今年大选中胜选的秘鲁保守派政客藤森庆子7月28日宣誓就职。在近期拉美多国右翼领导人上台执政的背景下，同属右翼的藤森庆子上台执政加剧了外界对于“拉美右转”的关注。此外，作为该国近十年来的第九任总统，藤森庆子的政治生命力也是关注的焦点之一。
在藤森庆子任期开始之前，秘鲁已经完成了一系列重要的制度调整，其执政稳定性有望提升。然而，由于秘鲁长期存在的非正规经济、贫困、犯罪问题是由一系列根深蒂固的结构性因素所致，需要系统性的改革才可缓解，藤森庆子政府仍旧面临重重挑战。
藤森庆子政府改革的重要宏观背景：经济有序但社会和政治秩序混乱
拉美地区国家以政局不稳、经济秩序混乱著称，但秘鲁是一个特例。长期以来，秘鲁呈现宏观经济有序，但社会和政治秩序混乱的整体格局。
宏观经济有序：经济增长、低通胀、币值稳定
在拉美国家中，秘鲁在宏观经济指标上表现优越。自上世纪90年代的新自由主义改革之后，秘鲁实现了年均3.4%的GDP增速（1991-2025年）。秘鲁的通胀率长期保持在低位（通常在3%以内），即使受疫情影响短暂上升到2022年6月8.8%的峰值，也迅速回到1%到3%的目标区间。与此同时，秘鲁的货币新索尔（PEN）整体稳定，有效缓解了输入型通胀压力。秘鲁的主权信用评级也相对较高，在国际市场上的融资成本较低。
这杨的表现，一是与秘鲁的独立央行制度有关。1993年，在时任总统，也就是现任总统藤森庆子的父亲阿尔韦托·藤森主持的新自由主义改革中，秘鲁将央行高度独立地位写入宪法，禁止央行以直接或间接方式向财政部提供融资。央行的高度独立地位有利于吸引外国投资和参与国际贸易，是秘鲁宏观经济秩序稳定的一大支柱。
二是新自由主义改革以来，秘鲁政府的财政纪律得以维持。1999年颁布的《财政责任与透明度法》（Fiscal Responsibility and Transparency Law）将非金融公共部门的赤字率限制在1%以内、公共债务上限控制在GDP的30%以内，以及对经常性支出增长也加以限制。尽管近些年来，政府赤字连续突破这一标准，但财政赤字率整体处于较低区间（2024年和2025年分别为3.4%和2.2%），有利于维护其主权信用评级。此外，得益于开放的矿业投资政策，矿业出口给秘鲁带来了经常账户盈余和丰厚的外汇储备，使得中央银行有足够的能力来实施调控，应对外部冲击。
社会和政治秩序混乱
在宏观经济有序的同时，秘鲁长期面临非正规经济占比高、贫困率和犯罪率高企的问题。一是非正规就业占比畸高。2024年，秘鲁非正规就业比例高达71%，是拉美主要经济体中非正规化就业比例最高的国家，绝大多数劳动者处于无契约、无社会保障的脆弱生存状态中。二是贫困问题。尽管秘鲁的宏观GDP增长数据可观，但贫困率长期居高不下。2024年，秘鲁贫困率为27.6%，挣扎在贫困线边缘的群体占总人口比重为32%，而中产阶级较2019年的42%萎缩到37%。其中，大城市如利马的贫困问题更加严重，贫困率甚至比疫情前高了10个百分点。三是日益难以控制的犯罪问题。秘鲁近年来有组织犯罪猖獗，尤其是针对微型和中小企业的敲诈勒索案件在2021至2023年间暴增了370%。包括勒索、非法金矿开采和毒品贩运在内的非法地下经济活动估计已占到秘鲁年度GDP的3%到4%，社会秩序迟迟没有恢复到疫情前水平。
这些问题的存在与根植于秘鲁政治经济体系的一系列结构性因素高度相关。对于任何经济体而言，要实现进一步的经济发展和收入提升，需要创造更多的正规经济机会。然而这是较为困难的过程，一方面需要国内一定比例的中产阶级或国外市场的存在以保证有效需求，另一方面也需要支持中小企业经营和创新的制度环境。长期以来，跨国公司主导的矿业出口是秘鲁经济的有力引擎。根据秘鲁能源与矿业部（Ministerio de Energíay Minas Minem）的数据，2025年秘鲁全年矿业出口额达628.48亿美元，同比增长27.2%，这一规模对于秘鲁的经济体量而言非常可观。矿业出口虽然给秘鲁带来了丰富的外汇收入和储备，但由于行业性质，很难充分转化为本地经济和就业机会。
在国内制度层面，秘鲁也缺乏支持正规经济尤其是中小企业发展的制度环境。一是正规经济相关的行政成本和劳动力成本高昂。秘鲁行政系统效率低下、程序冗杂，企业平均每年需花费480小时来办理税收合规程序，远高于拉美地区317小时的平均水平。这极大地增加了小微企业的合规成本，抑制了企业扩大规模、提升效率和走向正规的意愿。签订正规劳动合同涉及的社会保障缴费和解雇遣散费较高，也导致企业大量依赖临时合同或非正规雇佣。二是中小企业融资成本较高。尽管秘鲁稳定的货币政策使得国家整体融资成本较低，但这很难惠及中小型企业。大多数中小型企业或是缺乏正规信贷渠道，或是在融资时面临较高的利息费用和抵押要求。根据OECD（经济合作与发展组织）报告，秘鲁中小微企业（MSMEs）与大型企业之间的贷款名义利率差是所有受调查的OECD国家及地区中最高的，小微企业贷款的年利率通常超过30%。三是政府公共服务（基础教育、治安）提供不足、腐败蔓延。大城市的治安状况不佳，针对中小企业的敲诈勒索频繁出现，政府在这方面迟迟未能采取有效措施。
政府能力的不足和非正规经济的高占比还在相互强化。一方面，高比例的非正规经济侵蚀政府税源，限制政府提供公共服务的能力。秘鲁的税收占GDP比重仅为17%，远远落后于拉美（24%）和OECD（34%）的平均水平。另一方面，公共服务的不足和营商环境的恶化又会导致企业和个人更倾向于留在非正规经济部门以规避成本，阻碍经济效率的提升，从而进一步侵蚀政府的财政来源。
改革需要稳定的政治环境和国家共识，但秘鲁政治动荡。一是总统频繁更换。在改革前的制度下，“一院制”国会只需要极少票数就可以启动总统弹劾程序。由于制度门槛过低，秘鲁过去十年间更换了九位总统。二是政党碎片化。在此届大选中，共有35位总统候选人参选，43个政党登记参与，选票上列出的政党数量超过40个。这种政党碎片化直接阻碍了改革共识的达成，经济、社会议题很容易成为不同党派之间相互攻击的工具，服务于短期的政治目的而非长远的理性思考。三是腐败和寻租问题。国家运作的低制度化为大量腐败、寻租活动提供渠道，也给非法黄金开采、非法采伐和跨国毒品贩运等提供了巨大的空间。秘鲁国内高居不下的犯罪行为往往与地方或区域官员的庇护、虚假土地证件发放直接相连。由于国家司法独立性不强、临时法官比例高、执法机构资源匮乏，其对金融和环境犯罪的起诉和追责效率极低。在某些地方，非法经济已经形成了政府与黑帮合作的“利益共同体”形态，进一步削弱秘鲁的国家能力。
藤森庆子的改革主张及其挑战
藤森庆子的纲领以“秩序秘鲁”（PERÚ CON ORDEN）为题，围绕秩序（Orden）、经济（Economia）和社会（Social）三大战略支柱展开，强调促进市场经济与私人投资，同时由国家强力整顿国内治安问题。事实上，藤森庆子与左派候选人罗伯特·桑切斯都将腐败、安全、不平等与国家治理能力薄弱等问题作为核心关注，但给出的解决方案存在不同。与藤森庆子强调“秩序”不同，桑切斯的施政重点是提高公共支出、提升最低工资、扩大国家对自然资源的主权，同时，他也认为有必要修改确保央行独立地位的1993年宪法，以增加政府的财政自主性。
藤森庆子的施政纲领
第一，铁腕治理国内秩序。藤森庆子将国家铁腕治理国内秩序作为施政重点，这是与左派候选人最大的不同。由于犯罪已经对市民和商业造成了极大负面影响，这一执政纲领被认为是藤森庆子胜选的最主要原因之一。在治安领域，藤森庆子政府计划在全国24个大区建立指挥与视频监控中心，部署1000辆智能警车及10000个摄像头，并建设四座大型监狱，目标至2031年将凶杀率降低20%。藤森庆子还提出加强军警协同、强化边境控制和扩大情报系统建设，并借助人工智能等技术赋能治安。对外，藤森庆子表示要加入美国推动的“美洲之盾”（Shield of the Americas）行动，共同打击有组织犯罪活动。在惩治腐败方面，藤森庆子计划借助技术手段大力反腐。 实施国家反腐数字冲击计划（Shock Anticorrupción Digital），在公共采购中引入人工智能试点以防范围标和贪腐，并建立市民采购审计平台，实时公开所有政府合同与预算动向。
第二，放松管制与刺激私营部门投资。“亲市场”是藤森主义的主要标志。一是捍卫中央储备银行（BCRP）独立制度，稳定市场信心。秘鲁的央行独立制度是在藤森庆子父亲阿尔韦托·藤森任内创立的，这一制度客观上维持了秘鲁数十年的宏观经济与币值稳定。胜选后不久，藤森庆子即主动请求执掌秘鲁央行近20年的行长胡里奥·贝拉尔德（Julio Velarde）留任，并在8月6日获得了后者的允诺。这极大稳定了私人部门的预期。利马证券交易所（BVL）大盘在8月持续走强，秘鲁总指数冲上历史高位，矿业和金融板块反应积极。二是精简行政审批。新政府推出“冲击式去监管”（Shock Desregulatorio），承诺将项目审批时间缩短40%，并计划推出配备人工智能的“国家唯一数字窗口”，实现80%的企业行政手续线上化办理。三是为小微企业减负。以私营投资为增长引擎，大力推行“小微企业零授权金”（Licencia 0）等减负举措，全面激活采矿、能源、农业、渔业及制造业。
第三，更有针对性和效率的社会福利项目。在7月28日的就职仪式上，藤森庆子政府承诺通过推动高效就业与完善社会安全网，在5年内将全国贫困率减半（基于2025年25.7%的官方贫困率，目标将降至12.8%左右）。在福利给予上，藤森庆子强调更有效率和针对性的发放。例如，藤森庆子推动“全民矿业税直接分配计划”（Canon para el Pueblo），该政策计划将高达40%的矿业税直接分配给矿区开采地的民众，而非以财政拨款的形式下发到当地政府。
藤森庆子改革具备的有利条件
正如上文所言，贫困、犯罪、非正规经济的背后是系统性、结构性因素，要彻底改变这一局面并非易事。要成功破局，首要条件是确保执政稳定性和政策连续性。在这方面，藤森庆子具备了此前总统不具备的良好条件。
一是“两院制”改革。在藤森庆子上台前，秘鲁已经完成了“两院制”改革。前总统博卢阿特于2024年3月20日正式签署并颁布了宪法改革法案，决定在2026年大选后正式恢复两院制。恢复后，秘鲁国会将由众议院（130席）和参议院（60席）组成。这一变动将使弹劾总统或对内阁发起不信任投票的流程相比单院制时期更加复杂、门槛更高，从而有效降低了非常规政治干预对政策连续性和执政稳定性的损害。目前，保守派在两院中占据多数，藤森庆子拥有更加稳定的施政条件。
二是收回了国会的支出提案权。国会和行政机构在支出方面的分歧常常是引发国会罢免总统的原因，国会的支出权也是民粹主义政客所诉诸的渠道。根据秘鲁1993年《宪法》第79条，国会议员本没有创建或增加公共支出的倡议权。然而，在2021至2022年间，左翼总统卡斯蒂略与保守派控制的国会严重对立。保守派控制的国会为了刁难左翼的卡斯蒂略政府，频繁向政府施压要求扩大支出，迫使后者将国会告上法庭。宪法法院推动了有利于国会的判决，赋予国会提出支出法案的权利。这一判决的出台导致国会提出支出提案失去约束。对国会支出权的赋予直接为民粹主义提供了出口，多项支出法案的通过给国家财政构成沉重负担，甚至一度影响到秘鲁的主权信用评级。在这一背景下，秘鲁宪法法院于2026年7月10日做出自我修正，正式颁布了第158/2026号判决（Sentencia 158/2026），裁定立法者无权命令影响国家预算的支出，并规定任何增加公共支出的法案都必须与政府协调。这一判决的出台，将会降低通过扩大财政获取政治好处的可能性，从而弥补了秘鲁宏观制度层面的漏洞。
藤森庆子改革面临的主要阻力
但是，藤森庆子所面对的仍旧是“两个秘鲁”的社会撕裂局面。藤森庆子所获选票集中于利马等大城市，在南部大区所获票数（26.1%）远低于桑切斯（73.9%），说明其选民基础并不稳固。 在推进改革的过程中，藤森庆子将会面临几个核心矛盾：
一是财政来源与财政纪律的冲突。2025年，秘鲁财政赤字占GDP比例为2.2%，连续第二年违反财政纪律目标。藤森庆子承诺在任期内将赤字削减并控制在1%以内，以恢复财政纪律。但是，秩序的整顿和维持都将涉及不小的财政支出，如何平衡财政来源和财政纪律的张力是摆在藤森庆子面前的难题。前国家警察总司令爱德华多·佩雷斯·罗查表示，藤森庆子措施方向正确，但初步估算至少需要250亿索尔（约75亿美元）的财政投入，同时秘鲁警察目前仍缺约7万名警力，政府还需明确资金来源及补足警力的具体方案。 8月中旬，因燃料价格暴涨，秘鲁普卡尔帕（Pucallpa）等东部地区和安第斯高地爆发了局部罢工和封路危机。虽然藤森庆子与财长古巴于8月14日火速推出了为期三个月的15%-20%定向燃油补贴以平息局势，但这也在考验着新政府承诺的财政克制力。
二是利益集团的掣肘。藤森庆子“亲商”的做法可能进一步挑动南部安第斯山区贫民的不满情绪，尤其是被在当地掌握话语权的左派政客所利用。例如，在“全民矿业税直接分配计划”（Canon para el Pueblo）中，40%的矿业税直接分配给矿区开采地的民众。这直接削减了原本由地方政府掌控的巨额基建财政拨款，高地各省政府正在串联众议院的左翼议员，准备对该法案提起违宪诉讼，指责中央政府侵犯地方自治权。
三是人权红线与执政合法性之间的张力。在强力整顿秩序期间，难以避免强制执法甚至是暴力冲突的发生，这极易给反对派在“人权问题”上做文章提供空间，而人权污点恰恰是其父亲阿尔韦托·藤森当年政权垮台的历史敏感点。如何在改革过程中理顺各项改革事项的先后顺序、平衡国内利益群体并顶住民粹和罢工压力，将是对藤森庆子执政智慧的终极考验。
影响
尽管藤森庆子被认为是右翼政客，但拉美地区复杂的政治现实决定了各国右翼光谱是高度异质化且去意识形态化的，不可等同看待。
中国是秘鲁最大的出口目的地，也是秘鲁矿产最大的买家。据秘鲁外贸和旅游部（Mincetur）今年8月发布的报告，今年上半年秘鲁出口额同比增长34%，达540.49亿美元，创下同期最高纪录。其中，对中国出口额达208.5亿美元，同比增长38.7%。紧密的双边经贸关系促使秘鲁新政府在对华关系上采取务实政策。藤森庆子秉持亲商与市场自由化立场，因此中资在秘鲁的投资稳定性和安全性更易受到法治保障。在钱凯港问题上，秘鲁新政府规划围绕钱凯港打造“钱凯—卡亚俄—皮斯科物流集群”，并拟在港区设立特设经济区（ZEEP），提供0%企业所得税等极具吸引力的财税激励。鉴于该超级枢纽对推动南美物流效率和贸易流量的巨大战略价值，秘鲁新政府预计不会采取如巴拿马政府一般的极端立场，而是寻求与华务实合作。
然而，在改革期间，新政权不可避免地会面临美国地缘政治施压和秘鲁国内民粹主义的夹击。本月，美国国务院将把来自斯洛伐克、北马其顿、突尼斯和伊拉克的5200万美元“对外军事融资”转用于巴拿马、秘鲁、厄瓜多尔和哥伦比亚。这一资金调配的名义目的是打击毒品贩运和非法移民，但在特朗普“唐罗主义（Donroe Doctrine）”的政策基调下，美国预计会在关键经贸领域加大对非本区域国家在秘鲁经营空间的施压。这些施压可能导致秘鲁政府在钱凯港运营安全审查、中资敏感基础设施准入等领域对华施加更多合规性限制。同时，秘鲁国内高达55%的活跃社会冲突均属于生态环境冲突，且多集中于中资占比较高的矿业领域。因此，针对中国企业的环境准入、水资源使用以及社区补偿等“社会合规”要求将显著增加。
面对上述变局，中方需要认识到中秘经贸高度互补、合作共赢的基本面并未改变。中国应当积极利用多边贸易机制解决可能出现的双边摩擦。在核心基建、5G通信和军事国防等高政治敏感度领域，中资的扩张空间可能会受到挑战；但在清洁能源、港口工业园区建设以及高附加值制造业等领域，随着藤森庆子解冻640亿美元滞留投资和去监管、快速通道等政策红利释放，中资仍有一定的布局空间。中资企业应加强对当地法律法规的追踪与研究，必要时用法律手段维护自身权益。同时，通过强化企业ESG责任、投资嵌入本地的加工产业链，将中资利益与其工业发展愿景和秘鲁社会福祉相结合，以此获取秘鲁主流社会和广大选民的广泛支持。
*本文选自《APEC与主要经济体改革动态分析》2026年第8期。
