摘 要：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第135条第3款规定，在复议维持案件中，人民法院可将复议机关在复议程序中依法收集、补充的证据作为认定原行政行为合法的依据。该规定旨在与复议共同被告制度相衔接，并促进行政复议实质化解争议，却因与“先取证、后裁决”原则及复议准司法性的冲突而备受争议。争议根源在于对复议程序与原行政程序关系定位分歧，即“行政程序重开说”与“行政程序续行说”之对立。两种学说虽在程序标的层面存在差异，但均认为复议维持案件的诉讼标的是消灭经复议修正后的行政法律效果。基于此，复议机关的补证行为并非回溯性地证明原行政行为作出时即属合法，而是证明复议程序已对原行为非实质性瑕疵予以治愈。依据行政行为治愈理论，通过补证认定原行政行为合法性的范围应严格限定于可治愈的程序瑕疵与管辖权瑕疵。前者包括轻微程序违法和狭义程序瑕疵的补正，后者包括事务、地域和级别管辖以及授权、委托瑕疵的追认。
关键词：复议共同被告；证据衔接；诉讼标的；程序瑕疵；管辖权瑕疵
关于复议机关在复议程序中收集、补充的证据能否用于证明原行政行为合法性的问题，最高人民法院的两部司法解释持截然相反的立场。2002年施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（下称“《证据规定》”）第61条全面否定复议机关补证证明原行政行为合法性；而2018年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称“《行诉解释》”）第135条第3款则允许人民法院在复议维持类案件中，将复议机关依法收集、补充的证据作为认定原行政行为合法的依据。同为最高人民法院的司法解释，何以在16年间发生如此显著的转向？2018年《行诉解释》作出这一规定的制度考量是什么？其是否与“先取证、后裁决”等原则相冲突？在复议维持类案件中，是否只要原行政行为的实体处理结果正确，其事实认定、法律适用及程序等问题均可由复议机关通过复议程序“补位”式地予以合法性修复？回答上述问题，对正确理解与适用《行诉解释》第135条第3款具有重要意义。基于此，本文首先梳理关于复议机关补证效力的理论争议，以揭示《行诉解释》第135条第3款的制度逻辑与争议焦点；其次，从诉讼标的理论切入，提炼“行政程序重开说”与“行政程序续行说”的共识；再次，引入行政行为治愈理论，阐明补证行为证明瑕疵治愈的本质及其限度；最后，在上述理论框架下，具体阐明补证证据的类型，为司法实践提供指引。
一、理论争议：复议机关能否补证证明原行政行为合法性
《行诉解释》施行后，此前与其不一致的司法解释不再适用。复议维持类案件中复议机关补证能否证明原行政行为合法性，在规范层面似乎已无争议。然而，规范的明确并未消弭学理分歧，围绕该问题仍存在两种截然对立的观点。“可证明说”主张，允许复议机关补证证明原行政行为合法，既是复议共同被告制度的应有之义，亦具备充足的法理依据。“不可证明说”则认为，此举不仅有悖法理，也不利于发挥行政复议作为化解行政争议主渠道的作用，并可能与诉讼制度产生冲突。
（一）“可证明说”的立论依据
“可证明说”主要从以下几个方面展开其论证。首先，允许复议机关补证证明原行政行为合法是复议共同被告制度的应有之义。2014年修正的《行政诉讼法》对经复议案件的被告规则进行了改革，其中第26条第2款规定，复议机关维持原行政行为的，复议机关与原行政行为作出机关为共同被告。在此情况下，复议机关既要证明原行政行为合法，又要证明复议决定合法。复议决定以原行政行为合法为前提，原行政行为违法，维持决定即失去基础。此外，依据《行诉解释》第22条第1款的规定，复议维持包括“改变原行政行为所认定的主要事实和证据但未改变处理结果”的情形，相应地，复议机关认定的新事实和证据即构成原行政行为合法性审查的内容。因此，复议机关证明复议决定合法，必然以法院认可其在复议程序中补充的相关证据为前提。
其次，允许复议机关补证证明原行政行为合法与“行政一体原则”以及“先取证、后裁决”原则所蕴含的制度要求相契合。“行政一体原则”从宏观层面将政府视为一个统一的整体来进行考察，该原则认为，行政复议程序与原行政程序的分野，本质上属于政府系统内部的职能分工；对外关系上，复议决定才是政府系统对外作出的最终处理决定。基于“行政一体原则”的整体性逻辑，行政复议程序应被视为原行政程序的自然延续与必要补充，在完成复议程序之后，原行政程序与复议程序实际上已经整合为一个统一的、对外的行政整体。因而，复议机关在复议程序中依法收集、补充的证据属于整个行政程序的组成部分，并不违反“先取证、后裁决”原则。
最后，允许复议机关补证证明原行政行为合法契合行政复议与行政诉讼化解行政争议的共同目标。若仅将行政复议和行政诉讼的目标界定为监督行政，复议机关和人民法院仅需重点审查原行政行为的合法性。然而，化解争议同为两制度的重要目标。据此，若原行政行为仅证据不足而实体结论正确，复议机关通过补充证据维持处理结果，不失为一种有效的争议化解方式。若相对人仍不服而起诉，法院拒绝认可复议补证并以主要证据不足为由撤销原行为，则行政机关重作时仍可依据同一补充证据作出相同决定。此举不仅激化矛盾，也浪费行政与司法资源。以往禁止复议机关修正弥补原行政行为错误的观念，在实践中恰恰引发了大量“程序空转”和“翻烧饼”现象。过去对自我纠错的理解较为狭隘，似乎纠错唯有撤销原行政行为这一途径，而复议机关修正原行政行为的错误则被视为“官官相护”，但这种观念与复议制度及实践操作并不相符。
（二）“不可证明说”的理据支撑
秉持“不可证明说”的学者对前述论证持保留态度，并对《行诉解释》第135条第3款提出质疑。
首先，“行政一体原则”并不意味着原行政程序与复议程序合二为一。“行政一体原则”由宪法层面的行政组织一体原则演变而来，涵盖“组织一体”“责任一体”和“功能一体”三个维度。从责任一体的维度看，政府需对其职能部门的行为承担最终责任，但这仅要求政府对外以自己的名义承担责任，并没有否定其职能部门的行为具有独立性。无论是行政行为成立理论、现行法规定还是司法实践，均以行政行为作出并送达作为行政程序终结的标志。由于复议程序并非原行政程序的延续，所以复议阶段收集、补充的证据属于原行政行为作出后形成的案卷外证据，原则上不得用于证明原行政行为合法。此外，若认可此类证据的证明效力，无异于纵容行政机关在未查清事实的情况下草率作出行为。
其次，允许复议机关补证证明原行政行为合法与行政复议“准司法”的定性相悖，有违程序正当原则的要求。复议程序属于行政争议化解的准司法程序，中立性是其基本前提。若认可复议机关可以通过补证证明原行政行为的合法性，则可能打破其中立性，与程序正当原则产生冲突。此外，对相对人而言，未经复议的原行政行为可能因证据不足被撤销，而经复议后却可能因补证转为合法。这不仅增加其诉讼胜诉难度，也会削弱其申请复议的意愿，从而影响复议制度功能的发挥。
再次，允许复议机关补证证明原行政行为合法将使人民法院在判决类型选择上陷入困境。依据《行诉解释》第135条第1款，复议维持类案件中法院应分别审查原行政行为与复议决定的合法性。《行诉解释》第22条又将“复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据但未改变处理结果”拟制为维持。据此，部分复议维持案件属于原行政行为主要事实和证据存在瑕疵、但在复议程序中已被改变的情形。按照对原行政行为与复议决定分别审查规则，当原行政行为的主要事实和证据存在问题时，人民法院应当判决撤销，并视情况决定是否责令重作。然而，依据《行诉解释》第135条第3款的规定，若复议机关在复议程序中收集补充的证据能够证明原行为的主要事实，则原行为从主要事实不清转变为事实清楚、证据充分，法院应判决驳回诉讼请求。若判决撤销，则与第135条第3款相悖；若判决驳回诉讼请求，则不符合分别审查规则下对原行为合法性的判断标准，法院由此陷入两难困境。
最后，允许复议机关补证证明原行政行为合法可能导致人民法院判决与复议机关决定相互矛盾。依据《行诉解释》第135条第3款，若复议机关在复议程序中收集补充的证据能够证明原行为的主要事实，法院应判决驳回诉讼请求。但依据《行政复议法》第63条，对事实不清、证据不足的行政行为，复议机关查明事实后应作出变更决定。如此一来，便可能出现复议机关通过变更决定否定原行为合法，而法院却通过驳回诉讼请求认定原行为合法的矛盾局面。
（三）“可证明说”与“不可证明说”的争议焦点
“可证明说”与“不可证明说”分别立基于“复议程序是行政程序重开”与“复议程序是行政程序续行”两种不同进路。“行政程序重开说”将原行政程序与复议程序视为两个截然不同的程序，原行政行为一经作出，原行政程序即告完成，人民法院只能依据原行政主体在原行政程序中所收集的证据来判断被诉行政行为的合法性；而“行政程序续行说”则将复议程序视为原行政程序的延续，二者整合为一个程序，复议机关可以在复议程序中补证证明原行政行为的合法性。前者以维护程序正义为首要价值追求，后者以保障实质正义为基本出发点。
对二者关系的不同认识，会导致人民法院在确定“程序标的”上的差异。在行政诉讼中，当事人所争议的行政行为即为“程序标的”。若认为复议程序系对原行政程序的重开，则必然将复议决定与原行政行为视作不同的“程序标的”。若依据“行政程序续行说”的逻辑，则复议维持案件中仅存在复议决定一个“程序标的”；此时，无论复议结果是维持还是改变，均应以复议机关为被告。《行诉解释》第135条第1款明确要求，在复议维持案件中人民法院应当分别审查原行政行为和复议决定的合法性。这表明，在“程序标的”层面，我国采纳的是“行政程序重开说”。然而，《行诉解释》将行政行为“改变”的范围从“改变主要事实和证据、规范依据、处理结果”限缩为“改变原行政行为的处理结果”，同时允许复议机关在复议程序中补充收集的证据用于证明原行政行为的合法性。这又表明我国吸收了“行政程序续行说”的观点，将原行政行为与复议决定作一体化处理。两种相互冲突的理论共同影响着我国行政诉讼的制度设计，从而导致复议与诉讼在证据衔接上的抵牾。那么，在现有制度设计下，复议机关在复议程序中收集和补充的证据能否用于证明原行政行为合法性？针对这一问题是否只能给出非此即彼的答案？“行政程序重开说”与“行政程序续行说”是否存在某种共识？若存在，能否借此为复议机关补证证明原行政行为合法性寻找一条可行的路径？
二、理论共识：“诉讼标的”为“修正后的行政法律效果”
所谓“诉讼标的”，即原告所为之权利主张，或原告对法院裁判之要求。尽管“行政程序重开说”与“行政程序续行说”对复议程序与原行政程序关系的认识存在根本分歧，但两者都无法回避一个共同问题：在复议维持类案件中，原告起诉所欲撤销的，究竟是原行政行为、复议决定，还是两者共同形成的法律效果？这一问题属于“诉讼标的”而非“程序标的”的范畴。在复议维持类案件中，无论持哪种学说，均认可该类案件的“诉讼标的”为“消灭经行政复议决定修正后的行政法律效果”。
（一）“行政程序重开说”下的“诉讼标的”
在“行政程序重开说”内部，围绕以何种行政行为作为复议维持类案件中的“程序标的”产生了争议，形成了“原处分主义”和“裁决主义”两种观点。“原处分主义”主张，原行政行为是复议维持类案件中的“程序标的”，与此相对应，“诉讼标的”是“原行政行为的违法性以及原告的权利主张”。考虑到复议维持类案件中，复议决定对原告的实体权利未造成直接变动的影响，但复议决定仍可能给原告造成不利益，因此宜将“原处分主义”主张的“诉讼标的”扩大解释为“原行政行为与复议决定共通的违法性，以及使具有该共通违法性的行为失去效力的权利主张”。德国立法采用此观点。德国《财政法院法》（Finanzgerichtsordnung）第44条第2项规定，在前置程序后之撤销诉讼之标的，为经由法院外之权利救济之决定所获得之形态之原行政处分。“裁决主义”主张复议决定为“程序标的”，但因复议决定实质上维持了原行政行为的法律效果，故其主张的“诉讼标的”依然是“原行政行为的违法性及原告的权利主张”。又出于原告权利救济实效性的要求，为避免反复争讼，虽然原告的“诉讼标的”为“原行政行为的违法性及原告的权利主张”，但该“诉讼标的”只是呈现出要求撤销“原行政行为法律效果”的外观，本质上是要求使与复议决定具有共同违法事由的原行政行为失去效力。
（二）“行政程序续行说”下的“诉讼标的”
“行政程序续行说”批评“行政程序重开说”，指出后者虽将“诉讼标的”视为“消灭经行政复议决定修正后的行政法律效果”，却无法否认原行政程序与复议程序仍属两个不同程序，不能仅凭观念上的整体化就使其成为实在的整体。只有将复议行为视为整体行政处分链条的一个环节，才能体现行政系统内部组织一体、责任一体和功能一体。此时，原行政行为属于前续行政程序，复议决定作为后续行政程序，前者通过后者对外表达统一意志，后者最终替代前者的法律效力。循此逻辑，在“行政程序续行说”的框架下，原行政行为一经复议机关受理并作出决定，其独立的法律效力便被复议决定所吸收。相对人最终承受的法律效果，是复议决定对原行为修正、补充后所形成的最终状态，而非原行为最初作出时的形态。原告提起诉讼所欲撤销的，实质上是复议决定所最终确定的行政法律效果；原行政行为虽在程序上存在过，但在法律评价上已不再具有独立意义。因此，“行政程序续行说”主张复议维持案件的“程序标的”为复议决定，而“诉讼标的”则为“消灭经行政复议决定修正后的行政法律效果”。大陆法系的法国出现了依“行政程序续行说”开展“行政救济强制前置”制度的论证，提出行政机关实施行政救济时，应该以实施救济时的事实和法律情形为准；且通过行政救济程序作出的行政行为代替了原行政行为的效力，若原告不服提起诉讼，不能以原行政行为为诉讼客体，而应以行政救济机关作出的行政行为为客体。可见“行政程序续行说”在比较法上并非孤例，其对诉讼标的的界定亦具有独立的释义学基础。
（三）我国复议维持类案件的“诉讼标的”
我国行政诉讼制度在复议维持案件的程序构造上，同时呈现出“行政程序重开说”与“行政程序续行说”的交叉影响。一方面，依《行诉解释》第135条第1款，复议维持案件中法院应分别审查原行政行为与复议决定的合法性。这意味着在“程序标的”层面，复议决定与原行政行为被视作两个不同的行政行为，各需独立的合法性评价，此为“行政程序重开说”的典型特征。另一方面，《行诉解释》第22条将复议机关改变原行为所认定的主要事实和证据但未改变处理结果的情形拟制为维持，第135条第3款又允许复议机关在复议程序中收集、补充的证据用于证明原行政行为的合法性。这两项规定叠加适用的效果是，复议机关虽在形式上维持了原行为，实则已在事实认定和证据层面作出了修正，而修正的依据即“复议程序中形成的证据”又被允许进入法院对原行为合法性的审查之中。在此意义上，复议程序又呈现出吸收原行政程序、与之统合为最终决定的功能外观，带有“行政程序续行说”的色彩。两种逻辑并存于同一制度文本之中，是造成复议与诉讼证据衔接抵牾的深层原因。
这种并存局面也提示我们，固守任何一种学说的纯粹立场，都难以圆满解释现行制度的全部面貌。若暂时搁置“行政程序重开说”与“行政程序续行说”在程序标的层面的分歧，转而从诉讼标的理论的视角审视此类案件，则可发现一种超越对立的共识。在复议维持类案件中，复议决定虽未变动原行政行为的处理结果，却可能修正了其事实认定、证据基础乃至程序瑕疵。原行政行为与复议决定共同作用于相对人的权利义务状态，产生了不可分割的“共同效果”。相对人所承受的法律负担，既非原行政行为单独所课予，亦非复议决定所新增，而是二者相互结合后的最终状态。原告提起诉讼，其真实诉求并非单纯撤销原行政行为或复议决定中的某一项，而是要求消灭这一共同效果所施加的法律负担。因此，原行政行为之诉与复议决定之诉在诉讼标的层面具有同一性，即均指向“消灭经行政复议决定修正后的行政法律效果”。基于此，复议维持类案件方可被理解为一种特殊的必要共同诉讼形态，复议机关与原行政行为作出机关作为共同被告，亦属逻辑之必然。
承认诉讼标的的同一性，并不当然意味着必须在程序法上将复议程序与原行政程序合二为一。“行政程序重开说”完全可以容纳下述解释方案：复议决定对原行政行为非实质性瑕疵的修正，虽发生在原行政程序终结之后，却构成了相对人权利义务的最终依据。法院在审查原行政行为的合法性时，不能对复议决定业已作出的修正视而不见，否则审查对象与相对人实际受拘束的状态之间便会出现脱节，产生“法院审的”与“当事人承受的”不是同一行为的悖论。因此，即便坚持原行政程序与复议程序在阶段上的分离，也应当承认，复议机关在复议程序中依法收集、补充的证据，在用于证明原行政行为瑕疵已被治愈的限度内，理应纳入法院的审查视野。这并非因为复议程序在法律上“续行”了原行政程序，而是因为法院所审查的“原行政行为”，在法律上已不再是原机关最初作出的那一项行为，而是经由复议决定修正之后的最终形态；修正的依据与过程，自然需要借助复议程序中形成的证据来加以证明。如此，既维护了“行政程序重开说”对程序阶段分离的基本立场，又为复议补证证据有序进入诉讼提供了合理解释，也使《行诉解释》第135条第3款的适用限度得以借助“瑕疵治愈”的制度框架加以界定。
综上，复议维持类案件的诉讼标的为“消灭经行政复议决定修正后的行政法律效果”。这一结论为复议机关补证证据进入诉讼提供了逻辑前提：法院不应将这些证据视为原行政程序终结后的“新证据”一概排除，而应将其作为判断“修正后的行政行为”是否合法的依据来加以审查。但这一结论仅解决了补证证据的“准入资格”问题，并未赋予复议机关通过补证无限制地“重塑”原行政行为的权力。若允许复议机关以补证方式填补原行政行为作出时即已存在的主要事实不清、证据不足等实质性缺陷，则无异于承认复议程序可以替代原行政程序重新进行一次行政决定，这不仅在实质上消解了“先取证、后裁决”的程序制约功能，也使得复议程序对原行为的审查沦为“事后诸葛亮”式的背书。因此，复议机关补证所能证明的事项，必须被限定在那些不影响原行为实体决定正确性且在法理上允许事后修复的瑕疵范围内。由此，问题的焦点便从“能否补证”转向“补证能证明什么”，而界定何种瑕疵属于“可被事后治愈”的范畴，恰是行政行为治愈理论的核心议题。原行政行为瑕疵的可治愈范围一旦明确，“允许补证”与“维护程序正义”之间的边界便随之清晰。《行诉解释》第135条第3款使用“可以”一词，并未赋予复议机关不受限制的裁量空间，而应被理解为仅为治愈瑕疵的目的预留了补证的可能。若将“可以”解读为不加区分地认可一切补证证据的效力，可能架空行政诉讼对原行政行为的合法性监督。因此，对该条款的适用，须回归至复议程序对原行政行为瑕疵的治愈层面。
三、制度回归：复议程序对原行政行为的“瑕疵治愈”
行政行为的“瑕疵治愈”，指行政行为作出后，有权主体通过消除其违法性，使其从违法状态转为合法状态并保持效力的制度。有权主体事后消除瑕疵，需作出新行为并形成新证据材料，用以证明瑕疵已被治愈。《行诉解释》第135条第3款允许复议机关补充证据证明原行为的合法性，这意味着承认复议程序在一定程度上具有治愈原行政行为瑕疵的功能。鉴于瑕疵治愈的范围具有局限性，补证证明原行政行为的合法性须限定在可治愈的范围内。
（一）违法行政行为的瑕疵存在被复议程序治愈的可能
认可“复议机关在复议程序中收集、补充的证据可用于证明违法行政行为已被治愈”，须满足两层逻辑：其一，违法行政行为的瑕疵具有可治愈性；其二，该瑕疵能够通过复议程序得以治愈。若瑕疵本无可治愈性，则事后形成的证据材料只能证明其违法性；若无法通过复议程序治愈，则复议补证同样不能用于证明原行为的合法性。
关于违法行政行为的瑕疵是否可治愈，学界存在争议。支持者从维护法定权益、促进行政效率及维护公共利益三个角度展开论证。其一，撤销行政行为仅是维护法定权益的手段而非目的，若法律允许治愈，则违法性即告消除，撤销失去前提。其二，行政程序制度旨在约束行政机关及时作出正确决定，事后治愈若不影响该目的达成，则应当准许，这既能维持行为效力，又可提升效率。其三，若行政行为体现公共利益，则形成的公法秩序应予维护，消除违法性以维持秩序稳定具有正当性。反对者则认为，即使将治愈限定于较小范围，仍然属于忽视行政程序独立价值的做法。行政程序不仅服务于实体决定的正确性，更承担着规范行政权运行、保障行政相对人程序权利的重要功能；如果允许程序违法通过事后治愈获得补正，行政程序对行政权的约束功能将被削弱。从比较法层面观察，多数国家的立法采纳了支持者立场。例如，德国《联邦行政程序法》第45条允许复议机关在复议程序中纠正不显著的错误；葡萄牙通过规定不可治愈的情形反向划定治愈边界；西班牙则概括性地规定行政主体有权对瑕疵行政行为进行治愈。我国《行政诉讼法》与《行政复议法》虽未明确肯定，但地方行政程序规定普遍对瑕疵治愈持肯定态度，如《湖南省行政程序规定》第164条允许对部分瑕疵予以补正或更正。可见，违法行政行为的瑕疵具有可治愈性，在立法实践中已获广泛认可。
对于违法行政行为的瑕疵能否通过复议程序治愈，同样存在分歧。反对者主张，诉愿程序与上诉程序相类似，属于行政争讼审级的一个环节，诉愿机关应围绕原处分成立时的合法性展开审查。支持者则认为，基于节省行政成本的考量，瑕疵治愈期限应延长至诉愿程序终结之前。复议机关与原行为机关同属行政系统，保障与监督行政是行政复议制度的内在功能。从提升执法水平和强化上下级监督的角度，应允许复议机关对原行政行为的瑕疵予以治愈。此举亦可提高复议机关的积极性，激励其在复议程序中主动调查取证、查明事实，将行政争议化解于复议程序之中。
（二）违法行政行为的瑕疵可被治愈的范围
允许违法行政行为事后治愈，是基于利益衡量所作的变通安排，是依法行政原则的例外，必须控制在必要限度内。基于对权力监督、程序价值与法治底线的上述权衡，复议机关通过补证治愈原行政行为合法性的范围，应被严格限定于以下两类情形：
第一，未影响实体处理结果的程序瑕疵。行政程序是与行政决定内容及其法律依据和事实根据相对的一个要素，包括行政行为的方式、步骤、期限；行政执法人员的执法资格、回避；行政执法文书的内容、形式等方面。程序问题能否被治愈，与对程序价值的认识有关。倘若相对人拥有接受依据公正程序所作出行为的程序性权利，那么，违反程序这一行为，无疑构成对相对人权利的侵害，应被解释为行政行为撤销的事由。与之相对，若认为程序仅用于保障行为内容的正确性，本身并不会赋予相对人独立的程序性权利，那么，违反程序并不必然影响行政行为的效力。我国法律传统倾向于重实体正义而轻程序正义，但这种传统并非完全没有合理性。抽象地比较形式理性与实质理性并不能简单得出前者优于后者的结论。而且仅仅因为程序违法就撤销内容正确的行政行为，其实并无太大意义，毕竟行政机关仍可按照正确程序作出与原行政行为内容相同的行政行为。基于程序经济权衡的考量，有必要允许事后对程序瑕疵进行补正，让原本在形式上违法的行政行为重新具备合法性。然而，允许程序瑕疵事后补正亦需限制。对于特定程序，即便其违法并未对实体处理结果造成影响，也应禁止补正。这些程序主要包括：法律强制规定必须在作出行政行为之前完成的程序，若允许事后补正，将会破坏程序规范所保护的目的；事后补充毫无意义的程序，在此类程序行为中，利害关系人无法恢复到其在正常初始程序中应有的状态，如在一次资格考试中，行政主体未履行提供考试资料的程序；能让行政机关权衡各方主体利益的程序，当原行政行为已经作出时，权衡过程本身已然结束，事后补正程序只能“姗姗来迟”地进入权衡过程，无法充分发挥其应有的作用。
第二，欠缺管辖权的瑕疵。管辖权处理行政主体之间的权限划分，由于涉及执法主体问题，通常需遵循管辖法定原则。若行政主体欠缺管辖权，则构成超越职权，法院依法应予以撤销。然而，行政管辖权规则均系实现行政法公共利益价值的手段，手段不得阻碍目的实现，而应在规范容许范围内灵活调适，以契合目的之需。管辖权法定并不意味着禁止管辖权的事后变更和转移。出于程序经济的考虑，在德国和我国台湾地区，除非行政主体违反的是专属管辖，如果行政行为仅存在地域管辖权问题，有权主体依据正确的事实认定和法律适用可作出与系争行为内容相同的行政行为，原行政行为无须被撤销。管辖权瑕疵的行政行为不必经过有权主体追认，当然地得以继续存在，并发生效力。虽然这种当然的效力仅起到排除当事人撤销请求权的效果，违法的行政行为并不会因此而变为合法，如果当事人提起行政诉讼，法院仍可作出确认违法判决；然而，这种效力保留的立场并未直接否定管辖权瑕疵得以治愈的可能性。排除撤销请求权获得了比事后补正更为宽松的待遇，宽松到“不具有法律评价的意义”。举重以明轻，既然连排除撤销请求权这样更为宽泛的效力保留立场都被立法例所采纳，那么赋予管辖权瑕疵通过事后追认等方式被彻底治愈的可能性，在法理上便不应被完全否定。基于管辖权服务公共利益的立场，我国存在诸多在法定管辖范围之外促使管辖权转移的法定制度，如可通过综合执法体制改革变更事务管辖权。若在复议过程中，因体制改革或新的行政法规或部门规章颁布等因素，使得原本不具备管辖权的主体获得了管辖权，此时管辖权的瑕疵便得以治愈，违法行政行为也随之转变为合法行政行为。
综上，基于价值平衡考量，复议程序对原行政行为瑕疵的治愈应以非实质性瑕疵为边界。至此，本文完成了从“能否治愈”到“可治愈范围”的释义学建构。理论层面的类型化界定，仍需转化为司法实践中具有可操作性的适用规则。从比较法观之，各国和各地区在划定可治愈边界的技术路径上呈现出三种典型模式：肯定式列举直接框定可治愈的具体情形，边界清晰；否定式列举通过排除不可治愈事项反向划定边界，会导致可治愈的范围宽泛；概括授权模式仅宣示治愈权能而不设具体范围，虽最为灵活但有失确定性且会导致可治愈范围过宽。我国尚未颁布统一的行政程序法，《行政诉讼法》与《行政复议法》对此亦未予回应。有鉴于此，下文将以可治愈瑕疵的类型化界分为基础，采肯定式完全列举的方式，逐一明确复议机关补证所对应的证据类型，以期为司法适用提供更为清晰、确定的指引。
四、规范适用：复议机关补证证明原行政行为合法性的具体情形
基于理论分析与域外经验，复议机关补证证明原行政行为合法性的范围，受限于行政行为瑕疵的可治愈边界。然而，《行诉解释》第135条第3款仅使用“可以”一词，并未明确补证证据的用途是否仅限于证明瑕疵已被治愈。同时，尽管可治愈的瑕疵主要包括未影响实体处理结果的程序瑕疵以及特定情形下的管辖权瑕疵已成为学理共识，但这两类瑕疵的具体情形并不明确。这导致部分法院在适用该条款时陷入困境，有的甚至不加区分地认可复议机关补充的任何证据。为厘清该条款的适用边界，有必要基于前文确立的行政行为瑕疵治愈理论，明确复议机关补证证明原行政行为合法性的证据类型，为法院提供清晰、可操作的适用指引。
（一）程序瑕疵被治愈的证据类型
关于程序瑕疵的法律后果，学者提出根据程序价值将其区分为“违反法定程序”“程序轻微违法”与“狭义程序瑕疵”三种类型，分别对应撤销判决、确认违法判决及补正后的驳回判决。此种以程序价值为基础的分类思路，后来在《行诉解释》第96条中得到一定程度的体现。该条将行政程序区分为保障实质正义的重要性程序与保障效率的非重要性程序。违反后者，法院判决确认违法；违反前者，判决撤销，不存在事后治愈的空间。就此而言，该条实际上与程序瑕疵三分法形成了对应：构成撤销事由的程序违法不具有治愈空间，而仅导致确认违法或者属于狭义程序瑕疵的程序问题，仍可能通过补正获得治愈。
第一，程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的程序被补正的证据。自2014年《行政诉讼法》将程序轻微违法作为确认违法判决的适用情形后，全国人大常委会法工委在其释义中明确，程序轻微违法是指“行政程序可以补正的一些情形”。据此，法院将复议程序中已补正的程序轻微违法证据用于证明原行政行为合法性，并无障碍。构成程序轻微违法的前提是：该程序属于保障行政效率的程序，且对实体处理结果未产生影响。行政程序中，授益行政行为的申请程序、文书制作、程序步骤及内部辅助程序等均与行政效率相关。就申请程序而言，当事人的申请仅产生启动行政程序的效果，本质上是一种程序指引性表示，尚未对第三人利益造成影响。允许当事人在复议程序中补充意思表示，既不会损害公共利益或他人权益，又可避免因意思表示瑕疵导致行为被撤销后相对人需重新申请的不便。就文书制作而言，行政机关可能存在未制作完整文书、遗漏签名、应使用书面文书而未使用、未完整列明法律适用等情形。此类瑕疵违反形式法定要求，具备违法外观，但不影响相对人知情权、陈述申辩权等核心权利，亦不改变行为的实体合法性。在复议程序中，行政机关提交形式合法的法律文书，该文书可用于证明原行政行为的合法性。就程序步骤而言，当步骤遗漏、内部审批等辅助程序缺失时，若行政机关在复议过程中补充了缺失的步骤，证明补充行为已作出的证据即可用于证明原行政行为的合法性。
第二，狭义程序瑕疵但对原告权利不产生实际影响的程序被补正的证据。狭义的程序瑕疵本质上属于规范性问题，不影响行政行为的合法性，但实践中原告常以此主张行为违法。若复议程序中这些瑕疵得以更正，则更正后的证据材料可用于强化证明原行政行为的合法性。规范性问题主要表现为文书笔误、格式瑕疵、用语不规范、记录不全等行政操作疏漏。如在李某武诉某市公安局某街派出所、某市公安局强制戒毒案中，法院认定，被告某市公安局已在复议决定中对原行为的时间笔误予以修正，复议决定认定的事实可以作为行政行为合法性的依据。
（二）管辖权瑕疵被治愈的证据类型
第一，事务管辖权瑕疵被治愈的证据。事务管辖权的确立属于政府权限范围，根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，中央政府和地方政府根据工作需要和精干原则，设立必要的工作部门，并确定其权限范围。基于此，政府可以通过综合执法体制改革等方式，变更行政主体之间的事务管辖权。如果某行政机关最初无事务管辖权，在行政复议程序终结前，国务院或省级政府通过决定的形式赋予该机关管辖权，国务院或省级政府的决定可以用于证明事务管辖权瑕疵被治愈。
第二，地域管辖权瑕疵被治愈的证据。地域管辖是中国行政区域划分的必然结果，为兼顾执法效率与公平，法律通常规定违法行为发生地的行政机关享有管辖权。然而，随着数字时代的到来，以行政区划为基础的地域管辖权划分无法及时回应现实问题。为应对时代的发展，在行政处罚领域率先允许行政法规和部门规章另行设定地域管辖权。也就是说，如果某行政机关最初无地域管辖权，在行政复议终结前，若有部门规章赋予该机关地域管辖权，该行政法规或部门规章可以用于证明地域管辖权瑕疵被治愈。有观点提出，在行政越权的情况下，若越权主体与被越权主体处于不同地区但职能相同，且该行政行为无论由哪一地的行政机关作出，结果均无差异，完全可由具有权限的机关对原存在瑕疵的行政行为予以追认。然而，该做法违反管辖权法定原则，且容易造成“异地趋利式执法”，不足为采。
第三，级别管辖权瑕疵被治愈的证据。级别管辖是纵向分权的体现，在单一制度下，上级对下级负有领导职能，此时若上级行使了下级非专属管辖的职能，并不存在管辖权问题。下级行使了上级职能原则上构成越权，但是，根据上下级之间领导与被领导的关系，除专属管辖外，上级行政机关可以通过授权的方式将其管辖权授予下级行政机关。因此，除专属管辖外，当下级行政机关行使上级行政主体职权时，应当允许上级行政机关通过授权的方式追认消除该行为的管辖瑕疵。司法实践中，也曾出现上级机关通过新的行为治愈下级机关管辖权瑕疵的案例，在某公司诉某部国土资源行政复议决定案中，最高人民法院认为某省国土厅委托某市国土局颁发2006年《采矿许可证》的行为虽然存在瑕疵，但该瑕疵已经因为2011年某省国土厅以自己的名义颁证而得到纠正和治愈，其越权颁证的后果已经消除。
第四，授权或委托瑕疵被治愈的证据。在授权行政领域，若行政行为因缺乏授权依据、授权内容不清晰或者行为所依据的法律规范存在违法情形，进而导致权限出现瑕疵，有权主体以立法形式对行为主体溯及既往地赋予相应权限时，原本违法的行政行为经立法追认后转变为合法行为。在此情况下，复议机关收集和补充的立法文件亦可用于证明原行政行为的合法性。在委托行政过程中，偶尔会出现受托者超越委托权限，或者在委托权终止后仍继续以原委托机关的名义行使受托权力的情况，此类行为通常会被认定为受托主体假借委托机关名义实施的民事行为。然而，受托主体越权代理或许是出于维护委托机关的利益，或是为了维护公共利益，抑或是为了保护相对人利益。在此情形下，委托机关极有可能愿意为越权代理行为承担责任，并承认其效力。此时，若委托机关事后对越权代理行为予以追认，则可认定越权代理行为的行政行为性质及其效力。当越权代理行为获得合法追认时，能够证明委托机关已进行追认的证据，可用于证明越权代理行政行为的合法性。
五、结语
《行诉解释》第135条第3款允许复议机关补证证明原行政行为的合法性，这一规定是行政复议共同被告制度下发挥行政复议实质化解行政争议功能的必要探索。该条款的正当性基础不在于将复议程序视为原行政程序的“续行”，而在于复议维持案件的诉讼标的为“消灭经行政复议决定修正后的行政法律效果”。据此，复议机关在复议程序中收集、补充的证据，可作为评价修正后行政行为是否合法的依据，但其证明对象应限于原行政行为中可被治愈的非实质性瑕疵。以行政行为治愈理论为依据，本文将复议机关补证证明原行政行为合法性的范围限定于程序瑕疵与管辖权瑕疵两类。这一制度设计可系统回应“不可证明说”提出的各项质疑。
首先，关于违背“先取证、后裁决”原则的担忧。该原则的核心在于防止行政机关作出行为时缺乏事实依据，而非一概禁止事后补充证据。补证范围严格限定于程序瑕疵与管辖权瑕疵，两者均不触及主要事实认定和实体处理结果。在此边界内，复议机关补充的证据并非用于“填补事实空白”，而是用于证明原行政行为中原本存在的非实质性瑕疵已被治愈。这与“先取证、后裁决”原则并不冲突，因为原行政行为在作出时已具备基本证据支撑，复议补证仅是对次要瑕疵的修复。
其次，关于与行政复议准司法性及中立性相冲突的质疑。“不可证明说”担心复议机关为维持原行为而主动补证，会使其沦为原行政机关的“代言人”。实际上，将补证范围限定于程序与管辖权等客观、可验证的事项，排除了对主要事实认定的事后补证空间，复议机关的补证权限便已被约束在合理边界之内。在此范围内补充证据，并非“偏袒”原行政机关，而是基于实质化解行政争议的需要，在复议程序中依法履行职责。若复议机关发现原行政行为存在可治愈的轻微瑕疵而不予补正，直接撤销重作，反而会导致程序空转，损害相对人的时效利益。
再次，关于判决类型选择困境的顾虑。“不可证明说”认为，若复议补证使原行政行为从“事实不清”转变为“事实清楚”，法院将面临“撤销”与“驳回诉讼请求”的两难。这一困境的症结，在于《行诉解释》第22条与第135条第3款结合适用时，复议补证证据的效力范围未被清晰界定。依前文所论，可治愈的瑕疵仅限于程序与管辖权问题，不涉及主要事实的补证。法院在审查时应先判断补证证据所指向的瑕疵类型：若属于程序或管辖权瑕疵的补正，则原行政行为的合法性瑕疵已被治愈，法院应驳回诉讼请求；若补证试图证明原行政行为原本缺失的主要事实，则该证据不应被采纳，法院仍应依据原行政程序中的证据对原行为合法性作出判断。据此，复议机关改变原行为主要事实和证据的情形，因涉及实质性瑕疵，不在补证证据的可采范围之内，前述判决困境便得以化解。至于复议机关改变非实质性瑕疵但未改变处理结果的情形，依据《行诉解释》第22条拟制为维持，仍适用上述规则，不产生额外的判决难题。
最后，关于复议变更决定与法院驳回判决之间潜在冲突的质疑。“不可证明说”担心，复议机关依据《行政复议法》第63条作出变更决定，否定了原行政行为的合法性，而法院却依据复议补证证据驳回原告诉讼请求，相当于认可了原行政行为的合法性，二者在评价方向上背道而驰。这一担忧实则混淆了两种制度各自的作用场域。变更决定的适用前提，是原行政行为存在事实不清、证据不足等实质性瑕疵，复议机关经查明事实后以新的决定取而代之。而补证治愈的适用范围，严格限于程序瑕疵与管辖权瑕疵等非实质性事项，并不触及原行为的事实认定与实体处理。二者分处不同轨道，各有其适用条件，不存在交叉重叠的可能。若复议机关已作出变更决定，则意味着原行政行为已被新的行政行为所替代，法院审查的对象随之更替，自然不再涉及以补证方式认定原行政行为合法性的问题。所谓冲突，不过是一种因未辨明两种制度边界而产生的假象。
