摘 要：基层作为抵御自然灾害的第一线，其应急管理能力对做好防灾减灾救灾工作有着重要影响。当前，基层应急管理在认知观念、专业力量、协同机制等方面存在短板，难以适应复杂严峻的防灾减灾救灾形势。提升基层应急管理效能，需坚持和加强党的全面领导，坚持底线思维和极限思维，聚焦关键环节和瓶颈问题，夯实“防”的基础、增强“减”的效果、提升“救”的能力，“防、减、救”协同发力，推动资源、力量、责任向基层下沉，从组织、预防、实战、保障、社会参与多个维度全方位强化。
关键词：基层应急管理 效能提升 自然灾害 防灾减灾救灾
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
习近平总书记指出，基层是抵御自然灾害的第一线，抓基层、强基础的工作始终不能放松。[1]基层处于风险防范与应急处置的前沿阵地，是国家应急管理体系的？“神经末梢”？，也是抵御自然灾害的第一道防线。在全球气候变暖背景下，极端天气具有多发频发、多灾并发的趋势，各类灾害风险传导扩散更加迅速。“十五五”规划纲要提出，“完善适应气候变化工作体系，强化气候变化对关键脆弱领域区域风险影响评估，提升应对气候变化特别是极端天气能力。”[2]作为应急管理“最后一公里”的执行主体，基层应急管理效能直接关系人民生命财产安全，关乎经济社会平稳运行。推进现代化应急体系建设，必须统筹发展和安全，积极应对气候变化与极端天气风险，着力提升基层应急管理效能。
基层应急管理面临新情境
全球气候变暖趋势持续加剧，极端天气事件已从偶发走向频发。2026年1月，世界气象组织发布公报指出，2015年至2025年是有记录以来最热的11年；陆地和海洋持续高温助长热浪、强降雨和强热带气旋等极端天气。同期，在世界经济论坛发布的《2026年全球风险报告》，将极端天气事件列在短期风险（2年）榜单之四，排在长期风险（10年）榜单的首位。《中国气候变化蓝皮书（2026）》显示，中国极端天气气候事件趋于增多、增强，气候风险指数呈升高趋势。当前，极端天气气候事件呈现频发、强发、并发、反季节反常化的趋势，在这一新情境下，构建应对极端天气的防治体系，提升应对极端天气的综合能力，是国家所急、人民所需。
极端天气突发性强、不确定性大，防灾减灾的关键在基层、落地在基层。短时强降雨、雷暴大风、超强台风等极端天气频发，基层防灾体系非常关键。每次极端天气过程，既是对基层应急管理的实战检验，又是对基层治理能力的集中考验。应对极端天气，要求强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力。作为贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，面对频发、强发的极端天气事件，基层往往是力量薄弱、专业欠缺、保障短缺的环节。打破基层应急管理困境，需提升基层应急管理效能，为人民安居、社会安定、国家安全筑牢坚实屏障。
基层应急管理效能，关乎极端天气应对的效果。基层是守护人民群众的“第一线”，极端天气可在数小时内造成伤亡，基层能否迅速预警、果断转移、及时救援，直接关系受灾群众的生死安危，效能越高，伤亡越少。基层是降低灾害损失的“减压阀”，高效能的基层应急响应，能在事前精准排查隐患、事中合理调配资源、事后快速恢复秩序，有效阻断极端天气可能造成的次生灾害与连锁损失。极端天气是锻造基层治理的“磨刀石”，基层应急管理效能在应对极端天气的实战中不断接受检验，推动基层治理能力迭代升级，促使治理体系韧性持续增强，从而为应对更复杂的全球气候挑战，夯实治理根基。
制约基层应急管理效能的短板
基层致灾环境复杂多样，专业力量、基础设施、物资装备等方面存在不足，应对极端天气的能力相对较弱。[3]当前，基层在应对极端天气灾害时，存在组织指挥、认知观念、专业力量、智慧应急、社会参与等方面的短板，难以适应复杂严峻的防灾减灾形势。
组织指挥体系建设仍需进一步加强。基层应急管理机构设置不够健全，存在“一人多岗、身兼数职”的现象；县乡之间、条块之间职责边界模糊，容易出现“属地管理”转变为“属地兜底”的权责倒挂，导致基层在极端天气的应急状态下，因权责不清出现应急指挥体系不畅、处置应对协调困难等问题。此外，极端天气多发，意味着基层长期处于“战备”状态。基层“一人多岗、条块分割”的科层制缺乏弹性，难以适应极端天气引发的“多灾并发、链式反应”的应急处置需求。在极端天气的压力下，组织体系因疲劳和僵化容易出现指挥混乱、处置脱节等问题，错失应急救援的黄金窗口期。
认知观念仍需进一步更新。基层防灾工作习惯于以历史灾情为参照系，应急预案编制多基于已知风险和既往经验，多沿用通用模板，内容同质化，缺失针对特大暴雨、超强台风等极端天气场景的专项预案。有的基层党员干部依赖历史经验判断风险，用惯性思维应对极端风险；有的存在“下个雨能多大”的麻痹思想和侥幸心理，这些认知偏差会带来行动滞后、应对不力。没有做好“最不利”的推演，导致隐患排查流于形式、转移预警止于通知，难以实现精准到户、到人的“叫应”，风险管控未能前移至萌芽状态。
应急力量实战能力仍需进一步提升。基层应急力量包括专职队伍和社会力量，一方面，基层应急人员编制紧张、流动频繁，有限的编制和人员需同时应对巡查、转移、安置等长链条任务；乡镇应急救援队伍多由兼职人员组成，缺少专业资质人员，缺乏职业化、常态化的培训与演练，缺失应对极端天气场景的专项技能。另一方面，缺乏社会救援力量相关管理制度，导致社会力量参与极端天气应对渠道不畅，大量未备案、未培训的社会组织和志愿者涌入灾区，基层政府需抽调本已紧缺的人员去核实身份、分配任务，反而增加管理负担；日常联动演练不足，导致灾害来临时社会力量有劲使不上，难以形成有序应急合力。
智慧应急实效仍需进一步发挥。《现代化应急体系建设“十五五”规划》提出，深入开展智慧应急行动。[4]目前，基层投入建设的监测预警、应急指挥、隐患排查等数字化设备和系统，存在“重建、轻管、难用”的问题。有的数字化设备功能冗余、维护费用高昂，超出基层财力与技术承载能力；有的平台系统未对乡镇开放权限端口，导致乡镇不能自主开展预警防范工作；配发的救援物资设备未充分考虑乡镇路窄缺水、林多坡陡等实际情况，出现水土不服，造成供需失衡，实战效力大打折扣。此外，极端天气往往导致断电、断网、断路，数字化设备在关键时刻可能沦为“电子废铁”，难以发挥实效。
防灾减灾社会协同格局仍需进一步健全。基层防灾工作依赖党员干部上门推动，群众习惯于等待通知、等待劝说、等待转移，久而久之，可能形成一种“干部干、群众看”的惯性。政府越主动，有的群众越被动；干部越“包办”，公众自主防范意识越难形成，参与防灾减灾工作的主动性和积极性越难调动，导致在极端天气面前基层党员干部“孤军奋战”，未能形成“人人有责、人人尽责”的灾害治理底座。现实中，仍有部分群众对极端天气的危害缺乏认识，面对台风、暴雨预警习以为常、不以为然。此外，极端天气的预警频发使公众避险成本持续增加，若长期“十防九空”，易引发群众对预警的信任度和配合度下降。
提升基层应急管理效能的路径
提升基层应急管理效能，需坚持和加强党的全面领导，坚持底线思维和极限思维，聚焦关键环节和瓶颈问题，夯实“防”的基础、增强“减”的效果、提升“救”的能力，“防、减、救”协同发力，推动资源、力量、责任向基层下沉，从组织、预防、实战、保障、社会参与五个维度全方位强化。
加强党的领导，提升组织指挥效能。把党的领导贯穿到基层应急管理工作全过程各方面，把基层党组织的政治优势、组织优势转化为基层应急管理效能。按照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》要求，完善机构设置，在乡镇街道单设应急管理机构、明确专门工作力量。[5]在应急管理各条线、各单位、各单元建强基层党组织，发挥战斗堡垒作用，夯实“平时服务、战时应急”的能力基础。理顺应急体制，整合安全生产、防减救灾、应急救援等职责，统一归口应急管理部门综合管理，厘清“防”与“救”的边界，实现隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置的闭环管理。按照责权一致、责能一致的原则，明晰职责边界，明确各级应急履职事项，由县级提供资源、培训和专业支援，乡镇承担组织、调度和协调职责，村社做好巡查巡护、隐患排查、信息传递、先期处置和群众疏散等工作，防止“属地管理”变“属地兜底”的权责倒挂、职能错位等现象。完善大安全大应急框架下基层应急指挥机制，建立由各职能科室、站所、中心组成的应急管理专班，明确党政主要负责同志为第一责任人，统一组织、指挥、协调极端天气应急处置工作。
树立极限思维，提升事前预防效能。面对频发的极端天气，基层防灾需转变工作思路，不凭经验办事、不存侥幸心理，推动认知从“经验依赖”向“极限思维”跃升。筑牢思想防线，坚持大概率思维应对小概率事件，把每一次气象预警当作实战号令、每一次风险排查当作底线守护，将极端天气情况推演至“最不利”，将应对困难推导至“最难”，将事件风险设想至“最大”，以万全准备应对万一可能。基层主动构建包含“超标准洪水”“全域三断”等极端情景的应急预案，定期开展“无脚本”实战化演练，重点检验指挥协调、物资调配、群众转移等关键环节，增强对“不可预知”的预见性。做实前置防范，日常主动摸透辖区风险底数，摸清老旧房屋、低洼地段、边坡河道等重点隐患点位，常态化开展巡查排查，提前做好预警宣传、物资储备和人员转移方案，把风险管控在萌芽状态。极端天气来袭时，基层党员干部全员在岗在位、下沉村组楼栋，紧盯雨情水情、核查隐患变化，及时处置积水、险情、路障等突发问题。依托网格力量开展精准到户、精准到人的预警动员，对重点特殊群体落实专人提醒、结对帮扶，确保群众收到预警、采取行动。
建强救援力量，提升实战处置效能。极端天气往往是短时突发、多地并发，留给基层排查、转移、处置的窗口期较短。建设统一指挥、专常兼备、反应灵敏的基层应急救援力量，是高效应对各类极端天气事件的重要保障。严格落实基层应急力量建设标准，规范化推动基层应急人员定岗定员、专职专岗，按规定配齐专职人员和专业队伍，鼓励考取应急救援员、注册消防工程师等职业资格，常态化开展灾害处置、应急抢险、院前急救、群众安置等专项培训，提升基层骨干专业能力。创新“多员合一”模式，将网格员、护林员、山洪灾害监测员、地质灾害监测员、灾害信息员等分散力量，纳入基层网格统一管理，建设稳定的专兼职综合应急队伍，落实基础待遇和专项保险。研制社会应急力量备案条件，出台社会应急力量建设和管理办法，因地制宜培育发展社会救援队伍，将社会应急力量纳入基层应急救援体系，引导社会力量参与基层应急处置工作。强化联训联演联战，打造“综合+专业+社会”的基层应急救援力量体系，健全各类应急力量联训联演联战机制，开展贴近实战的应急演练，提升极端天气场景下的协同作战和应急处置能力。
强化科技赋能，提升支撑保障效能。加快基层智慧应急建设，开发部署贴合基层实际的数字化设备和平台，推动科技服务实战，实现风险早感知、险情早预警、资源快调度、灾情快处置。推广无人机巡护、救援、监测等低空科技应用，统筹规划建设气象、山洪、地质灾害等监测预警设施设备，整合资源打造极端天气精准预警预报系统平台，在“信息不全、条件恶劣”时提供基本决策支撑，并且按需开放乡镇一级使用权限。基于人工智能技术开发极端天气影响预警模型，推动预警从“告知雨有多大”向“哪里有危险、谁需要转移、何时必须行动”深化，随预警通知发送灾害隐患点位信息和需要转移人员清单，基层党员干部收到预警后可立即组织群众转移避险。构建“气象预警+村村响广播+微信群推送+网格上门”多维触达体系，在数字化设备和系统因极端情况失效时，能够正常发挥预警“叫应”功能。拓宽资金保障渠道，除将基层应急管理工作经费纳入地方政府财政预算外，探索以县为单位，整合各部门防灾减灾、应急处置等资金，建立“应急管理专项基金”，划归应急管理部门统筹管理。
推动多方共治，提升社会协同效能。随着极端天气日益多发，灾害的突发性、链式性和复合性特征更加突出。防灾减灾是一项系统工程，需充分发动各方力量，构建政府主导、网格支撑、社会参与、全民联动的基层防灾治理格局。明确政府主体责任，把“不死人、少伤人、少损失”作为衡量基层政府应对极端天气成效的工作目标，推动专业抢险行动与群众自救行动衔接，提升灾害应对工作的整体性与协同性。完善基层共治网络，面对极端天气，发挥基层党员干部的组织动员作用，充分调动社工机构、物业企业、网格员、小组长、楼栋长以及广大群众的积极性，形成防灾网络，为关键时刻高效调动各类资源打好社会基础。以应急动员激活基层防灾减灾救灾内生动力，持续引导群众主动投身极端天气应对全过程、各环节工作，实现事前防灾有行动、抢险救灾有力量，形成守望相助、共御灾情的合力。提升群众应急素养，把防灾避险知识纳入公民应急教育体系，丰富应急科普宣讲“五进”形式，增强公众防灾避险意识，提高公众自救互救能力，使公众能够在预警发布、险情突发第一时间主动排查身边隐患、有序完成转移。
注释
[1]《习近平在中共中央政治局第二十五次集体学习时强调 着力提高防范应对自然灾害能力 切实维护人民群众生命财产安全》，《人民日报》，2026年4月30日，第1版。
[2]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日，第1版。
[3]李璟琛、朱文俊：《加强特大城市基层应急管理能力建设》，《人民论坛》，2025年第4期，第71—73页。
[4]《国务院关于印发〈现代化应急体系建设“十五五”规划〉的通知》，《人民日报》，2026年6月9日第3版。
[5]《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，中国政府网，2024年9月21日。
作者：四川大学灾后重建与管理学院副院长、教授 卢 毅
