摘要：行政机关的自我纠错，系指一个行政机关作出某个行政行为之后，发现该行政行为“错误”（包括不当、违法，甚至无效），原作出行政行为的行政机关通过撤销、撤回、变更等方法纠正自己原先所作行政行为的法律制度。这种行政自我纠错既不同于行政层级监督、权力机关监督中的纠错，也不同于通过行政复议和行政诉讼对行政行为的纠错。它的“自我性”，即纠错机关与被纠错机关是同一机关，自己对自己纠错，使得它在解决行政争议中具有高效、便捷之特性。我们应当充分发挥它在解决行政争议中的优势，促进实质化解各类行政争议，以减轻行政复议、行政诉讼在解决行政争议中的压力。但在现实中，行政机关或者有此利器而不用，或者滥用自我纠错权，随意收回先前对企业的承诺，无视当事人的信赖利益，严重侵害公民、法人或者其组织的合法权益。本文通过对现行行政机关自我纠错制度、理论和实践的考察，试图全面建构有关行政机关自我纠错的行政法理，从而指导相关立法、执法和司法制度的跟进。
关键词：行政机关；自我纠错；行政职权与限制；信赖利益保护
引言
行政机关是国家权力机关的执行机关，是我国行政执法的重要主体。防止和纠正行政行为的违法或者不当乃是我国行政法的重要任务。在我国现行制度框架中，上级行政机关的层级监督、行政复议机关的复议监督和人民法院通过行政诉讼的司法监督为此发挥了巨大而有效的作用。但是，如果作出行政行为的行政机关自己能够进行自我纠错，那肯定是一种更为便捷和事半功倍的途径，可以极大节省制度成本。与行政层级监督、行政复议和行政诉讼相比较，行政机关自我纠错缺乏直接而明确的法律依据，从而导致行政机关不敢大胆使用握在手上的纠错武器。与此并存的另一种现象是，有的地方政府近年来以“自我纠错”为由，屡屡推翻先前对企业的承诺和优惠政策，收回早已批准的项目……这种出尔反尔做法严重影响了当地的营商环境。
这一“两端”现象的存在，既与法律规定不够明确有关，同时也是行政法理的缺失和不成熟原因所致。本文在现行制度和实践的背景下，试从行政法理的层面对行政机关的自我纠错职权职责和有关程序进行一次全面透视考察，进而建构一套行政法学上的对应理论，用以指导行政立法、行政执法和司法实践。
一、行政机关自我纠错的制度和理论基础
（一）行政机关是否可以自我纠错：一个特别关注的问题
在近几年某些地方政府屡屡以“自我纠错”为由擅自取消业已审批的项目或企业的优惠政策，严重影响营商环境的背景下，“行政机关是否可以自我纠错及如何自我纠错”这一问题就被推至行政法制度和理论的风口浪尖。
行政机关自我纠错的问题之所以会受到制度和理论的特别关注，乃是因为一方面行政机关的自我纠错权客观存在着，只是行政机关或者视而不用，或者擅自滥用，另一方面赋予和规制行政机关自我纠错的规范和理论明显缺失。我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》直接赋予上级行政机关可以通过层级监督纠正下级行政机关不适当的决定和命令，但没有明文规定各行政机关对自己的行政行为具有自我纠错的权力。此外，由于我国《行政程序法》至今“千呼万唤不出来”的困境又无法使得在操作层面弥补立法上的不足。
（二）行政机关自我纠错的法律基础
令人欣慰的是，我国已有一些法律和行政法规直接或间接零星地承认行政机关具有自我纠错的权力。比如，《行政许可法》第69条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……”《行政处罚法》第75条第2款规定：“行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。”《行政复议法》第76条规定：“行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起六十日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。”这就意味着在行政复议期间，经行政复议意见书提示，有关行政机关具有自我纠正违法或不当行政行为的职责。《行政诉讼法》第62条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这里隐含着行政机关可以通过“改变其所作的行政行为”进行自我纠错的权力。还有，《中国公民收养子女登记办法》第13条规定：“收养关系当事人弄虚作假骗取收养登记的，收养关系无效，由收养登记机关撤销登记，收缴收养登记证。”《政府信息公开条例》第41条规定：“公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，可以要求行政机关更正……”
除了法律和行政法规，我国还有一些地方性法规和地方政府规章也在努力推进和完善有关行政机关自我纠错方面的立法。比如，《湖南省行政程序规定》第158规定：“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正……”《山东省行政程序规定》第128条规定：“行政机关违反本规定的，应当依职权或者依公民、法人和其他组织的申请自行纠正……”特别是，江苏省南通市和河南省南阳市分别于2021年和2025年制定了《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》和《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》（宛政办〔2025〕3号），率先对行政机关自我纠错权力、范围和程序作出了详细规定，无疑属于一种地方法治创新举措。
（三）行政机关自我纠错的司法基础
与此同时，我国司法界的行政审判也积极肯定和推进行政机关的自我纠错机制。早在2003年，最高人民法院《关于房地产管理机关能否撤销错误的注销抵押登记行为问题的批复》（法释[2003]17号）指出：“房地产管理机关可以撤销错误的注销抵押登记行为。”2004年，最高人民法院《关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》（[2004]行他字第5号）指出：“行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误，有权自行改变。”2018年，最高人民法院在《行政判决书》（[2018]最高法行再65号）裁判要旨中指出：“行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。”同年，最高人民法院在另一《行政裁定书》（[2018]最高法行申2218号）的的裁判要旨中指出：“行政机关发现自己作出的行政行为确有错误的，无需法律、法规或规章另行特别授权，均享有自我纠错的法定职责。”2021年，上述精神上升成为一种司法政策。《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要》明确指出：“按照依法行政原则的要求，行政机关对于自己或者所属部门作出的违法行政行为，有权亦有职责加以纠正。”
（四）行政机关自我纠错的法理基础
从上可见，关于行政机关是否具有自我纠错权，至今虽未出现覆盖所有行政领域的统一规定，但从立法、执法到司法均已承认：任何行政机关都具有自我纠错的权力，它以“依法行政”原则为支撑。这一规则在国外同样受到肯定。联邦德国《行政程序法》第45条规定了程序与形式瑕疵的补正，第47条规定了瑕疵行政处分之转换，第48条规定了对违法行政处分的撤销等，都包含了行政机关一定范围内的自我纠错。葡萄牙《行政程序法典》第139条规定：“行政行为的废止，可由有权限的机关主动作出，或由利害关系人藉声明异议、行政诉愿或行政诉讼、行使请求权实现之。”德国和日本等学者也明确肯定行政机关具有自我纠错的权力。
我国对行政机关自我纠错权的肯定，就行政法理而言，最早可以追溯到毛泽东同志所确立的肃反政策：“我们的方针是：有反必肃，有错必纠……”“发现了错误，一定要改正。无论公安部门、检察部门、司法部门等管理机关，都应该采取这个态度。”“有错必纠”已成为我们处理一切事务的普遍政策，进而转换成百姓的朴实观念。我国行政法学者直接或间接、有意识或无意识地受到这一政策和观念的影响，在缺失法律明文而直接的统一依据背景下，肯定或主张行政机关具有或者应当具有自我纠错的权力与责任。特别有学者指出：“行政主体自我纠错是其行政职权附随和固有的权能。”另有学者强调：“违法行政行为行政自纠是现代行政程序法上的一项极其重要的制度，它符合服务行政的理念，也是行政效益性原则的内在要求。”
笔者对上述立场和观点表示赞同并认为：行政机关的自我纠错权乃是行政机关的天然权力。行政机关具有作出某一行政行为的权力，那么当它发现这一行为错误时，原则上也有自我纠错的权力。行政机关自我纠错是行政机关作出行政行为的隐含权和配套权，正如行政机关具有给予当事人行政许可的权力，那么同时意味着它具有拒绝行政许可的权力。这就是说，法律不需要对行政机关的自我纠错进行特别授权，因为行政机关作出某一行政行为的职权本身就隐含着事后纠正这一行为的权力。行政机关的自我纠错权本身就属于作出某一行政行为职权中的一部分，是行使这一职权的特殊状态和特殊形式。行政机关的自我纠错，既是一项行政职权，也是一项行政职责。
二、行政机关自我纠错的行为及方式
（一）两大系统定位的选择
关于行政机关的自我纠错，可以从“大系统”或“小系统”进行定位。就“大系统”而言，行政机关的自我纠错是指“整个行政系统”所作的“自我纠错”，它不仅包括作出行政行为的行政机关本身所作的自我纠错，也包括对它具有监督权的其他行政机关对它的纠错，如上级行政机关通过层级监督对本行政机关错误行为的纠错和行政复议机关通过行政复议程序对作为被申请人的行政机关错误行为的纠错。国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》指出，“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。这正是就“整个行政系统纠错”而言的。不少学者也是从“大系统”的定位给行政机关的自我纠错下定义的。比如，崔卓兰教授站在“行政自制”和“整个行政系统”的基石上，指出行政自我纠错是要求“行政主体对已经实施完毕的错误行为主动、有效地加以纠正，对已经给公民、法人或其他组织合法权益或公共利益造成的损害、损失进行积极、充分的补救、补偿”。王太高教授的论文虽然重点是研讨作出行政行为的行政机关的自我纠错，但作为行政机关自我纠错的完整概念，应当包括“行政机关的上级机关、监察机关和复议机关”对行政行为的纠错。
但就我国现行法律制度而言，上级行政机关通过层级监督对下级行政机关的行政纠错，以及行政复议机关通过复议程序对被复议的行政机关行政行为的纠错，都已具备明文而完整的法律依据和法律程序，已不再成为一个制度和理论上的盲点和难点。我们所面对的盲点和难点恰恰是作出行政行为的行政机关本身或者闲置或者滥用的“自我纠错权”。所以，行政机关的自我纠错应当从“小系统”定位为宜，限指作出行政行为的行政机关本身的自我纠错。不少学者的定义也是从这一定位出发的，如：“行政机关自我纠错是指作出行政行为的行政机关因行政行为存在违法、不当或瑕疵等错误情形依照特定程序对相关错误予以纠正的制度。”又如，“行政自我纠错行为，即行政机关根据依法行政原则，依职权或依申请对已经作出的行政行为予以撤销、变更、废止的行为。”
笔者认为，行政机关的自我纠错，是指行政机关对于自己业已作出的行政行为，事后发现其错误，进行自我纠正的行为和制度。这类“自我纠错”，显然具有“自我性”和“纠错性”。
（二）两大法律特征的考察：自我性与纠错性
“自我”首先是指“行政机关系统”的“自我”，所以同级权力机关对行政机关的纠错和人民法院通过行政诉讼对行政机关的纠错，都不属于行政机关的自我纠错。其次，“自我”是指“作出行政行为的行政机关”的“自我”，所以上级行政机关通过层级监督对本行政机关行政行为的纠错，以及行政复议机关通过行政复议程序对被申请人的行政行为的纠错，也不属于行政机关的自我纠错，不属于本文的研讨范围。说到底，行政机关的自我纠错，是作出行政行为的行政机关“自己对自己”的纠错，是一种“自我”而不是“他我”的“自我革命”和“自我纠错机制”。
“纠错”是行政机关自我纠错的目的和任务，它以行政行为存在“错误”为前提和条件。因此，出于公共利益需要而对行政行为的变更和撤回，或因法律变化、行政行为所依据的客观情况发生重大变化而对行政行为的变更或终止其效力（废止）等，都不应当属于行政机关的自我纠错。这类行为，原先没有“错”，事后也没有“错”，只是一种事后的“依法调整”，它们都不属于行政机关自我纠错之范畴。
（三）行政机关自我纠错的方式
行政机关的自我纠错方式，其实是行政机关以一个新的、正确的行政行为代替旧的、错误的行政行为。也就是行政机关以第二个行政行为代替第一个行政行为，以正确的行政行为代替错误的行政行为。这一本质特征为大家所公认。现在争议的关键是，这一“代替”的方式，即自我纠错的手段有哪些。不少学者认为，它应当包括所有的“改变”或“取消”方式，如撤回、撤销、订正、更正、治愈、变更、确认违法与确认无效、履行职责与承认错误，等等。
确实，行政复议机关在行政复议中的否定性决定方式和人民法院在行政诉讼中的否定性判决方式都可以作为行政机关自我纠错的方法，至少可以作为参考方法。鉴于此，行政机关自我纠错的方式起码有如下几种：
——撤销，即行政机关针对自己原先作出的一个行政行为，作出一个认定其违法并撤销其效力的宣告性决定。原行政行为被撤销后，自原行政行为作出之日起往后就不具有法律效力。这是一种最常见的纠错方式。
——撤回，即行政机关针对自己原先作出的一个行政行为，事后发现该行政行为违法，不符合作出该行为的条件，行政机关事后作出一个收回原行政行为行政决定。有时，作为这种行为的后续，行政机关还需重作一个行政行为，并且行政机关还须为因撤回而给当事人造成的损失承担赔偿责任。行政行为的撤回，使被撤回的原行政行为自始和往后都没有法律效力。
——变更，即行政机关针对自己原先作出的一个行政行为，事后发现该行政行为有不妥之处而作修正的行为。虽然变更的方法是行政机关事后作出一个“修正决定”，它与撤销、撤回一样出现了“第二次行为”，但它并没有消灭原行政行为，它只是与原行政行为相结合，组合为一个新的行政行为。在行政行为的“成立—变更—消灭”过程理论中，撤销和撤回属于行政行为“消灭”的范畴，变更则不属于行政行为“消灭”的范畴。
——补正，即行政机关针对自己原先作出的一个行政行为，事后发现该行政行为存在形式瑕疵而进行补充的行为。补正与变更一样，属于行政行为的“变更”而不是“消灭”的范畴，但它又与上述变更方式不同。变更是对行政行为内容的修正，而补正只是对行政行为形式的修正，纠正当事人行政许可证书上的一个错误数字，便属此例。
——确认违法，即行政机关针对自己原先作出的一个行政行为，认定其违法但不撤销其效力的行为。这也是一种自我纠错的方法。确认违法不能与撤销并用，因为撤销行政行为以确认该行为违法为前提，并且撤销决定本身已包含了确认该行为违法的决定。作出撤销决定时无须另行单作一个确认违法的决定。所以，单独的确认违法决定是在不作撤销决定的条件下进行的。确认违法的意义在于为当事人提供了获得赔偿的前提和条件。
——确认无效，即行政机关针对自己原先作出的一个行政行为，认定其无效而剥夺其效力的行为。无效是重大而明显的违法行为，是一种绝对无效的违法行为。行政行为被确认无效的，该行为就自始无效、当然无效和永远无效。确认无效作为一种纠错方式对当事人的意义在于，可以解除原行政行为对当事人的约束并为当事人提供赔偿的机会。
——履行义务，即行政机关针对自己原先不作为的状态，作出一种作为方式的行为，如履行法定保护职责和给付义务等。如果说上述撤销、撤回、变更等纠错方式是针对“作为状态”的行政行为，那么，履行义务是针对“不作为状态”的行政行为。
三、行政机关自我纠错的限制
（一）从“有错必纠”到“有限纠错”
法律不需要对行政机关的自我纠错进行特别授权，但需要对行政机关的自我纠错进行一定的限制。行政机关自我纠错不应当是无条件的，法律应当为它设定边界。这一观点和主张得到了司法政策和行政法理的支撑。最高人民法院第一巡回法庭2018年第6次法官会议纪要指出：行政机关自我纠错应当有充分的事实和法律依据，采取足够审慎的态度。
如前所述，行政机关自我纠错可以追溯至我们党在延安时期提出的“有错必纠”方针。正如有学者所述，无论是针对司法判决还是行政决定，“有错必纠”一直是追求法律实体正义的一项基本原则。在中国法语境中，“有错必纠”更多的是一个政治系统的话语，并一直受到普通民众天然正义感的支持与回应，它具有坚实的民意基础。所以，“有错必纠”政策一直指引着我们在运动中、司法和行政中的纠错。
但在法治背景下，其实并非任何“错”都可以“纠”，也并不是任何“错”都应当“纠”。2014年，中央首次提出了“依法纠错”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”从“有错必纠”到“依法纠错”，这反映了我们党关于纠错的方针和原则从政策层面向法律层面的深化和转型。“依法纠错”也是对“有错必纠”的补充和细化。“依法纠错”意味着纠错必须符合法定条件和法定程序，意味着纠错是有条件、有边界的，一句话，纠错是有限制的。所以，“依法纠错”本身就蕴含和体现了“有限纠错”。
行政机关自我纠错的限制，不仅受到从“有错必纠”到“依法纠错”和“有限纠错”政策基础转变的支撑，而且还受到行政行为“既定力”的约束。行政行为的核心是行政决定，行政行为的既定力主要指行政决定的既定力。司法判决具有既判力，行政决定则有既定力。行政决定的既定力，是指行政决定一旦依法作出之后，其决定的内容对作出该决定的机关本身或者其他机关具有排他力。这一“排他力”表现为：1.作出该行政决定的机关，原则上不得事后撤销、撤回或改变，更不得作出第二个反向的行政决定；2.其他机关不得无视该行政决定的存在而作出其他反向的行为。行政行为既定力的确立，乃是法的安定性和信赖利益保护原则的要求和体现。行政行为的既定力，又是对行政行为拘束力的一种维护。我国已有不少法律法规开始关注行政行为的既定力。比如，《行政许可法》（2019）第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”这正是典型的一例。我国不少司法判决也已力推这一法意。最高人民法院在2018年最高法行申2218号《行政裁定书》的裁判要旨中指出，行政机关发现自己作出的行政行为确有错误的，无需法律、法规或规章另行特别授权，均享有自我纠错的法定职责。但是，行政机关自我纠错要有事实和法律依据，理由要合法、正当，不得朝令夕改、恣意妄为。
（二）行政机关自我纠错的行为对象
行政机关自我纠错的范围非常广泛，但主要是针对已经作出的外部行政行为。行政行为首先可以分为有利行为、不利行为和中性行为。有利行为在德国称为授益行为，系指其行为结果对当事人有利的行政行为，如行政许可、行政给付、行政奖励等；不利行为在德国称为负担行为，系指其行为结果对当事人不利的行政行为，如行政处罚、行政强制等；中性行为在德国称复效行为，系指该行为的结果对当事人可能有利、可能不利，或者对一部分当事人有利、对另一部分当事人不利的行政行为，如行政裁决、行政确认等。对于这三类行政行为，行政机关自我纠错的限制和规则不尽相同。德国和日本的行政法都注重区分授益行为与负担行为。对于授益行为的撤销，虽然原则上可以，但受信赖利益保护原则的严格约束，而对于负担行为，无论是否超过争讼期间，均可依职权撤销。我国最高人民法院行政审判庭也认为，行政纠错要区别不同行政行为而分别对待。
笔者主张，对于有利行政行为，行政机关原则上不得自我纠错。具体而言，不得撤销、撤回、确认违法、确认无效；如果要作变更决定，可以作有利当事人的变更而不得作不利变更；但对于不作为状态的违法，可以以履行法定职责方式进行纠错。对于不利行政行为，行政机关原则上可以自我纠错。具体而言，可以撤销、撤回、确认违法、确认无效；如果要作变更决定，同样应当作有利变更而不得作不利变更；对于不作为状态的违法，同样可以以履行义务方式进行纠错。对于复效行政行为，要在平衡不同当事人的利益、第三人利益，并结合公共利益原则、信赖利益保护原则、不利变更原则的基础上选择是否纠错及如何纠错。无论是侵益行为、授益行为或复效行为，都可适用补正方式纠错。
行政行为其次可以分为不当行为、违法行为和无效行为。根据《行政复议法》第1条的规定，行政法的任务应当是“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”。行政合法性原则与行政合理性原则乃是行政法的两大基本原则。行政行为违反合法性原则的，构成“行政违法”；违反合理性原则的，构成“行政不当”；行政违法达到“重大且明显”程度时，便构成“行政无效”。这样，不合法的行政行为从行为违法程度的轻重排列，便出现了“不当行政行为（行政不当）—违法行政行为（行政无效）—无效行政行为”。对这三种不合法行为进行自我纠错，其受到的限制和适用的规则也是不同的。
行政机关对不当行为、违法行为和无效行为的自我纠错方式，原则上应当参照《行政复议法》所规定的复议决定形式和《行政诉讼法》所规定的人民法院的行政判决形式。笔者主张，对于不当的行政行为，要慎于纠错，因为其违法程度不高；对于违法的行政行为，原则上要纠错；对于无效的行政行为，要坚决纠错。具体而言，对于不当的行政行为，只要没有到达明显不当的程度，原则不属于纠错范围。如果行政机关执意自我纠错，那只能采取“变更”方式，并且只能作有利变更，不得作不利变更。对于违法的行政行为，行政机关可以视不同情况，采取撤销、撤回、变更、履行法定保护职责或给付义务等，还可确认违法。对于无效的行政行为，行政机关原则上必须自我纠错，只有在纠错会导致损害公共利益或侵害当事人信赖利益的，方可不予纠错。
（三）依法行政与其他原则的平衡
依法行政是行政机关实施行政行为的基本原则，是行政合法性原则的基本要求。依法行政不仅要求行政机关必须合法作出行政行为，同时要求当发现作出的行政行为违法时，及时作自我纠正。可见，行政机关的自我纠错，乃是行政机关依法行政的体现和要求。但是，我国社会主义的法治原则，要求行政机关作自我纠错时必须顾及依法行政与其他法治原则之间的平衡。行政机关的自我纠错，无论针对哪种行为类型以及哪一领域，都应当综合平衡依法行政与公共利益原则、信赖利益保护原则和禁止不利变更原则之间的关系。
一是公共利益原则。公共利益，简称为公益。世界上大多国家都将公共利益原则写进宪法，并体现和贯串于具体法律制度。我国《宪法》《民法典》和《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规无不体现这一原则。在我国，公共利益是与个人利益相对应，包括国家利益和社会公共利益和不特定的社会成员所享有的利益的总称。公共利益首先应当包括国家利益和社会公共利益。国家利益最重要的是国家的核心利益，即“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障”。社会公共利益应当是指受益面较大的不特定的社会成员受益的公共设施和事业政策，如教育、卫生、医疗、社会保障等。公共利益的原则，要求一个国家的立法和执法、公权行为或私人行为，都必须服从公共利益。比如，《行政许可法》第69条第3款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”《行政诉讼法》第74条第1款第1项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《行政复议法》第65条第1款也有类似规定，并且第5条和第74条明文规定，行政调解和行政和解不得损害公共利益。公共利益原则对行政机关自我纠错的约束在于，当行政机关的纠错会损害公共利益时，就必须停止纠错而采取其他的补救措施。
二是信赖利益保护原则。信赖利益，系指当事人基于对政府的政策和行为的信任而作出对应性行为而形成的利益。信赖利益保护原则，是二战后首先在联邦德国发展起来的一项重要行政法原则，要求对当事人已经形成的信赖利益给予尊重和保护。日本行政法也主张，行政厅撤销或撤回有瑕疵的行政行为，必须尊重和保护公民的信赖利益。在我国，它作为诚信原则和依法行政的延伸，已成为行政法基本原则中的一项支原则，应用于有关法律制度之中。其中最为典型的是，《行政许可法》第8条第1款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”信赖利益保护原则还在我国司法实践中等到广泛地应用。早在2011年，人民法院在吴小琴等诉山西省吕梁市工伤保险管理服务中心履行法定职责案的裁判要旨中指出：行政机关对特定管理事项的习惯做法，不违反法律、法规的强制性规定且长期适用形成行政惯例的，公民、法人或其他组织基于该惯例的合理信赖利益应予适当保护。2021年，最高人民法院行政审判庭《关于无偿收回国有土地使用权决定被依法撤销前行政机关出让被收回土地使用权行为有关法律适用问题的复函》（行复〔2021〕42号）指出，“人民法院应当充分考虑政府信赖保护原则”。最高人民法院认为，虽然“对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责”，但“从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错”。特别是最高人民法院行政审判庭法官会议指出：行政机关在自我纠正错误时，“要保护行政相对人的信赖利益，不能机械地作出行政处理决定。”信赖利益保护原则对行政机关自我纠错的要求在于：行政机关在自我纠错时应当尊重和保护当事人的信赖利益，凡会损害当事人信赖利益的，原则上不得纠错。
三是禁止不利变更原则。禁止不利变更原则，源自于刑法上的“上诉不加刑”，后适用于行政法领域。我国《行政复议法》第63条第2款规定：“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。”《行政复议法实施条例》第51条接着规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”《行政诉讼法》第77条对变更判决作了特别限制：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”禁止不利变更原则对行政机关自我纠错的要求在于：行政机关对原有行政行为的纠错结果，不得对当事人更为不利。
关于行政机关的自我纠错，应当实现依法行政原则与公共利益原则、信赖利益保护原则、禁止不利变更原则的平衡和协调。当依法行政原则与公共利益原则、信赖利益保护原则、禁止不利变更原则发生冲突时，禁止不利变更原则对行政机关自我纠错的要求在于：行政机关对原有行政行为的纠错结果，不得对当事人更为不利。禁止不利变更原则一般不会与公共利益原则、信赖利益保护原则发生碰撞，可以独立适用。
（四）行政机关自我纠错的时段
行政机关自我纠错仅仅符合纠错原则和条件还是不够的，还必须在一定的时段内纠错。这里有三个时段，即行政程序时段、行政复议时段和行政诉讼时段，应当加以区别。
行政行为从行政决定的作出并送达给当事人直到当事人申请行政复议，这属于行政程序阶段。行政决定的作出并送达给当事人才意味着行政行为的成立并生效。行政纠错将在这之后发生，之前的任何纠错（调整拟作出的行政行为）都不是法律意义上的纠错，我们可以忽略而不作讨论。从行政行为成立时起到进入行政复议或行政诉讼之前，行政机关要纠正自己错误的行政行为，只要符合纠错的原则和条件，原则上是可以并且是应当提倡的。
如果当事人对作为纠错对象的行政行为不服申请行政复议并被受理的，行政行为就进入到行政复议阶段。在行政复议阶段，如果复议被申请人认为自己作出的被复议行政行为违法，通过改变原行政行为进行纠错的，法律并不禁止，并且还是倡导的。只是根据《行政复议法》第65条第2款第（二）项规定，被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法的，复议机关可以确认该行政行为违法。但经行政复议决定确认行政行为合法适当的，作为复议被申请人的行政机关不得通过行政纠错改变原行政行为，除非复议决定被推翻。因为行政复议和行政诉讼一样是一种对行政行为的法律监督制度和权利救济制度，复议决定对作为复议当事人的行政机关具有法律上的约束力和执行力。当然，如果是复议机关本身的自我纠错，那就另当别论，并可适用行政机关自我纠错的原理。
如果行政行为进入到行政诉讼阶段，作为纠错对象的行政行为，如果该行政行为未经复议确认合法适当的，作为被告的行政机关可以改变被诉的行政行为，但要受到人民法院的司法审查。根据《行政诉讼法》第74条第2款第（二）项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院可以判决确认原行政行为违法。但经行政诉讼判决确认行政行为合法适当的，行政机关不得通过自我纠错改变该行政行为，除非人民法院的判决被撤销或者改变。这不仅在于人民法院的裁判对行政机关具有约束力和执行力，而且在于司法判决的既判力高于行政行为的既定力。
最后必须强调的是，如果一个行政行为已被行政复议决定或行政诉讼的判决确认合法有效的，在复议决定或行政判决被依法撤销前，该行政行为是不得被行为机关自我纠错的。
（五）行政机关自我纠错的时效
行政机关自我纠错的时效，系指行政机关实施自我纠错的最长期限。超过这一期限，行政机关不得自我纠错。设置自我纠错的时效，一方面能够敦促行政机关积极作为，发挥行政自我纠错的高效优势，另一方面能维护法安定性利益，使相对人信赖利益得到正当化，有利于社会秩序的稳定。
世界上一些国家和地区设定了行政机关自我纠错的时效，一般是1-4年。比如，联邦德国《行政程序法》第48条第4款规定：“行政机关在发现瑕疵行政行为撤销理由的1年内有义务作出撤销决定，否则将丧失撤销权力。但是违法行政行为的作出，系出于当事人之欺诈、胁迫或者贿赂所致，行政机关的撤销不受1年期限的限制。”西班牙《行政程序法》第110条第2款规定，行政机关对于权利性宣告行为事后发现错误的可以4年内依职权取消。在法国，有关法律规定了行政机关通常在发出通知后的2个月内享有对原行政行为的撤销权，若没有通知则不受时间限制。中国台湾地区的“行政程序法”（第121条）规定，行政机关撤销原行政行为的期限是自知道撤销理由之日起2年。
中国大陆至今未有法律对行政机关自我纠错期限作出规定，人民法院的行政诉讼裁判中也表明了这一点。最高人民法院在2017年广西荔浦县修仁镇福旺村委麻厂屯三组诉广西荔浦县政府、桂林市政府土地确权行政裁决及行政复议案的再审裁定书中指出：“法律、法规、规章对行政机关采取自我纠错方式，纠正已作出的行政行为中错误的期限，并未作出明确限定。”
笔者认为，为行政机关自我纠错设置期限是必要的，但需根据行政行为的类别和情形设定不同规则。本人建议，对无效行政行为或因当事人的欺骗、胁迫、行贿所致的行政行为之纠错不受期限限制，对于不当行政行为自我纠错的期限应当为1年，对于违法行政行为自我纠错期限应当为2年，但监督机关责令行政机关自我纠正的，行政机关自我纠正的期限为5年，期限均从原行政行为（被纠错行为）作出之日起计算。
四、行政机关自我纠错的程序
为行政机关自我纠错设置法定程序乃是对行政机关自我纠错的一种规制。在我国尚未制定行政程序法统一设置行政机关自我纠错程序之前，我们只能先通过理论和司法实践为其确立正当程序。
（一）行政机关自我纠错的程序原则
行政机关自我纠错应当遵循正当程序原则与同一程序原则。
正当程序原则是一种以程序是否符合正当性为衡量标准的原则，它是对法定程序的补充。当法律对程序未有规定的情况下，要以程序是否正当，即是否公平、公正、公开为标准，判定该程序的合法性。处理机关及人员的回避、不利行为的事先告知、听取当事人的陈述和申辩、在合理的期限内作出行为等等，都是正当程序的要求。
同一性原则是正当程序原则的延伸，它要求行政机关作出纠正原行政行为的决定，必须遵循与作出原行政行为相同的程序，不得低于原行政行为的程序标准。具体表现在：一是主体的同一性。原行政行为是哪个行政机关作出的，现在就必须由哪个行政机关来纠正。如果由其上级行政机关或其他机关来直接纠正的，就不属于行政机关的“自我”纠错了。二是程序上的同一性。如果作出原行政行为是经过当事人听证、行政机关法制审核和集体讨论的，现在也必须相同的程序。这是为了保证纠错的严肃性。
（二）行政机关自我纠错的启动
行政机关自我纠错的启动有三种方式，即依当事人的申请而启动、行政机关自己应职权启动、因监督机关的责令而启动。
当事人发现针对自己的行政行为错误的，有权直接要求作出该行政行为的行政机关纠正错误。当事人的申请权是基于当事人对行政机关依法行政的监督权。《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”行政机关认为当事人申请理由成立、自己原行为应当纠正的，便可启动自我纠错程序。当然，这一申请权不同于行政复议申请权与行政诉讼中的起诉权。
行政机关自己发现自己业已作出的行政行为错误的，也可启动自我纠错程序。这是以行政机关存在自我纠错义务为依托。中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》要求行政机关“积极主动履行职责或者纠正违法行为。”《行政许可法》第69条规定：“作出行政许可决定的行政机关……根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。”这就是说，即使当事人没有提出申请，行政机关发现自己行为违法的，也可以主动启动自我纠错程序。
行政机关因监督机关的“责令纠正”要求而启动自我纠错程序。有时，作出错误行政行为的行政机关自己并未发现自己错误，但是监督机关在监督程序中发现行政机关行政行为错误，可以责令其纠正。“责令纠正”来自于权力机关、上级行政机关和检察机关等。行政机关是国家权力机关的执行机关，国家权力机关基于对同级行政机关的监督权而自然拥有责令行政机关自己纠正错误决定的权力。上级行政机关对下级行政机关基于行政层级监督权更拥有责令下级行政机关纠正错误决定的权力。此外，在行政复议中，行政复议机关可以通过制发行政复议意见书要求行政机关自我纠错。还有，作为法律监督机关的人民检察院基于行政检察权也可通过检察建议方式督促行政机关自我纠正错误行为。后两种途径虽然未被称为“责令纠正”，但实质上接近这一意义。
（三）国务院《重大行政决策程序暂行条例》
国务院于2019年以国务院令第713号公布了《重大行政决策程序暂行条例》。它规定重大行政决策事项必须经过“公众参与—专家论证—风险评估合法性审查集体讨论决定”等程序环节。如果行政机关的自我纠错属于“重大行政决策事项”的，就应当遵循上述程序环节和要求。
（四）当事人在行政机关自我纠错中的程序权
如果行政机关的自我纠错会给当事人带来不利的结果，那就应当按照不利行为对待，适用行政处罚法规定程序或参照这类程序进行，行政机关对于纠错决定应当事先告知，保障当事人的陈述、申辩和听证的权利。最高人民法院行政审判庭法官会议指出：行政机关“在纠正错误时必须遵循法定程序，尤其是拟作出对行政相对人权益影响较大的行政处理决定之前，应当给予相对人陈述、申辩的权利”。
（五）行政机关自我纠错的决定
行政机关自我纠错，除履行法定职责外，应当以行政决定书的形式作出。行政决定书应当参照《行政处罚法》第59条包括以下内容：1.当事人的姓名或者名称、地址；2.作为纠错对象的行政行为；3.纠错的事实依据与法律依据；4.纠错的方式和内容（撤销、撤回、变更等具体内容）；5.对纠错决定申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；6.作出行政纠错决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政纠错决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。行政纠错决定依法送达给当事人后发生法律效力。
五、行政机关自我纠错与补偿、赔偿
（一）行政机关自我纠错与行政补偿
人们常常会引用《行政许可法》第8条第2款诠释行政机关的自我纠错可以引起行政补偿之定律。该款确实规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”但笔者认为，行政机关自我纠错，系指一个行政机关原先作出并已生效的行政行为，原先就是“错误”（不当、违法、无效），事后又发现了它的错误，由原行为机关依法纠正。行政机关自我纠错之“错”，是原先就已存在，只是事后发现而已，而不是原先是“对”事后变“错”之状态。一种行政行为作出时是合法、适当的，事后因法律依据的变化，或者为了公共利益进行调整的情况，如对原行政行为进行废止、变更、撤回等，不属于“纠错”之范围。《行政许可法》第8条第2款规定之情形，不属于“行政机关自我纠错”主题所研讨之范围。因而可以说，行政机关自我纠错不会引发“补偿”之责。
（二）行政机关自我纠错与行政赔偿
行政机关自我纠错不会引发行政补偿，但可以引起行政赔偿。作为行政赔偿的原因应当区别两种赔偿情形：
一是被纠错行为的赔偿责任。经行政自我纠错后，被纠正的原行政行为等于被确认了违法。如果原行政行为侵害他人合法权益的，就应当承担行政赔偿责任，受害人也有权依法申请行政赔偿。我国《行政许可法》已很好地体现了这一精神。《行政许可法》第69条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形……撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿……”但是，如果原行政行为的违法是因当事人的原因导致的，那么行政机关就可不予赔偿。《行政许可法》第69条同样表明了这一点，其第69条第2款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”第3款又规定：“……依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”
二是纠错行为本身的赔偿责任。行政机关的自我纠错本身就是一种新的行政行为，如果原行政行为正确，纠错行为反尔错误，或者原行政行为错误，而纠错行为也是错误的（没有依法纠错），那么纠错行为本身也应当承担赔偿责任。最高人民法院《关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》([2004]行他字第5号) 正体现了这一精神，其指出：“因行政机关改变或者撤销其原行政行为给当事人造成损害的，行政机关应该承担相应的责任。”
上述两种行政赔偿，虽然赔偿责任主体相同，但导致行政赔偿的行为是不同的。这在行政法理上必须厘清。
（三）行政纠错赔偿的程序推进
关于通过行政机关自我纠错确认被纠错行为违法后引起的行政赔偿，以及行政机关自我纠错行为本身的违法而引起的行政赔偿，其行政赔偿的程序，《国家赔偿法》《行政复议法》《行政诉讼法》和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）已有相应的规定，不再赘述。我们要考虑的是，可否将行政赔偿程序并入行政纠错程序，以提高权利救济的效率。
鉴于行政纠错机关与行政赔偿机关的同一性，当行政机关基于原行政行为的违法而进行纠错，而原行政行为的违法系由行政机关自身的原因所致，而不是由当事人的“欺骗、贿赂等不正当手段”造成的，那么，行政机关在作出行政纠错决定时应当一并决定赔偿。当事人对该赔偿决定不服的，可以直接申请行政复议或者提起行政诉讼，不再受“行政机关先行处理程序”的约束。
六、行政机关自我纠错行为的“再纠错”
任何行政行为都应当受到监督。如果行政机关自我纠错行为本身就是“错误”的，那又该如何处理？也就是说，如果行政机关自我纠错行为本身就是“错误”的，又该如何进行“再纠错”？这无疑有赖于对行政机关自我纠错行为的定性。
（一）行政机关自我纠错行为的定性
行政行为是行政机关基于行政职权作出的有关行政相对人权利与义务的行为。行政机关的自我纠错，从本质上说是用一个新的行政行为去代替旧的行政行为，所以它依然是一种行政行为，只是一种新的行政行为而已。换句话说，不仅被纠错的原行政行为是行政行为，纠错行为本身也是一种行政行为。正如最高人民法院所指出的，作为纠错方式之一的撤销，“撤销权是行政职权的组成部分，撤销行政行为也是行政行为的一种形式。”也有学者指出：“撤销和废止不仅针对行政行为，而且其自身也是行政行为。”
既然行政机关的自我纠错行为也是一种行政行为，那么对它的监督完全适用对行政行为的监督，对自我纠错行为的再监督又回到了对行政行为监督的起点。
（二）行政机关的“再次自我纠错”
这里唯一需讨论的是，行政机关对自己的行为是否可以纠正两次以上，即作出一次纠错行为之后，是否可以对纠错行为本身进行再纠错。
由于现行法律对此并无限制，又鉴于纠错行为本身就是一个新的行政行为，因而行政机关是可以“再次”或“再再次”作自我纠错的，只不过每次纠错同样受本文前几题所述的来自原则、条件、程序和各种行为规则的限制。
（三）行政机关的层级监督与再纠错
除了原行为机关可以对“自我纠错”行为进行“再纠错”外，行政系统内的一个有效的“再纠错”途径可能来自于行政层级监督。
所谓行政层级监督，系指上级行政机关依据宪法和组织法规定，对下级行政机关的行为所作的法律监督。具体包括：1.国务院对全国各级国家行政机关的监督；2.上级人民政府对下级人民政府的监督；3.县级以上各级人民政府对其所属于工作部门的监督；4.上级政府工作部门与下级政府工作部门具有垂直领导关系的，上级工作部门对下级工作部门的监督。监督的手段是监督机关撤销或改变被监督机关违法或不当的行为，这里自然包括了对被监督机关原有纠错行为的“再纠错”。
（四）行政机关自我纠错行为的可诉性
从广义上说，“可诉性”包括可以申请行政复议和提起行政诉讼，它们都是基于当事人权利的可救济性既然行政机关的自我纠错行为属于一种新的行政行为，那么，它当然适用行政行为的可复议性和可诉讼性。只是如果纠错行为发生在复议或诉讼期间，复议机关或人民法院的处理方法可以适用最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第81条的规定办理。
结语
结语行政机关的自我纠错，系指一个行政机关作出一个行政行为之后，发现该行政行为错误（包括不当、违法，甚至无效），作出原行政行为的行政机关通过撤销、撤回、变更等方法纠正自己原行政行为的法律制度。这种行政自我纠错，既不同于行政层级监督、权力机关监督中的纠错，也不同于通过行政复议和行政诉讼对行政行为的纠错。行政自我纠错不仅具有“纠错性”，更具有“自我性”。这种“自我性”，即纠错机关与被纠错机关是同一机关，自己对自己纠错，使得它在解决行政争议中具有高效、便捷之特性。我们应当充分发挥它在解决行政争议中的优势，促进实质化解各类行政争议，以减轻行政复议、行政诉讼在解决行政争议中的压力。行政机关进行自我纠错虽无宪法和组织法上的直接依据，但已为《行政许可法》《行政复议法》《行政诉讼法》等不少法律、法规所体现。从行政法理上说，行政机关的自我纠错权是行政机关作出行政行为职权的延伸权和派生权。行政机关既然有作出行政行为的权力，当然也同时具有对作出了的行政行为进行事后纠错的权力，它是我们党和政府“有错必纠”原则的体现。
但是，任何行政职权都有边界。为了防止行政机关滥用自我纠错权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，行政机关的自我纠错必须受到公共利益、信赖利益保护、正当程序、禁止不利变更等原则的约束；同时也受到纠错对象的约束，对于授益性行为的纠错与负担性行为的纠错应当区别对待。行政机关的自我纠错乃是用一个新的行政行为代替一个旧的行政行为的法律过程。因此，行政机关的自我纠错行为本身就是一个行政行为，它自然适用行政行为的可诉性。行政相对人和利害关系人对行政纠错行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。行政机关的自我纠错不会引发行政补偿，但可以引起行政赔偿。行政机关的自我纠错不仅应当同步解决被纠错行为的赔偿责任，而且如果纠错行为本身违法，同样须承担行政赔偿责任。
基于以上的认识，我们应当全面、系统地构建有关行政机关自我纠错的行政法理和制度体系，既为行政机关通过高效、便捷的自我纠错解决行政争议提供依据，同时有效阻止行政机关滥用行政自我纠错权力，损害当事人的合法权益。
