摘 要：从法学方法论角度来看，我国行政协议识别以概念思维为主，大多以抽象概念的方式对行政协议下定义，通过司法三段论推理的方式进行行政协议识别。概念思维主导下，行政协议规范对象陷入自我指涉的怪圈，无法为新型行政协议提供周延的法律规范，法律适用性减弱，“同案不同判”“裁判错误”现象突出，有关行政协议性质的争议长期存在。对此，行政协议识别应引入类型思维，规范层面上以《行政协议司法解释》中行政协议的认识为基础进行类型化改写，根据要素组合形式形成由行政公益协议、行政管理协议、行政和解协议、公共服务协议和行政自律协议组成的类型谱系;司法上健全以价值认同为核心的行政协议识别类比推理模式，克服概念思维下行政协议识别机制的失灵。
关键词：行政协议识别；方法论；类型思维；类推适用
引言
行政协议是行政协议规范体系建构和行政协议司法审查的基础，各级人民法院通过个案阐释其对行政协议的理解，最高人民法院通过司法解释明确行政协议的概念，学界也围绕着行政协议识别进行了深入探讨。从研究结果来看，行政协议的识别标准尚未达成一致意见，主要有“公权力作用说”“行政目的说”“行政法律关系说”“非市场行为性”等单一标准或复合标准。从研究路径来看，多数学者是通过抽象或者归纳等方法提炼出行政协议的“本质属性”或其与民事协议的核心差异，再以概括性的语词形成固定的识别要素或要素模式。据观察，学界和实务界虽观点有所不同，但在方法上表现出高度的一致性，即受概念思维的指引，给“行政协议”下一个定义，找到一个完美的“公式”将案涉协议的性质识别出来。当然，亦有少数学者的研究成果呈现出不同的方法，但未引起重视。如崔建远教授认为可以借鉴“近因理论”识别协议性质，还有学者建议根据案涉协议中行政性要素和协议性要素所占比例进行性质界定等，当前关于行政协议内涵的认识与路径众说纷纭。另外，笔者以“行政协议识别”为关键词，对2021—2025年发表的核心期刊文章进行检索，发现目前相关文献仅5篇，有关研究也陷入了低谷。行政协议识别困境的破解之法应重新思考。
梳理文献发现，过往学界更加关注“行政协议是什么”这一本体论的揭示，但鲜少有学者从方法论的角度进行全面反思。本体论层面上的困境往往可以折射出方法论工具的匮乏，于是笔者开始思考当前行政协议识别的困境、突破与法学方法论的选择适用间的关系，毕竟法学方法论有助于厘清混乱的研究思路，可以为我们构建法学知识标准的某种进路。在法学方法论视角下，概念与类型是人们把握事物本质的两种方法，基于此，本文拟以概念和类型作为理论分析工具，对行政协议识别中的方法论运用进行系统性考察与反思，尝试在行政协议立法与司法判断中引入类型思维，对如何识别行政协议作初步探讨，从而获得行政协议识别上的研究突破。
一、作为法学方法论的概念与类型
在法学方法论意义上，概念和类型是法律规范对象的表现形态，逻辑涵摄和等置类推是司法判断的两种方式，在法律规范的形成与适用中以其特质发挥作用。
(一)作为法学方法论的概念与类型之比较
概念，通常来讲发生在人脑由感性认识上升为理性认识的过程中，通过对所感知的事物本质特点加以概括而形成，是人们对客观事物本质认识的结果。对法学方法论中的概念认识具有较大影响的是逻辑学中的概念。在逻辑学上，概念分为静态意义上的概念和动态意义上的概念，前者指的是通过概括、抽象和归纳所形成的事物最终表现形态，通常由内涵和外延构成，用以区分此事物与彼事物;后者则专指概括、抽象和归纳这一思维过程。在法学领域中，法律人常做的事情无外乎在规范与案件之间建立联系。为此，一要形成规范对象标准，二要判断个案事实是否符合规范对象标准，分别对应的是抽象概念和涵摄推理，此为法学方法论上的概念思维通常所指。
概念思维下亦有“类型”出现，但其通常指按照一定标准进行的分类，即通过分类实现概念的具体化。方法论意义上的“类型”不同于概念思维下的“分类”，类型以其开放性和意义性而成为一种独特的思维方式。类型的开放性以规范对象的不完整为前提，类型思维下规范对象的构成要素以或强或弱式的存在来呈现，类型之间没有明显的界限，经由着重点的不同或某一特征的变化，此类型就可能转变为另一类型。类型思维的开放性并不会必然导致规范对象体系松散，这是因为类型是以意义为中心实现规范对象构成要素的弹性组合，即类型对象具有意义性。类型之间的边界虽然是模糊的，但主导类型构建的“意义”(评价观点)构成了类型间相区分的关键。正如学者所言，“是意义或者说是评价的观点，指出了法律上类型构筑的建构性因素;在此，经验的诸表象在一个规范性的尺度下被‘总括视之’”。意义性在法律判断时体现为价值评价，比较事实对象与规范类型之间是否具有同意义性。因此，在类型思维下，形塑类型(立法)时要通过语言将各特征及特征间的联系与区分描述出来，清晰地显示出其意义中心，最终呈现出一个能够为人所直观感知的“整体图像”。作法律判断(司法)时，法官会从待证事实的整体出发，判断其与哪个规范类型更为贴近，继而将其归入该类型中去。换句话说，类型思维所依赖的是“像”或“不像”的概观性体认，概言之，类型思维下的立法是通过描述的方式构建规范类型及其类型谱系，司法则是通过相似度来实现归类。
概念和类型都通过语词表达于外，但背后的思维却是迥异的。二者在规范对象的形态、体系化特点、形成过程以及判断模式等方面均存在显著差异(见下图)。
概念与类型各具优劣。概念思维以逻辑清晰、体系稳定见长，在法律适用中能够最大限度地减少争议，因此长期以来受到各部门法的青睐，行政法领域中亦有诸多体现。例如，行政事实行为被界定为行政主体基于职权实施的不能产生、变更或消灭行政法律关系的行为，其三大特征为“行政性、不引起行政法律关系变化、可致权益损害性”，只有全部具备上述特征时才构成行政事实行为，缺少任何一个特征则不能成立，这种界定方式正是通过严格的概念区分将其与行政法律行为区分开来。概念是进行思考和行为的工具，在法学方法论中占据重要地位。然而，当面对复杂多变的社会现实时，类型能够凭借其开放性与弹性要素组合展现出更强的适应能力。例如，在民法实践中大量出现的“无名合同”，可以通过功能类似性(如具备买卖、租赁等合同的核心功能)确定法律适用规则。
(二)法学方法论意义上概念与类型的互动关系
概念没有类型，是空洞的;类型没有概念，是盲目的，概念和类型是两种不同的法律思维方式，基于各自的思维特质在不同场域发挥作用，相互补充、相互支持。
立法上既要以抽象法律概念统领法律规则体系的外在结构形式，也要通过类型的掌握与描述彰显法律规则体系的价值与目的，使概念具体化。过往，我们习惯并擅长按照形式逻辑构造出由抽象概念组成的规则体系，盖因抽象概念具有明确性和封闭性，可以最大程度地保持法的安定性。但是，概念的抽象程度越高，其内涵愈少。恰恰，任何一个法律构成要件都必然是事实要素和价值要素的复合体，抽象法律概念“价值中立”的弱点逐渐显现，需要能够体现出事物价值的法律类型予以填补。类型比概念更为具体，更接近于客观事物;其主导类型建构的评价观点可以有效弥补概念规则体系的意义空洞，为一般条款的具体化提供助力。在此意义上，法律类型的塑造是法律规则体系形成过程中的一项重要工作，法律类型应与法律概念一起用于法律规则体系的表述。
对于简单案件采涵摄推理式的司法判断方式，对于疑难案件则需要适用类比推理进行相似性判断。简单案件与疑难案件不在于事实、案情复杂程度上存在不同，主要关乎于法律适用。疑难案件难在案件适用法律存在争议，特别是裁决结果与正义之间背离的冲突，其原因是案件事实超出了立法者进行概念界定时的“典型”构想。简单案件适用逻辑涵摄完成司法判断自不必多言，而对疑难案件进行司法判断时借助类型的原因在于法律类型是价值载体，要素间“意义关联”可以为法官提供评价指引，沟通“规范应然”与“事实实然”，利于法官依法作出裁判。
二、我国行政协议识别的方法论观察与反思
概念和类型共同构成了法学上不可或缺的思维工具，并先后进入民法学、刑法学和商法学等研究视域，在具体个案中获得应用。然而，我国行政法学对概念与类型及其运用仍然存在混淆，忽视了类型的适用价值，行政协议识别的方法论研究与适用也表现出了上述问题，进而导致行政协议识别陷入困境。
(一)方法论观察:行政协议识别受概念思维主导
我国行政协议尚未形成统一立法，《行政诉讼法》及其司法解释是行政协议识别的规范依据，其中司法解释发挥主要作用，因此规范层面的观察对象为司法解释。此外，学者对行政协议识别的观点以及法官在个案中进行行政协议识别的判断过程也能够反映当前我国行政协议识别的方法论。
1．行政协议的规范路径:抽象概念为主、规范类型初显
《行政诉讼法》虽然将行政协议纳入受案范围，但并未对行政协议的内涵作出明确界定，直至2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议司法解释》)才填补了行政协议识别在规范上的空白。《行政协议司法解释》第1条明确了行政协议的内涵，确立了由“目的、主体、意思、内容”构成的行政协议四要素认定标准。对其规范形态进行考察，可以使“行政协议”的概念表达更加符合抽象定义要求的思维方式。一是最高人民法院行政审判庭普遍认为的“只有满足这四个要素，才属于行政协议”，这种思考方式就是概念思维中“构成要素固定且不可或缺”的直接体现。二是从表述上来看，“行政法上权利义务”是一种抽象化、概括性的术语，有再进一步具体化的空间。三是《行政协议司法解释》第2条虽然对行政协议的范围作了列举，但没有突破第1条行政协议概念的语义范围，如对公私合作协议性质的认定中增加了“符合本规定第一条规定”的定语。因此从整体来看，行政协议司法解释起草者在界定行政协议内涵时，虽已注意到应将行政协议概念具体化、明确化，但最终仍未突破抽象概念的思维定式。
与司法解释相比，学界在界定行政协议内涵时对抽象概念的运用更为显著。当前学界关于行政协议识别标准的认识呈现出“要素竞争”与“范式并存”的局面。《行政协议司法解释》发布后，学者对于四要素标准中的要素选择与组合方式均提出异议。譬如有学者认为非市场行为性才符合行政协议替代行政行为的本质，是其与一般民事合同相区别的原因。“行政主体说”“公权力作用说”“行政目的说”“行政法律关系说”“行政优益权说”等单一要素说也在持续地从不同角度揭示行政协议的本质属性。还有学者对四要素判断模式提出了质疑，主张将主体要件作为必要非充分条件，再分别结合目标要素或者权利(力)义务要素也是一种有效的行政协议识别模式。亦有学者通过四要素提炼出“行政性”为行政协议的本质属性。分析上述观点，无论是单一标准说还是复合标准说，均指向所选择或组合的判断标准能够体现行政协议的本质、正中合同内核，可以清晰地说明将这类合同从民事合同中分离并加以规范的理由和必要性。学者们的思维路径在于以行政机关签订的合同为观察样本，找到并论证具有共通性、普适性的要素，再抽离出属于行政协议本质的要素，并尽可能对社会中所有行政协议的共性要素进行高度概括，具有鲜明的“归纳—抽象”特征。其抽象概念思维表现为:一是在逻辑抽象层面排除非本质属性;二是在规范建构层面，将其中起到必要作用的要素或要素的组合作为行政协议的识别标准，即通过“要素重组”形成层级化的标准体系;三是采用较为抽象概括的表述方式定义行政协议。
当然，在笔者查阅的有限文献中，也发现了构建行政协议法律类型的少量观点。如在类型化结果上，替代/补充型协议和公务转移型协议是一组常见类型，还有学者以实现更好的国家治理效果为中心归纳出“一般型”、“善治型”和“特别治理型”的行政协议类型等。此外，从近3年学界研究重点来看，研究重心从何为行政协议识别标准转向了行政协议识别标准的具体化上，如对行政法上权利义务的具体化。从法学方法论意义上来看，上述行政协议类型并不同于概念思维下的分类或种类，属于类型思维的运用，但从研究的数量和深度来看相对粗浅，行政协议的规范路径仍然以抽象概念为主。
2．行政协议识别的司法判断模式:三段论推理为主
人民法院进行行政协议识别，实际上就是围绕着案涉协议能否被涵摄到“行政协议”之法律概念下的三段论推理。以(2020)最高人民法院行申11753号行政裁定为观察对象，剖析法院行政识别的司法判断思维过程:本案的国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体;从目的要素来看，此协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标;从双方权利义务关系来看，此协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。
上述推理过程显示出最高人民法院将涉案国有土地使用权出让合同的主体、目的和内容进行剥离与分析，并与《行政协议司法解释》中行政协议的构成要件进行了一一对比，全部符合即完成了“涉案协议属于行政协议”的涵摄。即只有案涉协议同时符合主体要件、目的要件、内容要件和形式要件，才构成行政协议，若涉案协议缺少某一构成要素时，即无法被涵摄。(2021)最高人民法院行申2516号行政裁定书中“案涉《协议书》中，百里村委会非行政机关，原审法院遂认为案涉《协议书》不是行政协议并无不当”。当作为大前提的法律规范或小前提的案件事实较为复杂时，法官会通过法律解释等方法，进行层层论证，再将特定的案件事实归属到某法律概念之中，这只是更为复杂的三段论演绎，没有跳出三段论推理的思维路径。以三段论为代表的逻辑涵摄以标准统一、可操作性强而为实务部门所青睐，而逻辑涵摄恰恰是概念思维在司法场域的重要体现。
随着诸多新型行政协议的出现，学者们提出了有别于传统司法三段论的识别方法。行政协议兼具行政性与协议性是学界共识，但有学者开始关注到在具体个案的特定事实构成中，两种属性完全有可能占不同比重，因此当协议中的权力因素递减为零，协议就变成了纯粹的民事合同。崔建远教授更是直接提出不应拘泥于形式逻辑，要借鉴“近因理论”选取最接近合同的因果链条，根据其所蕴含、体现的属性认定合同法律性质与类型归属。或者从依照单一要素标准径行认定到根据四要素作用力的大小，整体性把握待定行政协议的行政属性和民事属性。这些司法判断标准契合了类型思维中的“类型具有流动性”“整体性把握”等思维特质，在一定程度上体现了类型思维，但在实践中未获得广泛应用，司法三段论仍然是司法实践的主流模式。
如前所述，行政法学人在进行行政协议识别时更为擅长的是概念思维，上述学界自觉不自觉地运用类型思维所进行的研究虽然为行政协议识别与适用开启了新的思考模式，但是从整体上来看行政协议识别仍然以概念思维为主导。
(二)方法论反思:概念思维主导下我国行政协议识别陷入困境
行政协议的现实形态比较复杂，与传统行政法上“行政行为”概念的抽象性和稳定性相比，行政协议的抽象定义很难为立法与学界所把握，法官也无法轻松地借助逻辑涵摄程序将案涉协议归属到行政协议的构成要件中去。由此，概念思维在行政协议识别中的适用具有一定局限性，致使行政协议识别陷入一定困境。
第一，概念过度抽象化使得行政协议规范对象陷入了自我指涉的封闭循环。概念思维下，欲使抽象出的判断标准具有普适性，必然要在言辞表述上进行抽象和概括，语词表述的不确定性大大提高。学界的反映也证实了此现象，如“行政目的说”的反对意见中有提到行政机关的一切行为皆可能与行政管理密切相关，以此为标准将失之空泛。还有学者提及以“行政法律关系”作为判断标准，而对行政法律关系的判断又离不开行政活动、行政法律规范、行政权利与义务、公权力等要素的解释，将其作为识别标准有循环论证的嫌疑。这种循环解释的最终结果是行政协议陷入了“概念生产概念”的逻辑怪圈。以对“行政法上权利义务”的内涵解读为例，“行政法上权利义务”本是行政法体系中的基石性概念，其准确界定对于理解和适用行政法至关重要。但在实际制度设计与司法解释过程中，仅依靠对这一概念本身的直接阐释难以满足实践需求，于是衍生出“优益权行使”“公益目的”等次级概念。然而，当我们进一步追问“优益权行使”的具体边界、条件和方式时，却发现这些问题又不能简单地从“优益权行使”这一概念本身得到解答，还需要再次引入更多的概念来进行解释。这种次级概念的无限衍生，使得原本旨在解释“行政法上权利义务”的概念体系变得愈发复杂和庞大，造成解释的恶性循环，增加法律从业者理解和适用法律的难度。
第二，行政协议抽象程度越高，内容越空洞，法律适用性也会越弱，各级法院在协议性质识别上陷入“同案不同判”的裁判困境，司法裁判错误频出。我国行政协议的实际缔结范围已经超出了法定范围，行政协议的识别主要依靠人民法院确认。但是，实践中人民法院在处理“争议性协议”和“无名协议”的识别中作用受限。以争议性较大的国有土地使用权出让合同为例，本应发挥积极作用的人民法院对待该类协议的态度也很模糊。既有对合同性质避而不谈的，如“亚鹏公司案”中一审、二审法院做法，还有对同类协议性质认定不一致的，如(2020)最高人民法院行申11753号裁判文书中法院分别从签订主体、目的要素和权利义务内容等方面利用三段论推理模式得出“案涉国有土地使用权出让协议属于行政协议”，而同期(2020)最高人民法院行申13827号裁决书中却以“《行政协议司法解释》第2条并未将国有土地使用权出让合同包含在内，且《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和《民事案件案由规定》均将建设用地出让合同作为民事案由进行规定”为由将案涉同类协议界定为“非行政协议”。“同案不同判”现象在无名协议的识别上也同样存在。如上海灏达置业发展有限公司要求上海市浦东新区惠南镇人民政府赔偿案中，协议约定“惠南镇人民政府向上海灏达置业发展有限公司补偿1384万元，用以解决其通过信访程序提出的诉求”，韩甲文诉黑龙江省肇源县人民政府行政协议案中，协议约定“肇源县人民政府补偿韩甲文158.4万元，用以解决其通过信访程序提出的与建国村发生的土地承包经营权纠纷”，两个案件中原告的诉求均是通过信访渠道提出的，均系历史遗留问题，最终也都以签订协议的方式予以补偿，但前者被认定为信访处理意见，后者则被认定为行政协议。这些现象的产生盖因现有概念体系对行政协议的特征及其之间联系的认识不清晰，对行政协议进行规制的意义脉络较为模糊。行政协议构成要素的内涵模糊，要素彼此之间内在关系不清，导致行政协议定性难。此外，规范与事实的涵摄过程会被简化为判断事实是否具备固定特征的过程，司法裁量还会因过度依赖形式推理而出现裁判错误。以息诉罢访协议性质识别为例，法院息诉罢访协议的性质大体上呈现出两种认识:一是协议系信访答复的一种方式，不属于行政协议;二是息诉罢访协议属于行政协议。据不完全统计，经过一审、二审程序的案件约32件，其中改判的案件有10件，改判率达到了31.25%，司法裁判尺度不统一较为突出。
第三，人类认识的有限理性与行政协议的现实复杂性为形成抽象概念带来一定的挑战，单纯运用概念定义“行政协议”，为形塑概念所划定的构成要素可能并不恰当，难以达成共识。抽象概念的形成通常要求舍弃不必要要素，保留能够体现事物本质的要素，当前的学术争议焦点恰恰就在于到底哪个或哪些要素可以担当行政协议的“本质性构成要件”。民法学者站在交易平等、权利处分自由的立场认为“非市场交易性”是行政协议的本质要素，但其无法回应部分典型行政协议中亦存在明显的市场交易要素。以国有土地上房屋征收补偿协议为例，虽然行政机关在协议签订过程中处于主导地位，但被征收人也并非完全被动接受，双方在补偿方式、补偿金额等方面存在协商空间，最为重要的是补偿金额(即房屋价值)应与市场价值保持一致。而在行政法学界内部，关于行政协议的本质要素之认识同样未达成共识，也可以预判未来的一段时间内仍会继续讨论。有的学者认为行政目的是行政协议的核心要素，但也有学者对此提出质疑。例如，在一些基础设施建设的行政协议中，虽然其最终目的是为了满足社会公共利益，但在协议的履行过程中，也涉及诸多商业利益的考量。因此，越是试图通过概念思维对行政协议形成清晰认识，越不易达成统一意见，也说不清各个要素中到底哪一个或几个是体现行政协议本质的，也就无法得出统一的答案。
综上，当前“行政协议”内涵混乱的症结源于以抽象概念、必备要件来表述行政协议这个方法论上的局限;实践中行政协议识别的困难也与以“三段论演绎”为代表的抽象涵摄思维的限制有关。面对此种情况，当人们借助抽象———普遍的概念及其逻辑体系都不足以清晰明白地掌握某生活现象或者某种意义脉络时，首先想到的是求助于“类型”(Typen)的思维方式，在行政协议识别中引入类型思维，或可以弥补概念思维之不足。
三、行政协议规范类型及其体系化
法学是将法置于规范性视角之下并由此探究规范之“意义”的学问。就行政协议的制度发展而言，如何在行政协议立法中体现“意义”成为其重要课题。行政机关与私主体所签协议的表征要素极其丰富，组合模式多样化。相较于按照形式逻辑规则构造的抽象、普遍的行政协议概念体系，根据特定的主导理念形成的行政协议规范类型及其类型谱系更能够担负起规范赖以为基础的价值评价任务。因此，行政协议识别适用类型思维的首要任务是在规范层面进行行政协议规范类型塑造，并形成类型谱系。
(一)行政协议规范类型及其体系化的路径
“经验类型”“理想类型”和“规范类型”是类型构建的思考工具。经验类型是在社会生活中反复出现且具有一定相似性的“生活典型”，强调经验性。理想类型由马克斯·韦伯提出，他认为需要通过片面突出一个或更多的观点，将许多弥漫的、无联系的、或多或少存在和偶尔又不存在的个别具体现象整理到统一的分析结构中。相较于经验类型，理想类型突出了价值关联性，但主观色彩较强，因其常常脱离社会现实而为人所诟病。拉伦茨则从法规范意义上提出了“规范类型”，强调要在特定的法律价值体系内对经验类型予以评判，这是类型思维下“类型”一词的通常所指，本文中行政协议类型即是一种“规范类型”。
上述类型思维工具提示，类型构建离不开对经验现象的观察和法律价值的评判，分别体现在对经验事实的发现和规范类型的描述中。具体而言，行政协议的类型塑造及其体系化主要有四个步骤:第一，借助经验类型挖掘行政协议类型的核心要素;第二，按照一定的意义中心整合要素关系形成行政协议整体图像;第三，行政协议规范类型描述;第四，行政协议规范类型谱系整理。其中，无论是概念思维还是类型思维，在“透过经验现实归纳行政协议的核心要素”这一步骤上是一致的，区别主要体现在后续的要素整合与表述上。在行政协议类型化的过程中，最重要也是最困难的是确定行政协议的价值评价标准，需要着重分析。
(二)我国行政协议规范类型的价值评价标准
按照拉伦茨关于规范类型的论述，规范类型中“意义中心”(即价值判断)与“整体形象”相辅相成。只有透过法规范上的价值指引，有目的地观察生活事实，才能得出类型的整体形象。那么，我国行政协议规范类型塑造的价值评价标准又是什么?一般来讲，法的价值是法对人的意义，体现了客观事实属性对主体需要的满足，行政协议规范类型的价值评价要满足我国社会群体(非个人)的需要。此外，单个法律规范所依据的价值关系也要符合其所属的法典或单个文件的范围界限，因此从体系化的角度来看，行政协议的规范类型价值不能脱离行政协议规范和行政法律规范的价值体系。我国行政协议制度虽受德国、法国影响较多，但在发展过程中也形成了特有的价值评价标准。
一方面，在全球社会公共服务民营化浪潮中，我国并未独善其身，且民法学上已经将行政机关确立为“特别法人”(或称“机关法人”)。虽然学界一度对机关法人制度存在的合理性产生质疑，但《民法典》第97条仍然延续了该制度，就是对行政机关从事为履行职能所需要的民事活动之历史习惯的尊重与现实需求的回应。透过该项制度，其背后蕴含的价值观体现为:一是允许行政机关以民事主体身份从事民事活动;二是行政机关以机关法人身份从事民事活动时虽不免带有公共利益目的、公共资源再分配等公法要素，但可由民事法律规范调整。由此观之，我国行政法虽然移植了“行政合同”“行政优益权”等名词，但与法国行政合同之维护公共服务良好运作的规范价值有较大不同。另一方面，受德国行政法的影响，我国以行政行为为核心概念建立的行政法体系，将控制和规范行政权作为自身的使命。从行政协议的发展历程来看，从近代以至当代，行政协议也无不与“行政处分”“行政行为”等概念相关联。据此，在一定程度上讲，行政协议是因其表征出来的“行政行为性”而成为行政法的调整对象。而在公私法二元结构下，行政协议与民事协议的区分在于前者因从整体上体现为“行政行为”，从而具有行政法律规范调整之必要性。但与传统行政行为相比，行政协议又具有“协议性”，又需要在行政法律规范之内通过特殊的规则予以调整。据此，我国行政协议的规范评价标准在于，基于有效约束行政权之必要性而在行政法律规范框架内予以特殊规制。类型是一种由诸多构成要素围绕着一定的意义中心组合而成的有机结合体，当行政协议的规范评价标准确定后，就可以围绕该价值观察和把握行政机关与私主体所签协议现象及构成要素，进行类型描述。
(三)行政协议的规范类型描述
行政协议规范类型并不是立法者随意建构出来的，其背后矗立着经验上的事实类型。从某种意义上来讲，立法者是在尽可能地描述和还原其所直接观察到的行政协议“生活事实”。立法者需要将典型的行政协议及其个案中反复出现、具有普遍性的共同特征提炼出来，并在非典型的行政协议事实中进行验证，最终形成相对稳定的构成要素。目前学界对于这些普适性要素大体上达成了共识，主要包括:协议系行政机关与公民、法人或者其他组织之间签订;协议总是为了实现特定的行政管理或者公共服务目标;协议内容能够体现行政法上权利(力)义务;协议需要依托一定的行政程序;协议中涉及行政优益权行使;协议体现双方意思自治、遵循市场对价与风险分配等。
类型思维下人们关注的是上述行政协议要素之间的有机联系及其形成的具有一定意义中心的整体图像。对前述行政协议各构成要素进行细致化分析发现，“协商性”要素体现了行政协议中的“协议性”，具体化为协商、参与、合意、市场化、合同等诸多私法理念及其表现形式，并不单纯指代“合同”这一形式，如多个公开生效的行政判决已经确认了以“会议纪要”的形式成立行政协议的正当性;其他几项特征大体上体现了行政协议的“行政性”，对应的是传统行政法范畴下的“高权行政”。因此，行政协议的大致轮廓体现为将私法领域中协商、合意和市场化等“相对柔性”的理念融入到传统高权行政行为之中，从而形成一种柔性的行政活动方式。结合我国行政协议的规范评价标准，这种柔性的行政活动方式要如同行政行为一样受到特殊的行政法规制。因此，行政协议规范类型的整体图像体现为“协议性行政行为”。也有学者曾经论及行政协议的准确概念应当称为“协议性行政行为”，即通过协议方式来完成的行政行为，但其又将“实现公共利益”作为行政协议识别的唯一标准，从而再次陷入概念思维的陷阱。类型思维下，行政协议规范类型的描述不追求本质性要素的提炼和言辞的抽象，而是围绕“有效约束行政权之必要性”这一规范价值，把握行政协议各构成要素形成的有机整体。换句话说，学界将目光放在行政协议的价值评价，以及由其所形成的行政协议各构成要素的表现形态上。据此，从当前规范现状出发可对《行政协议司法解释》中的“行政协议”作类型化改写:所谓行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织之间通过协商订立具有行政法上权利义务内容协议的行为。行政协议的构成要素包括前文所述的主体性要素(行政主体与私主体之间签订)、协议性要素(协商)和行政性要素(行使行政权、基于行政管理之目的、按照行政程序进行、内容关于行政法上的权利义务等)。
虽然从文字上来看，关于行政协议的认识并未有明显的变化，但是背后的思维有了重大调整:行政协议规范类型下，行政协议的构成要素既不是行政协议的本质性要素，也并非成立行政协议所需要的全部构成要件，各要素之间是以有效约束行政权之必要性为价值追求所形成的弹性结合体，各要素是以或强或弱的形式存在，只要从整体上呈现为协议性行政行为即可。同时具备上述四个构成要素的属于行政协议的典型类型，若仅是缺少其中某个构成要素，但又不影响协议的整体面貌的依旧可以被识别为行政协议。与抽象概念相比，行政协议规范类型更富张力，能够最大限度地包容行政协议构成要素的灵活性，且不需要对各构成要素再精确化。借助相对具体化的行政协议规范类型，人们可以更容易地感知和理解社会生活中丰富、复杂的行政协议事实，从而为行政协议的法律适用和司法实践提供更加贴近实际的依据。
(四)行政协议类型谱系之形成
类型乃要素之有机结合，要素既是组成类型之部分，也是类型中动态、极富可变性的成分。当若干要素完全消失、新的要素加入或者被提到重要地位，类型与类型之间就可以交叉转变。从形式上来看，类型转变是因为构成要素的隐退或者加入，实际上则是因为要素的变化引起了要素间的原有结构的变化，而使其呈现出另外一种整体图像，引发新的评价观点。因此，行政协议立法中应用类型思维的结果既包括前文的规范类型，还包括由系列类型组成的体系。
行政公益协议是行政主体为实现紧急或重大公共利益，在协议中保留单方变更、终止权，相对人承担特定义务的行政协议。这类协议中的主体为行政主体与相对人，目的指向公共利益，行政优益权单方保留，相对人义务具有法定性或限定性。此类协议中行政性要素权重明显高于协议性要素的权重，如土地、房屋等征收征用补偿协议。
行政管理协议是行政主体为实现行政管理目标，通过法定程序主导协议内容，允许相对人就非核心条款作有限协商的行政协议。这类协议中行政主体主导核心条款，程序法定与有限协商结合，对价受行政指导约束，风险梯度分担。较前一类型相比，行政性减弱，协议性略微提升，如政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议。
行政和解协议是行政主体与相对人基于平等地位，就实现特定行政目标的权利义务达成实质性合意的行政协议。这类协议中双方平等磋商，权利义务对等配置，对价体现市场调节，风险动态均衡分担。此类行政协议的行政性与协议性相对均衡，如行政执法和解协议、行政强制执行协议。
公共服务协议是行政主体通过市场化机制选择相对人，以契约形式完成公共服务供给的行政协议。这类协议中竞争性缔约程序和服务标准契约化、对价完全市场化、风险由履约方主要承担。协议与公共利益相关，但是属于间接性关联，行政优益权的占比较低，协议的签订与履行等程序上多为形式审查。协议性要素上显示出较大优势，通常来讲该类行政协议存在很大的意思自治空间，协议权利义务中市场价值占比较高，在风险分配上也主要按照市场交易规律进行分配。但是从整体上来看，此类协议毕竟涉及较大的公共利益保护，需要行政法律的特殊规制。
行政自律协议是相对人自愿承诺高于法定义务的标准，行政主体给予柔性监管激励的行政协议。这类协议自愿性承诺，标准高于法定要求，激励措施契约化，违约触发复合责任。协议的核心特征体现在是以契约形式补充刚性行政规制，如企业签订环保自愿承诺协议、治安承诺责任书等。这类协议的内容与结果或多或少与公共利益相关，但是关联性相比于前几个协议已经非常弱。行政主体的行政优益权也保留不多，譬如在环保自愿承诺协议中政府仅保留底线的监管权。有关协议的法定程序方面并无强制性规定。在协议性要素方面，协议当事人的风险在各自范围内容承担，协议兑现方式也完全体现了市场化。譬如在环保自愿承诺协议中，企业自主承担超标排放的风险，同时通过绿色信贷优惠实现激励对价。
行政协议类型谱系的确立有利于行政协议立法时根据类型确定规则，对于行政协议的体系化认识也具有重要作用。在形成抽象概念之前，人们描述、形塑行政协议类型，随着行政协议类型中的一部分特征不断被证明其重要性，而逐渐形成不可舍弃的要素，继而完成概念界定，更易达成学术共识。
四、行政协议司法判断引入类比推理
常规、典型的行政协议，法官仍然可以通过构成要件的涵摄完成性质界定。对少数疑难案件，法官固守“司法三段论”可能带来个案裁判的不妥当，且不利于拓展行政协议的外延。应在类型思维指引下，将案涉协议与行政协议类型的规范意旨对照以观，对具有“同类型性”“同价值性”的协议予以类推适用。换句话说，行政协议的司法判断方式体现为法律适用的二元模式:简单案件直接适用司法三段论，疑难案件适用类比推理进行价值比较。实务界直接适用司法三段论的经验较为充分，但适用类比推理进行行政协议识别尚需要明确下列事项。
(一)行政协议识别中类比推理的本质是合类型性解释
立法上确立行政协议规范类型后，适用该规范类型的目的在于将待决协议纳入所确立的典型类型中，可称为合类型性解释。所谓合类型性解释是指法官不以制定法上的概念作为法律适用大前提，而是在规范类型中把握目标案件事实，对待决协议与规范类型的相似性进行比较。具体而言，法官需要将案涉协议与行政协议规范类型作要素比对，对于在构成要件和法律效果上具有实质相似性，且符合行政协议制度价值目标的协议，可参照行政协议相关规定类推适用。换句话说，行政协议识别适用类比推理是以整体相似性作为归类标准，案件事实能否被归入类型中主要基于二者在意义和价值上可否等同以观。因此，法官将目标案件中的协议与行政协议典型类型进行对比，不需要目标案件中的协议具备行政协议类型的所有特征，也不必拘泥于可能的文义范围，但是应对二者在“行政法律规范上有效约束行政权之必要性”这一法规范价值上加以比较，具备同样价值意义的协议可归入行政协议类型中来，超出则予以排除。从本质上来看，行政协议识别中适用类比推理是一种合类型性的解释。类比推理与文义解释、历史解释、体系解释等同属于法律解释方法，与传统法律解释方法相比，类比推理下法官的自由裁量权相对较大，基于成文法国家的传统、对法官造法的担忧以及特定部门法法益保护的特点，类比推理的适用空间通常受到严格限制。因此，行政协议识别中是否能够引入类比推理呢?笔者认为不存在适用限制。
类比推理可以在一定程度上弥补传统法律解释方法在行政协议识别中的不足。传统法律解释方法存在适用边界，即“可能的文义范围”，超出文义范围进行的解释属于法律续造;传统法律解释方法无助于澄清评价性的模糊概念，如国有土地使用权出让协议中行政机关与公民、法人或者其他组织签订、变更或解除协议是基于行政管理目的还是土地收益目的通常需要综合评价得出，对其中某个概念的“行政管理目的”进行法律解释难以解决上述疑问;传统法律解释方法试图给一个含混的概念再次予以准确界定的想法过于天真，因为总会面临新的未能被涵摄的新事实出现。类比推理以其适用逻辑能够补充传统法律解释方法之不足继而获得进一步强化。另外，类比推理在公法领域尤其是刑法上被限制使用主要基于保护犯罪嫌疑人或弱势群体的基本人身权益等原因，行政协议识别却并不存在限制类推的理由。进言之，类比推理在民商法中广泛存在，行政协议所具有的协议性恰恰与此相契合。
(二)行政协议识别中类比推理的适用方法
行政协议识别适用类比推理的基本原理在于将目标案件所涉协议与可能适用的规范类型作“类型”比较。采用该方法定性的过程中，规范类型与案涉协议事实所指向的价值分别构成大小前提，从前提得出结论的过程既有形式上的逻辑推理，更体现了以价值评价为内容的实质推理。具体而言，行政协议识别中适用类比推理的核心步骤包括:整理涉案协议事实，从中归纳其显示出若干特征A、B、C;寻找可能相关的规范类型，发现其亦有A、B、C等特征;探讨指出规范类型能够被如此定性的原则，并以此原则为对接点比较涉案协议与相关规范类型;如果案涉协议与行政协议规范类型的核心意义具有相同本质，则可以被认定为行政协议，从而完成性质认定。其中，类型思维主要体现在后续的关联性分析与价值比对环节。
以政府与私主体签订“招商引资协议”为例，该协议并不是当前规范中所明确列举的典型行政协议，因此法院在审理此类协议引发的纠纷时首要任务是对协议进行定性。最高人民法院在2021年发布的行政协议典型案例中就提及了政府招商引资协议的性质界定。该案中吉林省长白山保护开发区管理委员会(以下称“管委会”)与长白山保护开发区润森热力有限公司(以下称“润森公司”)通过会议纪要的方式约定管委会为润森公司办理前期手续、委托环评、争取政策和资金支持等项目筹建方面提供帮助与支持。对于案涉协议性质，最高人民法院的裁判理由是“地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议”，笔者认为此判决理由有待商榷。首先，最高人民法院在本案中采取了单一的“行政目的说”，与司法解释的“四要素说”自相矛盾，此外，将政府招商确定为“公共管理职能或者公共服务目标”也欠缺一定的说服力。采用单一目的说的原因大概在于案涉协议中的行政权力要件略有欠缺，毕竟办理公司登记、环评和政策资金支持等并不是管委会的直接行政权，且协议履行过程中行政法律关系也不直接发生于管委会和润森公司之间。因此，如果严格按照四要素说进行协议识别，就会因为行政法上权利义务要件的缺损而无法被识别为行政协议。此案暴露出三段论推理在行政协议识别中的局限，那么可否通过类型思维予以弥补呢?如果以类型思维进行类比推理，只需要涉案协议具备的法规范价值与行政协议的法规范价值相同即可，某一构成要素不完备也不会影响从整体上将其归入行政协议类型之中。在该协议中，政府招商引资与行政管理目标具有间接关联性，管委会的行政权力对协议履行也体现为间接影响，但在协议履行期间极易出现行政机关滥用权力侵犯到公共利益或者协议相对人权利等情形，因此该协议与行政协议规范类型在“有效约束行政权之必要性”的规范价值上是相同的，归入行政协议较为妥当。
行政协议适用类比推理中最关键的问题在于对行政协议规范类型偏离程度的把握。适用类比推理进行相似性判断的过程实际上就是寻找与之最相似的行为类型的过程。鉴于类比推理一般适用于偏离典型案例的疑难协议性质的界定，案涉协议多多少少会缺少规范类型的某些特征，或者在特征的组合方式上与规范类型有所区别。那么，法官必然会面临一个问题，即案涉协议在何种程度上的偏离是被允许的，或者说，偏离到何种程度就不能被归属到行政协议类型中了。回答这一问题的最佳答案只能是行政协议规范类型构建的评价观点，价值的评价性比较是类型思维不可或缺的过程。正如前文所述，行政协议识别适用类比推理的本质在于进行合类型性解释，类型与类型之间的区别并不在于构成要素的数目及其组合形态，而是类型的“整体图像”，其终局标准在于主导行政协议类型构建的评价观点，即行政法律规范上有效约束行政权之必要性。如有学者提出一般情况下的政府采购合同与民事合同并无差别，因接近于民事合同而被归到民事合同范畴，但是在特定情况下合同性质会发生变化，根源在于政府利用采购合同实现应由立法来实现的规制(如通过采购解决劳动就业难题、支持低碳经济等社会政治经济政策目标)。由此，该政府采购合同因其从整体上来看呈现出了利用合同进行行政规制的面貌，需要对其中的行政权进行有效约束。如此该协议就不再是民事合同，而应属于行政协议。
五、结束语
行政协议识别直接关系到以何种途径解决行政机关与私主体所签协议产生的纠纷，对于私主体权益维护和公权力监督均具有重要作用。长期以来有关行政协议识别标准、行政协议的概念无法达成统一意见，既影响了行政协议司法审查的开展，也不利于未来行政协议制度体系的构建。因此，将视角从争议中心转移到识别标准得出的方法论观察与反思上具有一定的研究意义。确立行政协议规范类型及类型谱系，为行政协议识别提供了一个相对安定且又开放的规范前提，引入类比推理判断疑难协议的性质，可以实现行政协议识别的妥当性与实质正义。
