（苏州大学 苏州 215006）

内容提要：政府理论是政治学的重要组成部分。在新中国政治学的发展史上，把政府作为相对独立的研究对象，并逐步形成政府理论或政府学，还只是近20年来的事，目前尚未形成具有中国特色的政府理论体系。政府理论研究面临的问题很多，本文从政治学的政府或广义的政府与行政学的政府或狭义的政府相结合、统一的层面上，着力提出政府理论的中国化、政府的人民性、政府的能动性、政府的工作重心和政府的可持续发展等问题。认为处于世纪之交与历史性十字路口的中国，应当关注、研究、回答和解决这些问题。

关键词：中国政府 理论研究

一、政府理论的论域及其中国化

政府理论是政治学的重要组成部分，在我国，政府理论同政治学有着相同的命运和使命。本来，自1949年毛泽东向世界庄严宣告“中华人民共和国中央人民政府成立了！”以后，就应当把政府作为相对独立的对象加以理论研究。可是，建国以后不久，政治学就被取消，并停止教学和研究，直至1979年。这期间，中国似乎只有政治而没有政治学，只有政府实践活动而没有政府理论。即使散现在一些著述和文献中的片论，也大都是为当时“阶级斗争”、政治运动服务的，因而具有很大的片面性和非科学性。1979年3月，邓小平在理论务虚会上的讲话中指出要对政治学等一些学科赶快补课。此后，我国的政治学才得以恢复和重建起来，政府理论同政治学一道从共和国历史的后台走到历史的前台，政治学界为政治学及政府理论的发展出版了一批有一定学术价值和影响力的论著，如《中国大百科全书·政治学卷》、《当代中国地方政府管理丛书》、《当代中国政府理论研究丛书》等等，为进一步开展政治学、政府理论研究奠定了基础。但是，就总体说来，目前尚未形成具有中国特色的政府理论体系。原因可能来自三个方面：一是如何界定政府；二是如何处理好政府理论和政府实践之间的相互关系；三是如何对待西方发达资本主义国家的政府理论。

关于政府的界定。对政府的不同界定势必形成不同的政府理论体系。目前，我国学界对政府的界定有两个视角。一是政治学的政府视角。这个视角把政府视同国家整个机构及其下属机构，即包括国家的立法机构、司法机构和行政机构（仅从这个意义上说政府和国家是同义的），这样就构成一个“大政府”自身系统，政党、社会、市场、企业、公民等就成为大政府的外在系统，成为大政府管理的对象和客体。与此相应的大政府理论就不是对它分部门、分层级的一般描述，而是对大政府的各部门、各层级管理活动的某些普遍性规律加以归纳和科学的抽象，并不断使之系统化。大政府理论应当同时涵盖立法理论、司法理论和行政理论及其相互关系的理论即广义的政府理论。二是行政学的政府视角。这个视角把政府仅视为国家机构中三个主要组成部分之一的行政机构及其下属机构，这样就把大政府自身系统中的立法、司法机构排除在外而形成小政府"自身系统。显然，小政府理论不同时涵盖立法理论和司法理论，而专指狭义的政府理论，在这个意义上，政府理论成了行政理论的同义语。这同洛克的《政府论》、密尔的《代议制政府》相比，研究的侧重点有很大的区别。以上两种界定政府的视角是基于政治与行政相分离的认识为前提的。怎样根据我国政治与行政特有的合"与"统"的传统，结合西方近年来从行政向政治"回"的趋势，把政治学的政府与行政学的政府合二为一为"政治学行政学的政府"，进而构建统一的政府理论体系，而不是有关政府的一般概念的演绎和板块式、专题式的组合。我们以为难度很大，还有许多研究工作要做。关于政府理论与政府实践的关系。实践呼唤理论，理论指导实践。政府理论是相对于政府实践、政府实际而言的。按照理论与实践的关系。政府理论源于政府实践，政府理论指导政府实践，通过政府实践检验政府理论、发展政府理论。然而，问题在于：第一，政府实践是第一性的，政府实践的主体是政府；第二，政府理论是第二性的，政府是政府理论研究的对象即客体；第三，无论是作为实践主体的政府，还是作为理论研究对象的政府都必须首先对政府本身作出界定；第四，政府理论域决定于政府实践域，虽然政府实践不能自发地、自然而然地产生政府理论，但政府理论的论域决定着政府理论的体系和性质，并能动地反作用于政府实践。一般说来，政府理论与政府实践的关系呈现三种情形：其一是政府理论与政府实践处于同步互动状态，政府实践发展到什么程度，政府理论就会随之发展到什么程度，不仅政府实践需要政府理论，而且政府理论也能满足这种政府实践的需要；其二是政府实践漠视政府理论，或者政府理论滞后于政府实践，造成政府实践脱离政府理论和政府理论脱离政府实践并存现象；其三是政府理论前瞻于政府实践，这种情形是建立在 对政府实践事先科学预测和事后实际分析总结基础之上的，以揭示政府实践活动的普遍性规律，并能够对政府实践起推动和导向作用。其中，第一种情形是一种理想状态，政府理论与实践的实际发展是不平衡的；第二种情形的两种倾向目前我国都不同程度地存在着，都是应当注意防犯和克服的；第三种情形是值得提倡的。无论哪种情形，其主导的方面在于政府理论本身。以上论及到大政府系统产生相应政府理论体系，小政府系统产生相应的政府理论体系，这里的"大"与"小"只是涉及政府及其实践层次和范围的不同而已。但是，不管是大政府理论体系还是小政府理论体系，都必须具有整体性、客观性及其公共性特质。从一定意义上说，政府理论就是关于"政府之道"，揭示政府的规律。把握了政府的规律，就把人们带到了一个观察政府、研究政府的最高点，即从宏观、整体、公共性的位置上去观察政府，认识政府。关于如何对待西方发达资本主义国家的政府理论。当政府理论与政府实践处于同步状态时，有什么样的政府实践就有什么样的政府理论。某国政府实践必然产生某国政府理论，中国政府实践必然产生中国政府理论，西方发达资本主义国家的政府实践必然产生相应的政府理论。然而，问题不在于中国有没有政府理论，而在于西方发达资本主义国家的政府理论能否作用于我国的政府实践，在于如何处理好西方发达资本主义国家的政府理论同中国政府理论之间相互关系。有一种观点认为，随着我国国有企业改革的深入和市场经济体系的建立，我国的政府理论势必趋同于西方国家的政府理论，甚至认为西方的今天就是我国的明天，因此主张引进和搬用西方国家的政府理论。我们认为这种观点是值得商榷的。一方面，我国同西方资本主义国家在社会和市场经济的性质，发展阶段和成熟程度上都存在不同质的区别，正是这些区别决定着我国不能简单地学习、拿来西方资本主义国家的政府理论。另一方面，西方资本主义国家政府理论又有其社会性、科学性的一面，即具有揭示政府及市场经济一般规律性的一面，这是人类共同的精神财富，是可以而且必须加以学习、借鉴和利用的。可是，问题在于如何学习、如何借鉴、如何运用。对此，有两种作法值得我们思考和参照。一是150多年前，马克思、恩格斯在批判德国"真正的社会主义"时指出的，法国的社会主义和共产主义的文献是在居于统治地位的资产阶级的压迫下产生的，并且是同这种统治作斗争的文字表现，这种文献被搬到德国的时候，那里的资产阶级才刚刚开始进行反对封建、专制制度的斗争。德国的哲学家、半哲学家和才子们，贪婪地抓住了这种文献，不过他们忘记了:在这种著作从法国搬到德国的时候, 法国的生活条件却没有同时搬去。在德国的条件下, 法国的文献完全失去了直接实践的意义, 而只具有纯粹文献的形式。①二是 110 多年前, 伍德罗·威尔逊在《行政学研究》一文中就提出要把欧洲的行政科学美国化, 不只是从形式上或仅仅从语言上美国化, 而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。它必须从内心深处认识我们的制度。只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别, 我们就能够完全和有益地引进他们的行政科学。我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤, 只需要把它放在批判的文火上烘烤, 并把其中的外国气体蒸馏掉。值得注意的是, 欧美社会制度、宗教、伦理、文化传统相同或相近尚如此, 更何况不同社会制度、宗教、伦理和文化传统的国度呢? 当年马克思、恩格斯对德国“真正”的社会主义的批判以及威尔逊关于行政科学美国化的论述, 给我们的启示在于: 进口西方国家的政府理论不是容易做到的, 因为我们不能同时进口西方的社会制度及其生活条件。接受西方的政府理论不同于接受西方的器物, 因为器物可以拿来就用, 而政府理论却必须先明白是怎么一回事, 有什么作用, 才谈得上某种程度上的接受或拒绝。实践已经证明并将继续证明, 无论是早期西方的“自由主义政府理论”, 还是当今西方的国家“干预主义政府理论”, 抑或社会主义国家“计划经济的政府理论”, 都不能简单地拿来或一成不变地作为当代中国政府理论的政治信条。尤其是今天西方国家政府理论向我们所显示的, 并不就是我国政府理论明天的景象。我们只能从社会主义初级阶段这个最大的国情出发, 从社会主义市场经济这个实际出发, 在革新“计划经济的政府理论”的基础上, 用我们的宪法和社会主义制度把西方的政府理论加以过滤, 使其产生政府理论的化合效应, 生成具有中国特色的社会主义政府理论。只有这样, 才能以中国特色社会主义政府理论之微去展国际化、全球化政府理论之宏。

二、政府的人民性及其目标定向

我们强调政府理论的中国化或中国政府理论, 其最本质的内容和最鲜明的特点就是它的人民性。中华人民共和国成立50多年来, 人民真正从法理意义上成为国家和社会的主人。人民的事业, 要依靠人民来办, 任何事情只有得到人民的支持才能办成。1978年改革开放以来, 随着新时期爱国统一战线的不断扩大和我国改革开放的不断深入, 我国的人民范围越来越广泛, 正确认识和处理人民内部矛盾也越来越成为我国社会政治生活的主题。人民越来越要求人民政府与其人民性名副其实, 有所作为, 并把人民拥护不拥护, 人民赞成不赞成, 人民高兴不高兴, 人民答应不答应这种彻底的人民论作为政府实践与政府理论的出发点和落脚点。人民的至尊、至上性决定着我国政府应当没有任何同全体人民的利益不同的利益。不但要谋取绝大多数人民的目前的利益, 而且要为全体人民谋取共同的、根本的、长远的利益。这个共同的根本的长远的利益就是: 争取和维护整个中华民族的完全独立和统一, 建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家, 实现国家的长治久安和共同富裕。

反对分裂, 坚持统一, 是中华民族自古以来就有的传统。中国自1840年鸦片战争后逐渐沦为半殖民地半封建社会。实现中华民族的独立和统一就成为近代以来中国社会第一位的历史性主题。1949年, 中华人民共和国的成立基本上完成了反帝反封建的新民主主义革命的任务。对外, 废除了帝国主义在中国的一切特权, 结束了中国一百年来任人宰割、受尽欺凌的屈辱历史, 实现了中国人民梦寐以求的国家独立; 对内, 取得了反封建的胜利, 争得了人民民主, 结束了长年战乱和一盘散沙的混乱局面, 实现了大陆的统一。建国50多年来, 中华民族以崭新的姿态屹立于世界民族之林。中国政府一直为祖国的独立与统一而努力和斗争。一方面, 为着大陆社会主义祖国的独立和统一; 另一方面, 为着实现“一国两制”以后祖国的独立和统一, 即整个中华民族的完全独立和统一。前者是后者的基础和保证。祖国的完全独立和统一高于一切, 任何时候都要维护祖国的完全独立和统一, 因为这是中华民族的根本利益所在, 自然也就成为中国共产党人和中国政府义不容辞的历史重任和重要的奋斗目标。

现代化是自1840年以来中国社会发展的目标。但是, 历史证明在丧失了民族独立统一的国家内是不可能实现现代化的。中华民族的独立统一是中国现代化的历史前提和基础。不仅如此, 无论是国家的独立统一, 还是现代化, 都是同社会主义密不可分地联系在一起的。在整个社会主义初级阶段, 建设现代化有着特别重要的意义。这就要求中国政府既要着眼于中国特色的经济、政治、文化的整体现代化, 又要从具体现代化着手; 既要整体推进, 又要突出重点; 既要根据条件和可能, 区分其轻、重、缓、急, 又要通过具体现代化的非平衡性发展, 来实现整体现代化的平衡发展。检验现代化理论和目标实现程度的标准, 除了实践标准外, 还有生产力标准、科学技术标准、人的标准即人的现代化素质标准和人的全面发展的标准。把现代化归结为人的现代化, 这才算是把握了事物的根本。因此, 在物质文明和民主政治建设的同时提高整个中华民族的思想道德和科学文化素质是世纪之交中国政府的历史使命。

邓小平生前曾多次强调稳定压倒一切, 中国不允许乱。如果没有一个稳定的环境, 中国什么事情也干不成。从发生学角度看, 人类有史以来, 存在着两种基本的社会稳定类型: 一种是外控型稳定, 一种是内生型稳定。外控型稳定是一种以上层建筑为主导的稳定, 它在本质上属于政策调控型稳定, 即使在最好的情况下, 也只能维持社会短期稳定而不能促成社会长治久安。这种外控型稳定几乎是中国自走出野蛮后所实行的唯一一种社会稳定模式, 它在社会结构、社会运作、人们认知和心理上, 都形成了巨大而稳固的惯性与定势, 使中国一直深陷于治乱循环之中。内生型稳定, 是一种以经济基础(尤以现代商品经济或市场经济)为主导的稳定, 它在社会生活中公正地维护一种对大多数人有利的利益增长格局, 因而能内在地生长出一种稳定性、规范性来, 这种稳定性、规范性得到社会成员的认同和参与, 从而形成一种类似太阳系九大行星围绕太阳旋转样式的结构机制性稳定, 因而能够实现长治久安。可见, 内生型稳定的关键在于把社会公正作为政府的目标定向或核心价值。国家暴力在根本上服从和服务于社会公正, 将打击锋芒指向一切不公正的人与事, 以法律保证必要的政治公正、经济公正、文化公正、人事公正等社会各个领域中的群体公正与人际公正, 没有人能置身于法律之外, 没有人能不受社会公正的规范。这样就顺民意、慰民心, 有效地消解致乱因素与无序力量, 实现长治久安。不言而喻, 这正是世纪之交中国政府在现代化进程中要认真做好的事。

改革开放以来, 我国政府正在谋求从外控型稳定转变为内生型稳定。这是与我国社会主义的核心价值和发展方向是一致的。一个半世纪以来, 几代中国人前仆后继奋斗的目标不仅仅是建立一个独立、富强的新国家, 而且是创建一个独立平等、劳动者在事实上真正当家作主的共同富裕的新社会。在新旧世纪之交, 中国政府最紧迫的事, 就是要防止改革在其进程中, 在市场、外资等冲击、压力下, 不知不觉地背离这些目标。改革、发展、稳定本身并不是目的, 而寻找到代价最小、速度最快的办法实现共同富裕才是最终的目的。

三、政府的能动作用及其方向

中国政府理论的又一个特点就在于它特别强调政府的主体能动性。这种主体能动性是由多方面原因决定的, 如有亚细亚生产方式及历史传统的影响, 有人民革命方式的影响, 有苏联社会主义模式的影响, 还有因为落后而追赶发达国家的需要等等。

无论是政府的主动因素还是政府的被动因素都可以相对地区分为: 正面积极的主动因素(如科学的决策、公正性、廉洁高效等等)和负面消极的主动因素(如非科学政策、行政无作为、腐败、低效率等等); 正面积极被动的因素(如公民的积极参与等等)和负面消极的被动因素(如公民的冷漠、等待、观望、不参与等等)。它们作为一种客观存在的因素, 其价值取向是不同的。一般说来, 正面的积极的主动因素和正面的积极的被动因素属于肯定的生长着的因素, 负面的消极的主动因素和负面的消极的被动因素则属于否定的衰亡着的因素。这样, 在政府的各种主、被动因素相互作用过程中就呈现出多种情形, 主要有以下六种情形:

第一种情形是正面的积极的主动因素与正面的积极的被动因素之间的相互作用(如政通人和、 合行禁止等等);

第二种情形是正面积极的主动因素与负面消极的被动因素之间的相互作用(如正与邪势力的较量, 以身作则等等);

第三种情形是正面积极的被动因素与负面消极的主动因素之间的相互作用(如惩贪治吏, 民告官等等);

第四种情形是负面消极的主动因素与负面消极的被动因素之间的相互作用(如致乱因素、无序力量之间相互勾结, 错上加错等等);

第五种情形是主动因素中的正面积极因素与负面消极之间的相互作用(如清正廉洁与贪污行贿受贿之间的斗争,上有政策,下有对策等等);

第六种情形是正面积极的被动因素与负面消极的被动因素之间的相互作用(如市场作用的两面性,群众中的左、中、右"等等);

这些情形可以用图式表示为:

（图式从略）

其中,第一种情形是最为理想的情形,它们之间的互动促进社会的进步。第四种情形是最坏的情形,它们之间的互动构成社会动乱之源。第二、三、五、六种情形介于第一、四种情形之间,它们之间的互动对社会所起的作用应视双方力量对比而定,如果正面积极的主被动因素占主导面,还是能够推动社会前进的;如果负面消极的主被动因素占主导面,就会阻滞社会的进步。第二、三、五、六种情形中的任何一种都会在不同程度上造成政府资源的浪费。上述分析得益于恩格斯的理论及方法论上的启示。因此,不能盲目地无条件地提倡发挥政府的主体能动性,不正确地发挥政府主体能动性亦即负面消极的主动性也会对社会的进步造成破坏作用。这里就涉及政府主体能动性作用力的大小及其方向和价值取向问题。其中第一种情形值得助长;第四种情形必须尽可能地避免:第二、三、五、六种情形必须注意各种因素的力量对比,强化正面积极主、被动因素的主导作用。尤其是第五、六种情形应特别引起重视,因为主被动因素中的正负面因素的较量会产生内耗,如政府内部、党内部的内耗会有害政府肌体、党肌体的健康,而且"堡垒往往最容易从内部攻破"。

在现代社会、国家和市场经济条件下, 现代政府的主体能动性有不断增长的趋势。历史的进程是主客观的统一。在具体的历史进程中, 到底是客观还是主观起决定作用, 纯粹是个实践问题。一般说来, 当客观条件尚不具备的时候, 客观条件对历史的发展起决定作用; 而当客观条件具备之后, 主观条件具备与否就起决定性作用。在具体的历史进程中, 并不存在固定不变的、绝对的决定性因素。历史进程中的客观因素作用在下降, 主观因素作用在上升。在主体性的幼年时期, 人被自然与物质生产生活条件紧紧地束缚, 极其被动, 生活在必然王国之中。主体性发展的历史就是主体冲破客观(客体)的限制性、摆脱被动性的历史。客体是主体的幼稚园, 成长着的主体性终将带领人类走出客观世界的必然王国, 奔向自由王国。同样道理, 政府主体能动性作用不断上升是必然的, 也是十分重要的。计划经济时代出现的"政府万能", 市场经济条件下出现的"政府失灵", 并不是对政府主体性能动作用的否定, 而是对政府主体性能动作用失当的肯定。在我国人民革命胜利后, 由于落后, 急于改变"一穷二白"的面貌, 自然就诉诸政府主体性能动作用, 运用国家政权的力量, 以高度组织化方式进行社会动员和管理社会生产, 实现国民经济超常规跳跃式发展, 尽快消灭贫穷, 逐步实现共同富裕, 这正是社会主义制度优越性的生动体现, 本无可指责。人们应当历史地公正地评价我国的计划经济体制及其与之相联系的政府的作用, 即不应当完全否定。但是, 问题在于当时政府的主体能动性作用或主导作用发挥得失度, 产生了负面效应。我国目前正在进行的政府改革, 就是在调适政府主体能动性作用的力度, 规范政府主体能动性作用的方向和价值坐标。

由此可见, 在中国政府理论的研究中, 既要注重历史唯物主义, 又要强调辩证法, 把历史唯物主义和辩证法有机地结合起来, 统一起来, 既要防犯和克服唯心主义, 又要防犯和克服形而上学。在既定的客观条件下, 能否充分发挥政府的历史主观能动性, 实现从"自发政府"到"自觉政府"的转变, 这是世纪之交中国政府能否有所作为以及如何作为的关键因素之一, 也是摆在政府理论工作者和实际工作者面前的一项重大的课题。

四、政府的工作重心及其转移

新中国成立50多年来, 政府工作重心先后有二次较大的转变。从1949年新中国成立到1978年约为30年。这个时期称之为"政治的经济"时期, 政府的工作中心或职能重心在政治运动和阶级斗争方面。从1978—1999年约为20年。这个时期称之为开始转向"经济的政治"时期。"这一时期可分为两个阶段:第一阶段是以1978年的十一届三中全会为标志, 党和国家的工作重心转向以经济为中心的社会主义现代化建设上来。这是同第一次思想解放相联系的。在此基础上开展了1988年和1993年的政府机构改革, 为第二个阶段, 把政府职能的重心从政治职能转向经济职能和管理、服务职能上来。这是同第二次思想解放相联系的。可见, 政府职能重心的转移是党和国家工作中心转变的必然要求和结果, 没有党和国家工作中心的转移, 就没有政府职能重心转变问题的提出。同时, 党和国家的工作中心能否真正转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来, 不会出现某种可逆现象, 在很大程度上取决于政府职能重心转移能否真正实现。

新一轮的政府工作及职能重心转移主要表现在发展领域和发展布局两个方面。

在发展领域方面: 其一, 政府应当在坚持经济建设为中心, 坚持经济体制改革, 创建社会主义市场经济体制的同时将工作重心适时地转向经济的政治和文化建设及其体制改革上来, 这是政府工作职能重心的横向纵深转移, 从而对目前政治民主和法制建设以及政治体制改革相对滞后的局面有所改观; 其二, 政府应当将经济、政治、文化职能方面的重心从中央政府转向地方政府, 使中央政府职能重心更趋向于宏观, 即中央政府根据社会发展需要, 不断地向地方政府下放职能、职权, 同时又加强宏观调控的力度, 地方政府职能、职权、自主权、自治权不断扩大同时又绝对服从中央政府的宏观调控, 这是政府工作职能重心的垂直纵深转移; 其三, 政府应当从政治统治职能重心依次转向管理职能、服务职能和协调、平衡职能, 这是政府职能重心纵横结构性的动态转移。

在发展布局方面: 政府应当着眼于全局和未来, 开发开放中西部, 发起具有中国特色的"西进运动", 不失时机地实施西部大开发战略。

建国以来, 政府为发展中西部地区的经济、政治、文化事业做了大量的工作。特别应当指出的是, 加快中西部地区发展, 是邓小平关于我国现代化建设战略思想的重要组成部分。早在 90 年代初, 邓小平就明确提出了"两个大局"的战略思想: 一个大局, 就是东部沿海地区要充分利用有利条件, 加快对外开放, 较快地先发展起来, 中西部地区要顾全这个大局; 另一个大局, 就是当发展到一定时期, 可以设想在本世纪末全面达到小康水平的时候, 就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展, 东部沿海地区也要顾全这个大局。江泽民同志近年来也多次提出实施西部地区大开发是全国发展的一个大战略、大思路: 认为加快中西部地区发展的条件已经基本具备, 时机已经成熟, 从现在起, 这要成为党和国家一项重大的战略任务, 摆在更加突出的位置。这项伟大的世纪工程又历史地落在了中国政府的肩上。朱容基总理最近指出: 加快西部地区大开发是党中央高瞻远瞩, 统揽全局, 审时度势作出的战略决策。这不仅在经济上, 更重要的在政治上都具有重大的现实意义和深远的历史意义。他说改革开放 20 年来我国综合国力显著增强, 东部沿海地区有了很大发展, 现在有必要也有能力加大对西部地区发展的支持力度。我们要把思想和行动统一到中央的决策和江泽民总书记指示精神上来, 精心研究, 统筹规划, 科学地制定实施西部地区大开发的任务、政策、措施和步骤。

五、政府的可持续发展及其独立自主

从一定历史意义上说, 新中国是因旧中国实力衰减无法对付蛮族和外敌的入侵而催生的。所以, 新中国是同面临着严峻的发展问题与生俱来的。这就从客观上使得共和国的政府一开始便陷入了"赶超"、"追赶"的陷阱, 不得不过分强调制度因素的作用, 把对社会主义的信仰变成了一种"制度拜物教", 从而提出了不切实际的赶超目标, 为实现目标又不得不尝试各种方法。也就是说, 我国政府一直非常重视发展问题, 但问题就出在究竟如何发展、怎样发展上。自从邓小平提出什么是社会主义, 如何建设社会主义问题后, 我国政府对如何建设中国特色社会主义才有了比较清楚的认识。后来也逐步认识到: 盲目重复建设不是硬道理; 不顾质量、不顾效益的发展不是硬道理; 破坏环境的发展, 通货膨胀的发展, 不是硬道理; 导致与社会主义公平、公正价值取向背离的发展, 也不是硬道理等等。至此, 我国政府进而注重和接受"可持续发展"理念。其标志是 1994 年 3 月, 我国政府颁布的实施可持续发展的纲领性文件《21世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》, 这样, 中国成为世界上第一个完成国家级《21世纪议程》的国家。

可持续发展问题表面看是属于纵向的历时性的发展问题, 但实际上涉及的领域、方面、层次非常广泛和复杂。如社会发展与环境的保护和环境支持问题, 代际关系问题, 发达国家与发展中国家的关系问题, 社会经济、政治、文化各自的可持续发展与它们之间相互作用的关系问题, 等等。这些问题都与政府有关, 都与政府自身的可持续发展问题有关。正是从这个意义上笔者提出这样的观点: 从某种意义上说, 没有落后的社会、没有落后的国家, 只有落后的政府及其行政管理。因此, 应当把"可持续发展"思想引入行政管理。本文把政府与行政视为同义。如果政府的可持续发展问题能够成立的话, 那么开展对这个问题的研究是完全必要的和合乎逻辑的。只是这个问题很复杂, 它涉及到行政发展、政府能力、政府素质、政府权力、政府规模、政府职能、政府效率、政府廉政等等问题。

邓小平在党的十二大开幕词中总结历史经验时指出: 独立自主、自力更生, 无论是过去、现在和将来都是我们的立足点。我们认为, 无论是内政还是外交都应当坚持独立自主、自力更生方针。政府的独立自主性, 可分为对内的独立自主和对外独立自主两个方面。

政府对内的独立自主。这个问题长期没有引起人们的重视。在党政不分, 议行合一的体制下, 这个问题自然也不可能被提出来, 只有在党和国家的工作中心及政府职能重心转移之后才被提上议事日程。政府内政方面的独立自主性可从两个层面上分析。其一, 是从大政府层面上看, 处理好政府与其环境的关系, 特别是党政关系, 以保持政府独立办事的品格。其二, 是从小政府层面看, 应处理好政府与立法、司法的关系。威尔逊关于"行政机关是行政中的政府"的名言, 形象地揭示了政府所应具有的"独立人格"。通过这两个层面的独立自主, 有利于改变政府的从属和依附地位, 充分发挥政府的潜能。

政府对外的独立自主。这是新中国对外交往的基本国策。它有利于国内稳定和国家安全。建国以来, 政府的对外独立自主经历了两个时期。1949—1978年这个时期可概括为"闭关锁国式独立自主"。从"一边倒"——"两个拳头打人"——关起门来搞"抓革命促生产"就是这一路径的几个阶段。这期间我国政府的教训多于经验。1978年以来可以概括为"改革开放式独立自主"。这期间, 我国政府的经验多于教训。我国经受住了1989—1992年苏东剧变和1997年7月的东南亚金融危机的严峻考验。我国都没有成为这两次"多米诺骨牌"的下一张。中国政府成功的经验, 给予世人的重要启示在于: 在世界历史舞台上, 一国抵御国际风险的能力与该政府在国际事务中的独立自主能力成正比! 中国政府始终不渝地奉行独立自主的和平外交政策、主张建立国际新秩序, 成功地维护了我国的独立和主权, 极大地促进了世界的和平和稳定, 使我国的国际地位日益增强, 国际威望不断提高, 国际影响迅速扩大, 成为维护世界和平和地区稳定的不可忽视的坚定力量。

① 《马克思恩格斯选集》第1卷, 人民出版社1972年版, 第277页。

② 参见威尔逊《行政学研究》, 载彭和平等译《国外公共行政理论精选》, 中共中央党校出版社1997年版, 第6、24、2页。

③ 《邓小平文选》第3卷, 人民出版社1993年版, 第284、286、348页。

④ 参见陆震《实现国家长治久安需要六个转变》,《探索与争鸣》1996年第6期。

⑤ 参见林春《社会主义与消灭贫穷》,《读书》1999年第9期。

⑥ 参见拙著《中国社会主义特色纵横谈》第三章"实践特色——从政治的经济到经济的政治", 苏州大学出版社1996年版, 第155、145—224页。

⑦ 恩格斯:《关于国家权力对于经济发展的反作用可能有三种情形的分析》,《马克思恩格斯选集》第4卷, 人民出版社1972年版, 第483页。

⑧ 参见房宁《时代变迁与社会主义》, 转引自《新华文摘》1999年第5期。

⑨ 我曾在《公共行政与公共哲学》一文中使用了"自发的公共行政"和"自觉的公共行政"两种提法, 并认为社会主义国家政府的公共行政应当是"自觉的公共行政"。见《江海学刊》1999年第3期。

⑩ 我以为政府工作"中心"和"重心"既有联系又有区别。联系在于中心和重心可以指同一事物或问题的两种不同表达法, 可互用: 区别在于中心一般只有一个, 如经济建设为中心, 而重心亦即侧重点则由事物发展的不平衡规律作用可以有经济的或政治的抑或是科学文化的重心。

⑪ 为参加转变政府职能问题理论讨论, 我先后写过2篇文章, 一篇是《论获得性政府职能及其重心位移》,《江海学刊》1996年第4期; 另一篇《政府职能转变滞后的表现和成因》, 载《社会科学战线》1996年第6期。

⑫ 19世纪中后期, 美国为发展国内资本主义而发动的开发西部的运动, 为发展经济提供资源和扩大市场。

⑭ 参见《人民日报》1999年11月1日。

⑮ 拙文《应当把"可持续发展"思想引入行政管理》,《中国行政管理》1998年第4期。

作者简介： 乔耀章, 1952年生, 苏州大学公共管理系主任、教授; 金海龙, 1958年生, 苏州大学公共管理系硕士研究生。