摘要：“再创新”是增强政策适应性和提高政府治理能力的重要途径，引入“制度复杂性”视角，系统诠释地方政府政策再创新的过程与机理尤为重要。本文通过对S市人民建议征集政策再创新的案例分析，构建了基于制度复杂性与政策再创新的“过程—机制”分析框架，可以发现，政策再创新是一个“认知—决策—执行—确认”的动态过程。在认知阶段，制度复杂性涌现并经由组织注意力嵌入与行动者转译，从而形塑组织认知图式与政策预期，政策再创新由此进入政策议程。决策和执行阶段是驾驭制度复杂性的关键环节，注意力协调与价值共识、能力再造、绩效反馈分别是影响“再创新”政策设计和执行效能的核心机制。在确认阶段，基于创新绩效的府际认同机制是“再创新”政策得以延续的关键。上述过程机理表明，政策再创新是行动主体在制度复杂性情境下的“能动”行为，地方政府在政策再创新过程中呈现压力、激励与能动的复合行动逻辑，其能动意愿和效果依赖一系列约束条件。
罗 丹，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生；陈水生，复旦大学国际关系与公共事务学院教授
本文载于《社会科学》2026年第5期
一、问题的提出
随着政策扩散研究的深入发展，研究者意识到一项政策创新在其扩散过程中并非一成不变，采纳一项政策创新也不等同于被动地执行源创新，由此转向扩散过程中的“政策再创新”研究。“政策再创新”是政策后发采纳者对政策原型的能动调适，相关研究始于20世纪八九十年代，近年来呈现上升态势，重在揭示政策再创新的实践类型、过程机理与行为逻辑。
政策再创新是提升中国公共政策适应性和政府治理能力的重要途径。作为典型的单一制国家，中国不仅面临超大治理规模与有限治理资源的客观约束，还深陷权威体制与有效治理的内在矛盾，化解这一矛盾的有效策略是地方政府借助政策再创新实现一统性政策的在地化。从纵向来看，面对中央政府的宏观性一统政策，地方政府在制度容纳范围内运用地方性知识和自由裁量权对中央政策采取具体化处理，从而形成形态各异的政策再设计。从横向来看，地方政府之间存在激烈的绩效竞争，处在同一层级的地方政府倾向于采用与源创新地不同的政策工具，从而避免被视为“追随者”，凸显其相对优势，通过“求异”占据有利地位。
尽管中国公共政策实践中涌现了大量的政策再创新案例，既有研究从政府资源禀赋、府际压力、政策激励和政策属性等维度识别了政策再创新的多维影响因素，一定程度上厘清了地方政府实施政策再创新的行为逻辑，但缺乏对政策再创新的实现过程与因果机制的深入探讨，进而难以揭示地方政府政策再创新行为的深层机理。为此，本文以S市人民建议征集政策再创新为例，运用单案例研究和过程追踪法阐释地方政府政策再创新的实现过程、驱动机制与行为逻辑，从而增益于政策再创新的解释性研究，为激发地方政府创新意愿与提高创造性执行能力提供借鉴。
二、文献回顾
政策再创新是指“某一政策创新在采纳和实施过程中被修改或改良的程度”，这种改变既可以发生在最初采纳某一政策创新之时，也可能出现在后续的政策修订环节，可见，政策再创新是一个涵盖决策、执行等若干阶段的政策过程。从本质上来讲，政策再创新强调政策后发采纳者学习的结果与政策原型的偏离程度，抑或地方政府对国家政策原型的细化和更新程度，是一种适应性调适行为。政策再创新容易与政策采纳、政策扩展和政策变通等概念混淆。政策采纳聚焦结果导向，关注的是一项政策在某一地域的首次采纳；政策扩展是对政策创新的迭代，当采纳某一政策创新无法抵消甚至加剧政策制定压力时，政策制定者会进一步加强或扩大行动范围，采用两种及以上的政策创新来拼凑一个完整的政策工具箱；政策变通涉及政策执行主体对上级政策内容、执行方式、执行力度的策略性调整，旨在提升一统性政策的可执行性并实现地方利益最大化。对比之下，政策再创新是政策扩散过程中的一种偶然现象，强调政策内容调适而非采纳顺序，关注“再创新”政策与政策原型之间的互动；侧重内容创新而非数量扩展，对某一政策原型内容的系统性升级；其发生场域不限于强约束和强激励的纵向压力型政策情境，也涵盖弱控制和绩效可视度低的横向扩散型政策领域。
（一）政策再创新的阶段划分
既有研究从宏观、中观和微观三个层面揭示了政策再创新的阶段序列。从宏观层次来看，政策再创新是对政策原型的“再设计”，会经历认知、说服、决策、执行和确认五个阶段，前三个阶段决定是否进行政策再创新，后两个阶段则影响政策再设计与实际效果。
从中观层面来看，政策再创新涵盖触发、生成和结果三个阶段：在触发阶段，决策者感知到政策原型与地方情境的不适配，进而具备政策再创新的意愿；在生成阶段，决策者通过学习机制推动不同政策知识类型的转化和形成系统知识；结果阶段是对系统知识进行建构和重组，使其成为本土化的政策方案。
从微观层面来看，政策再创新是以公共部门为主体的集体实践，涉及组织和个体两个维度。组织维度的政策再创新是具有创新意愿的公共组织通过资源投入和实施创新管理以完成创新目标的过程，涵盖议程设置、场景布置、生成想法、测试和执行想法、结果评估等阶段。在复杂情境下，政策再创新还涉及横、纵层级的组织互动，即先由横向部门组成的政策共同体达成集体共识，然后采用上下互动的行动策略进行政策倡导和成果展示，从而吸引上级注意力和实现政策合法化。个体维度的政策再创新是以政策企业家为关键主体的集体创新，政策企业家通过提出问题、制定解决方案、建立支持联盟、寻求机会和关注等推动政策创新，也有学者将政策再创新概括为信念形成、利益赋予、联盟扩张和创新涌现四个主要阶段。
（二）政策再创新的影响因素与生成机理
早期研究侧重识别政策再创新的多维影响因素。罗纳德·赖斯（Ronald E. Rice）和埃弗雷特·罗杰斯（Everett M. Rogers）从政策属性和政策主体视角出发，认为政策创新复杂性、可操作性、与问题的适配性、采纳者的个人偏好、对政策创新的了解程度、面临的预算约束和政治竞争动力是影响政策再创新的重要因素。亨利·格利克（Henry R. Glick）和斯科特·海斯（Scott P. Hays）认为时间是影响政策再创新的关键因素，政策再创新会随着时间的推移而逐步产生。政策内容的争议性也会对“再创新”政策内容的全面性产生重要影响。在此基础上，斯科特·海斯进一步验证了立法机构的专业性、意识形态和社会情境等因素与政策再创新的影响机理。此外，府际关系、创新空间、制度压力、资源状况、政策成效、官员流动和学习类型也是影响政策再创新的重要因素。
随着政策再创新研究的深入发展，部分学者开始从整合性视角探究政策再创新的生成机理。张海柱和林华旌构建了“组织间关系—组织内部—组织外部”的分析框架，区分了“权威引导型”和“自主优化型”两种生成路径，将合规性逻辑与“政绩—晋升”激励逻辑视为地方政府政策再创新的内在驱动力。王法硕和张嘉玲引入“技术—组织—环境”理论框架，验证了技术基础、领导重视程度和社会需求等内外部利好条件对“互联网＋政务服务”政策再创新的促进作用，识别了“组织赋能型”“发展共识型”与“乘势而上型”三种路径组合，强调组织和环境要素对政策再创新的支撑作用。李金洁和娄文龙从组织、环境和策略维度分析了官员调任、政府经验、政绩激励、政策支持、主动扩散、被动扩散六个条件因素与公共服务政策再创新结果的生成机理，提出“组织推动”“策略驱动”和“组织与策略共同作用”三种模式，归纳了注意力驱动、组织特征与组织策略联合催化及政绩激励三大相互关联的驱动机制。
（三）文献述评
既有研究围绕政策再创新的阶段划分、多维诱因和生成机理进行了有益探索，早期研究将政策再创新视为一个线性、单向的社会学习过程，进而强调时间因素对政策再创新的重要影响；中后期研究侧重政治结构、政策属性、采纳主体和社会情境等多维因素，试图构建整合性的理论框架以还原政策再创新过程的复杂性，但相关理论依据多是从主流政策采纳文献移植而来，可能会掩盖政策再创新的真实因果关系。原因是“政策再创新”映射的是政策采纳者在政策扩散过程中的“趋异”而非“趋同”行为，其行为逻辑更聚焦主体能动性而非结构性约束。破解上述困局的关键在于澄清“政策再创新”的研究边界和承认其相对独立的研究地位，从具体政策情境出发，在凝练既有理论成果的基础上，通过借鉴、融合“政府（策）创新”、“政策扩散”与“组织行为”等理论成果构建具有解释力的理论框架，从而超越对碎片化的影响因素识别，挖掘政策再创新的过程机理与连接机制。
三、分析框架与研究设计
为揭示“政策再创新”的内在机理，本文引入“制度复杂性”视角，将政策原型实施过程中面临的制度复杂性冲突视为政策再创新的触发按钮，继而把政策再创新理解为后发采纳者应对制度复杂性冲突的响应策略，且政策再创新的实施结果取决于一系列紧密相连的政策过程和连接机制。
（一）制度复杂性与政策再创新：一个“过程—机制”分析框架
“制度复杂性”与“制度规则”和“制度逻辑”概念密切相关。制度规则是组织获得合法性、资源、稳定性和生存前景的重要基础，但组织在顺应制度规则的过程中通常面临两重冲突：第一重是技术活动及其效率逻辑与组织遵循制度化仪式规则所耗费的成本之间的冲突；第二重是制度环境多元性所致的制度规则冲突。针对此类冲突，罗杰·弗里德兰（Roger Friedland）和罗伯特·阿尔弗德（Robert R. Alford）开创性地提出了“制度逻辑”框架，制度逻辑是指社会建构的关于物质实践、假设、价值观、信仰和规则的历史模式，个人通过这一模式进行物质生活的生产和再生产、组织时间和空间、并对其社会现实赋予意义。在制度逻辑框架下，制度系统中的每一项制度秩序都有其独特的组织原则、实践方式和符号象征，塑造个体和组织演绎推理、感知和体验理性的方式，进而影响个体和组织行为。
在援引“多重制度逻辑冲突”的基础上，罗伊斯顿·格林伍德（Royston Greenwood）等提出了“制度复杂性”概念，意指组织面临多重制度逻辑冲突与压力的一类情境，并从“场域结构”和“组织属性”两个维度构建了一个组织应对制度复杂性的多层次分析框架。米娅·雷纳德（Mia Raynard）总结了影响制度复杂性的三大核心因素：逻辑兼容性程度、逻辑优先次序和逻辑管辖权重叠程度，区分了分离型复杂性（segregated complexity）、受限型复杂性（restrained complexity）、一致型复杂性（aligned complexity）和易变型复杂性（volatile complexity）四种主要类型，并提出了对应的解决策略。此后，“制度复杂性”这一概念在组织管理领域备受关注，公共管理研究者也愈发意识到，制度复杂性是现代治理的一个显著特征，是公共治理情境的客观现实，考察了制度复杂性情境下的组织变革与创新、政策制定、政策执行、政策整合、政策失败等重要议题。
结合制度复杂性和政策再创新相关文献，可以发现制度复杂性与政策再创新之间存在较强的因果关联。一方面，制度复杂性是组织变革和创新的重要动力源，相互冲突的制度需求会触发组织和管理层次的多元策略，进而导致组织实践和身份变化；对制度复杂性的有效管理能够为组织创新提供更多的资源支持，并激活问题解决机制，从而提供多种制度“工具包”以削弱现有制度的影响，促使行动者生成新的解决方案。另一方面，制度复杂性是政策再创新行为的深层诱因，既有研究强调复杂性、争议性和兼容性等政策属性对政策再创新的关键影响，其隐含的逻辑预设是采纳主体会基于政策执行难度对政策内容进行再创新。从本质来看，政策执行难度不仅源于政策属性本身，更取决于其蕴含的多重制度逻辑冲突（即制度复杂性）。当然，制度复杂性与政策再创新并非直接因果关系，而是依赖必要的连接机制。在制度逻辑跨层次理论模型中，制度逻辑通过文化嵌入集中个体行动者的注意力，从而激活社会行动者的情境化身份、目标与图式，这些被激活的身份、目标、图式和注意力焦点共同塑造社会互动，通过社会互动进一步产生信息交流、资源流动和相互依赖，最终形成特定社会实践和结构。
在融会上述理论成果的基础上，本文构建了一个制度复杂性与政策再创新的“过程—机制”分析框架（见图1）。具体而言，“政策再创新”是一个动态过程，涵盖认知、决策、执行和确认四个阶段。在认知阶段，制度系统和政策情境内嵌的多重制度逻辑冲突（包括差异化制度秩序冲突、多元价值目标冲突和政策兼容性冲突）构成了一个“制度复杂性”场域，受制度逻辑的形塑和有限理性的约束，自上而下的组织注意力嵌入和自下而上的行动者转译机制将激活组织和个体的认知图式与政策预期，使“政策再创新”进入决策议程。在决策阶段，应对制度复杂性成为组织和成员共享的行动目标，注意力焦点被固定在“政策再创新”之上，并通过注意力协调机制对政策原型进行“再设计”。在执行阶段，“再创新”政策的成功实施依赖于价值共识机制、能力再造机制和绩效反馈机制的共同作用。进入确认阶段，组织会对“再创新”政策是否有效化解了多重制度逻辑冲突做出判断，并基于横、纵维度的府际认同程度决定是否保留这一“再创新”政策。
图1 制度复杂性与政策再创新的“过程—机制”分析框架
（二）研究方法与案例选择
根据研究问题的需要，本文拟采取单案例研究和过程追踪法相结合的研究设计。单案例研究法能够通过批判性、不寻常、典型性、启示性或纵向个案深描，对既有理论进行验证、补充或重新建构。本研究选取了具有典型性和启发性的个案，旨在深入挖掘个案背后的因果机制，进而构建具有启发性的理论框架，实现从“案例故事”到“理论知识”的跨越。过程追踪法是一种使用详细案例内分析来追踪因果机制的研究方法，能够更好地了解产生特定案例结果的因果机制，基于研究目的的需要可分为理论检验型、理论建构型、理论修正型和结果解释型过程追踪法。本研究主要运用理论建构型过程追踪法，即从案例实证材料出发，通过结构化分析和“案例—理论”的迭代构建原因与结果之间的连接机制。
在案例选择上，基于案例代表性和理论建构需求，本研究选择S市人民建议征集政策再创新作为典型个案，理由如下：一是该案例具有较高的“政策再创新”典型性。S市并非人民建议征集制度的源创新地，自2020年开始从政策文本、机构设置、执行方式等维度对这一制度进行再创新，其创新经验和政策成效获得了其他地方政府的自发学习和中央政府的宣传推广，这一成功案例可以被视为政策再创新的典型代表。二是该案例具有重要的理论启发意义。区别于自上而下的强制性创新和“双轨并行”（即划分为试点地区和一般地区）的选择性激励模式， S市人民建议征集政策再创新的自发性更加凸显，且这一再创新行为并非出现在最初的决策采纳阶段，而是发生在后续的政策执行阶段，因而解释此类现象有助于拓宽政策再创新的理论视角。三是该案例已经从政策再创新的不确定性阶段进入相对成熟的制度化阶段，其创新经验正成为其他地方政府竞相学习的范例，在此阶段对其展开深入研究既能获得更为详实的一手材料，也有利于这一创新经验在其他地区的复制推广。
（三）资料来源
本研究主要通过访谈法、参与式观察、内部资料获取、网络公开资料整理等渠道收集关于S市人民建议征集政策再创新的案例素材。具体包括：（1）访谈资料。本团队于2023年4月、6月、9月对负责S市市、区级人民建议征集工作的主要领导及成员进行了五次访谈，收集了16万余字的访谈文本。（2）案例及内部文本资料。本团队依托访谈对象获取了S市人民建议征集工作汇报、领导批示文本、人民建议征集内部刊物、人民建议征集工作情况调研资料、各区人民建议征集活动交流材料、《S市人民建议征集工作规定》（2020年修订版）、《S市人民建议征集若干规定》实施情况调研资料和优秀人民建议案例汇编（2011—2023年）等40余份文本资料。（3）网络公开资料。笔者手动检索并整理了政府网站和政务公众号关于S市人民建议征集工作的相关报道，共整理出具有参考价值的文本资料66篇，约10万字。
（四）案例简介
人民建议征集制度作为我国社会主义民主政治建设的一项重要的制度设计，是贯彻党的群众工作路线和践行全过程人民民主的实践载体，依托常态化、制度化的民意吸纳机制引导人民群众积极建言献策，是推动政府科学民主决策、满足民众需求和实现人民利益的有效途径。从政策演进历程来看，人民建议征集制度发端于信访制度，1995年《信访条例》规定各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。此时人民建议征集工作仅作为信访工作的一个分属领域，整体以“被动响应”为主。而后在地方先行先试、中央强化顶层设计和地方争先创新的渐进发展过程中，部分省、市开始建立人民建议征集专职机构并出台专项实施细则。2007年3月，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》正式提出“建立健全人民建议征集制度”，要求引导人民群众对党和政府的工作献计献策，对人民建议进行广泛征集、分析研究和调研论证，吸纳正确合理的意见，从而发现问题、改进工作、完善政策和接受监督。 2022年《信访工作条例》进一步要求“对涉及国计民生的重要工作，主动听取群众的建议意见”。 2023年《党和国家机构改革方案》明确了人民建议征集工作的归属，由新组建的中央社会工作部统筹指导。上述顶层设计的转变不仅凸显了人民建议征集制度的政治逻辑升级，即由群众路线的实践形态发展为全过程人民民主的制度载体，更预示着人民建议征集制度从“被动响应”向“主动治理”、从“民意输入”向“治理输出”的模式转型，由“碎片化”迈向“协同化”的新阶段，释放了政策再创新的积极信号。
S市于2011年在市信访办公室设立人民建议征集处，作为人民建议征集的专门机构，在2012年修订的《S市信访条例》中要求“各级国家机关应当建立、健全人民建议征集制度，并可以通过信访渠道，征集、梳理、分析信访人对社会公共事务提出的建议和意见。对有利于促进国民经济和社会发展、改进国家机关工作的建议和意见，应当予以采纳”，并在2014年出台《S市人民建议征集工作规定》。为提升人民建议征集的制度效能和深化“人民城市”理念，S市开始对人民建议征集制度进行“再创新”。2020年7月17日，S市人民建议征集办公室正式揭牌成立。同年，S市下辖16个区均成立人民建议征集办公室，修订了《S市人民建议征集工作规定》，并于2021年出台了首部人民建议征集专项法规——《S市人民建议征集若干规定》。在此基础上，S市将人民建议征集定位为建言献策、全过程人民民主和共建共治共享的制度设计，确立了“以人民为中心”的总体工作原则，细化了市、区两级政府和市各级国家机关在人民建议征集工作体系中的职责归属，构建了“线上＋线下”“主动征求＋日常接收”的多元征集网络，形成了从“梳理研判”到“表彰奖励”的闭环管理模式和工作流程。就政策再创新成效而言，2024年S市各级人民建议征集部门共收到群众建议9.8万件，报送重要建议摘报、专报等181篇，重要建议采纳率高达98.5%，其创新做法获国家信访局和中央主流媒体的宣传推广。
四、S市人民建议征集政策再创新的过程与机理
由前述分析框架可知，政策再创新是一个涵盖若干阶段序列的动态过程，以下将对S市人民建议征集政策再创新的过程与机理进行系统分析。
（一）认知阶段：制度复杂性涌现与注意力嵌入
“政策再创新”作为“政策创新采纳”的延续，其认知阶段不仅涵盖对创新的“认知性知识”
(awareness-knowledge)、“如何使用的知识”(how-to knowledge)和“原理性知识”(principles knowledge)的搜寻和归纳，还囊括对创新有效性的价值判断。其中，政策创新本身蕴含的制度逻辑冲突是组织萌生政策再创新意愿的重要动因。
在政策创新采纳初期，S市效仿其他省级政府在市信访办设立人民建议征集处，并出台了专项政策文本明确人民建议的受理范围、办理主体、征集渠道和工作流程。尽管其政策创新采纳的初衷是通过“制度性同形”获取合法性，但实际应用政策创新的过程却可能存在多重制度逻辑冲突：一是制度场域内的差异化制度秩序冲突。S市人民建议征集制度旨在引导公民对党和政府的工作建言献策，可见“公民”与“人民建议征集工作机构”是这一制度的关键行动者。然而，具有不同社会身份的公民可能遵从家庭、社群、市场等多重逻辑，而人民建议征集工作机构则倾向于奉行政治和行政两大核心逻辑，其内蕴的差异化制度秩序冲突将削弱两类主体的行动共识。二是行动主体所追求的多元价值目标冲突。人民建议征集工作机构需统摄多重价值目标，不仅包括回应性、代表性和责任性等政治目标，还秉持经济、效率、效益、效能等理性原则，此外还包括服务公民、公平公正、保障民生等公共价值。但在行政资源和执行能力相对有限的约束条件下，执行者通常要对这些多元价值目标进行取舍，进而加剧这一政策设计的价值冲突。三是政策创新与现存政策的兼容性冲突。人民建议征集制度和传统信访制度可能存在兼容性冲突。在政策目标上，人民建议征集制度要求建议人聚焦社会公共利益和社会公共事务，而信访制度更多关注公民的个体化诉求，如控告侵害个体合法权益的行为；从政策工具来看，人民建议征集制度不仅要激发建议人的能动性，更要提高建议征集主体的积极性，而传统信访制度则强调满足信访人的诉求，“被动响应”的风格更为突出。
上述制度逻辑冲突形塑了一个制度复杂性场域，但制度复杂性并不直接导向组织的“政策再创新”策略，还依赖于组织注意力的内在联结。注意力是将某些突出特征带入决策结构并使其转化为特定偏好的重要机制，当注意力发生变化时，决策的选择也会随之转变。组织注意力由自上而下的制度逻辑、组织实践和自下而上的环境刺激共同塑造，即自上而下的组织注意力嵌入能够使某一议题的显著性更加突出，而自下而上的环境刺激和组织的情境化感知则加剧了这一议题的显著性，进而促使组织采取特定响应策略。具体至本文研究案例，自上而下的组织注意力嵌入机制是推动S市人民建议征集政策再创新的重要动力。S市多次组织专题研究部署人民建议征集工作，“充分发挥人民建议征集在超大城市治理中的积极作用，推动人民建议征集工作再上新台阶，进一步畅通渠道平台，广泛收集民情民意、汇集民智民力，积极推动成果转化，让群众的好建议转化为好政策好措施，更好顺应人民群众对美好生活的新期待”。（领导批示资料）另一方面，受自上而下的注意力塑造，组织和个体会结合自身情境感知和居于主导地位的制度逻辑重新调整注意力分配，在此背景下，为了应对制度复杂性和上级注意力对组织合法性带来的压力与挑战，S市确立了“人民建议征集工作再启航的首发地”的创新目标，将人民建议征集政策再创新纳入决策议程。
（二）决策阶段：组织注意力协调与政策“再设计”
经由注意力嵌入，“政策再创新”成为组织和成员共享的行动目标，从而步入决策阶段。然而，注意力分配是一个“嵌入—分层—同步”的连续过程，“唤起注意和使它持续一段时间这两件事并不像它们看起来那样简单地相互关联”，“仅仅是吸引注意力不会导致持久的政策行动”。换言之，决策阶段不仅要唤醒组织对“政策再创新”的注意力，还要使注意力焦点持续固定在这一议题之上，直至产生新的决策方案。
对比政策采纳初期的注意力配置，S市人民建议征集政策再创新阶段的注意力配置更加协调和持续。首先是健全职责体系。S市人民建议征集办公室自2020年成立以来，其工作机构从市一级扩充为市、区两级。在职责划分上，S市市、区两级人民建议征集办公室负责统筹和指导人民建议征集工作，同时受理、转送、交办人民建议事项；S市各级国家机关是开展人民建议征集工作的主体，负责承办上级和本级国家机关、相关国家机关交办或者转送的人民建议，推动人民建议落实转化；S市市、区人民代表大会常务委员会则负责实施监督和督促落实，并与市、区人民建议征集办公室定期开展人民建议联合督办和检查。
其次是构建立体多元的征集网络。S市构建了“1+16+215+6100+X”人民建议征集网络，即在市和16个区两级征集办架构基础上，将征集工作体系融入全市215个街镇、6100多个村居的“家门口”服务体系。为完善线上征集渠道，S市在人民建议征集信箱、12345市民服务热线等征集平台基础上，将市、区两级人民建议征集信箱矩阵入驻政务App，在人民网“领导留言板”开设“人民建议征集”板块，并在各区政府门户网站、政务公众号设置人民建议征集专区。此外，S市还将“人民建议征集”通道纳入政务服务“好差评”平台，将人民建议征集的触角延伸至政务服务一线。
再次是优化人民建议征集的工作流程和机制。S市确立了“梳理研判—转办摘报—调研论证—协调督办—沟通反馈—落实转化—表彰奖励”的“七步法”，构筑了人民建议征集工作的闭环管理模式。在工作机制方面，S市通过办理机制、督办机制、考核机制和表彰机制形成了可追溯、可评价的全过程管理链条。
最后是通过制度化建设增强组织注意力的持续性和“政策再创新”的稳定性。在多任务委托代理体制下，注意力资源常常面临“相互竞争”的困境。对此，S市出台了全国首部专项地方性法规。从文本内容来看，该法规是对《S市人民建议征集工作规定》（2020年修订）内容和效力的双重补足，要求将人民建议征集信息系统接入多元数字平台，拓宽人民建议征集形式、实施目录管理并丰富人民建议转化渠道。这一制度化建设以法规形式为组织注意力配置的持续性提供了重要保障，能够有效提升政策再创新的稳定性。
（三）执行阶段：“价值—能力—绩效”互构与组织合法性重塑
执行阶段是决定再创新政策能否成功驾驭制度复杂性的关键环节。价值共识、能力再造和绩效反馈机制是提升组织认知与行为一致性的核心机制。价值共识机制强调公共价值对组织和个体认知图式、政策预期和行动目标的整体塑造，借助统一的价值偏好体系促使组织和个体做出符合价值体系的适应性行为。能力再造机制是指组织和个体为达成共享目标而不断精进政策执行力和情境适应力，从而输出与组织价值偏好及目标相符的政策结果。绩效反馈机制则能够发挥政策绩效对行动主体的反作用，通过正向反馈为行动主体争取内外部合法性，进而激励行动主体持续强化被组织认可的正当行为。
S市通过“化被动为主动”“注重价值判断”和“强化沟通反馈”增强组织和个体对人民建议征集再创新政策的价值共识。其一，S市将人民建议征集作为政府决策的“前置项”，实现了从“被动收集”向“主动征求”的转变。“我们以前的人民建议征集工作，更多地办理老百姓送上门来的一条一条的建议”，现在“很多部门在出台政策前主动听取群众建议，积极采纳群众金点子，重要建议的职能部门采纳率达98.5%。很多部门由此尝到了甜头，由衷感叹高手在民间，不仅将矛盾问题防范于未然，推动城市治理更务实精细，也获得了广大群众的理解支持”。（工作汇报资料）其二，S市人民建议征集工作机构注重对建议事项的合理性进行价值判断。例如，某市民建议S市公安局、S市商务委员会联合发文废止“便利店夜间需要配备2名员工值守，且尽可能有1名男性”这一过时规定，从而降低小微企业运营成本和促进夜间经济发展。“我们面对这个事情，不是做‘规定是不是这样，是不是有效’的技术判断，而是‘规定是否合理’的价值判断”，“我们从个案中看到了一类问题，看到了这个规定不仅事实上已失效5年（但仍在参照执行，不遵守的话仍然可以处罚），而且已经不符合移动支付时代的需要。在我们眼里，这是改进政府工作的一条建议。要解决这个问题，必须完善有关政策规定，批量解决同类问题，并且从源头上减少类似问题”。（访谈记录：20230411）其三，S市通过增强政府与市民的双向互动增进建议人的获得感和价值共识。例如，一市民反映在居委会找不到居委干部，对此，S市人民建议征集工作机构积极与该市民进行沟通反馈，并引导其了解居委干部的工作职责和日常运作。而后，该市民提出了“给居委干部减负”的建议，这一建议被报送至市委领导，与当年S市市委课题不谋而合，极大地提升了该市民的成就感，并鼓舞其持续输出高质量的人民建议。
在形塑价值共识的基础上，S市人民建议征集工作机构致力于提升统筹协作、创造性执行与灵活调适能力。统筹协作能力涵盖两个维度：一是S市职能部门联动人民建议征集工作机构和其他职能部门共同开展人民建议主题征集活动，二是S市人民建议征集工作机构统筹协调各职能部门对人民建议成果进行转化落实。例如，S市“十四五”规划领导小组、发展和改革委员会主动联合人民建议征集办公室开展“十四五”规划建议征集活动，“你们是做群众工作的部门，听取群众建议你们有经验”，“信访部门参与五年规划建议征集，这是以前没有过的”。（访谈记录：20230411）作为人民建议征集工作的统筹部门，S市市、区两级人民建议征集办公室，以联合督办、向上反馈等形式积极推动人民建议落实转化。创造性执行能力意味着行动主体通过能动性激活提升政策执行效能并实现公共价值。S市人民建议征集机构的创造性执行能力集中体现在人民建议“转办摘报”环节。“群众建议来了之后，我们首先要做一个甄别，这个事情是不是个真问题，他提的是不是个好建议。”（访谈记录：20230411）例如，在收集到市民关于“取消隧桥收费”的建议后，S市人民建议征集办公室虽然意识到收费难以取消，但仍将这一建议摘录下来，“因为它是老百姓的一个真实需求。最后能不能把它列入民心工程，我觉得要从大的方面来考虑，但是老百姓有这个需求，我们要让这个声音被听到，为决策提供参考”。（访谈记录：20230411）灵活调适能力强调执行主体的适应性，即根据政策执行反馈不断修正政策工具和行动策略。S市利用大数据、人工智能等现代技术从12345市民服务热线数据中萃取“民智”，以热点快报的形式将相关建议报送至市领导和相关部门，推动了城市更新、十五分钟生活圈等城市规划和特殊困难人群托底保障等政策措施的完善。此外，针对部分职能部门主动征集积极性不高、研究转化动力不强等现实困境，S市通过健全管理体制和完善部门联动、考核激励、监督检查、联合督办等机制引导职能部门根据工作需求开展人民建议专项征集，并借助人民建议成果转化和营造双向互动的社会氛围，从而提升征集主体的获得感和成就感。
来自组织内外部的正向绩效反馈是推动“再创新”政策不断迭代和重塑组织合法性的重要动力机制。“压力型体制”和“晋升锦标赛”指出，在单一制国家结构和层级政府治理体系下，上级政府（包括中央政府）的压力传导和同级政府的横向竞争是诱发地方政府围绕经济利益和政治利益展开竞争的核心动力。由此，上级政府和同级政府对政策再创新绩效的认可是塑造地方政府合法性的重要来源。就本研究案例而言，上级政府和同级政府对S市人民建议征集“再创新”政策的实施绩效均给予了正向反馈。S市市委常委会会议曾指出，“人民建议征集工作要更好助力S市打造全过程人民民主最佳实践地，为新时代人民城市建设提供经验样本”。（内部文本资料）此外，S市人民建议征集工作的创新经验也获得了中央全面深化改革委员会和国家信访局调研组的肯定，中央广播电视总台进行了专题报道，吸引了江苏、浙江、山东、新疆、宁夏等地方政府前往考察学习。值得注意的是，在本研究案例中，地方政府的合法性还源自“人民”，这是由人民建议征集的制度定位所决定的。“越来越多市民群众从关心个人利益到关注公共利益，从‘拍砖吐槽提意见’到‘建言献策提建议’”，“人民建议征集这个平台是真建议，真征集，真听取群众意见”。（内部文本资料）
（四）确认阶段：多重制度逻辑融合与“政策再创新”存续
经由“认知—决策—执行”的阶段传递，“政策再创新”成为组织应对制度复杂性的关键策略，因而确认阶段的焦点在于评估“再创新”政策是否有效化解了多重制度逻辑冲突，并决定其是否存续于组织实践。
S市依托组织价值、目标、工具与能力的多维整合有效化解了“再创新”政策执行过程中的多重制度逻辑冲突。在组织价值和目标层次，S市以“人民城市”理念重新统合了人民建议征集的制度定位和价值取向，通过赋予人民群众在城市建设、发展与治理中的主体地位和保障知情权、参与权、表达权、监督权，实现了多重制度逻辑的有机融合，并借由“民智”的征求、萃取和转化实现了效率、民主、民生和效能等多维价值目标的交互。在工具选择与能力维度，S市采取了“主动治理”的行动策略，通过丰富征集渠道和形式、完善从建议征集到转化落实的闭环管理和强化监督考核，增强了政策目标与工具之间的适配性，并借助统筹协作、创造性执行与灵活调适等政策能力的整体重塑，为实现组织目标提供了重要支撑。此外，S市将人民建议征集“再创新”政策上升为组织正式的规章制度，不仅为组织成员开展日常实践提供了一套相对稳定的行为规范，而且降低了“再创新”政策的不确定性，增强了政策势能，最终实现组织价值、目标、工具与能力的深度整合。
S市通过打造创新绩效和促进府际认同增强了人民建议征集“再创新”政策的延续性。地方政府进行政策再创新不只是为了解决现实问题，还在于借助创新绩效向上级政府传递积极信号并寻求认可，因而对一项创新政策最终绩效的评价不仅要看其是否增益于地方福祉，还要考察这一创新政策是否引起外部关注，受关注程度越高，政策创新效果则更加凸显。基于实践过程中累积的创新绩效，S市赢得了上级政府和同级政府的广泛关注。国家信访局局长在调研时指出，“S市坚持以改革创新推动信访工作高质量发展，制定全国首部省级人民建议征集地方性法规，建成全国首个人民建议征集展厅，不断完善人民建议受理办理、督办问效全流程，推动人民建议征集工作取得突破性成果”，评价其“创新多、亮点多、成效好，为全国信访工作提供了很多鲜活经验”。（新闻报道资料）S市市委书记强调，“要认真践行人民城市理念，不断创新和发展人民建议征集工作，持续抓好征集渠道、工作机制、成果转化等方面的深化完善，打造全过程人民民主最佳实践地”。（新闻报道资料）同时，自人民建议征集工作归属中央社会工作部管辖以来，S市人民建议征集“再创新”政策的可见度显著提升，带动了其创新经验的横向扩散与纵向吸纳。
五、制度复杂性情境下的“能动”：地方政府政策再创新的复合行动逻辑
为理解单一制国家结构和层级治理体系下地方政府的政策再创新行动逻辑，既有研究形成了“压力驱动论”和“激励驱动论”两种解释。“压力驱动论”关注科层内部纵向权力关系与外部社会压力的约束作用，认为自上而下的层级规制压力与辖区内的社会舆论压力是驱动地方政府政策再创新的重要机制。“激励驱动论”则从横向政府间的竞争关系出发，认为竞争性治理绩效引致的“争先”逻辑和创新绩效感知差异触发的“求异”策略是地方政府对政策原型进行再创新的关键动因。这两种解释揭示了中国情境下五级政府体系、绩效考核和政策试点等制度情境对地方政府政策再创新的形塑作用，但却忽视了地方政府能动性对其政策再创新意愿和能力的促进作用。相较于外部压力和经济激励，地方政府能动性更加能够影响其政策再创新程度，且行动者与行动情境之间的交互作用是影响政策再创新绩效产出的核心变量。换言之，地方政府能动性能够引导其在政策创新空间和政策创新属性等约束条件下进行理性选择，从而生成富有创造性的政策再创新目标。
为此，本文将地方政府政策再创新行为视为情境压力、激励与能动性交互作用的产物。具体而言，制度场域内的多重制度逻辑冲突与复杂性构成地方政府政策再创新的情境压力，自上而下的组织注意力嵌入则进一步向地方政府释放显性和隐性的政策激励信号，在压力与激励适配的行动情境下，地方政府能动性是耦合情境压力与激励等结构性诱因的关键，即借由注意力协调、价值共识、能力再造、绩效反馈等机制生成“再创新”方案，并依托府际认同机制增强“再创新”政策的可持续性。由此，地方政府政策再创新行为呈现压力、激励与能动的复合驱动逻辑，既强调情境压力与激励对行动主体的规约和引导，又注重行动主体能动性与行动情境的互动与耦合。
尽管本文重在揭示地方政府能动性对政策再创新的促进作用，但在不同政策情境下，其能动性的正确发挥依赖诸多约束条件。一是情境压力与政策激励的适配程度。理想情况下，逐级传导的行政压力与结果取向的选择性激励能够通过问责和奖励调动地方政府能动性，但当情境压力与政策激励处于非均衡态势，受信息不对称、创新绩效可视化程度和任务轻重缓急等因素制约，地方政府能动性的实践效果将呈现不确定性，可能诱发各类偏差行为，衍生“政绩工程”或“盆景式创新”。
二是多重制度逻辑的相容程度。由于同一制度场域内的多重制度逻辑存在兼容性、优先次序和管辖权重叠等多元冲突，兼具多重代理人身份的地方政府需要平衡上级政府、同级政府、社会公众等多重制度逻辑之间的张力，即在追求创新政绩的同时也要维护自身合法性。若多重制度逻辑的相容程度较高，地方政府则可能具备较强的政策再创新意愿，并通过打造创新绩效赢得组织内外部认可，反之则容易持等待、观望的审慎态度，可能会贻误政策再创新的有利时机，从而阻滞政策创新扩散进程。
三是政策再创新的相对优势、复杂性与风险性。在多任务委托—代理情境下，政策属性是影响政府注意力分配的重要因素，包括政策再创新的相对优势性、复杂性和风险性。其中，政策本身所具备的相对优势是激发地方政府再创新意愿的关键动因，但出于对成本—收益的理性计算与合法性考量，地方政府也要权衡政策再创新的实施难度，同时警惕潜在的经济、政治和社会等多重风险。因此，相对优势、复杂性与风险性等政策属性是影响地方政府能动性的重要基础。
四是地方政府所具备的政策资源优势和政策能力也是影响其能动意愿和效果的核心要件。良好的政策资源优势和灵活驾驭复杂政策创新环境的能力可以显著增强地方政府的政策再创新意愿，并为政策再创新决策、执行等动态过程提供必要的资源支撑，而在政策资源和能力不足的约束条件下，即便地方政府具备强烈的政策再创新意愿，其创新效果也会大打折扣。
六、结论与讨论
本文旨在剖析地方政府政策再创新的过程与机理，以“制度复杂性”为切入点，基于S市人民建议征集政策再创新案例的典型事实分析，构建了一个制度复杂性与政策再创新的“过程—机制”分析框架，揭示了地方政府政策再创新的动因与过程机理。研究发现，“政策再创新”是一个从认知到决策到执行再到确认的动态过程，地方政府在认知阶段感知到的多重制度逻辑冲突和制度复杂性是其进行政策再创新的核心动因，并借助自上而下的组织注意力嵌入机制与自下而上的行动者转译机制形塑组织和个体的认知图式与政策预期，进而使得“政策再创新”被纳入政策议程。“决策”和“执行”阶段是驾驭制度复杂性的关键环节，注意力协调和价值共识、能力再造、绩效反馈分别是影响“再创新”政策设计和执行效能的关键机制。进入确认阶段，组织的注意力焦点在于评估“再创新”政策是否有效化解了多重制度逻辑冲突，基于创新绩效的府际认同机制是促成“再创新”政策得以延续的重要机制。可见，政策再创新本质上是行动主体在制度复杂性情境下的“能动”行为，是情境压力、激励与能动性复合驱动的产物，强调行动主体对行动情境的能动适应，其能动意愿和效果则受压力与激励适配程度、多重制度逻辑相容程度、资源优势和政策能力等约束条件的多维影响。
本文对既有研究的增益主要体现在三个方面：首先，本文聚焦政策扩散过程中的趋异行为——“政策再创新”，将研究重心置于地方政府政策再创新的过程与机理，从制度复杂性视角厘清了政策再创新的阶段划分和连接机制，为理解政策再创新提供了新的理论视角。其次，区别于既有理论叙事着眼于宏观结构层面，本文尝试从组织与个体、结构与能动、宏观与微观的多维互动出发，在具体的制度情境下考察组织和个体行为，构建了一个制度复杂性与政策再创新的“过程—机制”分析框架。这一框架既揭示了结构与能动因素之间的复杂互动，也在一定程度上突破了对官僚组织的理性人预设，强调公共价值和自主能动性在规约地方政府行为中的关键作用。最后，与多数研究致力于厘清多维因素对地方政府政策再创新行为的净效应不同，本文基于一个典型案例的过程追踪，研究发现政策再创新是一个多阶段、多层级、多机制共同作用的产物，行动主体在特定情境下对制度复杂性感知与自上而下的组织注意力嵌入机制是触发其政策再创新行为的必要条件而非充分条件，地方政府能否成功设计和执行“再创新”政策还依赖于多重机制的共同作用。这些结论能够为地方政府成功实施政策再创新提供有益启发，帮助其实现从“为什么”到“如何做”的逻辑转换，进而破解地方政府“想为但却不会为”的窘境。
需要说明的是，本文建构的理论框架有其特定的适用范围，即地方政府对政策再创新保留一定的自由裁量权且具备应对制度复杂性冲突的积极能动性，而在自由裁量权十分有限的政策情境下，该理论框架的适用性尚有待商榷。因此，后续研究可将这一理论框架应用于不同政策情境，或基于丰富的实践观察挖掘更具解释力的理论视角，从而推动政策再创新研究的理论进展并丰富该领域的实践思考。
（为适应微信排版与阅读，注释从略，转载引用等请参阅期刊原文。）
