内容提要：我国预算权配置在规范上体现为人大最终审批，运行中则呈现行政主导格局。行政机关凭借信息和组织优势，居于预算形成、执行和资源统筹中心；人大则通过深化预算初审等方式将监督程序重心前移、柔性嵌入。该结构如何形成、有何优缺点，以及如何通过制度设计实现人大预算监督实效化，是深化预算体制改革中的关键问题。我国预算改革先经历行政集中理性化，人大监督随后渐进嵌入既有预算过程，形成以会前初审和沟通为主要形态的支持型监督。行政主导有助于强化政策协调和国家基础能力，但也使人大监督形式化、意见缺乏约束力。预算民主监督改革难度高于理性化改革，因此需以绩效联动和责任机制设计，使人大监督与行政机关改善治理之间激励兼容。预算权配置应依功能适当原则实行事项分类，人大应重点审查重大政策目标选择和利益分配事项，而对既定政策执行事项则采取相对较低审查强度。人大预算监督的实效化路径包括行政对初审意见说理反馈、人大重大事项分项审批和有限修改、监督结果与后续预算安排联动、人大审议能力建设，以强化人大审议的制度刚性、程序后果和实际能力，对推动当下的新一轮财税体制改革有深远意义。
关键词：财政宪法；行政主导；预算权；支持型监督；功能适当；激励兼容
本文为作者主持的国家社科基金项目“财政预算审查监督的权力配置研究”（25BFX075）、中国政法大学后期资助项目“财权经纬”（25KYHQ018）的部分成果
一、问题的提出
中国式现代化进程中，财政能力的构建已成为国家治理体系与能力建设中的核心议题。在具体制度层面，近年来中央决策和人大立法均围绕预算制度改革、人大预算决算审查监督、国有资产管理监督、政府债务管理监督和财政预算事项备案审查作出了一系列顶层设计。现实中值得讨论的预算权配置争议也不断出现。例如，2026年浙江台州黄岩区人大会议对政府重大投资项目进行票决，部分总投资较大的项目因代表反对票过半而未被列入当年新增项目。这一实践呈现了人大对政府重大财政支出和投资项目的实质介入。又如，2020年全国人大常委会法工委对民航发展基金审查后认为，征收民航发展基金的依据为国务院文件和有关部门规章，与《预算法》关于政府性基金应依照法律、行政法规征收的规定不符。上述案例分别从预算支出和收入两端说明：在行政机关长期主导预算程序的现实结构中，公共资金的收支已越来越需要通过人大监督程序加以审查和纠偏，从而避免低效和浪费。
这些制度动向都指向财政宪制结构上的预算权科学配置。一方面，预算权配置必须推进行政管理的理性化，保障行政机关能够根据专业信息科学编制预算、有效提供公共服务；另一方面，也必须通过人大监督、审计问责和财政预算事项备案审查等机制，使公共资金的筹集和使用受到民主约束。监督并非预算理性化的对立面，它能够促进行政机关提高预算编制质量，减少支出浪费和债务风险。由此可见，预算权配置的核心并不是简单扩大行政权或立法权，而是在预算管理理性化与预算监督民主化之间形成适当平衡。
既有的财政宪法学或财政政治学研究集中于预算权配置以及教义学更为完善的税法领域。政治学学者较早揭示预算制度建设对于国家能力和治理结构的意义。此后，宪法学、财政法学从宪法权力配置角度讨论预算权。不过，既有研究仍有进一步推进的空间：财政法研究较多集中在税法和财政收入领域，对预算支出权在行政机关与人大之间的整体配置结构讨论不足；同时，既有研究较少从行政理性与民主监督的功能适当分工理论出发，厘清何种预算事项更适合由人大进行深入审查，何种事项基本遵循行政机关的专业判断，以及二者如何通过制度设计形成相互支持而非彼此阻碍的关系。
因此，本文的核心问题是，在我国行政机关实际主导预算编制和执行的现实结构中，预算权应如何在行政理性化与立法民主监督之间进行功能适当配置？这种行政主导结构如何形成，有何优缺点，又应如何通过制度设计实现人大预算监督的实效化？由此，本文先说明行政机关主导预算程序、立法机关立足于“支持型监督”的现实形态，再从历史制度主义和激励兼容等角度解释其形成机制，进而讨论如何在行政效率、财政连续性与民主监督之间形成更合理的预算权配置。本文的目标是从行政理性与民主监督之间的张力出发，提出适合我国现实条件的完善路径。
二、规范与事实之间：我国行政权主导预算的现状与争议
从比较视角看，预算权的科学配置涉及理性化和民主化双重主线。一些重要的经济史研究表明，在欧美现代国家建设过程中，政府预算受到议会有效监督，同时财政预算权理性化、集中化的有限政府，相比于分散化的绝对主义政体，更有利于促进经济发展。迈克尔·曼（Michael Mann）将国家权力区分为两个维度：一是“专断性权力”，即国家精英无需与社会群体进行制度化、经常性的协商便可作出决策的权力；二是“基础性权力”，即国家渗透社会并有效落实其决策的能力。相应地，预算改革也沿着这两个维度展开：一是强化行政机关外部的预算民主和监督，限制政府专断性权力；二是强化行政机关内部预算管理的集中化和理性化，提升国家基础性能力。我国行政主导预算的现实状态，正是在这两条线索的展开中形成的。
现代预算制度存在规范理想与运行现实之间的张力。在宪法和预算法的规范文本上，代表民意的立法机关应是最终审查批准和监督者；但在实际运行中，预算编制和执行高度依赖财政专业信息和部门协调，行政机关往往因更接近支出和政策执行过程而取得事实上的主导地位。讨论预算权配置不能只停留在财政宪法规范文本上，还必须进入预算实际生成和运行过程，观察行政系统何以掌握更充分的信息、专业能力和组织优势。在我国现行宪法和预算法框架下，人大及其常委会掌握预算审批、预算调整审批、决算审批和监督等职权，国务院和地方各级政府则负责编制和执行预算。
从预算权配置的角度看，我国预算程序呈现明显的行政主导特征，即预算权的实际核心决策和运行重心主要落在行政机关一侧。其具体表现包括：其一，在预算规范制定上，人大在预算领域的立法较少，大量具体规则往往通过行政法规、部门规章和财政规范性文件等加以展开，这一现象在 OECD 国家中也很常见。其二，在预算编制和审批过程中，预算草案在行政系统内部经过部门申报概算、财政部门审核、行政领导统筹协调后才提交人大审查。人大审批预算时，相对行政机关在预算细节上处于信息不对称地位，不敢轻易整体否决，往往只能通过，又受专业知识等因素限制，对预算的影响相对有限。其三，在预算执行和调整中，行政机关掌握实时财政数据、项目进度和部门绩效等信息，因而拥有更强的专业判断和处置能力。预算执行需持续面对经济形势变化和突发公共事件等不确定因素，行政机关尤其是财政部门更接近实时财政数据和政策执行信息，也更了解各部门实际支出需求。
行政主导也体现为预算管理理性化、集中化这一主线的较快进展。通过部门预算、政府采购等改革，我国从“前预算国家”迈向现代预算国家，改革的重心是加强行政机关内部的预算控制、财政纪律和部门收支活动的可见度。结果，各级行政首长通过财政部门这一“准核心预算机构”，更高效地控制整个行政官僚制体系的收支活动。具体而言，部门预算改革通过“两上两下”等程序，使财政部门能够更早、更系统地掌握各部门项目和支出需求；国库集中收付、政府采购和预算绩效管理，则进一步减少资金分散占有和预算执行随意性。由此，财政部门逐步发挥“准核心预算机构”功能，提高财政纪律和支出可见度，并增强行政首长统筹官僚体系和公共资金的能力。
但是，行政主导预算同时也包含着监督不足的风险。行政系统内部的信息优势易转化为外部监督的信息壁垒；行政部门的专业判断也易受到部门利益、项目惯性或重大决策偏好的影响。在行政内部控制强化以后，人大仍只能在会议期间面对报告进行整体表决，难以发挥实质作用。与此同时，近年人大通过预算初审、联网监督、审计整改和备案审查等方式持续前移监督程序，行政主导之中已经出现民主监督逐步嵌入的趋势。
三、何以行政主导：预算理性化要求与历史路径依赖影响
我国行政主导预算有普遍性和特殊性两层成因：随着现代行政国家的兴起和基础能力的发展，各国预算的编制和执行具有高度专业理性，普遍要求行政机关承担统筹中心的角色；而我国特定的初始制度安排和改革次序，又将其进一步固化为更强的结构性主导。
（一）预算理性化与行政机关的功能优势
现代预算普遍由行政机关提出草案并负责执行，议会审批时往往对草案采取尊让态度，背后的理据与行政机关的特征相关。韦伯（Max Weber）早就指出：“官僚制行政意味着从根本上以知识进行支配，这是使它变得尤其理性的一个特征。这要有赖于技术知识，而技术知识本身就足以保证使官僚制行政处于非凡的权力地位。”因为行政人员具有专家理性、熟悉其运作的真实成本收益、档案材料，所以它比议会在统筹部门需求和应对执行变化方面具有明显的功能优势。
行政机关优势背后的经济学机理是信息不对称、交易成本和不确定性。政府预算在本质上是议会和行政机关之间的委托——代理契约：议会承诺提供资金，行政机关根据预定的条件进行支出。在委托代理关系中，合同的谈判、监督和执行的交易成本极大地影响了合同的订立过程。若由人大自行搜集各部门支出成本、跟进所有项目执行进度，将承担过高的信息和决策成本。预算执行中的不确定性进一步强化了行政机关的事实优势。现代预算面对多重不确定因素，立法机关难以在批准阶段一次性穷尽所有情形，在执行阶段给予行政机关一定自主裁量空间。因此，行政主导是在复杂预算环境中由信息、专业判断和应变能力共同作用的结果。
（二）初始制度安排和改革次序影响最终结果
历史制度主义认为，不同的初始制度选择和改革次序会因其路径依赖而最终导致不同轨迹和结局，这是理解我国何以形成行政权主导预算这一格局的关键。
1.我国：强政府、弱代议机关的初始配置
我国帝制时代自始以“家国财政”为核心特征，君主对国库财政拥有高度独断支配权，传统中国政治一直是皇权主导而缺乏民主代议机构。直到晚清预备立宪时期，《钦定宪法大纲》中规定议院有预算审查权后，才开始建立资政院和咨议局等代议机关进行预算审议。审议过程遭到清廷谕旨为预算超支开绿灯的阻碍，也受到各部门和督抚的强烈抵制，最终形同具文，无法真正起到限制君主和行政机关专断性权力的作用。“南京国民政府”时期，主计处作为预算管理机构超然于行政院各部门，直属于总统。就基础性预算权力而言，主计处通过集中预算编制权强化了对整体官僚制的控制效率。但在专断性权力的限制上，预算案在进入立法院前已由国民党中央政治委员会核定，立法院难以进行实质审查。
新中国人大建设借鉴了苏联苏维埃代表大会的模式，而苏维埃模式虽在早期强调“议行合一”，但后来代表机关与行政机关（人民委员会）逐渐分离，形成了行政机关在制度运行中“以行代议”架空代表机关、实际掌握主要权力的局面。正如学者指出：“1936年的宪法，虽然改变了由几个机构同时具有立法权的做法，把立法权只交给最高苏维埃，但由于最高苏维埃每年只开一、两次会议，会期又很短，难以行使这一权力。苏维埃代表机关自己从来没有提出过法案，行政机关提交它批准的法案从未否定或退回要求修改、补充过，而是匆匆讨论、统统通过。”这一行政主导的权力配置结构也被我国移植继受，成为初始制度安排。虽然1954年宪法在规范上强调人大最高国家权力机关的地位，但其短会期、非专职化的特征与苏维埃模式一致，同时将国务院明确定位为最高国家行政机关，这一初始制度安排为后来预算领域的行政主导提供了制度背景。
1994年《预算法》和分税制改革奠定了现代预算制度框架，但其主要任务是建立统一的预算管理秩序和财政纪律。1999年前后启动的部门预算、国库集中收付和政府采购改革，则进一步把预算活动从分散的单位账户和预算外资金中拉回统一的行政预算编制过程。也就是说，中国预算改革首先解决的是“政府内部能否形成一个完整预算”问题，之后才着重面对“人大如何有效审查该预算”。这一次序本身影响深远：当行政机关已经通过财政部门形成较强预算统筹能力后，当人大预算监督后来逐步扩展时，它面对的是一个已具备较强信息、专业和组织优势的行政预算结构，可介入的空间、审查的强度就会相对受限，不可能一开始就表现为强对抗式预算否决。这是改革次序造成的制度结果。
2.行政主导预算的普遍性与特殊性：比较法的参照
行政主导并非我国独有现象。比较法有助于理解中国问题的普遍性和特殊性，而非提供机械移植对象。普遍性在于，现代预算制度普遍面对一个共同难题：预算在规范上必须体现立法机关同意的原则，但预算编制和执行又大多高度依赖行政机关的信息和组织优势，很少另起炉灶。因此，各国预算权配置都在“议会至上”的民主理想与“行政主导”的治理现实之间寻找平衡，试图实现两权的合理分工。特殊性则是，我国是在苏维埃模式原型、行政主导先行的制度条件下处理这一问题。我们可在与美法历史轨迹比较中，梳理我国预算权配置格局的历史形成机制和逻辑。
对比法美历史路径，可以凸显理性化与民主化两条主线次序差异所造成的不同制度后果。法国可归结为先理性化后民主化路径。法国财政管理的集中统一先于预算民主监督充分展开。旧制度下预算权集中于国王之手，成为其控制官僚体系的重要工具；但三级会议长期停摆，几乎没有机构能够限制王权。所以，现代法国自始就带有较强的国家主义和行政集权色彩的政治“基因”，这一特征始终制约法国议会民主发展。19世纪以后议会逐渐以预算审议问责政府，但第三、第四共和国的议会至上体制又带来支出膨胀、预算通过迟延问题，预算否决过多导致内阁频繁倒台。于是，第五共和宪法以议会理性化、预算审议期限和修正限制恢复行政统筹，后又通过2001年《财政组织法》和2008年宪法修改增强议会预算监督能力。法国道路是在行政主导基础上补足监督能力，让议会依托审计协助对政府提出的政策目标和实际绩效作出实质判断，在行政效率和民主问责之间取得平衡点。
美国则是先民主化后理性化，初始配置为强议会、弱政府。自美利坚合众国建国伊始，美国国会就牢牢掌握着预算程序的主导权，通过逐项拨款绕过总统直接控制了各行政部门的管理细节，却缺少统一的行政预算统筹。1921年《预算与会计法》则通过总统统筹预算的建设，强化了行政机关内部的统一计划和协调能力。1974年《国会预算与扣押控制法》又重新强化国会对预算支出和执行的监督能力，达成新均衡。
总之，我国历史路径与法国更接近，行政先集中预算权，立法监督后发嵌入，但不同于法国议会有长期预算问责乃至否决的传统，也不同于美国建国时即以国会拨款权深度控制行政机关的制度原型。我国预算改革首先解决的是财政统一和行政内部控制问题，因而行政集中、理性化推进较快，行政主导现状是初始制度安排和改革次序共同作用的结果。
四、立法机关的柔性嵌入：不可缺位的预算民主性
（一）强化预算民主监督的双重必要性
预算的理性化要求能部分证成行政主导的正当性，却不能取代预算民主。强化民主监督的必要性之一是克服信息不对称所诱发的预算松弛。如果议会允许政府拥有高度自主的预算决策权，则后者可能会利用信息不对称使本机关的预算拨款最大化、降低绩效评估标准，造成浪费和低效。
更关键的必要性在于，即使行政机关不存在上述自利动机，行政专家理性也只适合回答既定目标下的手段选择，而不适于决定价值选择和政策目标确定问题，更不能以自身偏好取代大众倾向。预算决定既包含成本测算等技术判断，也涉及公共资源的分配次序和不同群体的利益协调，即使行政机关掌握充分信息并作出专业判断，也仍需由民意代表机关提供多元利益表达和公开辩论。韦伯曾提醒，科层制易导致“理性的铁笼”，官僚制机器往往追求工具理性而忽视价值目标、宰制个人自由，所以需要一个强势的、能培育有效监督官僚制政府的成熟政治家的议会。作为回应，近年我国人大预算监督改革正扩展为贯穿预算全过程的民意输入和法治化监督机制。
（二）人大预算民主监督的深化改革
第一，各地人大深化预算初审和提前介入编制过程。当下各级人民代表大会会议上审议预算时间大多不到一天，代表难以深入审查。然而，由于路径依赖，人大会期制度短期内难以调整，所以《预算法》修改后将审查重心前移到会前的预算初审阶段，由人大财经委提前细审预算草案，并要求财政部门及时反馈初审意见，将反馈报告印发人大代表。不少地方人大进一步在预算初审前就与财政和收支部门沟通交流，更早发现预算编制中的实质问题并推动修改。
第二，预算联网监督推动信息对称。传统监督中，人大难以实时掌握预算执行细节，往往只能在事后听取审计报告。2017年后，全国人大常委会带领推动各地人大预算联网监督，将传统事后监督转变为实时、全程监督，有效改变预算监督中的信息不对称问题，将信息技术嵌入权力过程，使人大更便捷地获取一手真实预算信息、提出更具体的监督意见，不再完全依赖行政机关提交的文本，一些定量研究发现，这确实明显提高了政府整体支出效率。
第三，预算监督延伸到财政工作全过程。2024年修改后的《监督法》将预算执行、预算调整、国有资产管理、政府债务管理、审计工作及审计整改等纳入财政经济工作监督范围，并规定联网监督、书面反馈和跟踪监督等机制。2025年《财政预算事项备案审查工作办法》则将地方预算决算汇总、财政转移支付办法等事项纳入备案审查。人大监督逐步进入财政规则形成、预算执行和责任追踪过程，从而缓解信息不对称。
不过，人大预算监督在现实中仍受制于若干结构性条件：人大会期较短，预算文件专业性强、数量庞大，非专职化的人大代表难以深入审查；预算审议缺少具体辩论程序规则、专业辅助和充分时间，缺乏预算部分否决和修正权，只能“全有或全无”地整体表决；审计部门独立性不足且缺乏问责手段。
总之，我国预算监督的核心特征可概括为会前协商为主的支持型监督。人大在既有预算程序中增加前置审查、会前沟通和反馈纠偏等环节，从而扩大自身实际影响。但是，由于人大和审计制度本身的设计，改革遇到诸多瓶颈。所以，在限制国家专断性权力的财政监督维度上，改革已有不少成果，但也有待深入。
（三）支持型监督的柔性嵌入与制度层积
在行政主导的初始配置下，我国人大为扩大实际监督权，更多采取渐进的制度变迁方式、选择了合作而非对抗的策略。不少前全国人民代表大会常务委员会委员长表示，人民代表大会在监督工作中不应以和政府唱“对台戏”为方针。在预算监督的过程中，地方人民代表大会一般与党委意见一致，因为它们的内部议程设置是由其常务委员会内设立的党支部决定的。该党支部把本地党委的意图和任务要求转达给人民代表大会。在一些省份，省委要求人民代表大会党支部向同级党委报告重大问题，并征求同级党委的指示。党支部下的党员，由于党纪的关系，也有支持和执行党的政策的义务。在现实中，最关键的预算决策是由党委或党政联席会议做出的。在很多城市，预算案在提交人大审议之前，先经过党委审核通过，已成为一种普遍的政治惯例。一些地方人大领导通过让人大财政经济委员会的审查在党委会议前进行，改变了预算决策过程。
为掌控之前由行政主导的预算程序中的权力，人大采取了“柔性嵌入”策略：新来者要么在原有权力舞台的空白地带设置新的制度和程序，要么在原有的例行程序上增加一些新的环节，以扩大其在决策过程中的实质性影响力和管辖权，而非取代主导机关。人大很少选择全部或部分否决预算提案。相反，实证研究表明，他们选择努力深化其常委会与相应政府部门之间的预算谈判和沟通，激活了之前很少使用的程序性监督权（如质询、询问、特别问题调查等），并深化两会召开前的预算编制与初审程序，使监督过程前移，而不是仅在人民代表大会会议期间作末端表决。通过这种方式，“地方人大将预算监督转变为中国不同机构之间的一种闭门或内部官员谈判。……在大多数情况下，争论是发生在地方人大预算监督委员会和政府部门之间的‘无声冲突’。”这种“支持型”“协商式监督”与美式的“对抗型监督”形成鲜明对比，偏好以内部沟通来解决问题。
这种柔性嵌入策略，其实属于渐进制度变迁中的“层积”而非“置换”的方式，即在不改变或废除旧制度规则框架的前提下，于空白处引入新的程序和约束规则，使后发主体逐步获得实质影响力。《预算法》对预算初审程序的细化就是典型例证。“柔性”不等于柔弱无效，它把监督重心从大会期间的末端表决移到预算初审和执行环节。地方实践中，人大常委会预算工委、财经委通过听取专项报告、开展专题询问、联网查询预算数据、跟踪审计整改等方式，正在改变过去只在预算文本形成后作形式性审查的局面。这能降低行政机关对监督的抵触，使监督意见更容易进入预算编制和执行过程。
从交易成本视角看，支持型监督的形成具有一定的制度理性。现代预算规模庞大、专业性强，如果人大只能在预算案已经高度成型后作出一次性整体表决，监督所需的信息和协调成本较高，实际改变预算内容的空间却十分有限。将监督前移至预算初审，有助于人大持续取得信息、及早发现问题并推动纠偏，避免把全部监督压力集中于可能影响财政连续性的最终表决。法美经验说明，预算监督并非越具对抗性越有效，法国第三、四共和国和美国近年来围绕债务上限和政府停摆所暴露出的预算僵局表明，党派极化和决策中的多重否决点使预算过程陷入反复博弈并削弱治理能力，美式三权分立已呈现福山（Francis Fukuyama）所批评的“否决政治”（vetocracy）特征，导致决策迟滞。阿克曼也指出，总统与国会分属不同政党时的过度对立会产生僵局，并在相互攻击、彼此掣肘中形成“治理能力的危机”。可见，不能把频繁否决等同于更高质量的预算监督。
当然，支持型监督不能只有支持而无监督，关键看是否产生实质问责效果。预算否决不能也不必成为常态，但应当作为极少数重大分歧无法解决时真实可用的保留性权力。否决权作用也不能仅通过否决次数衡量，即便否决很少发生，只要否决威胁可信，行政机关就会在根据立法机关建议预先调整方案。
五、理性化与民主化的激励兼容
（一）两条主线进展不一的解释
综观我国的预算体制改革，可以看到两条主线的不平衡发展：一方面，改革在预算管理理性化方面取得了长足的进展；另一方面，在财政民主监督维度上，改革还有较大完善空间。从比较历史的经验看，预算民主改革的难度显著高于集中、理性化层面改革，尤其是民主化过程发生在行政首长集中官僚体制权力之后，这点可以借助制度经济学中诺奖得主马斯金、赫维克茨等学者提出的机制设计（mechanism design）的激励兼容理论加以阐释，它认为在进行改革时，制度设计者不能只设定一个理想的公共目标，然后假定各方参与者会自动按照该目标行动；相反，制度必须使参与者在追求自身利益、组织利益或权力收益时，其理性选择行为能够与制度目标保持一致。换言之，只有当改革目标与主要参与主体的激励结构相容时，改革才更容易被启动并持续稳定运行。如果改革的目标与某些群体的利益不一致，那么后者会抵制新的制度。此外，激励兼容的条件是动态的而非静止不变的，因为在制度转型过程中，参与者的利益所在和对待改革的态度会随着制度变革而变化。一些参与者会在改革过程中发现其真正的利益追求，从而产生新动力、改变态度。
预算监督改革和管理理性化改革有着不同的激励效果。在一个行政首长业已集中了行政和预算决定权的政治体制下，行政首长一般不会主动接受更强的立法监督，因为与立法机关分享其本已集中的决策权，与其激励并不相容，除非面临严重危机、希望寻求民意支持。对于政治领导而言，政治存续是决定其对制度改革态度的主要考虑因素，因此通常不会主动推动明显削弱自身权力基础的改革。
这有助于解释我国两条主线进度不一的现象。行政内部预算管理理性化之所以推进相对顺利，是因为它较容易与既定权力主导者激励相容。部门预算、国库集中收付、政府采购、绩效预算等改革，虽然在部门之间重新分配了预算信息和资源控制权，但总体上提升了行政首长和财政部门对官僚体系的统筹能力，增强了财政纪律、支出可见度和政策执行能力。对于行政系统而言，这类改革不仅不削弱其整体控制力，反而有助于提高行政体系内部的组织和绩效管理水平。因此，行政理性化改革能够在不显著改变既有宪制权力结构的前提下获得较强推动力。
相比之下，预算民主监督的深化面临更复杂的激励约束。人大预算监督若要从程序性审查走向实质性影响，意味着行政机关需要更充分地披露预算信息，接受更早、更细、更持续的外部审查，并在预算执行和决算阶段承担更明确的反馈责任。这在客观上会压缩行政机关的自由裁量空间，也会增加行政机关的解释、协调成本与责任风险。因此，预算民主化改革虽然具有明确的宪法正当性，但其推进难度通常高于行政内部理性化改革，尤其是在行政预算能力已经先行集中之后，外部监督再进入预算过程，便更容易受到既有预算权结构和组织激励的限制。
法美经验也可从激励兼容角度说明，预算改革能否在既有制度框架内推进，关键取决于改革目标是否与既存主导者的激励结构相容。在美国国会自始对行政部门有预算控制权的前提下，1921年《预算与会计法》虽强化了总统对行政预算编制的统筹，但仍让国会保留最终拨款和修改权，且国会因行政预算的统一化、细致化而获得更清晰的监督对象和信息基础，因此并未被国会简单理解为权力剥夺，而是形成了国会与总统均可受益的制度安排，故在国会轻松通过。相比之下，法国在议会制确立以前，许多预算技术改革主要强化行政集中和理性化，却难以实质推进预算民主监督，原因在于行政权缺乏自我限制的动力；只有在财政危机时，强化预算监督才成为行政和立法机关的共识。由此反观我国，只有当监督改革与行政机关改善治理绩效的内在需求相衔接，支持型预算监督才更可能持续推进并形成稳定实效。
（二）监督实效化的激励兼容条件
激励兼容理论的功能不仅限于对已发生事件进行因果解释，也包含在应然层面的指导功能。预算监督改革若要稳定推进，应当使被监督的行政机关看到，接受监督并非单纯意味着权力受限、程序负担增加，而是有助于其提高政策绩效和维护行政正当性。成功的改革，往往不是被监督者单方让权，而是在两者之间形成某种共同收益。例如，法国2001年《财政组织法》改革启动的一个重要条件，就是参众两院分别与财政部进行谈判，让后者认识到强化议会预算监督对行政权自身治理财政腐败、提高预算绩效也是有利的，该共识也造就了左右两党之间的改革联盟。
类似地，人大预算监督并非只具有制约行政权意义，政府的预算治理效能也因之得到提升。早期温岭市泽国镇之所以引入预算民意测验，是因为在公共建设项目众多而财政资金有限的背景下，单纯由行政首长拍板面临较大决策压力。温岭参与式预算监督通过人大代表和公众参与讨论，助力行政机关提高预算编制水平、把握真实民意、改善干部作风和防治腐败。这些预算监督效果与行政机关优化支出结构和降低决策风险的目标是激励兼容的。
目前引起普遍关注的地方政府债务监督也如此。若其仅被设置为人大对政府举债权的外部限制，行政机关易抵触；但若将其设计为帮助政府识别债务风险、优化资金投向、提高债务绩效的机制，则更易形成激励兼容。已有实证研究表明，人大预算监督对提升地方政府债务支出效率存在显著正向影响，其作用机制主要表现为信息获取和询问协商：人大通过掌握债务信息，要求政府说明债务预算执行和资金使用效果，并借助专题询问等方式对不当债务行为进行纠偏。新《预算法》实施后，地方政府债务预算约束强化能够显著提升地方政府债务绩效，并通过降低融资成本、减少审计违规和土地财政依赖等机制发挥作用。因此，人大债务预算监督也可成为行政机关改进自身债务管理的外部助力。总之，预算监督实效化的关键，不在于将人大与政府推向对抗关系，而在于通过机制设计重塑双方激励，相辅相成。
六、走向预算权力配置理性化与民主化的均衡
中外预算权配置表明，在制度设计中力求达到立法与行政权的“权力均势”，有较高普适性。我们可就此对人大预算监督提出如下制度完善方案：
（一）以功能适当原则配置预算权，以事项类型决定预算审查强度
行政主导预算具有两面性：过度主导会使人大监督形式化、意见缺乏约束力；但对于维持国家基本运行、依赖专业测算的预算事项，行政机关主导有合理性，如果将其无差别地置于高强度审议之下，反而可能形成人大议而不决、负担过重，也可能因微小争议延误国家机关和基本公共服务的正常运行。对此，应依据国家权力配置的功能适当原则，按照事项性质区分行政主导与人大审议的范围和强度。
功能适当原则要求将不同国家任务配置给在工作方式、结构、程序和组成人员方面更可能作出正确决定的机关。据此，理性化与民主化的均衡，可落实为基础性、技术性和执行性事项以行政判断为主，重大政策选择和利益分配事项则由人大进行更为审慎的民主审议。由于人员和会期的限制，人大不可能也无必要决定全部预算细节，但应当对预算中最关键、最具公共选择性质的事项保留实质决定权。德国公法的“重要性理论”认为，立法机关应当在最重要的事项上保留决定权而不可授权给行政机关，故事项越重要，人大的审查强度就应越高，这一原理也适用于预算权配置领域。根据公共选择的重要性标准，可将预算事项概括为常规政策执行和重大利益分配两类，人大分别采取不同的审查强度。两类事项并非固定不变，常规执行事项出现长期低效或反复发生审计问题时，应转入重点审查；重大政策在法律框架和支出标准稳定后，也可转为常规执行事项。
1.行政主导常规政策执行事项
该类包括机关基本运转、债务偿还以及维持基本公共服务所必需的常规支出，更适合由行政机关主导，人大采取未发现重大异常即通过的低审查强度，主要关注其合法性和真实性即可。当然，若出现重大缺口或审计反复揭示问题的，则人大应要求政府专项说明、重新论证。
2.人大重点审议重大利益分配事项
另一类是重大利益分配事项，例如新增重大公共民生政策、重大政府投资、大规模举债、社会保障基金或国有资本的重大变更等。与常规政策执行事项不同，这些事项通常并不存在由既定规则推导出的唯一答案，而是取决于民意对诸多政策目标的优先级排序，应由人大进行更充分地分项审议并作出实质决定。对此，行政机关可以测算成本、比较方案并评估风险，却不能仅凭专业判断取代公共目标的民意选择。由于此类事项往往同时改变不同群体的利益，而人大由不同地区和群体的代表组成，能够通过质询、辩论和表决将多元利益转化为具有民主正当性的国家决定，故理应在这些领域比常规支出投入更多审议精力。《预算法》第48条已经将重点支出和重大投资项目、转移支付、政府债务和预算重要事项说明等列为人大重点审查内容，但在实施过程中，何为“重点”和“重大”支出项目尚待判断标准，而功能适当原则的答案则是，应解释为那些具有较强民意选择和利益分配属性的政策事项。
（二）强化预算监督的制度刚性
现行《预算法》已经形成从预算到决算监督的程序链条：第22条规定初步审查意见及财政部门的反馈，第32条要求预算编制参考上一年度预算执行情况和绩效评价结果，第48条、第79条分别列明预算草案与决算的重点审查事项。但这些条款对于程序未被履行、监督意见未被落实以及发现的问题长期未获纠正时应产生何种后果，规定仍不充分。对于财政部门不反馈初审意见、预算草案未获人大批准、绩效评价和审计整改结果未影响政府下一年度预算编制等情形，现行法均缺少相应的程序性后果和责任追究机制。预算监督的制度刚性，因而不能仅靠增加审查环节实现，更取决于监督意见能否转化为可预期的程序后果和预算后果。
1.以行政反馈和协商复核夯实预算初审
从实践效果看，预算初审一定程度上弥补大会审议时间短而造成的预算信息不对称，但与此同时，现行初步审查仍存在实质性不足：部分地方人大财经委人力资源有限、业务负担较重，审查容易停留于材料是否完整、编制是否规范等形式问题，甚至出现审查报告多年变化不大、意见简单笼统、仅象征性得出预算可行结论的情况；《预算法》虽要求财政部门反馈初审意见处理情况，却未明确初审意见的法律效力，也未规定政府财政部门与初步审查主体意见不一致时的处理程序。未来应完善政府对初审意见的反馈机制，要求财政部门对采纳、部分采纳和未采纳意见分别说明理由；对争议较大的事项设置复核、协商和提交大会说明程序，使代表能够在正式审议时了解分歧所在。初步审查不应只是柔性的会前沟通，而应成为预算正式审批前的实质过滤机制。
2.以分项审议与有限修改取代整体表决
《预算法》第20条、第21条关于人民代表大会审批预算权的条款没有规定预算案未获批准时的法律后果和人大预算修正权。目前人大对预算案的整体表决容易形成“全有或全无”的困境：否决全部预算可能损害公共服务连续性，整体通过又难以对少数重大争议事项表达不同意见。对此，法国提供了议会中等颗粒度预算审批的参照。2001年《财政组织法》重新划分议会监督与行政管理的功能边界，将原先按支出性质编制的细碎预算，改造为“任务—项目—行动”三级结构：“任务”对应国家宏观公共政策，议会以此为单位分项表决拨款，这使议会能围绕可识别的政策目标分别审查，同时避免陷入具体行动层级的逐笔管理；“项目”由行政机关负责人管理，通过年度绩效计划将资金、目标和结果联系起来；“行动”进一步说明项目的具体实施内容和资金去向。议会由此转向审查政策方向和绩效结果，行政机关则在议会确定的目标和边界内保留执行弹性，可在不增加同一任务总额的前提下调整其内部各项目之间的拨款，并可对项目作相应重组。法国经验说明议会可以中观的国家任务为单位对预算进行审批和微调，既不整体表决，也无须以逐笔支出审批取代行政统筹。
考虑到我国语境，更合适的方案应当是把预算案按国家任务分解为若干人民代表大会会议分项审议、表决的单元，并以法定形式明确不同表决结果的程序后果：未通过的部分预算案退回政府限期修改并再次提交审议，或由人大直接调整数额后通过；整体预算未获通过时，则应由法律规定保障法定支出、债务偿付和基本公共服务的临时执行范围，以及重新提交预算草案的期限。
与分项审批权相配套，人大应享有有限修改权。人大对于未通过表决的部分项目，应当能够提出调整。为避免局部修正破坏整体平衡，可以要求增加某一功能单元拨款时说明同一单元内的调减来源，并由政府就修正方案的财政平衡影响提出复核意见。这样，人大获得的是在政府完整方案基础上进行真实选择的能力。只有把否决和修改的具体后续程序写入法律规则，人大审批权才不会停留于纸面。从近期黄岩的案例以及不少已经在法规中赋予人大预算部分否决和修正权的地方实践看，这是有效提升人大监督效果的制度安排。
3.以绩效联动和预算后果强化监督约束
同时，应以激励兼容的机制设计提高行政机关接受监督的意愿、以监督结果联动预算资源和绩效评价。人大监督如果只有无强制力的审查建议，行政机关容易消极应对，甚至通过信息保留和模糊报告来降低监督压力。相关的是，法国《财政组织法》在预算草案中设置年度绩效计划、在决算法案中设置年度绩效报告，并要求议会在审议下一年度预算前先对上一年度管理绩效结果进行表决，将预算拨款和绩效考核置于同一预算审批程序之中，使绩效结果具有稳定的审议入口。所以，符合激励兼容的改进方向是，我国应将监督结果嵌入部门绩效预算分配和官员政绩考核过程：对于认真回应人大初审意见、及时整改审计问题、绩效目标完成较好的部门，可以在下一年度预算安排中给予正向激励；对于长期不回应、不整改，或者连续出现预算执行偏离、绩效低下等问题的部门，则压减预算、暂缓项目或要求重新论证，并将相关情况纳入人大常委会专题询问、审计整改跟踪、政府内部和党委人事绩效考核。由此，人大监督不再只是建议，而成为影响行政机关预算资源、组织声誉和责任评价的重要参数。只有当政府部门认识到回应人大监督能够带来预算治理上的正向收益，预算监督才能从外部压力转化为行政系统内部持续性的行为激励。
（三）强化人大预算审议能力
第一，应强化人大预算工作机构专业能力建设，弥补人大监督后发劣势。我国预算改革中行政理性化先行，财政部门已经积累了较强信息技术和组织优势，所以人大要做到信息对等，其人员结构应具备财会、债务管理和政策评估等能力，能够长期跟踪预算基线和重大项目绩效。美国国会预算办公室约有1200个编制，其中大部分是专业经济学家和公共政策分析师，辅助国会做出预算决策，相比之下我国各级预算工委编制很少。因此，应当增强预算工作委员会的人员编制和专业背景，使其在信息对称基础上提出更有质量的审查意见。对技术复杂且利益影响重大的事项，可以建立外部专家和科研机构参与的辅助机制。
第二，以信息对称作为人大预算监督实效化的前提。预算监督是高度依赖信息处理、财政分析和政策评估的专业工作。人大走向实质性监督，首先需缓解其与行政机关之间的信息不对称。应着力建设与人大预算监督能力相关的基础设施，将预算联网监督等机制法治化，赋予预算审查机构与其任务相匹配的数据权限，如政府债务、国有资产和社保基金、绩效及审计整改信息等，而不是由行政机关选择性提供。数据开放应区分公开信息和依法保密信息，而保密不能成为拒绝监督的概括性理由，确保人大拥有足以质疑和验证的信息基础。
第三，可按照任务量适当延长预算审议会期。虽然《预算法》修改后人大常委会的预算初审更为深入，但当下人民代表大会较短的预算审批时间确实制约审查深度，且从民主正当性层面，人大常委会难以替代民意代表性更为广泛的人民代表大会会议。如果人民代表大会会议从整体表决改为分项审批，并对重大利益分配事项加强审查深度，那么审议会期容量的扩增就是至为关键的因素。
七、结语
行政主导是我国预算权实际配置和运行结构的核心特征。行政机关凭借信息优势，居于预算编制、执行和资源统筹的中心位置；人大预算监督则通过初步审查等方式逐步前移，形成以协商纠偏和柔性嵌入为特征的支持型监督。这一格局既源于我国国家建设初期的权力配置结构，也受到行政理性化先行、监督民主化后发的改革次序影响。行政主导既有利于行政机关强化政策协调和国家基础能力，但也使人大审批停留于整体通过和原则性意见。改革方向应是按照功能适当原则分类决定人大对不同事项的不同审查强度，人大应当对具有重大目标和价值选择、利益分配的预算事项深入审查，而在既定政策执行事项上采取低审查强度、更多尊重行政机关判断。
从激励兼容视角而言，预算民主监督改革的难度显著高于集中、理性化层面改革。应在制度设计中使人大预算监督有助于政府防范财政风险、优化支出绩效和增强治理正当性，形成更稳定的激励兼容。预算监督要取得实效，还须强化人大审议的制度刚性、程序后果和实际能力。我国预算权配置的完善，应在避免形式审批的同时防止“否决政治”，使财政连续性、行政效率与民主监督形成合理稳定的动态平衡。
