朱光磊 张梦时:“放管服”改革背景下的审管关系演进逻辑

选择字号:   本文共阅读 117 次 更新时间:2022-06-05 21:20:55

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朱光磊   张梦时  

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   【摘要】:审批与监管的关系是“放管服”改革推进过程中的主要关系。它反映了“政府—市场”关系的调整,具有优化营商政务环境与推动政府职责体系建设的双重功能。在探索相对集中行政许可权的过程中,对于审批与监管两大环节的合理有效对接问题,还缺乏深入的理论探讨与现实经验。由于审管关系的演进一直主要表现为围绕着审批所进行的一系列改革,所以对监管问题的探索相对薄弱。而行政审批制度改革的最终实现,应由监管能否有效承接来决定。审管关系应以“规范—协同”作为进一步的发展方向。总体来看,今后在认识上应将创新监管方式提至更重要的地位;要基于对权责的梳理,实现审管之间的功能耦合;将审批事项与流程的标准化作为监管工作协同开展的基础,并通过法律法规的完善实现行使过程规范化;尝试在传统审管关系结构中引入多元参与主体,优化政务服务;探索失信惩戒与大数据技术的实践应用,为优化营商政务环境提供新的路径选择。

   【关键词】:监管;审管关系;“放管服”改革;营商环境;政府职能转变

  

   一、问题的提出

   “放管服”改革旨在推动政府职能的切实转变,是涉及理念更新、体制改革和机制改进的全方位变革。2015年5月,国务院在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出“放管服”改革的概念后,各地区、各部门围绕简政放权、放管结合和优化服务等内容展开了积极探索,学界也据此展开了一系列研究,“放管服”改革的具体内涵在不断丰富。

   审批与监管的关系是“放管服”改革的主要关系。简政放权,并不仅仅是审批权的“简”与“放”。简政放权后的责任主体仍是政府,判断简政放权应完成至何种程度,应由权责机制能否跟上、事中事后监管能否承接得住来检验。因此,在历次行政改革与机构改革的经验总结中提炼出的基本原则便是要做到“放管结合”。此话好讲,真正做好难度很大。

   在国务院近十年召开的关于深化行政审批制度改革和“放管服”改革的电视电话会议上,多次提及“审批”“监管”这两个关键词,且从趋势上看,“监管”被提及的次数逐渐增加。2019年10月,十九届四中全会提出要以“放管服”改革为切入点,进而“深化行政审批制度改革,改善营商环境,激发各类市场主体活力”[1]。次年9月召开的全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议中提到,深化“放管服”改革是“激发市场主体活力和发展内生动力的关键之举”[2]。作为这一改革的轴心,审管关系在推动市场经济转型和转变政府职能中发挥着越来越重要的作用。

   现有的研究呈现出实务探索先于理论研究,理论研究以实务发展为背景的特点。20世纪90年代末,在申请加入WTO的背景下,探讨如何建立适应市场经济的行政审批制度,完善对审批之后具体执行情况的有效监管[3]成为主要议题。在《行政许可法》拟定期间,从行政法角度探讨了行政审批的范围、程序及后续的监管问题,提出改变“重审批、轻监管”的现象是行政审批立法应解决的问题之一。[4]在建设服务型政府的背景下,将地方政府发展目标定位为“规制—服务型”政府[5],提出借鉴集合式审批服务中心的模式简化审批程序。[6]2015年后,以“监管”为主题的研究成果明显增加。监管手段的多元化与现代化也是促使监管效能提升的直接条件[7],但精细化监管手段的应用仍难以避免监管格局的碎片化,以信用监管为核心构建监管体系[8],是满足市场需求的关键环节。

   审管关系本身的性质使之与政府职能转变有密切联系。因此,在梳理其研究脉络时,不仅可以看到政府职能转变的主线,也可以发现围绕行政审批制度改革和组织机构变迁等主题进行的类别研究。从研究内容上看,现有文献多是围绕实务界出现的问题进行的对策研究,缺乏理论建构,对于审管关系的应然状态还需进一步思考。对于审管关系的形态大多从横向的机构设置角度进行讨论,但是在实际的运行过程中,纵向的政府层级间也存在审管一体或分离的配套问题。总体而言,现有研究更多集中于行政审批领域,对监管研究的重视程度需进一步提升,尤其是对于审管之间的互动还缺乏创新性研究。

   通过解析“放管服”的沿革与内涵可以看到,将简政放权与放管结合真正落实的关键在于规范审管关系。在放权工作已告一段落之后,政府能否实现有效分权与监管能力提升的无缝衔接,是需要正视的问题。监管权的充分行使,并不能仅凭监管本身的变革来保障,监管与审批能否规范地接续行使,是落实放管结合的重要路径。从这一视角出发进行审管关系研究,有助于为进一步推动“放管服”改革提供新的思路。

   二、演进历程梳理:审管关系的变迁轨迹

   行政审批与监管之间的关系形态是在政府职能转变过程中形成的。在计划经济时期,政府直接干预、管理经济和社会,行政命令和行政指导是基本的管理手段,客观存在着类似于行政审批的行为,但并不能说具有完整意义上的行政审批制度。作为一个完整有机整体,行政审批制度是在鼓励企业独立开展经营活动,特别是伴随着市场经济体制改革的建立而完善的,审管关系在此过程中得以形塑。因此,有必要对各个时期的审管关系形态进行考察并初步概括其演进规律。

   (一)“以审批代监管”:审管关系的演进起点

   中国审管关系的雏形脱胎于计划经济体制下政府的职能定位。当时,政府通过制定自上而下的经济计划进行资源配置,并直接参与管理生产、交换、分配和消费的全过程,代替市场统一安排并决定商品的价格水平、生产资料的供给和劳动力的分配等;企业实质上只是一个“车间”,并不掌握要素配置权,当然风险也同样由政府承担。

   同理,由于政府几乎介入了从生产到消费的全链条,也就不会单独存在严格意义上的监管行为。[9]因此,在职能行使方面,以指令代替审批,以审批代行监管,并不存在严格意义上的审管关系。首先,政府以行政审批为主要手段将本应由企业生产经营的活动都包揽起来,“管了很多不该管、管不好、管不了的事”[10]。其次,这一时期监管职能代由审批手段行使,也会弱化二者的功能差异性,模糊审管之间的职能边界。“以审批代监管”便成为审管关系的演进起点。改革开放后,随着职能转变,政府参与市场管理的主要手段逐步发生变化,行政审批与监管的功能定位也逐渐清晰。

   (二)“主导—依附”:审管关系的演进初期

   1978年十一届三中全会的召开至21世纪初,是审管关系呈现出“主导—依附”特征的阶段。行政审批仍起到主导作用,市场经济条件下的监管作为新的管制手段,主要依附于审批手段的行使而发挥自身功能,也即所谓的“重审批、轻监管”。

   伴随着政府与市场、企业关系的调整,行政审批与监管的市场管理功能逐渐明晰。这最早可追溯至在经济特区涉外经济领域探索的“放权让利”改革。通过政府机构改革来减少审批层次、下放审批权力,从而使政府逐步从直接管理转变为间接管理。工商行政管理总局[11]的恢复设立,使得监管执法开始成为独立的市场管理手段。这一时期,监管的行使对于行政审批具有较高程度的功能性依赖。首先,监管的主要依据是行政审批阶段的具体要求,而在审批事项外的不予以监管;其次,在实际的监管过程中,将较为复杂的要求前置于审批环节,通过抬高准入门槛来减少后续监管的烦琐环节。因此,行政审批仍是起主导作用的市场管理手段,监管手段的行使更多地依赖于审批环节的具体设置。

   这一时期,中国经济体制从“以计划经济为主,市场调节为辅”[12]到强调商品经济的重要性[13],再到确定市场对资源配置的基础性作用[14],激发市场与企业的活力始终处于改革的核心地位。1985年成立的“广州市外经贸事务总汇”是探索集中审批的首次尝试,如何优化审批环节开始成为各地方自主探索政务服务的主题。1992年国家工商总局提出试行政府与企业“办管脱钩”[15]后,有助于工商管理机关专注于监管职能的行使,监管所发挥的市场管理功能逐步引发关注与重视。如何将新历史阶段的政府与市场的关系与审管关系的调整相结合,使得行政审批与监管在进行市场管理的过程中,实现激发市场活力与维护市场秩序的有机统一,是下一阶段审管关系调整的主要方向。

   (三)“转移—承接”:行政审批制度改革背景下的审管关系

   自2001年行政审批制度改革开始后,审管关系呈现出“转移—承接”的阶段特征。行政审批事项的精简、部分行政审批权的取消与下放,使本不应其承担的职能被转移至监管环节,交由监管承接。

   随着行政审批制度改革的深入推行,审管功能之间的界分进一步明显。一直以来的行政审批主导地位,不但使其适用范围扩大,还使约束其的规则难以发挥实际效用。2001年后,围绕审批事项进行了多轮的取消和下放。《行政许可法》的施行更是在法律上规范了行政许可行为。[16]各地方自发探索行政服务中心等集成审批模式,对优化审批流程与环节产生积极影响,符合建设服务型政府的要义。审批行为的规范与审批事项的精简降低了市场准入的门槛,但放宽事前审批准入条件并不等于要政府放松对于市场秩序的维护。通过优化事前审批的条件与流程,将本不应由其承担的职能转移至事中事后的监管环节。这就对在监管领域实现制度创新以不断提升监管效能提出了更高的要求。2003年,国家工商总局提出了五类制度改革[17]和两项改革目标[18],不仅体现出监管思想和观念的转变,同时也在实践中提升了监管执法水平。“四项职能”的提出,更是确立了市场监管在政府职责体系中重要的、独立的位置。这是前所未有的。审批的精简和监管的强化,使得审管关系在“转移”和“承接”的过程中实现形塑。

   2015年5月12日,在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上,国务院首次提出了“放管服”改革的概念,即简政放权、放管结合、优化服务。相应地,审管关系也进一步得到了学术界的重视。由于“简”与“放”的权力都是法定职权,权责主体均为政府,在进行权力的精简与下放的同时,也要关注其后的责任机制是否可以跟上,是自然而然的事情。因此,从事物发展自身逻辑和历次行政改革与机构改革的经验教训中能够提炼出的一条最基本的原则,便是一定要做到“放管结合”。“放”不仅要做到事项的取消与下放,也涵盖审批程序的简化;“管”则是要完善具体的监管机制;放管结合,就是不仅要求审批与监管职能各自完善,而且要求二者在行使过程中有机衔接。但是,事前审批职能的转移与事中事后监管环节的承接之间并不存在直接联系,更不一一对应。审批事项在取消和下放的过程中存在“明放暗不放”和“选择性下放”等问题,监管职能在承接时也存在“会批不会管”等专业性问题。如何界定哪些审批事项需要被转移,监管环节又该如何进行承接,是这一阶段面临的主要问题。

   三、审管关系演进的逻辑探析

   纵观审管关系演进的轨迹,可以发现虽然其在不同阶段的调整重心存在差异,但也存在着相互接续的调整理念与动力机制。审管关系的演进从表面上看是关于政府监管手段的调整,但从实际影响上看,它对政府部门间的职责配置、政府与市场的关系都产生了重要作用。在“放管服”改革的大背景下,理顺审管关系的变迁路径并解读其中蕴含的逻辑进路,对于找寻改革的推进轴心,探寻落实简政放权、放管结合和优化服务的思路具有积极意义。

   第一,审管关系的演进主要是围绕行政审批进行的一系列改革。

以审管关系为视角重新梳理围绕行政审批制度调整的一系列改革可以看到,不论是先期的行政审批制度改革还是后来的“放管服”改革,均是以审批改革为主,监管改革为辅。(点击此处阅读下一页)

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