【摘要】党的领导法规制度优势转换为治理效能的关键一步在于增强党的领导法规执行力。制度恰适性作为推进制度更加成熟定型的目标指向之一，强调制度存在之合理性和必要性，追求制度设计、运行等方面恰到好处。提高党的领导法规执行力的过程就是追求制度恰适性目标的过程。达成制度恰适性需在制度设计、执行与保障等方面着力。内在体系融贯性侧重于从文本内容和体系构建层面强调党的领导法规自身质量的重要性，多元制度协同性重视党的领导法规与党的主张、国家法律等相关联制度间协同共治，制度运行有效性重点考虑党的领导法规在执行过程中的实际状态与成效，保障机制整体性为党的领导法规顺利有序执行提供组织、资源等方面的系统支撑。

【关键词】党的领导法规 党的领导 党内法规执行力 制度恰适性

【作者】冯晓畅（山东大学）

【引用来源】冯晓畅：《制度恰适性：新时代提高党的领导法规执行力的目标指向与实现路径》，载《中国政法大学学报》2026年第2期，第152-164页。

党内法规的生命力在于执行。随着比较完善的党内法规体系已经形成，如何保证其制度执行力和权威性成为新阶段党内法规制度高质量发展的重点工作任务。当前，学界在推进党内法规由“文本之规”向“行动之规”转变的道路上提出了一些方案，覆盖了党内法规执行主体、对象、环境等方面，贯穿于党内法规制度设计、运行和保障的各个环节。党的领导法规作为党内法规的类型之一，在政治价值、文本设计、机制设计等方面凸显出鲜明政治性。“党的领导法规旨在通过巩固党的领导地位、强化党的领导职责、规范党的领导活动等，解决党领导谁、领导什么、怎么领导的问题，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障。”发挥好党的领导法规应有的功能作用，关键在于不断提高其制度执行力。本文从新制度主义政治学中获取理论资源，提出并阐释“制度恰适性”的理论分析框架，在认识党内法规执行一般原理与实践规律的基础上突出党的领导法规的特殊属性，以实现制度恰适性为目标追寻，聚焦制度供给侧与制度运行端，在何以必要与如何实现两条主线上阐释每种具体的恰适性标准，从而为进一步提高党的领导法规执行力提供可行方案。

一、制度恰适性：一个理论分析框架的提出

制度之治作为推动中国之治的重要抓手，其作用体现为依托党内法规、国家法律等制度载体在文本内容上作出一系列顶层设计和具体安排，为治国理政各领域和各环节提供刚性约束与规范指引。制度之治又不局限于静态文本层面，治理实践中表现出吸纳力、整合力、调适力与执行力等优势，充分释放治理效能。恰适性是衡量制度成熟度与有效性的重要标尺，包括党的领导法规在内的制度所追求的目标和愿景都能在制度恰适性的指引下得以确立和实现，内部体系融贯性、多元制度协同性、制度运行有效性和保障机制整体性共同构成了制度恰适性的题中之义。

（一）作为制度好坏评定标准的恰适性

新制度主义政治学主张以制度为核心载体来系统阐释政治社会现象，重新找回制度，强调制度本体的地位和作用。在新制度主义奠基者马奇和奥尔森看来，“政治制度是相互关联的规则和惯例的集合，依据角色和情景间的彼此关系，这些制度规定了哪些行为是适当的”。评价一项制度恰适性与否需要建立一套系统科学的标准，分配效率并不是其中的唯一评判标准，除此之外还应充分考虑个体偏好、资源分配、能力和整合性等不同要素。恰适性逻辑重在强调任何组织或个体的政治行为活动是一种不可推卸的责任与义务，应以该行为是否合乎规范或恰当作为首要原则，而非计算其行为的回报。恰适性制度是统筹兼顾制度制定主体、作用对象、制度环境以及实施效果等多重因素形成的科学制度设计。制度运行过程中需充分考量各要素之间的内在联系与互动机制，通过系统协调与动态调适，确保制度设计与其所处治理情境高度契合。

制度恰适性作为评估制度设计科学性和实施有效性的标准，通过提供一套明确、稳定的价值规范与行为准则，为各级组织与个体的活动确立了基本预期、匡正了行动路径。有学者尝试从中总结其对我国制度建设的启示，提炼出人民性、系统性、全面性、发展性、创新性等指标构成了判断一项制度恰适与否的关键要素。亦有学者强调制度恰适性是制度对其存在的环境和对与制度相关的人的恰当与适应，内置合法性、可行性和协调性的基本要求，同时还具有稳定性和灵活性结合的特点。以结果为导向的制度恰适性实际上是关于制度绩效评价的另一种表现形式，制度形成的合法性、制度规则和体系的完善性、制度执行的可操作性、制度实施的功效性等指标共同构成了一项好制度的基本标准。制度恰适性的目标期待最终是为了进一步提升制度自身的竞争力。提升制度竞争力既要重视治理实践层面的制度实用性与功效性，又要兼顾观念层面的正义性与吸引力。这种制度硬实力与软实力均是衡量制度是否具备恰适性的重要标尺。

（二）中国式制度恰适性的整体表征

制度建设是推进中国式现代化进程的一条主线，依靠制度的持续发展与创新，提供高质量的制度供给，通过一套更成熟、更定型的制度体系来破解发展难题、应对风险挑战。中国特色制度建构语境中的“制度恰适性”在实然层面反映出对党内法规、国家法律等多元制度形态各自特性的认同以及不同制度间关联互动的基本要求；在应然层面承载着治理实践中对巩固各自制度优越性，推动制度优势转化为治理效能的目标期待。制度恰适性意味着这项制度的存在是合理且必要的，同时又是恰到好处的；依托制度的各项具体规定能够降低行为活动的不确定性并提供结果预期，同时制度内容又不是一成不变的，能够随着内外部环境变化保持灵活调整，在渐进式发展中不断调适至最佳状态；制度的存在即是为了回应并解决具体问题，从制度制定到实施的全过程都应坚持问题导向；恰适性的重要表征是追求制度的有效性，保证制度能够真正行之有道，真正作用于实践活动。

中国式制度恰适性主要有以下基本面向：其一，内在体系融贯性。任何成熟的制度体系都是由具体规定构成的有机整体，致力于价值统一性与形式协调性的统一。在价值层面，必须坚守根本立场的一贯性，以此凝聚共识、指引方向，确保制度建设和发展始终服务于党和国家的长远发展愿景；在形式层面，则要求同一制度体系内部不同位阶、不同类型的具体制度系统集成、协调统一，保证制度形式清晰准确、制度内容科学合理。其二，多元制度协同性。任何一种制度都不是孤立存在的。在我国，党的政策、党内法规、国家法律、社会规范等都在各自场域发挥作用，这些不同类型的制度规范之间优势互补、协同合作，构建起一个具有当代中国特色的规范体系理论及其制度结构。不同制度间并非机械堆砌和简单叠加，而是构建目标一致、动态平衡、富有韧性的制度体系。其三，制度运行有效性。增强制度执行力的最终目的在于提升制度有效性，过程中致力于将制度付诸实践、实现制度目标、取得制度绩效。要避免制度空转、执行打折等现象，确保制度从文本规定转化为实践效能。其四，保障机制整体性。通过健全完善执行责任机制、监督机制、激励机制等举措织密保障之网，为制度制定与执行提供有效保障。概而论之，内部体系融贯性与多元制度协同性，共同构成了制度供给侧的应然标准，为制度从静态的文本规范迈向动态的实践治理奠定坚实基础。制度优势能否转化为治理效能的关键取决于制度运行有效性与保障机制整体性。它们共同构成了从供给有效到实施有力的全链条制度治理模式。

二、内在体系融贯性：提高党的领导法规执行力的前提条件及其实现

党的领导法规自身质量的优劣直接影响其执行成效。内在体系融贯性作为制度恰适性的表征之一，是提升党的领导法规制度执行力的重要抓手。内在体系融贯性既包括对每一部党的领导法规的立规目的、表达规范、内容规定等要素的评定，又要求把全部的党的领导法规作为一个整体制度板块，强调内在结构优化与体系化建设，旨在形成要素齐全、维度完整、体系完备的党的领导法规制度体系。

（一）体系融贯要件：党的领导法规兼具价值融贯与规范融贯

融贯性是判断一个制度体系形式合理性的重要标准，常用于确认并证成法律体系内部各部分间的相互关系，侧重于在形式结构层面推动法律体系不断健全完善。法律体系中的融贯性要求体系内各要素不存在逻辑矛盾和明显冲突，同时彼此间还能产生某种积极关联，连贯性、体系融贯性与理念融贯性三个层次共同支撑起融贯性的整体要求。基于党内法规与国家法律在体系结构、价值立场等制度原理层面的共通性，党内法规体系化亦可以引入融贯性标准。有学者主张体系化与正当性是融贯性的标准要求，其中体系化强调各部门结构层次分明、逻辑关系清晰，正当性则要求一个制度体系中的规范具备正当的价值基础，能够获得规范对象的遵守与适用。也有学者提出逻辑一致与价值统一是实现党内法规体系融贯性的基本要求。作为党内法规体系四大板块之一的党的领导法规同样需要实现内部融贯性要求，这种融贯性包含价值上的融贯与规范上的融贯两个维度。

党的领导法规主要是“关于巩固党的领导地位、强化党的领导职责、规范党的领导活动等方面的基本规定”，这些文本规定内容的背后蕴含着党的领导法规三方面的制度价值取向。其一是党的领导法规以人民性为逻辑起点，始终秉持为人民服务的价值理念。党的领导地位不是自封的，而是源于历史和人民的共同选择。中国共产党历来尊重人民主体地位，始终将维护人民主体地位作为一以贯之的执政根基。这是由党的先锋队性质所决定的，也是践行党的根本宗旨的必然要求。党的领导法规坚持以人民性为价值依循，脱离了人民性的制度规范无法确立自身的正当性，也就无法实现其有效性。其二是领导权自我规范与约束的价值。党的领导法规旨在通过明确领导权限、规范领导程序、设定责任边界等制度设计，实现领导权运行的制度化和规范化，为党的领导活动提供制度支撑。其三是规范党组织与国家权力机构等非党组织间关系的价值。党的领导法规致力于理顺党与非党组织间领导与被领导关系，为发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供制度保障。

党的领导法规在规范维度的融贯主要聚焦于体系化建设，确立体系内各部分间相互证立或支持的关系，即明确党的领导法规在党内法规体系中的定位以及推进党的领导法规自身体系化。《关于加强党内法规制度建设的意见》将党内法规制度体系描述为“1+4”框架结构，这一结构按照规范主体、行为和监督三位一体的建构思路。党的领导法规制度在“1+4”框架结构中占据一席之地，侧重从规范行为的角度去处理一切与党的领导有关的活动。近年来，学界指出“1+4”框架结构还存在许多问题，如不同板块之间存在交叉重叠、部分党内法规难以精准归属于某一板块，等等。当前围绕党内法规体系基本架构形成了“1+2+N”“1+2+X”“1+1+3”等多种不同提法。无论基本框架如何变动，党的领导法规制度板块始终在不同框架中作为一个独立单元而存在，党的领导法规制度在整个党内法规体系中的地位和分量可见一斑。回顾党的领导法规制度建设历史演进的过程，其并非党内法规体系中一个相对成熟完善的板块，特别是制度建设初期存在作用定位模糊、效力层级较低、缺乏对重大事项关照等方面的问题。新时代以来，党的领导法规制度得到快速发展，体系化程度日益提升，“补足了主干类基础性党的领导法规，加强了党对各领域各方面工作的领导，确保了党的领导全覆盖，使党的领导更加坚强有力”。

（二）以内在体系融贯为抓手提高党的领导法规执行力

党的领导法规体系融贯性的实现，根本上需回归制度自身建构逻辑，从提升制度质量的角度，为融贯性目标达成筑牢制度本体基础。这一建构过程需聚焦立规技术优化与规范内容提质两大关键领域。在立规技术层面，应着力提升单部法规文本的语言准确性，确保用语严谨、表述规范，实现政治性表达与专业法规表述的有机统一，特别是要兼顾“党言党语”的政治属性与“法言法语”的规范要求，确保政治主张能够通过规范形式得到有效传导与落实。在规范内容层面，应全面覆盖党的全面领导的基本要求，紧密契合坚持和加强党的全面领导的实践需要。内容设计上既要体现原则性、宏观性的政治宣示，也需辅之以程序性、责任性的具体规定。

现阶段党的领导法规制度板块呈现出“七多七少”的整体特征，即文件多、法规少，规定办法多、条例少，散的多、整合少，个性化制度多、共性制度少，规定体制机制多、方式方法少，抽象要求多、具体规定少，动态调整多、稳定不变少。党的领导法规在文本形式上主要集中于效力位阶较低的党内规范性文件，尽管也有一部分党内领导内容在条例、规定等效力位阶较高的党内法规中出现，但它们多是以党内法规中的某一章节或者某些具体条款的方式呈现出来，鲜有条例、规定等形式的党内法规专门针对党的领导作出全面规定。事实上这一特征并不悖离党的领导法规所承载的价值功能和目标预设，当前党的领导已不再单一侧重于政治、组织和思想上的领导，而是有大量内容指向业务性领导，强调党对某一方面具体工作的领导。这就要求党的领导法规针对性地落实到每一项具体工作中，起到预期的规范和引领作用。党的领导法规不再是一般的宣示性条款而是更加注重具体事项贯彻执行。针对这些具体工作事项制定的党的领导法规因为规定内容具体、影响力有限等特征，通常只需采用规定、办法等党内法规形式或者意见、通知等规范性文件形式予以呈现，这也符合党内法规立规的客观规律和技术性要求。党的领导活动在治理实践过程中不可避免地会遇到新情况和新挑战，党的领导法规也会存在制度缺位的状态。为了尽快补足制度短板、提高新问题新挑战的应对能力，有必要采取制定程序相对简易、实施速度较快且具有较强灵活性的党内规范性文件或者较低位阶的党内法规，以精准回应治理实践中的迫切需求，在保持制度稳定性的同时，显著提升其适应性与回应性。这并不意味着党的领导法规领域不需要效力位阶较高的规范形式。为提升其制度权威性和执行力，应当加快制定修订党的领导法规领域的基础主干性法规，确保有关党的领导主体、对象、程序、原则、方式等内容均能在党内法规中找到充分的依据。承担中央党内法规制定工作的党的中央组织可以探索研究制定关于坚持和加强党的全面领导的准则，围绕领导主体、领导对象、领导权责等基本问题搭建制度框架；结合第三个中央党内法规制定工作五年规划对党的领导法规建设提出的具体要求，尽快制定《党委（党组）重大决策程序规定》等党的领导法规。

党的领导法规制度建设的目标方向在于保障体系融贯性，在规范上尽量避免明显冲突、保持连贯性，在体系上实现不同部门或类型党的领导规范间的关联贯通，在理念上以党章为本且以民主集中制为核心，确保理念融合。党的领导法规体系化不限于内部各要素之间形成一个结构完整、内容充实的完整体系，而且需要在结构体系化、功能体系化和适用体系化三个层面实现有机统一。结构体系化是体系化构建的核心问题，功能体系化强调内容的规范性要求，适用体系化是对党内法规实施的内在要求。这也意味着体系化建设是一项庞大复杂的系统性工程，除了在顶层设计上统筹规划之外，还需要聚焦过程中的细节问题。例如，现阶段党的领导法规体系内部存在实体性规范较为完整、程序性规范缺位的问题，导致各项党的领导行为活动缺乏科学规范的程序进行指引，以至于影响到领导行为活动的具体执行效果，在一定程度上削弱了党的领导执行力。围绕党的领导职权责任、机构设置等方面的实体性规范占据主导地位，构成了党的领导法规的核心制度框架。需要强调的是，相关配套程序性规范建设同样重要。党的领导程序性规范主要涉及提出党的主张、落实党的政策、执行党的决议的全过程，能够为各项具体领导工作提供明确的流程和实施方案。因此，重视程序性规范建设是健全党的领导法规体系下一步工作的重点，需要重点完善议事决策程序性规则、特殊和一般的工作流程等方面的规范设计。

体系化的最终目标是迈向法典化。结合党内法规体系发展现状和法典化要求，党的纪律法规和党的组织法规相对更具备先行先试的条件，两类党内法规在数量、质量及其覆盖面等方面具备法典化基础。以长远发展的眼光看待这一问题，党的领导法规法典化工作也会启动。在建设思路上秉持“相对法典化”理念，立足于党章所承载的精神和内容，按照总分式结构确立党的领导法典的框架结构。总则编集中体现了党的领导法典的指导思想、立规宗旨、基本原则、整体目标、价值内涵等内容，统领并影响着分则编的布局架构。总则编的内容具有相对原则化抽象化的特征，这能够保证其避免因为外部环境的变化而导致总则编内容的频繁变动，保证一定的稳定性和权威性，也能够实现总则编与各分则编之间逻辑一致、概念统一和价值统合。分则编可以在党的领导法规确立的内容中进行提取公因式，设计出领导组织编、领导行为编、领导责任编、附则等模块。

三、多元制度协同性：提高党的领导法规执行力的基本要求及其实现

在制度供给端提升党的领导法规执行力，需要内在体系融贯与多元制度协同的双重支撑。多元制度协同要求重视外部相关联制度间的协同共治，围绕党的领导制度形成相互配合的外部协同体系。制度协同并非不同制度的简单叠加，而是在发挥各自制度优势的基础上建立衔接协调机制、联动配合机制等，降低不同制度间的沟通协调成本，实现制度协同提质增效的预期效果，以此来回应复杂多变治理场景下的多元需求，推动由碎片化治理转向系统集成化治理。

（一）制度协同要件：党的领导法规与党的政策和国家法律紧密关联

制度往往是由一系列规则、规范、惯例、程序等组成的复合结构形态，存在着多层次多样化的制度载体。“制度服务于其目标并不是单靠其单独地得到遵守，而靠其形成相互支持的规则群。”制度协同性是影响现代化水平的重要因素，通过制度协同实现有统有分、主次有序、衔接有效、配合得当，为提升国家治理能力创造有利的制度环境。不同制度载体基于共同的治理目标展开协商合作共治，在明确各自制度特性和内容边界的基础上，实现彼此间的衔接协调，从不同角度对共同作用的工作内容和对象施以规范引导与制度约束，形成协同治理的制度合力，为进一步提高党的领导法规执行力奠定了良好基础。面对复杂多变的执行条件和环境，单一分散的制度类型难以在其中充分发挥制度优势，这就需要聚合党的领导法规、党的政策等多种制度形式，在形成强大制度合力的同时发挥各自制度优势，推动不同制度执行力的全面提升。

党的领导是全面的、系统的、整体的，具有鲜明的全面性特征。这一特征体现为党的领导对所有行为活动和治理对象具有普遍约束力，以直接或间接方式贯穿于党和国家事业各方面、各领域、全过程，实现领导范围的全覆盖。党的全面领导覆盖了党的各级组织和党组织内部的各项活动，在各个环节指导和引领党的自身建设，不断增强党的先进性和纯洁性，提升党自身的核心竞争力。党的全面领导也延伸至党外，既实现了对政治、经济、文化、生态环境等各领域工作的领导，又实现了对各级人大、政府、政协、监察机关等国家政权机关和社会组织的领导全覆盖。在过程维度上，党的全面领导覆盖从领导决策到具体执行再到监督考核的全过程，每一环节都必须坚持党的领导。这种全面性客观决定了仅凭党的领导法规一种制度规范难以实现对全部党的领导活动提供全覆盖式的规范指引，国家法律、政策主张等制度规范同样在其中扮演重要角色。“中国特色社会主义国家治理体系由一整套制度构成，包括以中国共产党章程为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系。”三套制度在逻辑上不完全是平行关系，在内容上存在交叉重叠，在规范形式上存在部分一致性，在作用范围上存在一定的重合。三套制度均与党的领导紧密关联，分别从不同侧面为党的领导制度化建设提供了多元制度供给，形成了一个容纳党的政策、党的领导法规以及承载着党的领导原则精神的法律法规的三位一体制度体系。这一体系呈现出“一元双轨制”的结构布局，即以党的政策体系作为起点与核心，党内法规体系与国家法律体系各执一方，以党的政策体系为统领形成一套完整制度体系。

（二）以多元制度协同为要求提高党的领导法规执行力

实现不同制度间协同建设的关键之举在于理顺彼此间的关系，在兼顾各自制度特性前提下找到协同共治的衔接着力点。党的领导领域的多元制度协同主要是实现党的政策主张、党的领导法规以及承载着党的领导原则精神的法律法规之间相互配合，释放党的领导领域多元制度载体的制度合力。

党的政策作为政策规范基本范畴的具体类型之一，同长期扎根于我国治理实践的公共政策、国家政策、司法政策等制度载体一样，是政策制定者为处理政治生活中的各类公共事务、解决治理过程中的迫切现实问题而创制的行动准则。其本质上是党的领导理念和价值的外在表达，体现着党的集中统一意志，属于党的内部意见制度化的表现形式。党的政策会以一定的规范形式把党内形成的统一意志转化为某一事项或内容、具有一定的目标取向、预测出可能的结果，最终达到党的意志真正落地落实的效果。党的政策多采取号召性和原则性的方式确定党组织活动和党员行为的基本范围、一般要求和预期目标等内容。关于领导主体的行为规范、领导对象的义务要求、领导活动的方式方法、领导范围及其界线等事项先会在党的政策中予以体现，有的可能是以直接明示的形式表现出来，有的则是蕴含在相关政策中间接表达。它们指导并推动着各类党的领导活动有序展开。党的领导法规能够将这些宏观抽象的党的政策明确具体化为管党治党的制度依据，保证党的政策所承载的党内统一意志及时有效地贯彻落实。较之于党的政策主张具备的指导性、灵活性和引领性特点，党的领导法规则表现出更强的强制性和规范性，在内容上明确规定了对党组织和党员当为、可为、禁为的条件，在结构上基本包括假设、行为模式和后果三部分，因此在加强党的政策与党的领导法规实现相互转化的同时，也应明确两种制度载体不能相互替代甚至融为一体。

党的领导法规与国家法律间的协同主要汇聚在党政联合发文现象与党的领导入法两个着力点。其一，党政联合发文的性质是中国特色社会主义制度体系中的党的领导制度，承载的是党对国家行政机关的领导关系，体现出党政机关主体复合、权力复合以及行为复合的复合性特征。在制度属性上体现出“一体两面”的双重性，兼具党内法规与国家法律的双重面向。党政联合发文具备体现“党领导国家政权”的治理体系形态、实现党政“双轨”权力结构的统筹整合、弥补政府治理体系和能力的短板、节约立法成本与提高制度实效等四方面的制度功能。相当数量的党的领导法规是以党政联合发文的制度载体形式呈现出来。党的领导法规在对党外事务特别是国家和社会各项事务进行调整规范时，需要这些非党组织积极介入其中，由党政系统内部各自的制定机关协同配合制发的党政联合文件就成为满足这一需求的重要表现形式。其二，党的领导以不同形式融入宪法法律和其他法规文本中，不仅赋予其法律意义上的正当性基础，明确党领导立法工作的具体要求和目标，而且有利于贯彻落实党的基本主张和总体部署，维护党中央权威和集中统一领导。党组织与国家机构分工协作、相互配合处理大大小小事务的过程中，有必要在国家法律层面对其予以必要规制和约束。党的领导入法形成的相关法律条款是确保党政系统协同高效运作的重要制度依据。特别是对党组织的领导权限、行为方式、一般程序等内容予以规范，使用国家强制力对其进行必要的规制和调整。为此，需进一步明确党的领导入法的范围、形式和标准，确立党的领导究竟应当出现在哪些法律法规文本中，如何运用一定方式科学合理地划定党的领导的入法范围，梳理总结党的领导是以直接或间接、抽象或具体的何种形式载入法文本中，明确党的领导以何种标准载入法律文本，确立普遍适用、行之有效的准则和依据。

四、制度运行有效性：提高党的领导法规执行力的主体工程及其实现

“制度执行力的总体评价标准是运行有效，制度执行力研究的最终目的在于提升制度执行的有效性。”制度运行中目标达成状态与治理效果情况是检验党的领导法规制度优势转化为治理效能最直接的标准。提升党的领导法规运行有效性应秉持系统思维，坚持整体性谋划与协同性推进，重点抓住执行主体与执行环境两大要素，为切实提高党的领导法规执行力提供支撑。

（一）运行有效要件：党的领导法规释放多重治理效能

“制度既是客观的，又是主观的，是人们的主观意志作用于客观世界的结晶，因而制度价值的生命力在于向制度执行力和治理效能转化。”亨廷顿曾提出，“对处于现代化进程中的国家来说，影响政治秩序的不在于制度的形式，而在于制度是否有效”。制度运行有效性是以结果为导向，直接指向应然预期目标的一种理想状态。在整个制度运行过程中，行动者在特定的制度环境中寻求实现制度自身的合法性与实效性。制度运行有效性的评价标准大致可分为三个环节：一是明确制度真正得到落地与否，制度能否立得住、行得通；二是评判制度是否管用，制度执行取得的治理效果如何；三是用发展的眼光关注并预判制度的长期发展情况。制度不是一成不变的，而是始终处于动态渐进调适过程中，要重视制度建设的适配性与可持续性。三个环节形成的关于制度运行有效性的评价体系环环相扣，最终指向将制度优势转化为治理效能。

党的领导法规的运行有效性，本质上是将其内在的制度特质与优势切实转化为治理实践中的实际功能与作用。党的领导法规显现出强大的制度优越性，而制度自身的高质量发展还需要执行力度与实际效用来检验。制度无法充分回应满足人民诉求、实现预期制度目标、释放特定实践效能，便难以真正体现其优势属性。实现治理效能要求党的领导法规能够完成预期目标，以党的领导法规为基础展开的各项管党治党与执政治国活动高质量进行，确保治理的实际成效和效用。党的领导法规唯有在实践中发挥出预期的治理效能，才能够充分展现党的领导能力和水平。具体而言，党的领导法规的运行有效性体现在其发挥着规范引领、制度统合和治理保障的关键作用。

规范引领功能是制度载体的基础性功能。制度天然具备指导性和规范性属性。党的领导法规主要规范各级党组织活动和全体党员行为，同时也会对部分非党组织及其党外人士在特定领域形成一定指引，就相关负责人员从事何种领导工作、为何负责这一工作、如何开展领导工作等方面提供必要提示和指导，确保组织行动在立场、方向与路径上的正确性，内部思想与行动保持一致，促进党的领导权力依法依规运行，并逐步塑造稳定、可预期的行为模式。借鉴法的一般理论和法的规范作用具体表现，党的领导法规所具备的规范引领功能依据作用对象、方式的不同，可进一步类型化为指引、评价、预测、强制和教育五个具体维度，它们共同构建起系统化的行为调节与价值导引体系。

党的领导法规具有重要的制度统合功能。国家治理体系内蕴多元制度要素，从横向结构上看，涵盖人大制度、行政制度、司法制度、政法制度、监察制度等一系列基本制度安排。作为贯穿国家治理全过程与各方面的核心力量，党的领导通过法规制度实现对各类治理机制的有效整合，推动制度体系协同发力，确保制度建设的整体性与一致性。在具体实践中，党的领导法规通过落实党管干部原则，强化对组织人事工作的集中统一领导，实现对党政系统组织人事制度的统筹协调。例如，调整后的中央组织部统一管理公务员工作，直接履行公务员录用调配、考核奖惩、培训等方面的职责，研究制定并组织实施《公务员职务、职级与级别管理办法》《公务员登记办法》《公务员范围规定》等配套党内法规制度，对公务员科学管理和优质队伍建设具有促进和保障作用。党的领导法规制度除了对组织人事权实现制度整合外，还以《中国共产党党组工作条例》为突破口联结起整个党政网络，党组嵌入到人大、政府等非党组织之中发挥党政之间沟通的桥梁作用。

党的领导法规具有重要的治理保障功能，其为推进国家治理现代化提供了政治与法治双重维度的制度支撑。一方面，党的领导法规以确立和维护党的全面领导为核心宗旨，尤其强调坚决维护党中央权威和集中统一领导。《中国共产党农村工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》等均在文中有明确表述，领导权威通过明确载入党的领导法规的方式得到巩固和加强。这一政治原则及其配套的制度落实明确了党和国家开展治理行动的基本政治前提和立场，为推动治理现代化提供了坚实的政治保障。另一方面，党的领导法规承载着现代法治的基本价值与原则，致力于将各类领导行为全面纳入法治化轨道。其在制度设计中体现出指导性、约束性、规范性、程序性与激励性等典型法律属性，保障党的领导预期目标得到实现。

（二）以制度运行有效为重心提高党的领导法规执行力

制度的生命力在于执行。提升党的领导法规执行力是制度优势转化为治理效能的关键所在。实践中不同程度地存在着党中央权威被抽象化、党的领导被虚化、弱化以及党组织被边缘化的现象，这与制度体系不完善有关，但更重要的是由制度执行不力所造成。新制度主义政治学在探讨制度运行有效性时建构起了“制度本体—制度相关人—制度环境”的立体分析框架。其中，制度本体是影响制度有效发挥的内部因素，制度相关人属于能动性因素，制度环境属于外部因素，制度相关人是连接制度内部因素和环境外部因素的桥梁。制度本体这一内部因素是实现运行有效性的前提基础，党的领导法规内在体系融贯性与多元制度协同性皆是从制度本体层面提出的具体要求。制度相关人与制度环境因素就构成了增强党的领导法规运行有效性的关键所在。

作为制度相关人的党组织和党员是党的领导法规的主要执行主体，执行过程中资源的积累、工具的使用以及配套机制的确立均离不开执行主体发挥能动性。党的领导法规执行主体的执行意愿和执行能力在相当程度上决定了其执行效果。因此，需要充分调动执行主体的主观能动性，强化其对制度权威的尊崇与认同，牢固树立制度意识与法治思维，切实增强责任意识和担当精神。尤其是要抓住“关键少数”，不断提高党员领导干部的政治判断力、组织协调能力与沟通落实能力，充分发挥其在制度执行中的示范引领和头雁效应。在具备执行意愿的前提下，业务能力与专业能力建设则成了提升执行主体水平的关键。当前，制度相关人不能透彻领会党的领导法规相关精神，对部分内容止于“蜻蜓点水”“略懂皮毛”的现象时有发生，这严重阻碍了制度传播。党的领导法规执行过程中存在的利己主义倾向，贯彻落实过程中的“搞变通”“打折扣”“选择性执行”情形屡禁不止。上述问题均与执行主体制度意识淡薄、执行能力不足紧密相关。为此，一方面应坚持党管干部、党管人才原则，优化干部选拔任用机制，严格政治标准与专业要求，锻造一支政治坚定、能力过硬、作风可靠的执规队伍。建立健全常态化考核评价体系，对执行主体履职情况进行动态监测与科学评估。“健全党内法规执行责任制落实机制、开展党内法规专项督查和实施评估、建立党内法规执行基层观测点等措施。”另一方面是加强对执规主体的培训教育工作，结合最新制定修订的党内法规及时开展专题培训，在熟悉文本精神和内容的基础上增强制度遵守意识和执行观念，牢固树立尊规、学规、守规、用规的制度自觉，克服实用主义思维和利己主义思维，提升执行个体的素养和能力。

良好的外部制度环境能够为党的领导法规有序运行提供便利条件。优化党的领导法规执行环境的关键在于营造敬畏制度、尊崇制度、守护制度的文化氛围，坚持制度治党、依规治党，以党的领导法规作为管党治党与执政治国的重要制度抓手和行动指南。一是要加强党内政治文化建设，营造风清气正的党内政治生态。坚定拥护“两个确立”，切实做到“两个维护”，严格贯彻执行党中央大政方针政策。“以弘扬社会主义先进文化为核心，强化党内政治文化建设；以严肃党内政治生活为载体，提升党内政治生态修复功能。”二是要营造客观真实、科学合理的制度执行文化。合理设置执行目标是提升制度执行力的前提条件，目标设定既要有明确的结果导向又要有充分的现实关怀。具体到每一项制度执行上，需要重视构建一套科学合理的操作办法、执行流程和运行标准，强调运用合理的方式方法推动制度执行，在提高执行效率的同时尽量控制和减少其产生的成本。

五、保障机制整体性：提高党的领导法规执行力的重要支撑及其实现

提高党的领导法规执行力是一项涉及多维度、多层次的系统工程，实践中配套执行机制的有效构建与顺畅运转，是实现制度执行目标、保障执行过程顺利推进的重要支撑。教育传播机制、执行监督机制、问责追责机制与资源集成机制等关键机制形成了一个相互联系的有机整体。它们分别从价值引导、行为约束、后果规制与资源保障等不同层面，为党的领导法规的贯彻执行提供系统化、持续性的外部驱动力。

（一）整体保障要件：党的领导法规执行依托多方机制

教育传播机制、执行监督机制、问责追责机制、资源集成机制等配套机制为制度运行全过程提供了系统性和整体性的外部支持。增强党的领导法规执行力自然离不开多样化的保障机制建设。执行机制缺位失位容易造成制度执行走样，而系统完备的执行机制会促进各执行要素和力量形成合力，共同支撑保障党的领导法规执行实效。

知规晓规是党的领导法规执行的基础环节。建立健全教育传播机制有助于进一步提升党的领导法规公开度和知晓率。公开目的在于将党的领导法规文本内容、立规目的等重要信息在全党全社会传播，尤其是执行依据、具体程序等内容应当坚持以公开为常态、不公开为例外，充分保障党员和人民群众的知情权，提升党内法规制定等相关党务工作的透明度，从源头上防止制度制定与执行实践相脱节。宣传传播的广度和效度在很大程度上影响着全体党员、人民群众等制度相关人对党的领导法规的理解深度、认识程度和接受意愿。为此，应健全党内传播机制和党外传播机制，推动党内外传播相配合，把握好党的领导法规与大众情感价值相融合的方式，将以往晦涩难懂的制度内容融会到政治生活中，塑造党的制度理论贴合实际且生动鲜活的形象。在此基础上，通过持续而深入的教育引导和氛围浸润，不断增强全党全社会对党的领导法规的制度认同，推动形成尊崇制度、敬畏制度、遵守制度的共同价值取向与行为自觉，从而实现法规执行从外在约束到内化认同的转化。

执行监督机制是保证党的领导法规执行有力的重要约束和保障。制度执行过程中会出现制度失真、执行乏力等问题，此时就需要加强执行监督机制，及时识别并纠正执行偏差和错误。应坚持常态化监督与专项监督相结合，强化纪委作为专责机关在常态化监督党的领导法规执行中的作用，同时结合党的领导法规实施情况展开定期督查、随机抽查和专项监督，及时发现执行过程中存在的有令不行、有禁不止等梗阻。坚持事前监督与事后监督相结合，将党的领导法规执行全过程纳入监督范围，强化过程性监督，将事前预判预防与事后总结反思结合起来。探索以党内监督为主导的多元联动监督机制，将党内监督与社会监督、民主党派监督、舆论监督等有机结合，实现党的领导法规既发力又生威的效果。要发挥党内监督的主导作用。党内监督作为政治性监督，既包含思想政治理念上的精神敦促，又有严明纪律规矩的强制性约束，促使执规主体和对象自觉地按照法规要求开展活动。

问责追责机制重在以严厉问责的高压态势保障党的领导法规执行效果，对于执行过程中存在的执行不到位、不作为、乱作为等情况及时展开问责，在明确问责主体、条件、范围和程序等事项的基础上完善分层分级执规责任体系，制定详细的责任清单，明确责任单位、工作要求和完成时限等内容，推动精准问责。习近平总书记强调：“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。”实行严格责任追究，是贯彻落实执规责任制的最后一道防线。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第 16 条对追究党组织和党员领导干部责任的情形作了列举，结合第 5 款的兜底性条款设计，涵盖了其他追责情形。当然责任追究机制并非一味强调严肃惩戒，实践中应坚持严管与厚爱相结合的原则，结合具体情境适时引入容错纠错机制。“制度激励是一种内生动力机制，是通过规则、制度、文化实现对组织成员的方向引导、动机激发与行为强化，持续调动人的主动性、积极性和创造性。”党的领导法规蕴含着正向激励导向，对加强党员对党组织的政治认同、提升党组织和党员活动的效率与实效发挥着重要作用。

党的领导法规执行效果是以各方面资源的支持为前提，只有各方面资源配备到位且形成整体才能推动执行工作有序进行。资源集成机制是将人财物等各方力量汇集起来，同时对它们进行合理分配，致力于保证资源配置的有效性和资源供给的灵活性。数字技术资源作为一种重要工具和硬件支撑，丰富了过去制度执行的手段方法。特别是面对党的领导法规在资源整合过程中出现的资源内容碎片化、来源分散化、方式形式化等问题，利用数字技术可以使相对碎片和分散的信息借助“云”储存起来，促进信息的获取与共享，并在不断优化信息检索功能的过程中提升了党的领导法规内容公开的系统、集中和便捷程度，从而更加全面、精准地掌握各方面资源的基本状态，更加有效地运用技术赋能进行数据调度与精准匹配，实现制度资源的低消耗与高效率，进一步提升党的领导法规执行力。

（二）以整体配套保障为支撑提高党的领导法规执行力

党的领导法规只有被广泛传播，让全体党员和群众更加深入了解其内容与精神，才能够为增强其执行力创造良好制度环境。制度传播依赖特定的媒介，随着互联网、云计算等数字技术的发展，传播媒介不再局限于传统文件、报告、报纸等纸质化媒介，而应将数字技术融入其中，加快党内法规线上数据库等数字平台建设，充分利用新华网、人民网、共产党员网等平台，发挥数字化传递信息速度快、范围广、感染力强等优势，加大对党的领导法规的宣讲解读力度。结合不同受众对象身份、年龄等特点，打造微信、微博、客户端、门户网站等多元化传播平台，营造有声有色的宣传传播氛围。与此同时，要将学习教育贯穿于党的领导法规执行全过程，不断丰富完善学习教育途径。对于最新制定和修订的党的领导法规，各级党委应当采取宣讲、培训、考核等一系列措施开展学习教育，如召开专题新闻发布会对文本进行权威解读，出版发行配套解释读物，选派权威专家组成宣讲团展开专题宣讲等。

科学有效的党内法规制度执行监督机制是提升党的领导法规执行力的重要保障。执行监督全过程要求建立健全“事前—事中—事后”监督体系，尤其是容易被忽视的事前与事中监督环节，以风险评估与预警标红，及时发现和捕捉执行过程中的异常与风险，对发现的诸如利益输送等苗头性、倾向性问题及时进行修正与治理，在实时监督、实时督查和纠偏改进过程中保障党的领导法规执行的每一个环节风险都能及时地被发现并预警，实现全天候、全过程、全方位、全覆盖监督。数字技术能够为党的领导法规执行监督提供助力，依托云监督平台实现信息资源共享与工作流程再造，融合线上线下监督同步推进的双重优势，推动各方监督力量形成合力，推进传统监督模式向全过程、常态化、多渠道、精准化的监督模式转变。

完善问责追责机制要落实问责主体的责任，强化“一把手”和领导班子政治问责，明确纪委监督专责，加强对党的领导法规执行过程中重大任务部署等情况的责任监督。通过建立绩效考核体系，将党的领导法规的宣传普及率、问题处理结果等贯彻落实情况纳入考核评价体系，督促党员领导干部特别是“一把手”以身作则、敢于担当，鼓励各级党组织和全体党员积极履行责任。要推动审慎问责与精准问责机制建设。针对制度执行过程中发生的轻描淡写式的假问责、无原则的滥问责、无头绪的乱问责、一刀切式的问责等问责乱象，应当坚持在权责一致原则指导下，制定问责责任清单，厘清不同权力层级间的责任归属，同时坚持严管与厚爱原则，在主体明确、事实清楚、证据确凿的前提下，对执行不力的情况进行全面考察考量，将党内问责机制与容错机制相结合，明确问责标准和容错标准，坚决防止出现以容错为借口避免问责的行为。

健全资源集成机制的突破口在于推进数字赋能制度执行工作。党的领导法规执行是由多方主体参与其中，执行过程中难免会出现信息偏差、沟通不力等问题。如何打破组织壁垒、实现各方资源互联互通，成为摆在当前亟待破解的难题之一。通过建立资源共享机制，借助数字技术工具推动不同主体间共享数据和资源，简化优化执行流程，在降低执行成本的同时提升制度执行的效率和群众满意度。面对部门权限不一致、数据标准格式不统一、数据安全风险等问题，还需各级党组织及相关部门强化协同合作，通过加强数据安全与隐私保护、严格监管数字技术等方式，为完善资源集成机制提供助力。