作者：韩啸，上海政法学院政府管理学院

来源：《武大边海》2026年第3期

在人工智能全球治理中，大国行为体（major power actor，以下简称“大国”）理应承担主要责任，推动构建安全可信、公平普惠的全球人工智能治理体系。然而在实践中，各大国在人工智能治理理念与路径上仍存在深刻分歧，表现为监管思路多元、范式摩擦加剧，全球人工智能治理呈现碎片化与多轨并行态势。为什么大国人工智能治理会有如此显著的差异与分歧？本文借鉴鲍勃·杰索普的元治理理论，从“治理的治理”视角出发，构建“利益—结构—反思—工具”四要素分析框架，以尝试解释大国人工智能治理的模式分化及其生成逻辑。

在杰索普的元治理理论中，国家作为元治理者的核心使命并非成为“治理支配者”，而是作为“治理协调者”，通过对市场、等级制、社会三类治理结构治理失灵的系统性反思，以寻求协调三类治理结构的最佳实践。这一理论视角为理解大国人工智能治理提供了新的分析路径，即治理模式的差异可能根植于各国对治理利益的不同界定、对治理结构失灵的不同认知、对治理协调方式的反思性设计，以及由此形成的不同治理工具偏好。

本文构建的元治理分析框架包含四类要素。一是AI治理的国家利益。人工智能治理蕴含了政治层面所界定的国家利益与各结构领域利益相关者的诉求，分析元治理首先需要通过决策者话语识别其利益指向。二是AI治理的结构性失灵。杰索普区分了市场、等级制、社会三类治理结构及其失灵表现：市场的本质在于交换，其失灵表现为资源配置无效与创新不足；等级制的本质在于掌控，其失灵表现为政治目标未能达成；社会的本质在于对话与合作，其失灵表现为协商无效与自组织失败。人工智能在不同结构中可能引发不同类型的失灵风险，决策者必须对此进行系统审视。三是对AI治理的反思性设计。元治理强调决策者依据现实变化与观察进行反思并制定可以协调不同治理结构的治理策略。人工智能深刻嵌入市场、等级制与社会结构，其治理失灵具有系统性特征，这决定了决策者必须在对技术演进与现实变化的持续观察中调整治理工具。四是对AI治理工具的校准。元治理通过“政治话语”与“基本规则”引导治理方向。本文从大国AI治理政策实践中归纳出四类核心治理工具：为多元行动主体提供统一尺度的法律规则工具；引导多元主体行为符合道德伦理标准的伦理规范工具；贯穿人工智能设计与使用全生命周期的技术标准工具；推动多方共识与自组织治理的协商对话工具。

本文采用模糊集定性比较分析（fsQCA）方法，对2016至2025年间中国、美国与欧盟发布的40份人工智能政策文本及其相对应的91条决策者评价话语进行实证分析。QCA方法整合了定量与定性研究的优点，适合处理小样本数据，能够挖掘条件变量与结果变量之间复杂多元、非线性的因果关系，识别有效的政策工具使用及组态。在条件变量（治理工具）的测量上，本文采用“关键词词频+语义分析”相结合的方法，对法律规则、伦理规范、技术标准与协商对话四类治理工具在每份政策文本中的使用情况进行人工编码并赋予权重。具体而言，先计算某一治理工具所对应内容占全部治理工具相关内容的比例，并以5%为最小单位取整，得到该工具在单个政策文本中的权重值。同时，引入DeepSeek大模型作为辅助工具，依据相同方法与规则对文本进行自动分析与工具权重计算，用以检验人工编码结果的有效性。

在结果变量（治理目标）的测量上，为每份政策文本选取2至3条决策者评价，用以测量该政策采用的治理工具是否达到了决策者对特定治理结构进行治理的预期目标，从而构建“政策工具—政策目标”的因果推断链条。结构变量包含人工智能市场治理、等级制治理与社会治理三类治理结构目标。采用政治话语分析中的“倾向评分法”，综合决策者立场、关键词频率与语义内容，对决策者评价该政策是否能达到某类治理结构的治理目标进行评分。与条件变量测量一样，采用“人工编码+DeepSeek检验”的方法确保编码效度。

组态分析结果显示，中国以伦理规范为核心工具，欧盟以法律规则为核心工具，美国以技术标准为核心工具，分别将其作为协调市场、等级制与社会三类治理结构的“通用工具”（见下图）。此外，三方在等级制治理中均将“协商对话”视为核心工具，这表明人工智能治理已被各方普遍纳入重要的外交与国际合作议题。上述发现契合元治理理论的核心逻辑，即决策者并非单纯追求某一治理结构中的最优解，而是在利益目标约束与对“治理失灵”的反思下，战略性地选择能够跨结构发挥协调功能的最佳治理工具。

本文基于实证分析结果与元治理分析框架进一步解释中国、美国、欧盟的AI治理模式及其生成逻辑。

美国以市场优先与霸权护持为主导逻辑，倾向“技术元治理”模式。美国将人工智能明确界定为增强国家实力与国际权力的关键战略工具，其所界定的“治理失败”并非社会风险外溢，而是人工智能产业受阻或技术霸权受损。美国政治精英普遍将监管视为对国家实力的潜在削弱，由此选择以技术标准引导企业自律的治理方式。无论拜登政府还是特朗普政府，美国治理结构的协调始终体现“市场优先”原则，因技术标准既可维护市场创新活力，又可为企业提供“标准先行”的全球竞争优势，在市场自治与国家战略之间实现元治理式的协调。然而，“技术自治”背后是垄断利益的强化与社会风险的累积，这种矛盾平衡难以长期维系。

欧盟以社会凝聚与战略自主为核心逻辑，采取“规则元治理”模式。欧盟的合法性权力源于成员国主权让渡所形成的超国家权力，其AI治理的战略利益在于确保AI作为巩固欧洲团结与维护战略自主的关键工具。为此，欧盟必须优先确立一套具有统一强制力的基本规则，使法律规则成为首选工具。一方面，制定《人工智能法案》为成员国提供一致监管规则，推动算力、数据等关键要素在单一市场自由流通；另一方面，加强公民权利保护以强化社会信任与规制合法性。欧盟的反思性设计体现为对数字市场结构性缺陷的法制回应，即通过“布鲁塞尔效应”限制外国科技巨头的市场权力，同时在《人工智能法案》中引入风险分级、监管沙箱等灵活机制以平衡监管与创新。

中国强调协同平衡与智能向善，实践以人为本的“善治元治理”。中国AI治理坚持“以人民为中心”的发展思想，统筹兼顾国内经济发展与社会进步，积极履行全球治理中的大国责任。在中国决策者看来，治理失灵并不单指技术风险外溢，而在于发展偏离“以人为本”的价值根基。中国特色社会主义制度优势在于党的领导下的系统性协同，能够将“执中守正、民惟邦本、因时制宜”的治理智慧融入人工智能治理。伦理规范在政府与市场、发展与安全、多元主体之间架设协调“桥梁”，“敏捷治理”则为伦理规范提供动态实施机制。中国始终坚持“智能向善”宗旨，愿与国际社会共同探索构建人工智能时代的人类命运共同体。

总结而言，元治理视角揭示了大国人工智能治理并非风险导向，而是利益导向下对市场、等级制、社会三类治理结构的最佳协调实践。本文对全球人工智能治理合作提出三点建议：第一，加强大国协商对话，探索多元治理结构的兼容性规则框架，反对霸权治理与逐底竞争；第二，构建多元治理“工具箱”，加强方法对话、经验学习与功能性互补；第三，培育包容性全球治理文化，在尊重各国政策与实践差异性的基础上，逐步形成具有广泛共识的全球治理框架，确保人工智能始终沿着人类文明进步的方向发展。