高圣平，中国人民大学法学院教授中国人民大学民商事法律科学研究中心专职研究人员
内容提要：加快健全现代农业经营体系，需要从坚持家庭经营的基础地位、培育新型农业经营主体、完善农业社会化服务主体、壮大新型农村集体经济等四个方面着力。对于家庭经营，应确保绝大多数承包户在二轮延包之际顺利延包，土地经营权的流转期限和面积满足合法、适当的要求。新型农业经营主体主要包括专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等，培育新型农业经营主体不仅需要明确其各自的法律地位，更要通过建立组织型合同或投资入股的方式，使小农户与之形成法律联结。在农业社会化服务中，服务对象与服务主体之间形成服务合同关系，根据服务内容的不同，服务合同涵盖货运合同、仓储合同、技术合同等多种类型。发展新型农村集体经济既需要农村集体经济组织积极参与市场经营活动，也要通过限制其高风险营利行为，以及完善农村集体财产监管体系等方式控制集体经营风险。
关键词：现代农业经营体系；新型农业经营主体；农业社会化服务；新型农村集体经济
本文系国家社科基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”（22&ZD202）的阶段性研究成果
党的十八大报告首次提出，“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。2013年中央农村工作会议要求，“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。此后，党的十九大、二十大，及历年中央“一号文件”围绕新型农业经营主体的培育、农业社会化服务的提升、小农户与现代农业的衔接等方面不断深化部署。2025年党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《“十五五”规划建议》）、2026年十四届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《“十五五”规划纲要》）将二轮承包到期后的延包（以下简称“二轮延包”）、提高新型农业经营主体发展质量、完善便捷高效的农业社会化服务体系、支持发展新型农村集体经济等内容作为深化农业农村改革的主要内容。2026年中央一号文件《中共中央、国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》再次强调“加快健全现代农业经营体系”，并将全面开展二轮延包整省试点、规范土地经营权流转、培育新型农业经营主体、完善农业社会化服务体系、支持发展新型农村集体经济等内容纳入现代农业经营体系之中，为之注入新的时代内涵。加快健全现代农业经营体系是回答“谁来种地、怎么种地”之问的关键所在，并对巩固我国农村基本经营制度、促进农业节本提质增效和农民增收、保障粮食安全和重要农产品供给具有重要意义。在加快健全现代农业经营体系过程中，涉及承包农户、农村集体经济组织，以及多种类型的新型农业经营主体和多种类型的农业社会化服务主体等法律主体。厘清现代农业经营体系中的法律关系，以及各法律主体的权利与义务，是确保现代农业经营体系得以有效推进的必然要求。本文拟就此一陈管见，以求教于同仁。
一、坚持家庭经营的基础地位
我国是世界上以家庭为单位的小农生产历史最为漫长的国家，小农户不仅是创造我国农业文明的主体，也是当前及未来一段时期我国农业现代化的主体。“十五五”时期深化农村改革，首先仍然是处理好农民和土地的关系。2026年中央一号文件提出，“全面开展第二轮土地承包到期后再延长三十年整省试点，妥善解决延包中的矛盾纠纷，确保绝大多数农户原有承包地保持稳定、顺利延包。”“完善设施农用地管理制度，稳妥有序做好耕地‘非粮化’整改和撂荒地复耕利用”“规范承包地经营权流转，加强长时间大面积流转土地风险监测预警”。这就需要坚持农村土地集体所有制不动摇，确保耕者有其田的永久性制度保障，也要推动土地承包经营权制度进一步完善，规范土地流转机制。
（一）确保土地承包关系长期稳定
土地承包经营权作为土地承包关系的法权表达形式，肩负着“耕者有其田”的政治功能，是只有本集体经济组织的承包农户才能取得和享有的、兼具财产属性和保障属性的用益物权。随着立法的完善，土地承包经营权的法律性质、权能内容、流转方式等问题已趋于明晰。当前，农户行使土地承包经营权的行为，需要结合二轮延包、遏制撂荒、防止耕地“非粮化”等政策目标加以规范。
在承包地二轮延包背景下，应确保绝大多数农户原有承包地保持稳定、顺利延包。当前，二轮承包即将到期，2025年中央一号文件和《“十五五”规划建议》《“十五五”规划纲要》在承包地延包问题上，均提出“大稳定，小调整”的政策方针。“大稳定”是由土地承包经营权的用益物权性质所决定的，土地承包经营权一经设立，便具有对抗所有权的效力，不因非法定事由而消灭。《民法典》第336条和《农村土地承包法》第28条为“小调整”范围的界定提供了实定法基础，承包地调整情形被限制于“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。在解释上，只有发生自然灾害严重损毁承包地，或严重程度与之相当的事由时，才属于承包地调整的法定原因。同时，既然法政策强调二轮承包到期后自动顺延，那么自应对上述条款作扩张解释，即承包地调整的特殊情形不限于承包期内，也适用于二轮延包之际。因此，在二轮延包过程中，除非承包地因自然灾害等原因造成了严重毁损，否则不能变更原有承包关系。部分地区人地矛盾突出，面对无地、少地农户的诉求，农村集体经济组织可以依职权向其发包依法预留的机动地、依法开垦的新增土地，以及依法收回或承包方自愿交回的土地；也可以通过提供就业服务、借助集体收益分配等方式保障农户的生存所需。在延包程序上，政策要求农村集体经济组织与承包户签订延包合同，已颁发农村土地承包经营权证的，在新的承包期继续有效。对于延包中承包期的变化，自然资源部门应当在登记簿上做相应变更，并在农村土地承包经营权证上标注记载。
在遏制耕地撂荒背景下，应因地制宜推进撂荒地治理，用足用好耕地资源。撂荒现象给国家粮食安全和重要农产品有效供给带来负面影响。对于撂荒的界定，重在将之与轮作休耕加以区分。《土地管理法》第36条所提及的轮作休耕行为，旨在通过休耕恢复土地生产能力，撂荒则是在土地有生产能力的前提下放弃农业生产的行为。农户停止农业生产的行为是否属于撂荒，需要结合当时土地的生产能力加以判断。结合现有法律工具，治理撂荒应具有层次性：首先，农村集体经济组织应当引导农户退出承包地，土地承包经营权消灭后，农村集体经济组织可以通过重新发包或自行经营的方式利用撂荒地；农村集体经济组织也可以鼓励承包户流转土地经营权，由土地经营权受让方从事农业生产。其次，如农户拒绝退出承包地或流转土地经营权，农村集体经济组织可依据《粮食安全保障法》第16条对撂荒地进行“代耕代种”。“代耕代种”的实质是，农村集体经济组织与撂荒农户之间基于国家粮食安全这一社会公共利益，而形成的强制缔约关系。农村集体经济组织据此获得土地经营权，可以自行耕种或通过土地经营权再流转的方式组织其他农户耕种。最后，如承包户的撂荒行为给土地地力造成了物理损害，即构成侵权，农村集体经济组织作为集体土地所有权的代行主体可以请求承包户以复垦、改良地力等方式恢复原状，以及赔偿损失。
在防止耕地“非粮化”背景下，应当落实耕地利用优先序，调整优化种植结构。为保障国家粮食安全，《粮食安全保障法》第13条对耕地种植用途管控作出法律规定，“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。”不过，不同类型的耕地对应着差异化的作物种植次序。高标准农田原则上全部用于粮食生产；永久基本农田重点用于粮食生产，特别要保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积；一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。不容忽视的是，《农村土地承包法》第17条赋予承包户自主经营权，承包户可对种植时间、种植品种作出选择，而耕地种植用途管控限制了农户的自主经营权。虽然立法作出此种限制的正当性在于保障粮食安全这一公共利益，但农户因无法种植收益更高的经济作物产生的经济损失，自应得到补偿。《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）第52条规定了耕地保护补偿制度，其性质为行政补偿。政府作为补偿给付主体，应当以一定时期内经济作物与粮食作物的差价作为价格基准，并根据耕地种植作物优先序确定具体补偿数额，即对基本粮食作物、其他粮食作物、油料作物、蔬菜作物，从高到低进行梯度补偿。承包农户违反耕地种植用途管控的行为，可能引发侵权责任、违约责任等民事责任，以及《粮食安全保障法》第66条规定的政府给予批评教育、不予发放粮食生产相关补贴等行政责任。
（二）规范土地经营权流转
承包地“三权分置”政策提出初期，以加快放活土地经营权为目标导向。2016年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，“鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。”然而，近年来，个别地区出现违背农民意愿，强制推动土地经营权流转的现象，流转过程中也频繁出现“非农化”“非粮化”等问题。当前，政策文件不再一味追求土地经营权流转的规模，而是强调依法推进土地经营权有序流转。
一方面，土地经营权的流转方式须符合法律规定。《农村土地承包法》第36条规定，土地经营权的流转方式包括“出租（转包）、入股或者其他方式”。其中，出租和入股均为债权性流转方式，不改变土地承包经营关系。由此，其他流转方式也须属于合法的债权性流转方式。实践中，土地经营权流转方式多样，但部分流转方式的合法性及法律性质仍有待检视。一是土地托管。有关政策对土地托管是否发生土地经营权流转存在分歧。土地托管涉及农业生产的多个环节，难以用土地经营权流转将之全面概括。在解释上，土地托管并不受土地经营权流转规则和行政许可制度的约束。二是“代耕”。《农村土地承包法》第40条第3款将“代耕”置于土地经营权流转条款之中，表明“代耕”是土地经营权流转方式之一种。本款中的“代耕”与治理撂荒的“代耕代种”均涉及土地经营权流转，但“代耕”是当事人意思自治的产物，“代耕代种”则具有强制性。考虑到将承包地交由亲友短期代为耕种的情形普遍存在，《农村土地承包法》第40条第3款例外地允许该情形下流转土地经营权不签订书面合同。三是“返租倒包”。农村集体经济组织将已发包给农户的承包地返租回农村集体经济组织，对土地进行改良后再转租或发包给农户或其他市场主体，以促成农业适度规模经营。部分地方认可这一做法，中央政策层面却予以禁止。如采取多数决的方式集中流转土地经营权，则有违土地经营权生成法理，也损害了少数承包农户的利益，理应禁止。如经全体成员一致同意后流转，其法权实质仍为出租，不必将之单列为一项土地经营权流转方式。
另一方面，土地经营权的流转期限和流转面积须适当。《民法典》第705条规定了租赁合同最长租赁期为20年；《农村土地承包法》第38条规定，流转期限不得超过承包期的剩余期限。根据特别法优于一般法的原则，土地经营权的流转期限应适用《农村土地承包法》的规定。问题在于，流转期限超过承包期限的土地经营权流转行为的法律效力为何？承包方的超期流转行为属于无权处分，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第19条的规定，如承包方嗣后取得土地承包经营权（继续承包），则该流转合同有效，受让人取得土地经营权；如承包方未能延包，该流转合同同样有效，但受让人无法取得超期部分的土地经营权，自可主张解除合同或者追究承包方的违约责任。对于土地经营权的流转面积，现行法律并未作出统一规定，这是因为农业适度规模经营以适度为前提，适度的标准因地区、作物等因素而异。《农村土地承包法》第45条规定，政府须对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的行为作出行政许可，部分地区把工商企业大面积受让土地经营权的行为纳入行政许可范畴，因为该情形“涉及农户数量多，容易出现侵害农民利益、毁约弃耕、‘非粮化’甚至‘非农化’等问题”。除了行政手段，承包农户还可以对土地经营权受让方主张违约责任，并依据《农村土地承包法》第42条单方解除土地经营权流转合同，以应对受让方弃耕、“非农化”利用耕地等大面积流转土地时产生的严重违约行为。
二、培育新型农业经营主体
新型农业经营主体在保障农产品有效供给、农民稳定增收和农业转型升级方面发挥着重要作用，培育从事农业生产和服务的新型农业经营主体是关系我国农业现代化的重大战略。2025年中共中央、国务院印发《加快建设农业强国规划（2024-2035年）》要求，“推进新型农业经营主体提质增效”。《“十五五”规划纲要》强调，“规范发展农民合作社，培育农业产业化龙头企业，完善联农带农机制，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩，促进农民稳定增收。”进入新发展阶段，“提质增效”表现为进一步增强新型农业经营主体的经营活力和带动能力，明确各类新型农业经营主体的法律地位，是发展其经营能力的前提；与小农户紧密联结，则是发挥其带动能力的关键。
（一）新型农业经营主体的法律地位
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》指出，“支持发展规模适度的农户家庭农场和种养大户”“支持农业产业化龙头企业和农民合作社开展农产品加工流通和社会化服务，带动农户发展规模经营”。由此，新型农业经营主体主要包括家庭农场、专业大户、农业企业、农民合作社四类。
家庭农场是现代农业的主要经营方式。中央农办、农业农村部等11部门和单位联合印发的《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》指出，“家庭农场以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本经营单元，从事农业规模化、标准化、集约化生产经营”且“家庭农场可自主决定办理工商注册登记，以取得相应市场主体资格”，并要求“建立家庭农场分类培育机制”。由此，厘清家庭农场的不同类型，对于培育机制的建立就显得尤为重要。实践中，各地对家庭农场的法律地位认定较为宽松，通常允许家庭农场根据自身的发展规模、经营特点和需要，申请登记为个体工商户、个人独资企业、合伙企业、有限责任公司。家庭农场与传统农户经营的根本区别在于经营土地的规模，只有具备一定经营规模的承包户才可能成为家庭农场。如家庭农场满足一定的土地经营规模但未进行登记，则不具有相应的市场主体地位，其性质仍为承包户。家庭农场登记为个体工商户时，在性质上属于家庭经营型个体工商户，家庭成员中的主持经营者为申请人，需要证明家庭农场的主要投资经营者同属一个家庭。家庭农场申请登记为个人独资企业的，应以家庭共有财产出资，并依据《个人独资企业法》第18条，以家庭共有财产对家庭农场的债务承担无限责任。合伙企业分为普通合伙企业和有限合伙企业，其中，有限合伙企业的有限合伙人不执行合伙事务，不得对外代表有限合伙企业。家庭农场如采取有限合伙形式，家庭成员不能作为有限合伙人，因为其家庭成员身份外观无法与有限合伙人的行为特征兼容。现代公司治理遵循所有权和经营权分离的逻辑，家庭农场以家庭为基本经营单元的特质，决定了家庭农场的所有权和经营权集中于家庭成员身上，并且家庭经营模式与公司治理结构也大相径庭，因此，有限责任公司不宜成为家庭农场的存在形式。
我国法律和中央政策均未对专业大户作出定义，有地方规范性文件将专业大户认定为具有一定规模的农户；也有地方规范性文件表述为“具有一定生产规模和专业种养水平的农户或其他经营主体”。据此，专业大户的主要表现形式之一为承包户，尚需明确的是，作为专业大户的“其他经营主体”的外延。本文认为，专业大户通常不是市场主体。其一，依据《市场主体登记管理条例》第3条第1款，市场主体须依法登记后以市场主体名义从事经营活动，而在我国既有政策与规范体系中，未见有关专业大户工商登记的条文，将专业大户作为市场主体缺乏规范依据。其二，从专业大户和家庭农场的关系来看，部分地区规定，专业大户发展到一定规模可以成为家庭农场，即专业大户的认定标准一般低于家庭农场。既然家庭农场以承包户和个体工商户为主要经营形式，那么专业大户就不应当高于这一形式。其三，参考部分地区对林业专业大户的定义，多把林业专业大户分为承包农户家庭和非农户家庭，并支持林业科技人员、高校毕业生、退役军人、大学生村官、个体工商户等到农村从事林业创业和开发，表明非农户家庭性质的专业大户不具有法人或非法人组织地位，多为科技人员、高校毕业生及其家庭等取得土地经营权后，以户为单位从事农业经营的民事主体。
农业企业和农村合作经济组织具有法人地位。农业企业通常具有营利法人地位，是以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，包括公司制农业企业和非公司制农业企业两类。农民合作经济组织类型较多，包括农民专业合作社、农村信用合作社、供销合作社等。其中，农民专业合作社和供销合作社属于农业经营主体，而农村信用合作社是银行类金融机构，并非农业经营主体。农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。《民法典》第96条将城镇农村的合作经济组织纳入特别法人之列。其制度基础在于合作制原则，即成员自愿联合、民主管理、利益共享。这种组织形态既不同于公司制企业中以资本为纽带的股东关系，也不同于传统意义上的非营利组织，在收益分配上具有按交易量返还为主、资本报酬为辅的特征。在新型农业经营主体体系中，这一设计不仅回应了发展农村集体经济与合作经济的现实需求，也体现出《民法典》对农民合作经济组织主体制度安排的具有独特性的组织结构与制度目标。特别法人的定位能够在法律上为城镇农村的合作经济组织提供差异化的规范框架，避免简单适用公司法或社会组织法所带来的制度错位。《农民专业合作社法》第5条第1款进一步规定，农民专业合作社依登记取得法人资格；第7条第1款赋予农民专业合作社与其他市场主体平等法律地位。从适用上来看，农民专业合作社体现出了以下几个方面的主体特性：其一，成员基础的开放性与身份性并存。农民专业合作社以农业生产经营者或服务利用者为成员，其成员资格具有一定身份属性，但同时又保持适度开放性，以适应规模化经营与市场化发展的需要。其二，内部治理结构的民主性。合作社实行成员大会制度，遵循“一人一票”的基本决策原则，这与公司治理中“资本多数决”的逻辑存在本质差异，体现了合作制对成员人格与参与权的重视。其三，盈余分配规则的特殊性。合作社盈余主要按照成员与合作社的交易量进行返还，而非完全依据出资比例分配，此种制度设计强化了合作社服务成员的功能定位，防止其异化为纯粹营利性组织。其四，对外责任承担的独立性。作为法人，农民专业合作社以其全部财产对外承担民事责任，成员原则上以其出资额为限承担责任，但在具体制度设计中，仍保留一定的合作性风险共担机制。而供销合作社作为历史延续性较强的合作经济组织，则是按照合作制原则组织起来的为农服务的合作经济组织，具体包括基层供销合作社和供销合作社联合社。该主体的制度功能已由传统的农资供应与农产品收购，逐步拓展至农村流通体系建设与综合服务平台。《供销合作社条例（征求意见稿）》第10条第2款规定，供销合作社联合社自本级人民政府批准成立之日起具有法人资格；第14条规定，设立基层供销合作社，应当经县级供销合作社联合社同意，并向县级市场监督管理部门申请登记，符合条件的，由登记机关颁发营业执照，取得法人资格。这些规定表明供销合作社体系在组织形态上呈现出联合社与基层社会组织的层级结构。性质上，供销合作社不仅具有合作经济组织的一般特征，还承担一定的公共服务职能，其法律地位兼具市场主体属性与政策工具属性。这种双重属性要求在规范上既保障其市场交易的平等地位，又允许国家在一定范围内通过政策引导其功能发挥。
（二）新型农业经营主体与小农户的法律联结
“大国小农”是我国农业的基本特征，然而单个农户家庭的经营模式难以满足农业新质生产力的发展要求，加快健全现代农业经营体系，需要促进各类农业经营主体融合发展，使不同经营主体之间形成功能互补、互利多赢的格局。2025年中央一号文件强调，“健全新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩机制”“引导企业、农民合作社、家庭农场与农户紧密联合与合作，通过保底分红、入股参股、服务带动等方式，让农民更多分享产业增值收益”。这就需要借助现有法律工具，使新型农业经营主体与小农户形成利益联结，让小农户成为现代农业发展的参与者、受益者。
新型农业经营主体与小农户形成联结的法律工具之一是合同法规范。有学者指出，公司与农户联结的法律基础是农业订单合同，农业订单合同内容复杂，涉及农业研发、储运销售、技术培训、生产服务等多种法律关系，不能被简单界定为买卖合同或承揽合同，应当属于无名合同。其实，新型农业经营主体与小农户的联结方式，既可以是单个新型农业经营主体与单个农户签订合同，也可以是多个新型农业经营主体与多个农户签订合同。从合同性质上看，此种合同不同于一次性、买断性的交换型合同，尤其在后一种情形下，为切实联结一定数量的新型农业主体和小农户，需要基于合同法组织经济的功能，建立组织型合同。组织型合同具有长期性，能够满足农业经营中各主体之间长期交易、重复合作的要求；组织型合同也具有网状特性，不针对当事人实施的单个行为，而是着眼于各主体基于合同组织起来实施的共同行为，能够有效联结各农业经营主体，形成一个交易锁链，并统领后续的执行性合同，将其他市场主体纳入这一开放的合同关系之中。
实践中，农业产业化联合体就是通过组织型合同联结新型农业经营主体和小农户的典型载体。原农业部等6部门联合印发的《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》指出，农业产业化联合体不是独立法人，各成员保持产权关系不变、开展独立经营，通过签订合同、协议或制定章程，形成紧密型农业经营组织联盟，实行一体化发展。在农业产业化联合体中，各农业经营主体应当基于组织型合同进行分工协作。我国立法未对组织型合同作出特别规定，不过，组织型合同可以被看作由多个子合同所构成的合同群，每个子合同仍受到《民法典》中相关典型合同规范的调整。农业企业和农民合作社在农产品精深加工、为农户提供技术服务方面具有重要作用，这就要求农业企业、农民合作社与小农户、专业大户、家庭农场之间建立承揽合同性质的子合同，利用其研发与技术优势对农产品进行精细化加工，提升农产品附加值。同时，双方可以通过建立技术合同性质的子合同，使农户获得农机农技服务。除此之外，双方也可以直接建立买卖合同性质的子合同，小农户、专业大户、家庭农场作为出卖人，直接将自主经营所得的农产品有偿让与农业企业和农民合作社，后者再自行加工后向其他市场主体销售。为建设健全物流体系和农产品营销网络，需要在农业企业、农民合作社与其他市场主体之间建立完善运输合同、保管合同及买卖合同。就小农户和专业大户、家庭农场的关系而言，三者在农业经营体系中都处于农业生产环节，为实现农业适度规模经营的政策目标，应当鼓励小农户与专业大户、家庭农场建立土地承包经营权转让或土地经营权流转性质的子合同，以实现专业大户和家庭农场的规模生产。尽管如此，当前以农民专业合作社与涉农企业为中心构建的利益联结机制，本质上仍是一种“零散的个体合作方式”，而非“紧密的群体联结模式”。其在主体整合能力、利益分配机制与风险共担结构等方面均存在明显不足，尚不足以有效回应“大国小农”格局下推进农业规模化、组织化与现代化发展的制度需求。因此，有必要在既有合同法工具基础上，引入更具组织性的法律机制，推动新型农业经营主体与小农户之间由契约联结向组织联结的转型。
新型农业经营主体与小农户形成联结的法律工具之二是组织法规范。前述政策中的利润返还和股份合作利益联结机制，就需要借助组织法规范得以建立。小农户可以通过投资的方式成为农业企业的股东、农民专业合作社的成员，抑或普通合伙型家庭农场的合伙人。在我国现行法之下，用于投资的财产，包括货币及实物、知识产权、土地使用权、股权、债权等非货币财产。小农户所持有的出资财产主要是土地经营权，以及依据《农村集体经济组织法》第40条所获得的集体经营性财产收益权份额。土地经营权的评估作价需要考虑土地数量质量、入股期限长短等因素，可以参考有关部门发布的土地经营权流转指导价格，由当事人协商确定。集体经营性财产收益权份额的价值则需要结合农村集体经济组织的经营状况、收益分配制度，及份额类型等要素综合评估。值得探讨的是，实践中出现的变相以劳动力入股的方式，是否符合法律规定？2019年《农民专业合作社登记管理条例》（修订草案征求意见稿）第8条规定，成员不得以劳务作价出资，其目的在于规避出资不实。实践中，部分农民专业合作社缺乏资金，以“工票”的形式向成员预先支付报酬，成员后续可以用“工票”获得报酬并入股合作社。此种入股模式与债权入股相似，不过，在法定的债权入股模式下，入股后的债权即为农民合作社享有，这与前述“工票”入股后成员仍能获得报酬不同。况且，《农民专业合作社法》第13条第2款禁止成员以债权充抵出资；《公司法》对债转股也存在着严格的限制。因此，以劳动力入股或变相以劳动力入股均有违现行法律规定。值得强调的是，在既有组织法路径中，小农户主要通过个体出资方式嵌入农业企业、农民专业合作社或合伙型家庭农场，从而实现利益联结。然而，此种以个体出资或入股为核心的制度安排，虽然在形式上拓展了农户参与现代农业经营的渠道，但其在整体结构上仍难以克服小农户分散性所带来的制度约束，有必要进一步引入农村集体经济组织这一基础性制度载体予以构造，从而真正推动新型农业经营主体与小农户之间的紧密联结。
从分红的数额来看，《农民专业合作社法》第44条第2款规定，对成员的惠顾返还数额不低于可分配盈余的60%，剩余盈余则用于按股分红。《公司法》第210条第4款规定，有限责任公司按照股东实缴的出资比例分配利润，股份有限公司按照股东所持有的股份比例分配利润。值得注意的是，《公司法》和《农民专业合作社法》等组织法中的分红皆以有可分配利润为前提，而农业农村部等6部门联合印发的《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》等政策文本中的“保底收益+按股分红”意味着，无论经营主体是否存在经营收益，均须向参与出资的小农户提供一定的分红。由此，新型农业经营主体与小农户利益联结的分红方式与现行法律体系存在冲突。小农户的主要投资财产为土地经营权，《农村土地承包法》将入股和出租作为土地经营权的债权性流转方式，表明二者在法权变动上具有相似性。有观点认为，政策文本中可获得保底分红的“入股”行为可以被视为包含了出租和入股两个行为：出租能够使出租人获得租赁费，可以认为小农户正是基于土地经营权的出租部分，获得保底收益；并基于土地经营权出资性质的入股部分，获得按股分红。不过，在土地经营权入股的情形，小农户系以放弃流转价款（租赁费）为代价而取得股权或者股份。如此，政策文件中保底分红的理论障碍仍待纾解。
三、完善农业社会化服务体系
党的十八大以来，农业社会化服务体系在现代农业经营体系中的重要地位被反复强调。《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》（以下简称《农业社会化服务指导意见》）将农业社会化服务视为构建现代农业经营体系、转变农业发展方式、加快推进农业现代化的重大战略举措。廓清农业社会化服务体系中的法律关系，以及各主体之间的权利义务内容，是保障农业社会化服务体系有序运转的基础。
（一）农业社会化服务中的法律主体
农业社会化服务的对象为农业经营主体，并以小农户为主。党的十八大报告提出，通过培育新型农业经营主体，解决“谁来种地、怎么种地”等难题，新型农业经营主体一度成为农业社会化服务的重点对象。党的十九大将实现小农户和现代农业发展有机衔接，作为健全农业社会化服务体系的目标。《农业社会化服务指导意见》指出，“以服务小农户为根本，把引领小农户进入现代农业发展轨道作为发展农业社会化服务的主要目标”。在我国以小农户为基本面的农业经济格局下，一味地依靠新型农业经营主体实现农业现代化目标，难以取得长足进展。因此，政策的着力点转向对小农户的扶持，着力解决小农户生产现代化难题。
提供农业社会化服务的主体以多元市场主体为主，其中也包括农村集体经济组织。《农业社会化服务指导意见》列明的服务主体包括各类专业公司、农民合作社、供销合作社、农村集体经济组织、服务专业户等，并强调把专业服务公司和服务型农民合作社作为社会化服务的骨干力量。上述主体与新型农业经营主体在性质上存在一定的重合，表明农业企业、农民专业合作社等主体既可以直接作为农业生产经营主体，也可以通过与服务对象签订服务合同的方式，成为农业社会化服务的提供者。较为特殊的是，农村集体经济组织作为服务主体与小农户之间并非服务合同关系，农村集体经济组织服务小农户的义务源于《农村集体经济组织法》第5条第9项“为成员的生产经营提供技术、信息等服务”职能的行使。在这一职能的支撑下，农村集体经济组织具有对外拓展要素合作、对内优化资源配置的制度优势。与以农民专业合作社或涉农企业为中心的单向联结模式相比，以农村集体经济组织为中心对小农户的利益联结机制，能够在更大范围内整合资源、扩大收益并实现再分配。一方面，农村集体经济组织可以整合土地、资金及其他生产要素，以组织名义与其他村集体、新型农业经营主体开展合作，拓展农业产业链条与价值空间；另一方面，其通过成员权制度与收益分配机制，将外部合作所形成的收益在成员之间进行再分配，从而实现集体内部小农户的利益共享。基于农村集体经济组织在农村治理结构与资源配置体系中的基础性地位，有必要将其确立为联结小农户的中心节点，确立农业社会化服务与农业经营体系中的联结模式，以此提升农业社会化服务体系的整体效能，并在“大国小农”格局下推进农业农村的现代化。
不仅如此，在农业社会化服务中，农村集体经济组织通常还起到联结小农户与服务主体的中介作用，并在更深层意义上构成利益联结机制的制度枢纽。相较于单纯以合同关系为基础的服务供给模式，以农村集体经济组织为中心的制度安排，能够将分散的服务关系整合为具有稳定结构的利益联结机制，从而实现利益共享。小农户的封闭性决定了其难以与服务主体形成有效对接，而农村集体经济组织具有支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用的职能，以及发展集体经济的目标，无疑是联结小农户与服务主体的重要桥梁。《农业社会化服务指导意见》强调发挥农村集体经济组织的居间服务优势。不过，政策文本中的“居间”是对主体联结功能的泛指，包括但不限于法律意义上的居间。政策文本中所称“居间”具有宽泛含义，涵盖多种契约形态。法律意义上的居间即农村集体经济组织与小农户订立中介合同，向小农户提供与服务主体订立合同的媒介服务。在此结构下，农村集体经济组织并不直接参与基础交易关系，其法律地位类似于传统民法中的中介主体。实践中，农村集体经济组织的作用往往超越单纯居间，进一步表现为委托代理与行纪经营等更具实质参与性的法律关系。两者之间的区别在于，农村集体经济组织以农户名义抑或自己名义与服务主体缔结合同。在委托合同关系中，农村集体经济组织可以接受小农户的委托，以农户名义与服务主体订立服务合同。此种模式下，农村集体经济组织作为代理人，承担忠实义务与注意义务，其行为法律后果直接归属于农户。在行纪合同关系中，农村集体经济组织可以以自己名义、为农户利益与服务主体订立合同。在此模式下，农村集体经济组织成为对外交易的直接当事人，对服务主体承担合同责任，同时再通过内部结算机制将交易结果分配给农户。从规范意义上看，农村集体经济组织在农业社会化服务中通过多元合同形态实现小农户与服务主体之间的有效联结，而且通过自身的组织结构与内部规则，将外部交易关系内化为集体内部的利益分配机制，从而在制度上实现对外连接市场、对内整合成员的双重功能。
（二）农业社会化服务中的服务合同
农业社会化服务主体和服务对象之间形成服务合同关系，农业社会化服务内容的多样性决定了服务合同存在多种类型。《农业社会化服务指导意见》为农业社会化服务的领域和机制作出了阐释，为所涉合同性质的界定提供了基础。
1.农业生产全程托管合同性质：委托合同、承揽合同
农业生产托管是农业社会化服务的重要方式，我国绝大多数省份都开展了农业生产托管服务。农业生产托管分为全程托管、部分环节托管等模式。农业生产全程托管通常以每亩土地定价，托管方实行粮食生产中的耕、种、防、收等全部环节“一条龙”服务，农户最终获得收获物或收获物的销售收益。在此过程中，农户与托管方之间形成以按照约定完成特定劳务，并交付成果为内容的法律关系。涉及此内容的合同包括雇佣合同、委托合同、承揽合同。农业生产托管的特征决定了农户与服务主体之间并非雇佣合同关系。《农业生产托管指导意见》多处提及，服务主体将先进的机械装备导入农业生产，这就与由雇主提供设备的雇佣合同关系不同；而且在雇佣合同关系下，接受劳务的一方须对提供劳务的一方在劳务履行过程中遭受的损害承担责任，将此风险分配给小农户，也难言合理。传统理论认为，承揽与委托的区别主要在于结果之达成抑或过程之完成。二者更深层次的区别在于，结果之债与手段之债的违约责任构成的不同。承揽合同的违约责任仅取决于约定事务未完成的客观事实，委托合同的违约责任则需要当事人具有过错。《农业生产托管服务合同示范文本》第7条有关违约责任的条款考虑违约方的过错，其性质为委托合同。而《农作物生产托管服务标准指引》中“全程托管”部分所载明的“如未达到约定产量或收益，双方协商补偿金额或具体补偿方式”，则具有承揽合同的特征。当然，当事人可以在参考上述示范文本的基础上，协议约定合同内容，选择合同性质。
2.农业运输、仓储环节托管合同性质：货运合同、仓储合同
国务院曾针对建立完善高效、有序的鲜活农产品流通体系出台专门的规范性文件，《“十五五”规划纲要》进一步指出，“加强农产品市场和流通网络建设，健全仓储保鲜和冷链物流体系”。物流不仅影响着农产品价格的形成，受制于冷链运输能力，鲜活农产品通常在运输过程中遭受损失，让不少农民陷入“丰产不增收”的窘境。农户与服务主体之间以农产品运输为内容所订立的合同为货运合同，服务主体作为承运人负有在约定期限或合理期限将农产品安全运输到约定地点的安全运输义务。相较于一般动产，农产品具有鲜活易腐的特质。依据《民法典》第832条的规定，运输过程中农产品的毁损、灭失由承运人承担赔偿责任，而且该赔偿责任是严格责任。虽然货物本身的自然性质或者合理损耗是承运人的免责事由之一，但对“合理损耗”的解释应当从严，只有当货物的合理损耗超过了承运人正常管货义务所能避免的范围时，才能免除承运人的责任。不同农产品具有不同的保鲜需求，承运人因未采取保鲜措施或采取的保鲜措施不合理而对农产品造成毁损的，不得以合理损耗为由主张免除责任。赔偿额应当依据合同约定确定；没有约定或约定不明的，协议补充；不能达成补充协议的，按照合同条款或交易习惯确定；仍不能确定的，按照交付或者应当交付时货物到达地的市场价格计算。
农产品在仓储环节同样需要冷藏保鲜等技术保障其品质，农户与服务主体就此达成的合同即为仓储合同。《民法典》第904条仅规定了保管人储存仓储物的义务。鉴于《民法典》仓储合同章没有规定的，适用保管合同的有关规定。依据《民法典》第892条第1款，“保管人应当妥善保管保管物”的规定，仓储合同中的保管人对仓储物也应当负有妥善储存义务。妥善储存农产品，主要表现为对农产品仓储温度和湿度的控制。在《农业生产托管服务合同示范文本》中，有关仓储的托管服务事项被表述为“烘干及仓储”。烘干与仓储联系紧密，水稻、玉米等农产品需要烘干后仓储。由此带来的问题是，烘干与仓储过程中农产品的损害赔偿责任如何分配？首先需要明确，烘干和仓储分属两个不同的合同关系，烘干合同的性质为承揽合同。如农产品的损害发生在烘干服务过程中，烘干服务主体自应依据《民法典》第784条承担赔偿责任。后续的仓储服务主体对仓储物负有验收义务、危险通知义务、危险催告义务。如仓储服务主体未及时发现农产品在烘干过程中已发生变质，则对农产品在仓储过程中的进一步变质存在过错，须与烘干主体依据过错大小按份承担赔偿责任。
3.农业技术推广合同性质：技术服务合同、技术培训合同、植物新品种权转让或许可合同
《“十五五”规划纲要》以专节的形式突出“强化农业科技和装备支撑”的重要性。《农业社会化服务指导意见》提出，“充分发挥农业社会化服务在集成推广应用绿色优质新品种、先进适用技术和现代物质装备中的重要作用，促进服务与科技深度融合”。鼓励小农户参与技术培训，向小农户推广先进适用技术，是促进小农户和现代农业发展有机衔接的有效途径。
农户接受农业技术必然需要借助与技术提供者所订立的技术合同。《民法典》依据合同标的的不同，将技术合同分为多种类型。《农业技术推广法》第24条认可利用所有类型的技术合同推广农业技术。不过，从实践情况看，农业社会化服务中的技术合同，主要为技术服务合同和技术培训合同。《农业技术推广法》第25条鼓励农民专业合作社、涉农企业，为农民应用先进农业技术提供有关的技术服务。实践中，部分地区吸纳科研人员和农技人员深入农村，为农民种植茶叶、马铃薯提供技术指导，即在服务主体与农户之间建立技术服务合同，受托人负有解决技术问题并传授解决技术问题的知识的义务，农户作为委托人需要支付报酬，并提供工作条件、完成配合事项。《农业技术推广法》第23条第3款鼓励社会力量开展农业技术培训。这就需要当事人签订技术培训合同，依据《最高人民法院关于审理技术合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第36条，技术培训合同是指，当事人一方委托另一方对指定的学员进行特定项目的专业技术训练和技术指导所订立的合同。可见，农民一般并非技术培训合同的相对方，技术培训合同的委托人可以是基层政府、村民委员会、农村集体经济组织等主体，受托人则包括农业科研机构、涉农高校、农业企业、科技特派员等。
农业经营主体引入优质品种，则涉及植物新品种权的转让或许可。优质的种植品种不仅能为农民带来产量增收，也能提升农业企业在生产、销售等环节的产品优势。育种者选育植物新品种付出了智力劳动，其作为品种权人对植物新品种依法享有排他的独占权利。当农业社会化服务对象为农业企业时，依据《种子法》第28条、《植物新品种保护条例》第7条的规定，其未经品种权人许可，不得对授权品种的繁殖材料进行生产、繁殖和为繁殖而进行处理、许诺销售、销售、进口等行为。植物新品种属于知识产权客体，具有技术性特征，《民法典》第876条规定，植物新品种的转让和许可，可参照适用《民法典》中“技术转让合同和技术许可合同”部分的有关规定。二者的区别在于，植物新品种权转让即发生权利主体变更，让与人不再享有转让标的的实施权；而植物新品种权许可不改变品种权权属，仅享有对植物新品种权的实施权。因此，农业企业等农业经营主体须与品种权人达成品种权转让合同或许可合同后，才能合法生产、经营种子，否则构成侵权行为。当农业社会化服务对象为农户时，《种子法》第29条规定，农民自繁自用授权品种的繁殖材料，可以不经品种权人许可。在解释上，本条的农民仅指家庭联产承包责任制的承包户，不包括家庭农场等其他主体。
四、壮大新型农村集体经济
党的二十届三中全会指出，“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。《“十五五”规划建议》强调，“支持发展新型农村集体经济”。2026年中央一号文件将“支持发展新型农村集体经济”与“严控新增村级债务”一并提及，表明在发展新型农村集体经济的同时，还需要严格防控相应的经营风险。
（一）农村集体经济组织依法参与市场经营活动
农村集体经济组织是新发展阶段深化农村改革的能动载体，其发展质效直接影响了新型农村集体经济的发展。实践中，农村集体经济组织通过外部的市场竞争获取收益，再通过内部的治理机制实现收益在成员之间的再分配的方式，参与市场经营活动。此种参与不仅是单一的经济行为，更承载着整合农村资源、联结多元主体与实现利益再分配的制度功能。就此，农村集体经济组织具有市场主体地位，但不同于一般市场主体，其在经营行为和责任承担方面均呈现出特殊性。
农村集体经济组织作为特别法人，能够独立实施营利行为，但其财产处分方式受到一定的限制。从主体资格与目的结构来看，农村集体经济组织可从事营利性经营活动，但其根本目的并非资本增值或利润最大化，而在于实现成员共同利益与集体资产保值增值。由此，农村集体经济组织的经营行为呈现出公益性嵌入营利性的复合属性。相较于以股东利益为核心的公司制企业，农村集体经济组织在开展市场经营时，必须兼顾成员整体利益与农村公共治理目标，其经营决策因此受到成员集体意志与章程规则的双重约束。从财产制度与处分规则来看，农村集体经济组织所支配的财产具有明显的集体公有制的属性，需遵循成员民主决策、用途限定及程序规范等制度约束。《农村集体经济组织法》第41条规定，农村集体经济组织可以探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。具体而言，农村集体经济组织实施的营利行为包括，直接经营营利和间接参与经营营利两种方式。直接经营营利，即农村集体经济组织通过直接与其他市场主体建立民事法律关系的方式营利。《农村集体经济组织示范章程（试行）》第6条规定农村集体经济组织对资源性资产“组织发包、出租、入股，以及集体经营性建设用地出让”；对经营性资产“组织转让、出租、入股、抵押”。其中，利用“发包”营利表现为，农村集体经济组织“四荒地”的土地经营权，通过招标、拍卖、公开协商等方式流转给其他市场主体，以获得对价；“转让”和“出租”是农村集体经济组织基于买卖合同、租赁合同的给付对价获得收益；“居间服务”则是前文所述，农村集体经济组织基于中介合同、委托合同等方式联结小农户和其他市场主体而获利；“抵押”是用以融资的手段，抵押标的通常为“四荒地”的土地经营权，及集体经营性建设用地使用权。“入股”属于《农村集体经济组织法》第6条第3款所规定的，农村集体经济组织通过间接参与经营营利的方式，即农村集体经济组织参与设立公司或通过合作经营的方式依托公司等其他市场主体间接参与市场竞争。农村集体经济组织通常通过入股的方式与市场主体建立合营关系，农村集体经济组织的角色即为或者相当于股东，二者之间的持股比例、利润分红等问题受到合作协议及《公司法》等组织法的调整。不过，农村集体经济组织虽在形式上类似于公司股东，但其投资行为仍受集体财产性质与成员利益导向的约束，关乎集体成员的问题则不能简单地直接适用公司法中的资本逻辑予以调整。
农村集体经济组织作为市场主体参与市场交易，还必然涉及责任承担的问题。营利法人以其全部财产对外独立承担责任，而农村集体经济组织财产的公共属性决定了其责任财产范围的有限性。《农村集体经济组织法》第6条第3款规定，“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。”这就表明农村集体经济组织间接参与市场竞争时，以出资额为限，承担有限责任。具体而言，农村集体经济组织对外以法人财产独立承担责任，从而实现成员个人财产与集体债务的隔离；对内则通过成员份额制度与收益分配机制，将经营风险在集体内部进行制度化分散，而非直接由个体成员承担。这种责任结构既不同于公司股东有限责任的纯资本逻辑，也区别于合伙企业中无限连带责任的风险承担模式，呈现出以特别法人为基础的制度特性。有争议的是，当农村集体经济组织直接参与市场交易时，责任财产范围为何？《农村集体经济组织示范章程（试行）》第5条规定，“本社以集体土地等资源性资产所有权以外的集体经营性资产对债务承担责任。”非经营性资产与资源性资产分别属于“限制流通物”与“禁止流通物”，原则上无涉于法人的正常活动，不能作为承担责任的手段被第三人强制执行，否则，转化为个别市场主体所有后，有损“共益”目标的实现。本文认为，农村集体经济组织的责任财产最终会发生物权的移转效果，其责任财产范围原则上也应当与可转让的财产范围相同。就集体经营性资产而言，责任财产不包括不动产。就集体资源性资产而言，由集体所有权派生的非身份属性的使用权、经营权、收益权也属于责任财产范围。此外，农村集体经济组织可能存在用经营性资产购买非经营性资产的行为，为避免其以此逃避债务，这部分非经营性资产也应当被纳入责任财产范围。
（二）农村集体经济组织依法分配集体收益
为坚持集体所有制不变，集体财产不得分割到成员个人。不过，这并不妨碍农村集体经济组织参与营利活动所得收益的分配。《农村集体经济组织法》第40条规定，“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。”值得注意的是，农村集体经济组织对集体公有制成员所负有的社会保障职责，决定了农村集体经济组织的收益分配机制，需要在保障成员权益和调动成员劳动贡献积极性之间寻求平衡。
农村集体经济组织在收益分配的前置程序和具体分配方式上具有特殊性。在收益分配的程序上，提取公积公益金是收益分配的前置程序。以公司为代表的典型市场主体，通常根据股东的出资比例进行分红。与公司的资本利润分配逻辑不同，农村集体经济组织对利润的分配是为全面实现集体所有权的目的。《农村集体经济组织法》第42条规定，“农村集体经济组织当年收益应当按照农村集体经济组织章程规定提取公积公益金，用于弥补亏损、扩大生产经营等，剩余的可分配收益按照量化给农村集体经济组织成员的集体经营性财产收益权份额进行分配。”在收益分配的具体方式上，立法尚未作出明确规定。实践中，山东省对成员份额的配置以人口份额为主，也允许设置劳龄份额、扶贫份额、土地份额等。上海市则将劳龄份额作为收益分配的主要依据。所谓人口份额，是对所有农村集体经济组织成员不分年龄、性别、贡献度，按成员人数进行折股量化后，对每人进行同等配置的份额。据此，人口份额起到为成员提供社会保障的作用，而劳龄份额主要发挥激励成员为集体贡献的作用。由于集体资产折股量化给成员的实质是实现集体成员对集体所有权的社会保障利益，且若将劳龄份额置于主要地位，是间接把公有制资产视作参与劳动成员的私有财产，也排斥了未对集体做出劳动贡献的成员的收取利益的权利。同理，土地份额、资金份额等属于成员以自己的财产入股，也不能占据主要地位，而应将人口份额作为折股量化的主要分配依据。综上，农村集体经济组织因经营管理集体财产所获得的收益可用以向成员差异化分配，且须以人口份额为主，并经自治的方式设置劳龄份额、土地份额、资金份额等。
（三）农村集体经营风险的法律控制
在动态维度上，农村集体经济组织对成员负有生存保障职责，不宜参与风险较大的营利活动。农村集体经济组织成员不存在出资行为，成员之间或成员与农村集体经济组织之间也不存在因出资而产生的关系，这不仅意味着追求经济利益最大化不是成员的初衷，也表明农村集体经济组织的资产不是因投资等市场行为所形成的，而只是制度变革的产物，故“农村集体经济组织对内并不寻求获利最大化，而是寻求成员利益最大化”。同时，农村集体经济组织负担着坚持和实现农村集体所有制的政治目标。在资产性质上，农村集体资产主要为土地资产，土地本身即具有公有性和保障性；在资产权属上，农村集体经济组织本身不享有农村土地等资源的所有权，只能代表农民集体行使所有权，而以此进行市场交易的行为必然需要以保障成员权益为出发点与落脚点。在规范层面，《农村集体经济组织法》第6条第3款允许农村集体经济组织设立次级法人，就是为了避免其直接参与高风险活动，而承担超出其承受能力的债务。因此，为保证农村集体经济组织能够为成员提供长期、稳定的物质保障，就需要对农村集体经济组织的营利行为进行限制，尽可能避免其参与收益周期长、营利风险高的营利活动，否则可能因此失去为成员提供生存保障的资金。
在静态维度上，需要完善农村集体财产监管体系。《农村集体经济组织法》构建了农村集体财产的内部和外部监管体系。内部监管体系有赖于监事会职权的履行，以及发挥成员的民主监督作用。《农村集体经济组织法》第32条第1款规定，监事会或监事行使监督理事会执行成员大会和成员代表大会决定、监督检查集体财产经营管理情况、审核监督本农村集体经济组织财务状况等内部监督职权。其监督重点在于，督促理事会成员、主要经营管理人员勤勉、谨慎地履职，防止其因滥用职权或其他不当行为给集体财产造成重大损失。《农村集体经济组织法》第26条规定了农村集体经济组织成员大会有权批准集体经济发展规划、业务经营计划、年度财务预决算；决定投资等重大事项；同时，也有权审议农村集体经济组织理事会、监事会或者监事的工作报告；选举、罢免农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事。上述职权内容旨在通过成员大会的民主表决机制，行使重大决策权和对内部机构的监督权，以实现集体财产的内部监督，控制集体经济风险。农村集体经济组织的外部监督主要为审计监督，《农村集体经济组织法》第47条第3款将审计监督事项规定为，农村集体经济组织接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况。基于集体财产的特性，本文认为，对农村集体经济组织的审计监督事项可以进一步细化为：财务管理制度的执行情况；财务会计资料和原始凭证的完整性、真实性和合法性；收入、支出、资产、负债和所有者权益的变动情况；集体财产的管理和使用情况；承包合同的签订和履行情况；承包费、租金、利息、土地补偿费，集体经营性建设用地入市收益等集体资金的管理和使用情况；上级拨付和社会捐赠资金、物流的管理和使用情况；村集体公益事业建设筹资筹劳情况；村集体经济组织负责人任期目标和离任经济责任；侵占集体财产等损害农村集体经济组织利益的行为等。
五、结语
加快健全现代农业经营体系，是实现中国式农业现代化的必要手段。需要小农户、新型农业经营主体、农业社会化服务主体、农村集体经济组织等多主体协同发力，发展各有特色、各具优势的家庭经营、合作经营、集体经营。家庭经营方面，小农户须依法从事农业生产，不得出现撂荒、“非粮化”等行为，土地经营权流转期限和面积应当适当，不宜长时间、大面积流转土地。合作经营方面，需要发挥专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业的重要作用，其既可以作为新型农业经营主体直接参与农业生产，也可以成为农业社会化服务主体。当然，无论其作为生产主体抑或服务主体，都应当发挥联结小农户的功能，促进小农户与现代农业的有机衔接。集体经营方面，与一般的营利法人不同，农村集体经济组织的经营活动必须受到集体财产性质与成员共同利益目标的约束。这就要求农村集体经济组织在积极参与市场经营活动，发展农村集体经济的同时，也需要严格控制集体经营风险。由此，以农村集体经济组织为枢纽，联结小农户与各类新型农业经营主体与服务主体，构建起主体多元、方式多样、功能互补、协同高效的中国特色现代农业经营体系，助力农业强国建设。
