很多是面对弱智儿童,因为弱智儿童在中国占的比例很高。第六类,以大学为背景,面向社会的组织。如北大的“爱心社”,我们刚写完关于它的一个报告。政法大学的“律师协会”等等。这些组织的活动性非常强,他们具有很强的社会理想。第七类,市场经济孕育的自发性行业协会,这是一种很有意思的形式。一方面政府有意的下放一些职能给非政府组织。另一方面,市场经济本身会产生一些行业组织。如温州的“电器行业协会”完全是企业家自发组织的。企业家在市场经济过程中发现,没有行业协会,就会有低价竞争。如河南的“啤酒大战”,零售价低于成本价,所有的啤酒厂都在负债经营。但是仍在竞争。温州的低压电器行业就有最低限价,这使每一个企业都能维持起码的利益。他们在激烈的市场竞争中,维护自己的利益。广东还有一个“美容美发协会”,现在这个协会扩大到了全国。这种类型的NGO在全国其他地方慢慢出现。第八类,以小额信贷建立的基层网络。小额信贷是从孟加拉开始总结提炼出的农村扶贫的模式。这种模式是贫困农民相互担保的形式获得低额贷款。这种形式农民很愿意接受,虽然听起来利息率高,但是还款时间间隔长,所以还款率高。我去调研的两个地方,规模是会员1万人。这也是一种自下而上的组织。这是与改革开放相关的自下而上的组织。我们做的调研仅是星星点点。这种类型的组织正很快发展。

  第二条道路的特点有三个方面,第一是活动领域和方式的多样性。在活动领域和活动方式多样。第二,(点击此处阅读下一页)

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