公共管理学是一个多学科融合的专业领域，主要建立在法学、政治学和管理学的基础上，并受益于经济学、社会学与心理学等社会科学学科。从名称看，公共管理学首先是管理学，其次是“公共”的管理学，管理学由此构成其不言自明的基础性学科。近些年来，“管理主义”在公共管理学中日益凸显，以至于发展为公共“管理”学，重“管理”而轻“公共”。

公共性是公共管理学的立身之本

实际上，公共管理学的核心是“公共”而非“管理”，“公共性”是这一学科安身立命之本。如果只注重“管理”而忽视“公共”，那么就不存在公共管理学的立足之地，而可以将其统一归为管理学。正是秉持公共性这一学科内核，公共管理学才得以逐渐发展起来，并逐渐凝聚学科共识。当然，公共性是一个难以界定的概念，公共管理学的学科边界也因此成为难以回避的根本问题。

那么，怎样判断公共管理学的研究是否达到了预期目的？主要有两个标准。第一，作为一门应用学科，公共管理学的研究是否能够描述和解释现实的公共管理实践，并为实践者提供可资参考的启迪与指引；第二，作为一个社会科学门类，公共管理学的研究能否形成知识积累，为学科自身及其他相关学科的知识体系添砖加瓦。从这两个标准来看，需要警惕“管理主义”对公共管理学的侵蚀。

管理主义模糊了学科身份

“管理主义”并非凭空而来，它伴随着管理学的成长逐渐进入公共管理学的视野。泰勒在1911年出版的《科学管理原理》，奠定了管理学的学科地位。他在书中提出科学、和谐、合作、产出最大化等一系列科学管理要素，并据此形成一套管理哲学。

20世纪70年代兴起的新公共管理运动（NPM），主张政府向企业学习，通过引入市场竞争、强调顾客导向、注重绩效评价和政府购买服务，推动政府“少花钱，多办事”。与此同时，公共管理学研究也在大量借鉴企业管理学的概念与理论，并注重比较公共组织与私营组织的异同。在这一时期，不少人认为公共组织与私人组织的管理遵循类似的规律，不少管理学者由此横跨两大部门，有关政府管理的论文也在主流管理学期刊发表。

然而，政府管理毕竟不同于企业管理。沃尔多与西蒙之间的争论，就很好地诠释了这两个学科之间的分野：西蒙批评公共管理学有许多谚语式的理论，却鲜少对其加以实证验证。沃尔多则强调公共管理学的价值立场，认为在探讨“是什么”以前先要搞清楚“应该是什么”。前者看重可测量、可推广的管理技术；后者坚持公共管理自有其价值前提。

这种分野同样体现在学科名称上。Management一般译为“管理”，Administration则译为“行政”：前者的根在管理学，后者的根在政治学。早期公共行政学同政治学联系紧密，公共管理学则同管理学难舍难分。正统公共行政学和新公共管理有着两种截然不同的学术取向，背后是不同的学术协会和期刊。比如，历史悠久的美国公共行政学会（ASPA），同公共管理研究会（PMRA）、国际公共管理研究会（IRSPM）就是两类不同的学术协会，对应的学术期刊《公共行政评论》（PAR）、《公共行政研究与理论学报》（JPART）和《公共管理评论》（PMR）也各有旨趣。但是，工商管理硕士（MBA）和公共管理硕士（MPA）都使用Administration，并没有刻意区分。

这种“行政”与“管理”的并立，使得公共管理学科在中国留下了双重身份。1990年的研究生学科专业目录，将行政学列为法学门类政治学一级学科下的二级学科；1997年目录调整，行政管理转入管理学门类，成为新设的公共管理一级学科下的二级学科。同一个研究对象，就此更换了所属的学科门类。这一变动在今天的本科专业目录里仍有体现：“政治学与行政学”列在法学门类政治学类，“行政管理”则归入管理学门类公共管理类。学院的名号更能说明这种摇摆。同样是公共管理，有的叫政府管理学院，有的叫公共管理学院，有的叫国际与公共事务学院，有的叫政治与公共事务管理学院，还有的沿用行政学院的旧称。名号之别，多半取决于建院时依托的是政治学系还是管理学系。同一个学科，几套名号、两条脉络，学科身份因此愈发模糊。

知识贡献为何不对称

学科身份模糊的一个直接后果，是知识交流上的失衡。从文献引用关系来看，无论是中文还是英文期刊论文，公共管理学都在大量引用企业管理学，反过来的影响却微乎其微。对中文期刊论文的分析显示，公共管理学受益于管理学等邻近学科，对其他学科的影响却偏弱，呈现出明显的知识贡献的非对称性。一个直观的例子是美国管理学会（AOM）：它设有20多个分会和兴趣小组，拥有2.1万多名会员，而公共与非营利分会（Public and Nonprofit pision，PNP）是其中一个分会，会员只有600多人，是人数最少的分会之一；组织行为分会和战略管理分会的会员则都超过5000人。

泰勒强调，管理理论要基于实践，坚持科学循证而不是经验主义；管理研究要深入工厂一线，进行精确计量与反复测试，并开展实地实验。公共管理则一向以思辨见长的规范研究为主，注重形而上的反思与论辩；近些年来兴起的实证研究，也开始要求公共管理研究深入一线，真正抓住公共管理的实质。但是，不少以“管理主义”为取向的研究仍热衷于照抄照搬管理理论，对公共管理现象生吞活剥，同公共管理实践渐行渐远。这与备受诟病的“经济学帝国主义”并无二致，却有很强的隐蔽性和侵入性。久而久之，公共管理学与企业管理学知识贡献不对称的总体格局逐步形成。

强化公共性内核

回到“公共性”，公共组织与私营组织、社会组织在目标、权力与约束等方面都存在根本差异，同一套管理理念和工具因此无法普遍适用。这意味着公共管理学需要兼收并蓄：既借鉴企业管理学的一般概念与理论，又关注公共组织与公职人员的独特性。近些年来对新公共管理的反思和正统公共行政的回潮，恰恰说明了这一点。

具体来说，各类公共事务往往由政府控制和管理，但公共管理并不关注具体由哪个部门来实现公共价值，而更关注何种机制和模式更加奏效。最近有研究从不同学科流派探讨公共性，认为公共性可以指外部性、监管、网络、公共价值、公共利益等。就此而言，聚焦公共性，并探讨由此展开的公共组织、公共事务、公共政策和公共服务，是公共管理学的核心议题。至于公共事务是行政、管理还是治理，则可以根据情境因地制宜。特别是随着越来越多的公共事务成为全球焦点，平台经济缔造了富可敌国的平台公司，私营企业等组织参与公共事务的情形也越来越普遍。因此，不把握不同部门的本质差异，就会陷入“管理主义”的窠臼。

公共管理学不是各类企业管理学的试验场，用以检验和推广其理论并成为其学科附庸。两个部门追求的价值不同，面临的环境也不同，需要分门别类进行研究。公共管理学如果放任“管理主义”大行其道，就可能误入歧途而越走越窄。这意味着，公共管理学在继续坚持学科包容性的同时，也须不断强化其学科内核，推动学科共识的形成与巩固。只有自身强大起来，并对外产生持续而稳定的影响，才能同其他学科并驾齐驱，形成平等有效的知识交流格局。

（作者系北京大学政府管理学院教授）