摘 要：在“大国小农”的基本国情下，推动小农户发展，不是简单依靠经营主体替代或经营规模单向扩张，而是通过导入生产要素、创新组织方式和完善市场机制，提升其生产经营能力。农业社会化服务在不改变土地承包关系的前提下，通过专业化分工和服务规模经营突破小规模经营约束，是促进小农户和现代农业发展有机衔接的重要制度安排。当前，农业社会化服务正处于由规模扩张向质效提升转变的关键阶段，需坚持农户受益导向，完善分类服务供给、组织衔接、财政支持、主体培育和行业治理机制，推动农业社会化服务高效发展，为小农户发展提供有力支撑。
关键词：小农户 农业社会化服务 服务规模经营 现代农业经营体系
【中图分类号】F323.8 【文献标识码】A
受资源禀赋、农村基本经营制度和经济社会发展阶段影响，小农户经营将在我国长期存在。如何破解经营规模小、要素获取难、组织化程度低等制约，把小农户引入现代农业发展轨道，是面向2035年农业现代化基本实现、农村基本具备现代生活条件，需回答的重要课题。习近平总书记指出：“发展适度规模经营是现代农业的方向，要支持有条件的小农户成长为家庭农场，支持家庭农场组建农民合作社、合作社根据发展需要办企业，加快健全农业社会化服务体系，把小农户服务好、带动好。”[1]经过长期探索，我国形成龙头企业带动、农民合作社联结、家庭农场示范、农业社会化服务支撑等多种路径。其中，农业社会化服务在不改变土地承包关系的前提下，通过专业化分工和服务规模经营，将现代生产要素导入小农户生产经营，是促进小农户和现代农业发展有机衔接的重要制度安排。2026年5月，国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》提出，“完善便捷高效的农业社会化服务体系”，“发挥现代农事综合服务中心作用，将先进适用品种、技术、装备引入小农户”。[2]“十五五”时期，需推动农业社会化服务由规模扩张转向质效提升，不断增强小农户的现代生产经营能力。
农业社会化服务助力小农户发展的内在机理
截至2025年末，全国有111万个经营性主体开展社会化服务，年服务面积超过22.9亿亩次，服务小农户近9300万户。[3]农业社会化服务助力小农户发展，关键在于把现代生产要素，转化为小农户可获得、可负担、可持续使用的专业服务，并通过需求组织、技术集成和产业联结，推动生产要素配置、生产组织方式和市场关系重塑。
以服务规模经营打开现代要素进村入户的通道。大型农机、智能装备和烘干设施具有较高固定成本，单个小农户自行购置不划算、独立使用不充分。农业社会化服务汇集同类需求，把设备和技术成本分摊到更大服务范围，使土地经营规模保持不变，现代装备和技术的应用规模却能够扩大，实现土地经营权分散与生产过程规模化的有机统一。例如，天津市兴富利农农机服务专业合作社，实现农机设备的数字化建档、动态管理调度，直接对接农资供应商集中采购农资，年服务农户5200余户、服务面积约12.6万亩次，降低农资采购成本约15%，让小农户共享规模经济收益[4]。
以需求组织破解分散经营难题。小农户地块虽然细碎，但耕、种、防、收、烘等需求具有同质性和时序性，通过统一登记、连片安排和标准作业，可以形成“地块不集中、服务可规模”的组织效应。例如，山西省安泽惠民农业服务农民专业合作社联合社，由6家农业社会化服务主体联合组建，针对丘陵山区小地块分散、农机转场频繁等难题，先汇集农户订单，再统一规划作业路线，并把合理密植、水肥一体化、“一喷多促”等技术嵌入服务方案。2024年，该联合社服务面积3.79万亩、服务农户836户，帮助农户亩均节约成本150元，农机使用率提高到80%，亩均作业成本下降30%。[5]这在一定程度上说明，通过有效组织分散需求、应用适地适机装备和集成先进技术，丘陵山区同样可以在小地块上实现现代化生产。
以技术集成推动科技成果转化为现实生产力。受信息获取、知识积累和风险承受能力制约，技术进步不会自动转化为小农户的生产能力。农业社会化服务主体兼具技术应用者和生产组织者双重属性，可以把品种选择、精准施肥、绿色防控和机收减损等技术，转化为可操作、可监督的服务标准，把科研成果、农技知识和智能装备，集成为适应当地条件的生产方案。这种方式不是简单替代农户劳动，而是把技术规则嵌入生产过程，推动技术推广由告知农户怎么做，转向通过专业服务做到位，降低技术采用成本和试错风险，促进良田、良种、良机、良法集成增效。
以全链条服务让小农户融入现代农业产业链。当前，小农户不仅生产规模较小，而且购买农资议价能力较弱、融资缺乏信用支撑、销售缺少稳定渠道。服务如果停留在代耕代收阶段，只能解决“怎么种”的问题，难以解决“如何增收”的问题，亟须以全链条服务让小农户融入现代农业产业链。比如，江西省南昌县昌道农机服务专业合作社，将农资供应，以及耕、种、防、收、烘等生产环节和订单销售连为一体。通过耕、种、防、收、烘等生产环节“五统一”服务，推动农业集约化经营，整合资源降低成本，综合折算每季每亩可为农户降低生产成本约200元；通过订单生产，确保农户稻谷出售价格较市场价提高200元/吨；通过创新信用担保和售粮后结算，解决1300多户农户贷款难问题[6]。又如，近年来，广州江楠农业发展有限公司在贵州推行“企业+档主+合作社”模式，统一育苗、统一技术、统一收购，带动120多户农户实现每亩收益翻番。[7]全链条服务由此把分散小农户组织进现代产业体系，增强其市场议价、价值创造和收益分享能力。
以制度化服务增强小农户发展韧性。农业生产面临自然、市场和经营多重不确定性，单个小农户抵御风险的能力有限。专业农业社会化服务主体，可通过标准化生产、应急作业、订单收购和保险衔接，提高风险识别和处置能力。例如，山西省长治市屯留区依托农业生产托管服务联盟，与保险机构合作推出玉米全程托管“成本商业保险”产品，由农业社会化服务主体每亩缴纳保费23.5元、财政补贴17元，按照每亩1000斤保底产量确定保险保障水平。截至2025年10月，全区已有89个服务主体参保，覆盖面积6.9万亩。[8]将专业服务、财政支持和保险保障有机衔接，有助于构建多方参与的制度化风险分担机制，稳定服务供给和小农户经营预期。
从“有服务”到“有效赋能”面临的主要挑战
衡量农业社会化服务发展成效，不能只看主体数量和作业面积，更需看服务能否触达小农户、价格能否承受、质量能否保证、关系能否持续，最终需看农户生产经营能力是否增强、收益水平是否提高。当前，我国农业社会化服务正由扩规模、增数量转向提质量、强功能，其面临的主要挑战已由总量不足，转向供需结构、组织方式、政策传导、主体能力和治理机制等方面。
服务供给存在一定结构性短缺。截至2025年末，全国服务粮油作物面积17.8亿亩次，占农业社会化服务总面积近八成。[9]农业社会化服务已具备较大规模，然而存在发展不平衡问题，即粮食作物服务多、经济作物和畜禽水产服务少，平原地区多、丘陵山区少，耕种收服务多、产前产后服务少，单环节作业多、综合解决方案少。市场化服务通常优先选择需求密集、地块规整、回款顺畅的区域和客户，而地块零散、位置偏远、需求不稳定的小农户，则可能面临较高的服务门槛。因此，当前亟须解决的已不只是“有没有服务”的问题，还包括服务能否对准小农户较为迫切、薄弱的环节进行供给。
服务下沉缺乏稳定接口。服务供给形成规模经济，要以需求侧有效组织为前提。一方面，农业生产农时集中、时效性强，如果农业社会化服务主体逐户联系、丈量、签约、收费和验收，不仅交易成本高，而且难以形成稳定订单；有的小农户则可能由于不了解服务质量和收费标准等原因，容易产生“不愿托、不敢托”的顾虑。另一方面，农村集体经济组织熟悉农户、地块和乡土信用，本可在需求汇集、地块核实、履约监督和纠纷调处中发挥纽带作用，然而有的村集体缺乏相关专业人才和规范制度，组织功能尚未充分发挥；也有少数地方以行政推动代替农户自愿，把生产托管异化为变相流转。由此可能会形成两种偏差：组织缺位，分散需求难以转化为有效需求；组织越位，损害小农户的自主权和选择权。
财政投入与农户受益衔接不够紧密。2025年中央财政安排82.04亿元，支持开展农业社会化服务，重点解决小农户在粮棉油糖等重要农产品生产关键和薄弱环节的机械化、专业化服务需求。[10]然而要想将财政投入转化为小农户收益，还需经过项目遴选、主体承接、服务实施和补助兑现等多个环节。如果绩效考核偏向服务面积、资金进度和主体数量，农业社会化服务主体就可能优先选择连片程度高、作业成本低的地块；如果绩效考核过于强调设备和设施投入，财政资金也容易沉淀为农业社会化服务主体的固定资产，而小农户实际获得的价格优惠和质量改善却难以核验。此外，项目支持周期较短，还可能出现补助期内低价扩面、项目结束后服务收缩的现象。
综合服务能力尚需进一步提升。当前，小农户的需求，是涵盖良种、农机、农技、金融、信息和市场的综合服务。这要求农业社会化服务主体由单纯的农机作业者，成长为生产方案提供者和产业资源整合者。然而现实中，有些农业社会化服务主体，仍处于“设备投入较多、综合能力不足”的发展阶段。一方面，育秧、烘干、仓储等设施投入大、使用季节集中、回收周期较长，现有信贷期限和产品设计难以适应其经营特点。同时，订单波动、天气变化和回款滞后，又进一步加大经营风险。另一方面，专业人才相对缺乏，部分农业社会化服务主体能够完成机械作业，却难以提供农艺指导、设备运维、数字管理和市场营销等综合服务。资金、人才和市场支撑不足，导致有的农业社会化服务主体业务结构单一、收入来源有限、抗风险能力不强，既难以向产前产后环节延伸，又难以建立持续服务小农户的稳定经营机制。
服务市场扩张与治理规则建设不同步。农业社会化服务质量往往事前难以识别，服务效果又需到作物生长或收获后才能显现，并受到种子质量、土壤墒情、天气条件和农户配合等多重因素影响，容易出现作业标准难统一、责任边界难划分、质量纠纷难处理等问题。现实中，口头约定仍较为普遍，一些合同对作业质量、收费方式、验收程序和责任承担规定不够清晰；合同信息、农机轨迹、补贴发放和保险理赔等数据分散在不同平台，难以形成相互印证的证据链。此外，价格监测、第三方评价、投诉处理、信用惩戒和风险保障机制不够健全，容易导致有的小农户“不敢托”、有的农业社会化服务主体“不愿接”，优质服务难以获得合理回报，低价竞争反而挤压提升质量的投入空间。
探索农业社会化服务助力小农户发展的有效路径
推动农业社会化服务高质量发展，是让小农户更加便捷、低成本地利用现代生产要素，持续提升生产经营能力的重要途径。奋进“十五五”，要坚持有效市场和有为政府相结合，以小农户实际受益为落脚点，推动服务供给由单环节、同质化向全链条、差异化转变，政策支持由项目投入向能力建设转变，行业发展由规模扩张向规范提质转变，形成供给有效、衔接顺畅、主体稳健、农户受益的农业社会化服务体系。
构建分层分类、全链协同的服务供给体系。农业社会化服务不能有什么设备就提供什么服务，而需围绕不同地区、不同产业和不同农户的实际需求配置资源。以县域为基本单元，摸清产业布局、农户结构、地形条件和服务短板，编制农业社会化服务供需清单。粮食主产区重点补齐集中育秧、烘干仓储、应急作业等环节，丘陵山区加快发展适地适机装备和加强区域化机具调度，特色产业的产区着力完善分选加工、冷藏保鲜、品牌营销等服务。充分发挥现代农事综合服务中心的枢纽作用，按照“建两端、联中间”的思路，推动产前、产中、产后服务有效衔接，同时，需防止脱离产业基础层层建设、重复建设。对于市场回报率较低但关系粮食安全、绿色生产和防灾减灾的服务，可以通过政府购买、提供公益性服务等方式补足供给；能够实现市场化运营的服务，则需充分引入竞争，不断提高服务质量和效率。
健全小农户需求反馈和利益表达机制。通过推广“农业社会化服务主体+农村集体经济组织+农户”等模式，发挥村集体熟悉小农户、地块和乡土信用的优势，承担需求登记、地块核实、主体比选、履约监督和纠纷调处等居间服务。探索设置村级农事服务协办员，健全服务需求发布、合同签订、作业验收、费用结算和结果公示等制度，降低农业社会化服务主体逐户对接成本，增强小农户议价能力。同时，明确村集体参与服务的权责边界，实行服务内容菜单化、小农户选择自主化，允许小农户根据自身需要选择单环节、多环节或全程托管。组织小农户的目的不是替代其决策，也不是以行政命令推动“一刀切”托管，而是通过规范组织降低交易成本，保障小农户权益。
推动财政支持由“重项目”向“重效果”转变。财政资金需补在关键环节、用到小农户身上，重点支持一家一户办不了、经营主体供给不足，同时又关系粮食安全、绿色生产和防灾减灾的服务领域。根据地形条件、产业类型、服务环节和作业成本实行分类分档补助，对小农户占比较高、服务成本较高的地区和环节给予适当倾斜，避免简单按照服务面积“一把尺子”分配资金。改进资金拨付方式，完善“先服务、后补助”和以奖代补机制，将补助额度与服务质量、小农户受益程度挂钩。建立受益小农户清单和服务作业台账，对服务合同、作业记录、验收结果和补助发放进行相互核验，确保财政投入转化为农户能够感受到的价格优惠和质量提升。优化绩效评价，重点考察小农户覆盖率、节本增收成效、服务满意度和持续购买意愿。
培育专业化、综合型、可持续的农业社会化服务主体。培育农业社会化服务主体，需从重数量、重设备转向重能力、重运营。支持服务专业户、农民专业合作社、农业企业和农村集体经济组织发挥各自优势，通过业务协作、服务联盟和设施共享实现功能互补，避免简单追求主体做大。引导金融机构根据农业服务重资产、强季节、回收期长等特点，发展与服务订单、设备价值和经营现金流相匹配的信贷产品，完善农业信贷担保和风险补偿机制；落实机库棚、育秧中心、烘干仓储等设施用地政策，降低长期运营成本。推动农技推广机构、科研院所、职业院校与农业社会化服务主体合作，培养既懂农机农艺又懂数字技术和市场经营的复合型人才。现代农事综合服务中心建设，尤其需坚持建管并重、重在运营，防止重资产投入、轻服务能力，使其成为资源整合平台和综合服务枢纽。
构建标准规范、信用约束和风险共担的治理体系。以县域为基础，分类制定耕整地、播种、植保、收获、烘干等服务标准和操作规范，推广使用示范合同文本，明确服务内容、作业质量、收费方式、验收程序和责任边界。加强服务价格监测、质量抽查和第三方评价，建立农业社会化服务主体名录和动态退出机制，将合同履约、质量投诉和政策补助等信息纳入信用记录，让守信主体获得更多市场机会和政策支持。推动服务合同、农机轨迹、作业质量、财政补助和保险理赔等数据互联互通，实现服务过程可记录、质量结果可评价、责任争议可追溯。探索发展农事服务责任保险、作业质量保险等产品，健全纠纷调解和风险分担机制，防止自然风险、市场风险和服务风险由小农户单独承担。
注释
[1]习近平:《加快建设农业强国 推进农业农村现代化》，《求是》，2023年第6期，第4—17页。
[2]《国务院关于印发〈加快农业农村现代化“十五五”规划〉的通知》，中国政府网，2026年5月26日。
[3]《服务业经济稳中向好 发展动能持续增强——“十四五”经济社会发展成就系列报告之十一》，国家统计局网站，2026年6月4日。
[4]《多元协同聚资源 要素赋能强服务》，农业农村部网站，2026年4月3日。
[5]《良策、良机、良技融合 助力丘陵山区小地块粮食大面积单产提升》，农业农村部网站，2026年5月14日。
[6]《答好生产托管数学题 保障粮食生产稳定高效》，农业农村部网站，2025年7月25日。
[7]刘嘉乐：《绘就乡村全面振兴壮美画卷》，人民论坛网，2026年7月13日。
[8]《农业生产托管助力玉米大面积单产提升》，《农民日报》，2025年10月15日，第7版。
[9]《农业社会化服务体系不断完善》，农业农村部网站，2025年12月23日。
[10]《2025年上半年中国财政政策执行情况报告》，财政部网站，2025年11月7日。
作者：中国农业科学院农业经济与发展研究所所长、研究员 胡向东
