随着人口转向减量发展、城市发展转向存量提质增效为主的阶段，公共服务设施“建得越多越好”的传统思维已不合时宜，粗放扩张、上规模铺摊子的习惯做法有待扭转。公共服务资源配置必须顺应人口变化新形势，打破扩张式思维惯性，以思维变革带动供给变革，把重心转向提效能、惠民生。

扩张式思维惯性源于人口持续增长、城镇化快速推进时期的路径依赖。过去数十年，各地以大建设、大投入补齐公共服务设施短板，建起覆盖城乡的教育、医疗、养老、文体服务体系，筑牢了经济社会发展的民生根基。在总量短缺阶段，扩张式配置方式非常有必要。面对民生需求缺口，最直接的解法便是上项目、建场馆、扩规模，既能补齐区域配套，又可带动土地开发与片区激活，成为各地配置公共服务资源的惯常做法。

然而，扩张式思维惯性并未随阶段转换而消退，其弊端在新的发展条件下日益显现，典型表现集中在人口口径与配置取向两个层面。在人口口径上，未以现实常住人口为基准配置公共服务资源：一些人口持续流出的地区，往往依据过于乐观的增长预期测算学位、床位、编制需求，后期易陷入低效闲置状态，盘活利用难度大、周期长；一些人口持续流入的大城市，面对不断增加的流入人口与有限的财政承受能力，习惯按户籍人口而非常住人口配置，公共服务资源供需长期处于紧平衡状态，新市民、灵活就业人员常被挡在服务覆盖之外。在配置取向上，不少地方陷于规模扩张，热衷拉框架、铺摊子，追求设施大而全、新而美。结果新建项目硬件起来了，软件却跟不上，对存量设施的效能提升和服务投入也用力不足，难以转化为群众真实可感的获得感。以医疗服务资源投入为例，充实并配强社区医院全科医生，往往比再建一所新医院更能解决多数人的日常就医问题。这种重规模轻效能、重硬件轻软件的惯性，使许多公共服务设施建得起却用不好、难持续，进一步加重财政负担。

惯性之所以难破，根源在于它曾长期有效。人口增量发展、城市边界可以无限外延，这是扩张式配置长期默认的前提。如今，这一前提正在发生深刻变化。从人口趋势看，2021年全国人口达峰后连续4年负增长，城镇化增速放缓；老龄化、少子化、区域人口增减分化加剧，人口持续向城市群和都市圈集聚，部分中小城市与县域面临持续流出压力。从城市空间治理看，城镇开发边界管控趋严，新城新区开发放缓，集约高效导向进一步强化，公共服务设施增量布局受限。两方面变化叠加，意味着公共服务资源配置不能再以“未来会有这么多人”为出发点，而要立足眼下常住人口的规模、结构与真实需求，完善设施布局，提升利用效能。

打破扩张式思维惯性，是公共服务领域亟待完成的转变，可以从两方面发力。一方面，让公共服务资源配置跟着常住人口走、跟着需求变化调。今年5月，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，明确基本公共服务随常住人口分布与流向动态配置。人口总量稳定或流出的地区，重心是整合运营好已有公共服务资源，让存量发挥应有作用；人口流入的城市和县城，重心是按常住人口实际需求精准补位，将公共服务延伸覆盖新市民群体。财政转移支付、用地保障、人员编制等制度安排应与常住人口规模、结构及流动趋势动态衔接，支撑教育、医疗、养老托育等资源依据人口变化优化布局——教育资源适应学龄人口变化统筹配置，医疗卫生资源综合人口特征与健康需求合理配置，养老托育设施回应“一老一小”照护需求。

另一方面，推动公共服务设施从重建设转向全生命周期管理，补上治理与运营的短板。统筹规划、建设、管理、运营全过程，把治理投入、运营保障、专业队伍建设摆在更加突出位置。盘活存量往往比再批一块地、再盖一栋楼更迫切。比如，可以通过整合撤并、共享混合利用、错峰使用、引入社会力量合作运营等方式，让存量设施用得更充分；可将闲置的小学、幼儿园改作养老服务站点、老年食堂等，将医院等医疗设施转向康复养老用途，通过功能转换对接群众需求；通过编制统筹、人员轮岗、机制优化等，提升低效网点的服务能力；利用桥下、路边、废弃仓储等城市“金角银边”拓展运动场地。分类建立设施运营效能评估与动态调整机制，把资源使用率、群众满意度等作为后续投入和布局的重要依据。确需新增的供给，也需先研判人口基本面、长期趋势与真实刚需，按需投放、精准布局。

中国式现代化，民生为大。保障和改善民生，关键在公共服务资源配置转向以人为本。打破重建设轻治理、重增量轻存量、重体量轻实效等扩张式思维惯性，把工作重心转到适配人口变化、深耕精细治理上来，才能持续优化公共服务资源的空间布局、结构质量与供给效能，提升其普惠性、均衡性、可及性，使之服务于人、惠及于民。

（作者系中国城市和小城镇改革发展中心政策研究部高级工程师）