在我国，转变政府职能是深化改革的关键，这已成为人们的一种共识。然而，问题在于：政府的职能是什么，为什么要转变，如何转变，向何处转变。要科学地回答这些问题并非易事。对此，人们在理论上的准备还不足，甚至还存在一些误区，有关改革实践中的措施还不够有力和到位。现实要求理论工作者进一步解放思想，更新观念，从我国的国情出发，揭示我国政府职能重心位移的历史必然性，及其与党和国家工作重心转移的历史联系，研究政府职能内涵和外延的收缩或扩张以及政府职能重心位移的历史趋势，用以指导我国政府职能重心位移的有效进程。本文拟就以下三个问题作初步的探讨。
由“职能转变”所引发的一些认识误区
从80年代中期（“七五”期间）起，“转变政府职能”这一概念就屡见于我国的文献和报端。对于走出机构改革中所形成的那个恶性循环的怪圈，“职能转变”的提出无疑是一大进步。但是，不少学者也都认为这个提法本身存在着某种局限性，加上被人们片面地理解，这种局限性日益明显，逐渐形成一些认识上的误区，产生了某种误导作用。主要表现在以下几个方面：
其一，“职能转变”，容易使人们产生某种政府职能是“固有”的观念，尤其是转变后的职能似乎是与政府与生俱来的，并认为转变后的职能是对转变前的职能的“放弃”或“否定”，因而忽视了政府职能的“获得性”或变异性、稳定性等特征。事实上，某个具体的现实的政府及其职能都不是自然的和固有的，都有其产生和“获得性”过程。政府及其职能一经产生或获得就具有相对稳定性，但也不是一成不变的。因为在一个国家性质相对不变的情况下，社会生活不断丰富和发展，会不断产生新的社会性公共事务，政府要根据社会发展变化的情况，不断调整自己的业务活动范围，增加原来政府并没有但又不得不从事管理的新生的公共事务。因此，政府职能的实际内容会随着历史和社会经济的发展而发展，随着不同时期的任务和形势的变化而变化。但是，政府对于社会一般性和阶段性的公共事务的管理，则具有相对的稳定性，如政府的社会职能和政治职能，不会随人们的意志挥之即去。
其二，“职能转变”，容易使人们认为就是政府职能的非此即彼，或从某种职能的“有”到某种职能的“无”，或从某种职能的“无”到某种职能的“有”，而不认为是不同类职能在政府职能总体中相对地位的变革，因而属于政府职能结构的调整或优化的范畴。即把政府职能的转变视为一个职能的消失，另一个职能成长的简单的更替式转变。事实上，在一定时空范围内，政府职能总体结构中的“职能总量”不会有多有少。当一项政府职能向另一项政府职能转变时，前项政府职能连同其它政府职能会同时存在，并不因这种转变而消失，只不过是在政府职能内部结构分化、优化过程中发生了某项政府职能重心的位移。例如，从政府的政治职能重心转向经济职能重心，而政治职能依然存在。
其三，“职能转变”，容易使人们只着眼于政企关系，仅仅涉及政府的经济职能的转变，甚至把转变政府职能直接等同于转变政府的经济职能，搞“单兵挺进”或“孤军深入”，因而不能涵盖政府职能变化的所有内容，从而导致“职能转变”的失效。事实上，政府活动作用的客体所具有的多元性，决定了政府职能内容的丰富多样性。作为狭义的政府及其职能可以从不同的角度来认识。如从所作用的领域看，可分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能；如从所作用的性质看，可分为阶级统治职能、社会管理职能、社会服务职能和社会平衡职能；如从所控制的幅度看，可分为中央政府职能、地方各级政府职能，等等。因此，政府职能是一个系统，它由不同角度的各职能的一系列复杂的组合而构成的。职能要素不同，以及相同职能要素的组合的状况和种类不同（所谓“同分异构”体），政府的职能会有很大的差异。所以，转变政府职能并不简单等同于转变政府的经济职能，而是一项复杂的社会工程，应当配套进行。
其四，“职能转变”，容易使人们把政府职能转变等同于行使政府职能的方式、方法和手段的转变。如从计划经济转向市场经济，政府职能从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理等，都被当作职能转变本身了。其实，它们都属于经济职能范畴，经济管理方式、方法和手段的转变并不就是经济职能本身的转变。同一项或相同的政府职能可以采取不同的行使该项职能的方式、方法和手段；不同的政府职能也可以采取相同或相似的行使该项职能的方式、方法和手段。无论是把政府职能“降格”为行使政府职能的方式、方法和手段，还是相反，把行使政府职能的方式、方法和手段“升格”为政府职能，都会把问题搞乱，既无助于政府职能的转变，也无助于行使政府职能方式、方法和手段的正确选择。迁就于眼前的事变，不抓住问题的根本和事物的本质，必将会因小而失大。
其五，“职能转变”，容易使人们认为这是一种“纯粹”的行政行为，只需着眼于或满足于行政机构或行政改革，以为只要转变了政府职能就可以完成行政改革或机构改革，甚至逆向推理为：机构改革的完成就意味着职能转变的实现。事实上，转变政府职能，就其性质来说是属于行政体制改革的一项重要内容。由于行政体制是政治体制的重要组成部分，所以，转变政府职能是政治体制改革的重要内容，必须遵循政治体制改革的基本指导原则，并与政治体制改革相适应。又由于政府职能主要是转向管理经济，而改革经济体制，从一定意义上说就是改革政府管理经济的体制和方式，而这正是政府（行政）体制改革的重要内容。因此，作为行政体制改革重要内容的政府职能的转变具有双重性质，即既包括了政治体制改革，又包括了经济体制改革。如果离开了经济体制和政治体制的配套改革，就不可能适时地转变政府职能，就不可能有效地进行机构改革，也就不可能巩固和加强经济基础，促进生产力的发展和进步。
此外，“职能转变”这一提法也比较笼统、模糊，它不利于人们科学认识我国政府的历史方位，政府及其职能的层次性，导致转变政府职能实践的盲目性。目前，我国正处于向市场经济转型时期，与此相适应，我国的政府也处于转型时期，政府职能转变的动力是在计划经济社会之外新开发的、起动式的，而不是在市场经济社会内部既有的、惯性式的，所以，没有现成的模式可以直接借鉴。我国政府有中央、省（直辖市）、市、县（市）、乡（镇）五个层次，各个层次之间所具有的行政职能大小、性质都是有所不同的。有些职能中央政府拥有，地方政府不一定拥有。从行使政府职能的手段上看，有些需要中央政府宏观的和间接的控制，到了地方政府，特别是基层政府，更需要趋向于微观的和直接的控制。如果对不同层次的政府及其职能不作必要的区别和说明，就会导致职能转变实践中的“一刀切”，从而引起无序和混乱。
鉴于这些问题的存在，我认为还是少用或不用“职能转变”这一概念为好，改为“政府职能重心位移”或“政府职能重心转移”，其中关键词是“重心”二字。因为，用它可以同“党和国家工作重心转移”概念形成相应的历史观照。甚至可以同“第二次思想解放”、“第二次革命”等概念相对应，称为“第二次重心转移”。
“获得性”政府职能问题
如果“政府职能并非固有”这个命题能够成立的话，那么“获得性政府职能”或“政府职能的可获得性”这个命题也是能够成立的。如果这样，那可获得性政府职能从何处获得呢？
政府职能是一个多元的而不是单一的、相对独立的而不是孤立的、开放的而不是封闭的系统。就政府职能系统的内部关系来看，它由各基本职能即政治职能、经济职能、文化职能和社会职能构成第一层次的职能子系统，各基本职能子系统内又由各具体职能构成第二层次的职能子系统……就政府职能系统的外部关系来看，政府职能系统是整个行政系统的一个子系统，行政系统又是国家系统的一个子系统，而国家系统又是作为社会系统的一个子系统。如果从抽象的静态的角度分析，政府职能系统中不存在与第一层次、第二层次相同层次的其他新职能；如果从具体的动态的角度分析，政府职能系统内部的各种职能内涵会出现收缩或扩张的现象，职能重心会发生位移现象，但这些一般也不视为某种新职能。因此，所谓“获得性”政府职能主要不来源于政府职能体系内部。只有当政府职能系统与其外部的国家系统和社会系统进行普遍联系和交往时，才会产生“获得性”的政府职能。“将欲取之，必先与之”。在政府职能重心转移问题上可以说：“将欲转移，必先获得。”如果没有政府职能真正的获得，也就没有政府职能重心真正的转移。
在社会、国家和政府的关系问题上，历史唯物主义认为，是社会产生了国家，国家产生了政府，因而是社会决定国家，国家决定政府。国家的职能是社会“释放”和“让子”的，政府的职能则是由国家赋予的，有什么样的国家职能，就有什么样的政府职能。取之于社会的国家和政府的职能，取决于社会自身发育、成长的成熟程度，而社会自身发育、成长的成熟程度，又受国家和政府职能能动性作用力大小和作用力方向的影响与制约。这是一个双向互动的历史过程。马克思曾根据社会发育、成长的成熟程度的不同，把社会历时态地划分为：自然经济社会——商品经济社会——产品经济社会。在不同的社会阶段，国家和政府的职能呈现不同的状态。例如，在整个自然经济社会以及商品经济社会的一定阶段，社会生活相对简单，政府的作用不突出或不明显，政府职能的内涵较为简单。此时的国家和政府混为一体，政府只是国家的同义语。即出现“政府与国家不分（或统一）”现象。这个阶段的政府可以被称之为“传统型政府”。这个阶段政府职能的特点，是以作用于政治和经济领域的保卫性和统治性职能为主，以作用于其他领域的管理和服务性职能为辅，政府的工作重点在于努力保持、控制和固定社会生活的基本秩序。再例如，在商品经济社会，特别是在商品经济高级阶段或市场经济
发达阶段，随着生产力的普遍发展和交往的普遍发展，社会秩序发生了巨大变化，日趋复杂的社会生活对国家管理提出了新的要求，政府在国家和社会生活中的作用日益突出和明显，政府职能也逐步相应地发生了变化。作用在政治经济领域内的保卫性和统治性职能的比重相对地缩小，作用在各领域特别是经济、教育、科学、文化和其它社会领域内的管理性和服务性职能的比重大大增加，出现“政府与国家分开”现象。这个阶段的政府可以被称为“现代型政府”。而介于“传统型政府”与“现代型政府”之间的政府可以被称之为“过渡型政府”，它分别兼有传统型政府和现代型政府的某些职能和特点。过渡型政府转变的速度和程度与国家的经济发展、经济结构、政治结构、政治力量的对比，传统文化与现代文化的斗争结果密切相关。现代型政府将是传统型政府和过渡型政府的未来情景。
我国的社会正处在自然经济向商品经济、市场经济过渡时期，所以，我国政府属于过渡型政府。由于我国的社会主义社会性质，由于我国还处于市场经济的形成初期，所以，我国政府职能既不同于西方国家政府在市场经济形成过程中的职能模式，又不同于当今西方发达国家政府的职能模式，而只能是具有中国特色社会主义的政府职能模式。这就是我国政府的历史方位。因此，政府将对发展市场经济过程中新生的公共事务加强管理职能，这是所谓“获得性”政府职能的涵义之一。
长期以来，我们对国家与政府的关系问题一直没有搞清楚，形成了国家崇拜和政府崇拜现象。一方面，由于党和国家的工作重心没有转向社会主义现代化建设，社会生活相对简单，政府的作用不突出或不明显，国家与政府不分，政府附属于国家，产生国家崇拜现象，所以政府职能不到位。另一方面，由于国家和政府混为一体，政府成为国家的同义语，这在制度上表现为“议行不分”，在实践中形
成“弱议”“强行”以及“行政国家”的政府崇拜现象，出现“万能的政府”、“无所不为的政府”。因此，正确处理好国家与政府的关系，或处理好“议与行”的关系，把本该属于政府的职能赋予政府，收缩本不应该属于政府的职能，这是所谓“获得性”政府职能的涵义之二。
在我国相当长的时期内，形成了党政不分，以党代政，权力过于集中的体制，党组织包揽了本届政府机关的职权，政府机关没有发挥它应有的职能。由于党组织的“越位”，使政府成为党组织的附属物，导致政府“缺位”或不到位，又导致政府的“越位”，即政府的职权被党组织“侵犯”、“侵蚀”，政府只得“堤内损失堤外补”，集企业事业的职权于政府，产生政企不分，政事不分，以政代企、代事的局面，把企业、事业单位视为政府的附属物，管了它不应该管，也管不了，管不好的事。因此，真正实行党政分工，区别党组织和政府机关的不同性质、不同职能、不同组织形式和不同工作方式，把党组织包揽了的本属政府机关的职权归还给政府，使政府名副其实，保证和尊重政府机关行使自己的职权，充分发挥其职能，做到还政于政。这是所谓“获得性”政府职能的涵义之三。
由此可见，我国政府职能存在着被“挤占”、“抢占”或某种“先天不足”的问题。随着党和国家工作重心的转移，改革和完善党和国家的领导体制，政府获得了不少本该属于自己的职能。实践证明，特定的政府职能不可能是从来就有的，它必须从国家和政党那里获得，特别是它必须从学习，从接受、培育和管理社会新生事物中获得；政府不可能是全能或万能的，它的能为什么和不能为什么，归根到底取决于社会、国家及政党不能为什么和能为什么；换句话说，政府既不应当是某种附属物，也不应当是某种主宰，而应当具有自己的“独立品格”，亦即它应该拥有和行使属于自己的职能，而不应该拥有和行使不属于
自己的职能。因此，愈是要实现政府职能重心转移，就愈是要处理好政府与政党的关系，就愈是要处理好政府与国家的关系，就愈是要处理好政府与社会的关系。总之，政府职能既然可以获得，那就既要适当强化应该强化的政府职能，又要适时转移政府职能重心，通过政府职能重心转移逐步扬弃某些职能的某些方面，更要经常地变换行使政府职能的方式、方法和手段。
政府职能重心位移问题
政府职能重心位移，是继党和国家工作重心转移这个伟大的历史性转折之后的又一次历史性转折。它主要是指从体制上由政治职能重心向经济职能重心的转移。这是政府更进一步从国家和社会中获得管理职能，同时又经政府的能动的转换作用以后，从外延到内涵上向社会“回归”的历史性转折。提出这个问题所涉及的时空流域更加广大，更加久远，因而问题和困难以及不可测因素也就更多，意义也就更加伟大。这里只能初步论及。
首先，政府职能重心位移是党和国家工作重心转移的必然要求和结果，是改革开放以来的“第二次重心转移”。
马克思主义认为，作为狭义上的政府及其机构属于上层建筑，它由经济基础决定，必须与经济基础相适应，并反作用于经济基础，归根到底由生产力决定，必须与生产力相适应，并反作用于生产力。在辩证唯物主义和历史唯物主义理论的指导下，1978年召开的党的十一届三中全会，是建国以来党的历史具有深远意义的伟大转折，全会果断决定把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。随后，我们党又提出了社会主义初级阶段的基本路线，进一步确立了经济建设、经济体制改革、政治体制改革和党的建设的基本方针。在解放和发展生产力的同时，我国开
展了农村和城市的经济体制改革，特别是改革国有大中型企业，建立社会主义市场经济体制和现代企业制度，在此基础上发展到改革政府机构，促进政府职能重心的转移。
可见，我国政府职能重心位移需要有被动因素。按历时态推进序列，这些被动因素主要有三，依次为：改革开放以来，我国社会生产力获得的迅速发展和可持续性发展；我国社会生产关系的相应变革，社会主义市场经济体制和现代企业制度的开拓性的创建；由国务院带动的新一轮的政府机构改革。这些被动因素受主动因素的影响和制约。这个主动因素就是政府自身。由于政府“一身二任”，它既是改革的主体，又是改革的对象；既是改革的设计者，又是改革的承受者，因此，政府既是改革的动力，又是改革的阻力。被动因素和主动因素是互动的，但主导方面在主动因素。主动因素对被动因素的影响作用具有“二重性”，即既有正面的也有负面的。如果政府不能进行自觉的自我限制、自我约束和自我革命，政府职能重心位移就不能真正实现。
因此，从一定意义上说，没有党和国家工作重心的转移，就没有政府职能重心的位移。然而，工作重心能否真正转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，工作重心转移能否向纵深发展，能否“最终”完成，会不会再出现某种可逆现象，这在很大程度上取决于政府职能重心位移能否真正实现。而政府职能重心位移的真正实现又取决于被动因素的成熟程度和主动因素的自我革命的程度。
其次，政府职能重心位移的基本内容，可以从不同的角度，不同的层次和方面来认识。同党和国家工作重心转移相对应的政府职能重心位移，首先和主要的是指从政治职能重心转向经济职能重心。这是政府职能重心位移的本意，其他都不能与之相提并论。
从所作用的领域看，我国政府职能重心
已开始从政治职能转向经济职能、文化职能和社会职能。其中主要是指政治职能与经济职能之间的重心位移。政治职能逐渐成为次重心，但它仍然发挥着巨大的影响作用，这种巨大的影响作用是政府中其他非政治职能的影响作用所不能替代的。因此，愈是讲政府的政治职能重心位移，就愈是要讲政治。这同中央领导同志反复强调要讲政治的精神实质是完全一致的。如果继续使用“职能转变”或“转变政治职能”概念，而不加“重心”二字，会误导人们漠视政治，不讲政治，甚至“遗忘”政治。
从所作用的性质看，我国政府职能重心已开始从统治职能转向管理职能。就统治职能而言，其重心已从专政职能重心转向民主职能重心。表现在：以法健全人民代表大会制度，充分尊重人民当家作主的民主权利，吸收群众参政、议政和督政，提高政务活动的公开性、透明度，努力建设有中国特色社会主义的民主政治，保证国家长治久安。就管理职能而言，目前政府主要加强对政治、经济、文化和社会的管理，其内容因不同的领域而定。即使在同一领域，其内容因时间、地域等不同而各异。如政府对不同经济成分的管理就是如此。政府经济管理职能的重心在居主体地位的公有制经济，在居主导地位的国有制经济。就管理的手段看，已从政治性、行政性、直接性开始转向经济性、法律性、间接性。随着时空的流变，政府职能的重心将从管理转向服务、协调和平衡。
从所控制的幅度看，我国政府职能重心已开始从中央政府转向地方政府。对此，人们往往从中央和地方关系角度提出问题，而不是从政府职能重心位移角度提出问题。这两种提法虽有联系，但存在着某种实质性的区别。以上两种视角是从横向方面研究政府职能重心位移的，这里是从纵向方面研究政府职能重心位移的。其主旨在于：通过中央政
府和地方政府职能重心的“垂直”位移，变目前中央政府与地方政府之间实际形成的“塔式权力结构”为遥远的将来可能形成的“车轮式权力结构”，使中央政府职能的行使更趋向于地方政府，更趋向于基层，并同地方政府一道共同趋向于社会。一方面，中央政府根据社会发展需要，不断地向地方政府下放职能、职权（中央政府职能重心向下位移），同时，又加强宏观调控的力度，从行使政府职能的“粗放型”向行使政府职能的“集约型”转移；另一方面，地方政府职能、职权、自主权、自治权不断扩大（地方政府职能重心“向上”位移），同时，又绝对服从中央的宏观调控。地方政府也同样面临着行使职能从“粗放型”向“集约型”的转移问题。这是政府职能重心纵向位移统一过程中的两种必然发展的趋势。相比之下，后者是主要的和基本的方面，前者是主导的方面。如果没有地方政府职能、职权、自主权、自治权的科学的扩大及其职能重心的真正位移，就没有中央政府真正的权威以及职能重心的真正位移。反之亦然。
再其次，从政府职能重心位移问题的提出及其基本内容的分析，可见政府职能重心位移是一个极其艰难的长期的复杂的过程，必须创造一系列的条件。
毋庸讳言，政府是一切矛盾的主要方面，政府要自觉进行自我革命，这是至关重要的。然而，政府职能重心的位移与否及其程度并不完全取决于政府自身的意志，它在某种意义上是在各种社会力量牵制平衡的结果，究其根本原因在很大程度上取决于我国社会为政府职能重心位移提供了怎样的余地和条件。因为在不同的经济发展水平和经济发展模式下，社会要求政府履行的职能的侧重点是不同的。在社会主义市场经济的初级阶段，我国政府职能重心位移过程中将遇到重重阻力与困难。概其要者在于：市场经济不成熟，公有制的适用形式不易认同，政治体制的种种弊
端，传统社会文化、观念与社会主义文化、观念的并存与冲突，等等，阻碍和制约着政府职能重心的位移。其中，最大的问题和难点，在于健全和完善经济上的公有制适用形式和政治上的党和国家的领导体制。不过，只要我们敢于和善于面对现实，正视现实，办法总会有的。因为自改革开放以来，我国在各条战线上所取得的举世瞩目的成就，已经包含着解决这些问题、困难和冲突的形式上的手段和线索。限于篇幅，不在此赘述。
最后，从政府职能重心位移的基本内容，又引伸出政府职能重心位移的发展趋势如何的问题，我以为政府职能发展的总趋势是：政府社会化，或行政社会化。
但是，这还是一个不十分清晰的争议很大的问题，学术界有不同的看法，有种种描绘或构想。例如：“硬政府”与“软政府”，“强政府”与“弱政府”，“小政府”与“大政府”，“全能政府”与“无能政府”，“无限政府”与“有限政府”，“慈母政府”与“责任政府”，“企业政府”与“社会政府”，等等。
所有这些构想有一个共同的弱点，即都是非此即彼的主观的和非历史的，或者把别人的模式不加区别、选择和改造，直接采取拿来主义，或者人为地舍弃过程，把将来经过努力才能达到的目标拉入现在的现实中来，而没有从我国过渡型政府的历史实际出发，把政府职能重心位移看成是一个由此及彼的动态的自然历史过程。这就需要我们回到马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义的基点上，指导我国政府职能重心位移工作。历史老人的脚步总是沿着社会环境中无数个力的平行四边形构成的对角线曲折地前进的。政府职能的发展趋势也不例外。政府职能的配置是有特定价值取向的动态过程，其基本职能的侧重点依国家形势和任务的变化而变化。上述对政府职能重心位移基本内容的分析，本身就是对政府职能发展趋势的一种展示。
总之，社会创造了国家，也创造着政府，政府也重塑着社会。在政府与社会双向交往的历程中，随着社会的日益成熟，政府职能必将日趋萎缩，直至政府融合于、回归于社会，进入行政社会化的境界。这也是一种大趋势。虽然它距离我们还相当遥远，但是驶向它的历程——政府职能重心位移，毕竟有了良好的开端。
作者简介：乔耀章，1954年生，现为苏州大学政治与公共管理学院副教授。
