引言
数字时代，数据已经成为关键的生产要素，代表着一个国家的生产能力和发展潜力。当前，美国、英国等数据强国正在世界范围内掀起开放政府数据运动。我国政府也高度重视政府数据开放，通过《促进大数据发展行动纲要》等政策文件，明确要求加快培育数据要素市场，推进政府数据开放利用水平，提升国家的数据治理水平和治理能力。
然而，事物的发展并非总是一帆风顺的，我国政府数据开放遭遇了发展瓶颈。纵向上看，根据万维网基金会《开放数据晴雨表（第4版）——全球报告》，中国政府数据开放水平全球排名第71位；横向分析，复旦大学发布的《中国地方政府数据开放报告（2020下半年）》显示，我国政府数据开放水平地区差异明显，发展不均衡等矛盾突出。此外，在开放数据的质量、数量和转化利用率等核心指标上也低于预期。对此，有学者从政府数据权属界定、有偿收费模式推行及强化数据管理等方面提出应对之策。但鉴于研究面向较为宏观，又缺乏具象化的法律制度配套支持，对实践的指导价值并不明显。
值得关注的是，已在国外被认可并取得显著成效的政府数据开放许可模式，为我们提供了解决问题的经验借鉴。开放许可通过签署协议明确政府和用户的权利义务，解除政府开放数据的安全顾虑以及用户使用数据的侵权畏惧，打消自由开放模式下“不敢开放”“不敢利用”的思想负担，已经成为国际上政府数据开放的通行做法。目前该模式已在我国山东、浙江等地开始尝试。理论界，开放许可协议已经引起了公共管理、图书情报等专业领域的研究兴趣，相关文献从许可协议的模式选择、文本框架、条款内容、政策动向等方面进行了详细阐述，为我国开放许可实践提供了理论指导和政策参考。
令人遗憾的是，作为法学研究领域出现的新生事物，鲜有学者从法律视角对政府数据开放许可协议进行深入剖析。加之法律制度建构的整体性滞后，实践操作中对开放许可协议的理论源流、法律性质缺乏准确定位，许可协议从制定、签署到执行的法治化流程尚不规范，制度执行中的偏离或失范时有发生，制度实施效果大打折扣。如此，在中国语境下，政府数据开放许可协议究竟该如何界定，其理论基础和制度源流是什么，又该如何推进开放许可协议的制度化、法治化建设进程，以消解理论和实践上的认识误区，保障政府数据开放的持续、健康发展，成为本文的问题意识和研究主线。
1 政府数据开放许可协议的理论源流
通过许可协议开放政府数据，是实现政府数据全面开放、高质量开放的有效途径。但许可开放并非政府数据开放的最初形态，其经历了从自由开放到许可开放的变迁历程。其中，对这一变迁具有影响力的事件包括：英国国家档案馆2010年颁布的《英国政府许可框架》，将许可作为政府数据开放的推荐模式，为政府数据许可开放提供了法律和政策依据；开放知识基金会将申请开放许可作为数据开放的4项关键步骤之一；万维基金会《开放数据晴雨表（第二版）》认为，真正的数据开放必须在许可协议下将数据以可机读方式开放；最为关键的是，作为数据强国的美国在2013年通过的《政府信息公开默认为机读的方式》中，纠正了《开放数据原则》确立的免于许可原则，将开放方式由“免于许可”转为“开放许可”。由此，许可开放作为一种优先选择模式，在政府数据开放实践中被广泛认可和推崇。那么，值得思考的问题是，美国等国家为何要放弃政府数据自由开放模式，转而实行许可协议开放？
1.1 知识共享理论
知识共享理论由美国学者保罗·S·戈麦斯提出，最初源于企业员工经验交流和共享知识的内部讨论会。在《知识管理与组织设计》一书中，知识共享理论的概念体系、适用范围被延伸和扩展，开始适用于政治、经济和文化等领域。知识共享理论强调“共有”和“分享”，而非“所有”和“独占”，主张淡化绝对的所有权概念，以让渡、分享权利的方式实现知识的价值最大化。政府数据开放许可正好契合了知识共享理论的初衷和目的。一方面，政府通过签署开放许可协议，在放弃部分权力的基础上，并未造成与原权力的完全割离或失控，在享有监督管理职权基础上让数据先流通起来，充分发挥数据要素的经济和社会价值；另一方面，用户也通过授权获得了政府数据的使用权、收益权，可以合法、安全、有序地开发利用政府数据，避免自由利用引发的“公地悲剧”。总之，知识共享理论提倡的“共享、分享”理念，恰当地解决了数据时代法律治理的理论、权属归位等难题，为通过许可实现政府数据开放提供了理论支撑。
1.2 数据生产理论
与国有资产理论主张政府数据使用具有非排他性和非竞争性不同，数据生产理论认为，“用于描述特定对象的数据并不是天然存在的，而是被生产出来的。数据生产包括原始数据生产（采集）和数据集的生产（汇集性处理）。”政府数据即是用来描述各级行政机关或者其授权、委托组织在履行职务过程中收集、产生的数据或数据集的总称。在数据生产理论看来，政府数据亦并非天然存在，而是被政府生产出来的。政府数据生产需要政府支付成本和对价，包括数据的收集、清洗、脱敏等技术或非技术处理等都不是无偿的。因此，政府数据尤其是高质量的政府数据属于竞争性资源。有竞争就必须有秩序，对作为竞争性资源的政府数据开放不能放任不管、听之任之。通过开放许可的方式，对准入者予以一定限制和秩序管控，有利于维护数据开发利用的行业秩序和行业生态，最大化实现政府数据资源配置的“帕累托”最优。
1.3 数据权属争论
政府数据的权属问题是数据开放需要优先解决的核心议题之一，但关于谁享有政府数据权利，享有什么样的权利？目前理论界争议较大，主要有三种代表性观点：一是以李海敏为代表，从国有资产理论出发将政府数据划归为地方政府财产，且因使用目的、方式和范围的不同又被细分为共用物、公共用物和国有私产；二是以胡凌为代表，认为政府数据应该归属于全民共同所有，但可以由政府暂行管理之职，以推进政府数据的开发利用；三是以王犇、张妮等为代表，主张通过反向赋权划定权利的禁区范围，以“算法”规则设定政府对数据的权利界限。立法实践中，《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》认为政府数据属于新型国有资产，所有权归国家并由深圳市政府代为行使数据权。据此，各方对政府数据权属问题各持己见，一时尚难定论。与此同时，数字经济的发展却不能停滞不前，通过开放许可协议，暂且摒弃无谓的权属之争，“搁置争议，共同开发”政府数据成为各方利益的链接点，符合政府、用户和社会各方发展数据经济、共享数据“红利”的价值取向。
1.4 安全开放考量
政府数据在转变行政职能，提升行政绩效和公共服务水平等方面具有极大的可挖掘价值，政府本该成为数据开放的积极推动者。但缘何实践中会表现为消极应对甚至推诿扯皮？究其根本原因乃是作为理性“经济人”的政府头上时刻悬着数据安全的“达摩克利斯之剑”，安全成为数据开放中政府关注的核心问题。如果安全问题得不到保障，政府开放数据的安全“恐惧”就将持续存在，政府终将失去开放的主动性和积极性。据此，有学者主张在附条件、有限制或者有对价基础上对数据实行受控开放，通过加强对数据利用者安全技术能力的管控，以减少发生数据安全事故的概率，释放政府开放数据的安全压力。实质上，受控开放与许可开放具有内在一致性，都聚焦于通过对用户附加义务以解决开放数据的安全问题。同时，开放许可在协议中明确“尽职免责”和豁免事项，对已经尽到合理注意义务和监管职责的政府机构不予追责，将从根本上破除政府“不敢开放、不愿开放”的制度僵局，推动政府在数据开放中的主动担当和积极作为。
2 政府数据开放许可协议的法律属性：新型行政合同
政府数据开放许可协议通过合同形式，达成政府在数据开放中的各项权利义务安排，以实现政府数据开放的制度价值和制度功能。从公法和私法的视角考察，开放许可协议兼具公法上的“行政”属性和私法上的“合同”属性，其法律性质应认定为新型行政合同。具体从以下两方面加以论证。
2.1 开放许可协议的“行政”属性
开放许可协议不在传统行政合同范畴之列，故谓之为“新型”行政合同。根据《行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》），传统的行政合同主要包括特许经营协议、房屋征收补偿协议、自然资源使用权出让协议、保障性住房买卖协议、政府与社会资本合作协议（PPP）5种类型。然而，开放许可协议实质上符合行政合同的构成要素和基本特征，应该被视为新型行政合同类别。具体阐述如下。
2.1.1 目的公益性
行政合同的目的是为了实现公共利益，而开放许可协议的目标指向与公共利益一脉相承。作为实现政府数据开放的手段，签署开放许可协议有利于规范政府和用户行为，打消政府在数据安全和隐私利益上的顾虑，提升用户开发利用政府数据的主动性和能动性，引导构建健康有序的数据开放利用环境。政府关于数据开放的许可协议揭示了其政策目标的优先事项，包括透明度、实现经济增长等，但不论如何，公共利益始终是许可协议的出发点和归属。开放许可协议是实现政府数据开放价值的有效手段，协议签署的根本目的不在于实现民事合同上任何一方“私”的利益，公共利益才是开放许可协议的内涵表达和价值遵循。
2.1.2 行政优益权
优益权概念来源于法国，是指行政机关出于行政管理目标和公共利益需要，在行政协议履行中享有的单方变更权、解除权、制裁权等“超越性”权力的总称。行政机关在行政协议中保留了不对等的“特殊”权力，一定程度上超越了私法自治和对等协商的范畴，具有明显优势地位。政府数据开放许可协议即是如此，以山东省公共数据开放平台数据使用许可为例，政府在合同拟定、内容设计等方面享有主导权，合同中的权利义务设置也明显不对等，偏重政府权利保护，强调对用户的责任规制；合同签署后，政府还可以基于特定目的行使合同变更、解除权，以及在合同履行中的监管权、处罚权。用户方则处于被动服从地位，缺乏对等的话语权和“讨价还价”空间（见表1）。
2.1.3 许可裁量性
许可内含“准许、容许、批准”之意，现行立法中多以“实行许可证管理”“经依法批准”“审查批准”“准予”等词语表达行政许可。在行政法上，行政许可行政机关允许相对方从事某项活动、行使某种权利或者获得某种资格的行为。开放许可协议看似冠之以“协议”之名，但个中内涵“许可”的行政性公权介入。许可的目的在于通过制度性设计，规范公权力的运行秩序，达成资源均衡或权利平衡上的妥善安排，从而实现政府数据资源利用的效用最大化。在数据开放许可协议履行中，政府享有广泛的许可裁量权，可以在规则内裁定开放数据的条件、范围、数量和频率等，某些时候甚至可以决定协议本身能否被“许可”签署，即用户准入许可的裁量。值得注意的是，目前并未出台全国性政府数据开放许可的法律法规，地方立法中也鲜有提及，这就给政府许可留下了广阔的自由裁量空间。譬如，山东将医师执业注册信息设定为无条件开放，而成都市则设置为有条件开放；又如，上海将农产品批发市场价格数据更新频率设定为即时更新，而贵州则设置为每周更新。就同一许可事项规定差别如此之大，并非是完全的市场行为，而是开放许可协议以公法裁量性表现出来的“行政”面向。
2.2 开放许可协议的“合同”属性
政府和用户在开放许可协议中就各自的权利义务达成一致，各方均应按约履行，否则需要承担违约责任。通过签署民事上契约自由、平等自愿的合同，达成双方在形式上的意思自治，有利于完善政府数据开放的治理手段，从而避免传统的单一行政权力管控下法律关系的“生硬”和法律义务的履行不能。开放许可协议在承继公法“行政”性的同时，其在私法上的“合同”属性亦十分明显。
2.2.1 意思表示自由化
开放许可协议是政府和用户自由选择的结果，协议尊重用户的自由选择权，用户可以通过“选择—退出”机制确定是否接受开放许可协议的约束。开放许可协议亦非行政机关对用户的单方强制行为，协议项下政府与用户不是绝对的控制与被控制关系，而是互利共赢的准“商业合作伙伴”关系。政府与用户之间有共同的价值链接点，在此基础上自由表达各自的利益诉求，并尊重和保障这种表达自由权的行使。政府通过协议实现政府数据的经济和社会价值，用户则获得数据开放利用后的经济效益。一定程度上，这种意思表达自由并非源自公法规则，而是由民事合同的自治精神赋予的。
2.2.2 内容构造合同化
从开放许可协议外观构造上分析，协议约定了政府和用户的基本权利、主要义务、责任主体和违约责任等合同内容，明确了各自的职责范围和权利边界，属于典型的民事合同构造。如贵州省政府数据开放平台通过服务协议，对服务内容、接受条款、用户权利和收费政策等进行许可约定，一旦签署对政府和用户均具有约束力。对违反许可协议约定的，守约方可以依照协议规定或者援引相关法律，维护自己的合法权益。整体来看，开放许可协议的内容构造与行政许可、行政处罚等文书大相径庭，但与民事合同的外观表现和构造特征却高度趋同，符合民事上的“合同”属性的基本构造。
2.2.3 司法适用民事化
根据《若干规定》第27条“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”甚至有论者主张，在《行政合同法》未出台之前，不必纠结于行政合同与民事合同的区别，行政合同案件的处理也应优先适用民事法律规范。也就是说，在行政协议案件司法适用上，民事法律规范属于可用之列。此外，在《若干规定》第23条还明确“人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。”为此，摒弃固守传统行政案件处理的思维范式，通过调解、和解等民事法律规范化解行政争议，是实现开放许可协议救济的有效途径。实践中，面对日益庞大的数据开放基数、严峻的数据安全责任和有限的行政司法资源，开放许可协议也正在实现自我突破，通过行政合同司法处理“民事化”等方式，妥善化解政府和用户在权利实现和义务履行上的法律争议。
3 政府数据开放许可协议的法治进路
如今，通过开放许可协议方式实现政府数据开放，已经成为评估各国政府数据开放水平和开放能力的重要标尺。主要国家和地区纷纷制定数据开放许可的框架制度，采用统一或标准的许可协议版本，明确政府数据开放许可协议类型、对象和适用范围，全面推进制度建构的规范化和体系化水平（见表2）。
不仅如此，在开放许可协议规范化建设基础上，以欧美为代表的数据强国正不断完善开放许可协议法律制度的体系建构，以推进政府数据开放许可的法治化进程。实践中，基于各国各地区政治、经济、文化以及法律传统的不同，开放许可协议的法治化表现为不同的规制进路和适法依据。比如，英国国家档案馆早在2010年就制定了《英国政府许可框架》，明确规定政府数据适用必须要以取得许可为前提，为英国政府数据许可制度的实施提供了法律和政策上的依据；以德国、法国等为代表的传统大陆法系国家，开放许可协议适用公共法律的管辖范畴，即适用公法规则；挪威开放政府许可（NLOD）则适用《挪威国家安全法案》的相关规定。
总体上，我国政府数据开放许可还处于发展阶段，对许可协议的理论认知和实践探索都需要不断深化，其法律制度建构和法治化水平也有待提升。根据复旦大学《中国地方政府数据开放报告（2020下半年）》，截至2020年10月，已经开放的政府数据平台中，只有54%左右提供了授权许可协议，其中山东全省各地、浙江部分地区以及成都市、无锡市针对单个数据集提供了开放授权协议，其余为总体性概括授权。其他未提供授权许可协议的，则仅仅通过平台声明或隐私政策撤清政府和平台责任，整个数据开放尚处于自由放任、无统一规则可依的混沌状态。为此，下文从开放许可协议的制度层面、履行层面和救济层面加以探讨，以期为政府数据开放许可协议法治化这一制度命题提供智识参考，寻找解决问题的中国方案。
3.1 制度层面：公法规制与私法自治
法律的界限从来就不是绝对的，公法与私法的区分也是如此。强调公共利益价值导向，注重政府数据经济和社会管理价值实现的公法规制理论硬度有余而柔性不足，缺乏对市场主体和个人合法权益的适当保护；而严格控制、强调隐私利益的私法理论则不利于政府数据对“公”价值内涵的实现，并有可能加剧数据控制和利用之间的矛盾。据此，打破既有公私法严格区分的思维模式，理性认识并善加利用“公法私法化、私法公法化”的综合治理方式，通过公法与私法在法律原则、规则和技术上的融合渗透，找到政府数据开放许可协议的法律治理之道。
第一，始终坚守开放许可协议“行政”属性，将公法规制的精神和内涵贯穿于许可协议全过程。从识别开放许可协议最核心的主体和目的要素来看，一方主体是作为行政机关的政府，协议签署目的是为规范政府数据开放制度运行，提升数据开放质效和数字经济发展水平等公共利益目的；而以“合同”形式签署则是为了实现公共利益的目的手段和载体。就此看来，作为新型行政合同的开放许可协议，其“行政”要素多于“合同”要素，在一定程度上“合同”要素为“行政”要素服务。
在开放许可协议的制度建构上，必须坚持公法规制的主导地位，行政法等公法规则应优先于民事法律得到适用。当然，公法主导并不意味着可以纵容政府，反而应该重点关注政府是否恪守基本的公法原则和公法规则，是否在合法性、合理性和比例性原则精神基础上行使权力。要强化对政府和平台的监督和问责管理，保持权力与权利之间的总体平衡，严防政府借公益之名行私益之实。同理，作为数据利用方的用户，必须尊重所签署认可的许可协议，按照许可范围行使数据权利，履行数据安全义务，主动向政府和平台报告数据开发利用情况，接受有关部门的监督和管理。
第二，开放许可协议也有“合同”性的一面，合同自由和意思自治是实现开放许可协议法治化的重要保障。从私法的本质属性来看，私法是平等之法，是自由之法。私法承载着市场主体之间意思自由、平等自愿之精神表达，内含着维护开放包容、自由竞争的市场环境之法益实现。数字时代，将私法精神和原则融入至公法中，有利于拓宽数字国家的法律治理思路和治理方式，更好应对数字化、智能化、智慧化带来的新理念、新技术难题。将契约合同的私法理念嫁接到开放许可协议，能够保障政府、平台和用户平等参与、自由表达和相互监督，缓解绝对公权治下权利与权力之间的紧张关系。
对用户而言，私法的意思自治融入到数据开放许可协议治理，会极大提升用户话语权，用户成为实质意义上的受益人。在地位对等前提下，私法自治将重塑用户法律地位，实现从行政管理下被动参与到合同平等后的主动利用。主体地位的转变会进一步激发用户的能动性和创造力，撬动政府数据开放利用的制度杠杆，提高政府数据开放的“产量”和收益。具体执行中，用户将通过更具象化、更可执行的合同条款，保障自身的数据利用权、收益权和监督权实现。在合同自治范畴下，用户的权利事实上得以扩张和延展。譬如，用户可以自主选择是否使用数据、使用什么样的数据以及如何使用数据；用户也可以依靠自身的专业知识和技术水平，转化政府数据成果并获得相应收益；用户可按约要求政府公布开放数据清单目录、保证开放数据的准确性和完整性等合同权利。
对政府而言，作为平等市场主体的政府和平台将积极转变职能，实现由管理型政府到服务型政府、平台型政府的转变。政府与用户之间由“管理与被管理”转变为“服务与被服务”的关系，这也是对法治政府和现代政府的基本要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。同时，政府也将从纯粹的行政管理风险中“解脱”出来，在履行好法定和约定职责的同时，通过许可协议项下的合同约定，照章办事、按约履职。对用户超出许可协议约定范围和目的使用数据、利用数据从事违法违规活动、未履行数据安全保密等合同义务的，可以启动违约金或者惩罚性赔偿金等民事追责程序。由此，相较于传统的行政管理，政府实现了由“管理”到“治理”的范式转型，政府行使权力的方式由单一的事后行政处罚转变为多元的事前合同约定，提高了用户的体验感和可接受度。
3.2 履行层面：程序正当原则的适用
程序正当原则渊源于自然正义原则中的“自己不能做自己案件的法官”，并在现代社会不断扩展其内涵和外延，逐步发展为公开、公平、公正和参与等子原则，成为民主国家和民主社会制约和约束权力的利器。程序正当原则有效衔接起政治国家与市民社会，使得参与和监督国家政治生活成为现实，有利于重塑市民对法治的信任和好感。同时，程序正当原则以外部规范形式，在防止行政机关滥用权力和监督行政机关积极履职方面发挥了重大作用，是“让权力在阳光下运行”的有效手段。特别是在公共政策决策和实施中，程序正当原则能够最大限度控制政策选择方向不偏离公共性，保障国家公权力在决策过程中对公民权利的尊重和谦让。美国等国家在制定政府数据开放政策时，就十分注重程序正当原则的适用。2009年12月，时任美国总统奥巴马签署的《开放政府指令》就明确要求联邦政府要落实总统备忘录确立的“政务透明”“公民参与”等程序原则。我国开放许可协议中的程序正当原则履行，至少要做好以下几点：
第一，公开、公平和公正原则的遵循。公开原则要求在开放协议中列明拟开放数据的年度/季度/月度或周开放计划、开放目录，对数据开放范围、数量、周期以及责任主体等核心信息提前向社会公开。并需严格按约定履行开放义务，对因正当事由要对开放目录或计划进行调整的，要及时公布调整后的目录或计划并说明理由；公平、公正原则要求政府保障开放数据的非歧视性、可及性和适用性，政府要全面评估、平衡数据供给和需求状况，优先保障社会急需、开发利用价值大的数据或数据集开放，同时要充分考虑不同专业能力和技术水准的数据利用者，在开放数据格式、下载端口和技术支持、使用说明等方面提供普适性的选择。
第二，民主、参与原则的适用。民主原则是指开放许可协议的拟定、修改和完善需要征求数据利用者、社会公众以及专家学者、新闻媒体的意见，协议的权利义务内容设定不能完全由政府说了算，也不能强制性提供格式合同文本。经各方商定的版本也应该提供可补充的特别条款，以适用于个性化的开放许可协议签署。参与原则要求政府数据开放全程应该吸纳民智民慧，定期或者不定期通过座谈、访谈或者开放数据应用创新大赛等形式了解公众参与意愿、参与率，畅通公众参与政府数据开放的渠道，主动听取公众或数据利用者的意见建议，对合理的应该及时吸收采纳。
第三，处罚程序中的说明理由、陈述申辩和听证规则。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”以权力制约权力、以权力监督权力是防止权力滥用最有效的途径。对开放许可协议中各方的制裁和处罚必须遵循法定程序，以程序限制处罚权的滥用。当前，开放许可协议乃至相关地方立法中，对用户违法违规行为均规定了处罚措施，但对处罚的程序要求却少有提及，不利于监督处罚权力的正确实施。因此，应当在协议或相关法律法规中明确处罚的程序规则，包括处罚主体说明理由、被处罚主体的陈述申辩以及听证程序等相关规则，以规制处罚主体的恣意用权，保障被处罚主体数据开发利用中的实体和程序权益。
3.3 救济层面：公益诉讼及代表人诉讼的突破
“有权利必有救济，无救济则无权利”，没有救济保障的权力是虚幻的权利，是根本上不存在的权利。政府数据开放是公众知情权、监督权乃至发展权实现的重要途径，必须要配套相应的救济制度以保障制度实施。通过开放许可合同约定，赋予用户明确可及的数据开发利用权，以及对许可人和平台方的监督权是对权利的正向肯认，但这些权利的实现必须要配以相应的救济措施，否则正向的赋权将难以得到保障。比如当数据查阅、下载权利受到侵犯时，公众享有向有关单位或行业主管部门进行举报、投诉的权利；在监督权不能实现或实现受阻时，许可人有义务配合提供开放透明、切实可行的监督救济支持；在数据利用权方面，可以通过提出异议申请甚至复议、诉讼等救济途径予以保障。
值得关注的是，作为数字时代的新型行政合同，仅仅依靠传统的救济方式和救济途径远远不够，不能解决开放许可协议面临的技术、成本和能力等诸多难题。比如，用户可能不具备专业化的数据处理能力和数字举证技术，面临着民事救济途径上的举证难问题；又如，基于用户专业能力和行政机关的强势地位，用户在违约条款设计上话语权先天性缺失问题；以及用户实现单个权益救济需要付出的综合成本太高等问题，都成为困扰用户权利救济的现实障碍。对此，有必要在现行法律体制框架内寻求新的突破，以破解开放许可协议治理和救济的法律难题。而在环境诉讼等领域已经被普遍适用的公益诉讼或代表人诉讼模式或可成为应对之策。未来，可考虑将数据行业协会或开放数据基金会作为代表，克服用户在维权时面临的技术、资金和专业难题，通过协会或基金会作为代表提起公益诉讼或代表人诉讼，主张数据开放利用中政府应该承担的民事或行政法律责任。
4 余论
政府数据开放许可协议是数字时代公权和私权相互妥协的产物，政府和用户分别放弃自己的部分权利，以换取对方分享的部分权利，达成双方在权利义务总体对等基础上对政府数据的开发利用，实现政府和用户各自的利益诉求。这一制度设计打破了公权与私权、所有权与使用权的严格界限，造就了开放许可协议兼具公法上“行政”属性与私法上“合同”属性的新型行政合同范式，为应对数字化、智能化和智慧化时代的复杂疑难法律问题提供了新的解决方案。可以肯定的是，在未来一段时期内，开放许可协议仍将作为政府数据开放的优先选择模式，在保障政府数据开放运动持续、快速发展的同时，也将为政府、用户乃至第三方的权益实现和义务履行提供文本遵循。诚然，任何事物都不是恒定不变的，政府数据开放许可协议亦会随着实践的推进而不断丰富自身的内涵和外延。政府数据开放许可协议必将以更完善的制度设计、更充实的文本内容、更可靠的保障机制引领着政府数据开放运动向前推进。
