摘要：在数据驱动的智能时代，数据资源已成为大国博弈的关键要素与国家安全的核心资产。美国通过国会立法、行政命令及出口管制等手段，构建了一套以云服务为治理节点的域外执法、以联盟化划分内外的数据圈层，以及以军民融合实现数据作战的政策闭环。该政策实施旨在满足国家安全的数字化转型需求，并维护经济利益与技术霸权。然而，美国强势的单边管辖和技术排他性亦引发复杂的国际互动，不仅招致欧盟等核心盟友在数字主权上的法律反弹和制度博弈，还刺激了战略竞争对手加速构建自主可控的数据基础设施和平行规则体系。这种动态互动揭示了美国政策执行的内在限度，并加速了全球数据治理的碎片化趋势。总体而言，美国数据安全政策架构已步入制度化轨道，数据被提升为国家竞争中的新型战略要素。展望未来，数据治理规则的制定与多边协调将成为影响全球数字秩序走向的关键变量。
关键词：美国数据战略；数据安全；跨境数据流动；数据主权
作者简介：申青青，女，贵州遵义人，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院2024级博士研究生，主要研究方向：美国政治与外交、新兴技术与大国关系；罗建波，男，重庆人，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副院长、教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向：中国外交、国家安全。
人工智能时代的数据不仅是信息的载体，更作为战略资源被提升至国家安全层面。近年来，美国不仅通过传统的芯片禁运和“实体清单”等手段限制对华先进算力出口，重塑全球人工智能发展格局，也在数据层面推进相应计划，试图封堵他国对美国政府相关数据和敏感个人数据的获取。2025年4月，美国司法部根据《关于防止受关注国家访问美国大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政命令》（第14117号行政令）实施“数据安全计划”，以应对“对美国国家安全和外交政策构成异常且重大的威胁”。该计划制定了实质性的出口管制措施，为隔离美国政府相关数据与敏感个人数据设定了出口禁令与合规框架。美国正试图以数据为杠杆构建新型数字地缘战略，即通过法律嵌套、技术垄断和规则操纵等手段构建的一套以数据单向控制为特征的新型霸权体系。随着中美技术竞争持续升温，人工智能监管与数据主权博弈愈发凸显。学术界对美国数据政策的研究已积累了丰硕成果，主要可归纳为三条路径。一是法律规范路径，聚焦《澄清域外合法使用数据法案》（CLOUD Act，以下简称《云法案》）等“长臂管辖”工具对传统司法主权的冲击与重构。二是经济自由路径，探寻数据作为生产要素在跨国贸易中的流动壁垒与市场准入，聚焦数据出境政策。三是地缘政治路径，分析数字霸权在技术民族主义驱动下的排他性扩张。然而，上述研究亦存在一定的局限性，其往往将人工智能视为数据流动的附属变量，忽视了人工智能时代背景对美国数据安全政策产生的溢出效应。鉴于此，本文将从美国推进数据安全政策的演进态势着手，厘清其制度逻辑与外溢效应。
一、美国数据安全政策的演进和特征
“数据”即任何以电子或其他方式对信息的记录，“数据安全”则是指通过采取必要措施，确保数据处于有效保护和合法利用的状态，以及具备保障持续安全状态的能力。美国在全国层面尚缺乏统一的数据保护法，但通过一系列行政命令与政策文件，逐步形成数据安全政策布局。美国数据安全政策的重心持续调整，从侧重信息自由流动到聚焦管辖权扩张，最终趋向对竞争对手的制度化能力遏制。具体来看，美国长期倡导在自由贸易协定范围内制定数据自由流动规则，但这种有利于数据自由流动的平衡在特朗普第一任期开始发生变化。2018年《云法案》的颁布是对传统数据存储地模式的根本性突破，确立了以数据控制者模式为核心的域外管辖标准。此后，美国数据安全政策不断演进（参见表1），重心逐渐转向主动遏制竞争对手获取关键能力，并将数据上升为战略性出口管制物项。
美国在人工智能时代的数据安全政策呈现出域外执法、联盟联动及军民融合三大特征，旨在构建一个以美国为中心、盟友为外围、对手被排除在外的差序格局。
1.1 以云服务为节点推进域外执法
在人工智能时代，云计算已成为数据存储、算法训练与模型部署的关键基础设施。而云服务商不仅提供计算资源，还成了数据治理的关键节点。美国通过立法与行政手段，将云服务商嵌入其数据安全政策的治理链条。一方面，美国通过《云法案》将云服务商纳入监管体系，实现数据控制者模式下的“长臂管辖”，确立了其在全球数据治理中所谓的“超领土执法权威”。其中，《云法案》赋予美国调取存储在国外的数据的权力，从“取”和“防”两方面，将美国企业打造成自身在网络空间国土的一部分。“取”的层面确立数据控制者管辖原则，只要数据由美国企业控制，无论存储于何地，美国政府均可直接调取。服务商仅能在双重抗辩成立时拒绝，即对象为非美国主体且违反存储地的法律，但豁免权最终由美国法院单方面裁量。“防”的层面多重设限限制他国获取美国数据，一是需给予美国对等待遇，允许美国直接向其服务提供商发出数据调取令。二是数据调取对象禁止针对“美国人”（United States person）及在美境内人员。三是数据调取的范围须被精准限定。四是申请国须通过美方人权和隐私等审查。这实质上是以管辖权扩张来实现对全球数据的索取。《云法案》的制度设计使美国能够绕过传统司法互助条约机制，直接获取存储在境外的数据，从而实现对全球数据流动的实质性控制。
另一方面，美国政府出台针对关键技术和基础设施的出口管制措施，以加强对云计算行业的治理。2024年，美国商务部工业与安全局（BIS）发布拟议规则，要求云服务商加强对客户的尽职调查和报告义务，要求其识别和验证客户身份，特别是当客户涉及跨境数据传输或使用云服务进行人工智能、大数据分析等敏感技术开发时。此举旨在提高云服务商对潜在风险主体的识别能力，为后续限制或禁止其提供云服务建立合法基础。2025年4月，美国司法部正式实施“数据安全计划”，对跨境数据传输设立硬性限制，并对相关交易设定严格的合规义务。5月，美国商务部工业与安全局撤销《人工智能扩散规则》并同步推出三项指导意见，将限制从硬件、软件、模型权重向云端扩展，进一步强调建立身份识别和客户审查机制。9月，美国商务部工业与安全局将出口管制实体清单的限制范围，从被点名的实体扩大到任何“50%或以上控股/附属实体”。此举虽并非专门针对云服务商设限，但实质上通过股权穿透，将管制效应外溢至全球供应链，对云服务商关联公司等跨境服务提供商形成延伸管制。尽管该规则被暂停执行，但其代表的战略意图和未来潜在风险仍然值得警惕。2026年1月，美国众议院通过《远程访问安全法案》，进一步扩大出口管制范围，以限制中国等“外国对手”通过云服务获取美国技术的能力。可以看出，美国政府试图将其国内法律效力扩展至全球，确保数据控制和技术输出符合其国家安全战略目标。
1.2 以联盟化数据圈实施“去中国化”与“筑墙”
美国深知单靠自身力量难以全面控制全球数据与人工智能的扩散，因此积极推动联盟化治理，构建技术遏制联盟，实施“去中国化”与“筑墙”策略。“去中国化”策略的核心是强化数据安全审查及监管，强调对中国的直接、单边限制，主要通过行政和立法等手段推动中美数字“脱钩”。2024年9月，美国众议院通过《生物安全法案》，旨在限制中企获取美国生物数据及技术。与此同时，美国继续力推“清洁网络计划”，禁止华为、中兴等不被美国信任的中国信息通信技术设备进入通信链路，同时在应用层推行限制TikTok、微信等具有中企背景的移动应用。此外，在拜登政府第14117号行政令之下，后续规则持续限制地理、健康、生物识别、金融等各类敏感数据向中国等受关注国家出口。2025年4月，美国国立卫生研究院（NIH）禁止中国等受关注国家的科学家访问21个生物医学数据库，这些数据库包含基因变异、癌症病例、神经退行性疾病等信息。通过以上举措，美国进一步加强了长期以来阻止外国获取敏感数据的行动，同时也终止了所有涉及这些数据库正在进行的合作项目。
“筑墙”策略则在强化盟友数据协同和信任体系的同时植入遏制中国的目的，强调对华间接、多边管控，主要通过重构全球供应链和建立以美国为中心的技术生态系统来实现。首先，“芯片四方联盟”（CHIP4）、美欧贸易和技术委员会（TTC）为美国的数据安全政策提供了重要支撑。由美国、日本、韩国与中国台湾地区组成的“芯片四方联盟”表示其“联合打造安全、可信的芯片供应链”，以减少对中国大陆半导体的依赖，在保障关键硬件组件安全的同时实现敏感数据处理和传输可靠性。与此同时，美欧贸易和技术委员会自2021年成立以来便设立专门工作组处理“信息通信技术与服务安全性和竞争力”“数据治理与技术平台”等问题，其在网络安全、软件溯源、安全标准、加密通信、云服务信任评价等领域的合作，有效构筑跨大西洋数据托管与交换的制度化桥梁，形成对中国供应链和标准外的安全空间。其次，美日印澳“四方安全对话”（QUAD）中的数据安全合作以标准制定与能力建设为抓手打造联盟防御。其技术工作组着重推动量子通信、软件安全标准制定和基础设施互通，并协同开发人工智能模型与威胁态势感知系统，在盟友信任圈内将关键数据与中国技术体系进行区隔的同时，对抗可能的跨境数据攻击。最后，“美英澳三边安全伙伴关系”（AUKUS）以电子战、云计算与人工智能为核心搭建军事级数据屏障。“美英澳三边安全伙伴关系”在第二支柱中明确将先进网络、人工智能、量子计算和电子战等纳入联合技术开发范畴，通过共享技术平台、情报云、人员培养和平台互操作等构建军用敏感数据与通信安全机制。
1.3 以军民融合推动数据从战略资源向战斗力转化
人工智能的军事应用潜力使美国在数据安全政策中强调军民技术融合。一方面，美国将数据视为武器系统进行管理、保护和使用，实现数据驱动的作战效果。美国2020年《国防部数据战略》明确指出，“所有国防部领导者的责任是将数据视为武器系统，并管理、保护和使用数据以产生作战效果”。这一理念将数据的传统信息支撑作用提升为直接作战能力，体现了现代战争中数据的战略地位。具体来看，美国在将数据安全与网络战争能力进行一体化整合过程中，民用领域积累的海量数据、云计算平台与算法模型，均可被快速转化为军事用途。2018年6月，美国国防部成立联合人工智能中心（JAIC）作为军事人工智能的协调枢纽，通过与谷歌、微软等大型科技企业合作，展示出其依赖民营企业与科研机构提供的算法与算力支持。在此背景下，美国的数据安全政策不仅防止国家关键数据外泄，更强调确保这些数据能够在需要时快速投入国防体系。从2021年的《创造数据优势》到2023年的《数据、分析和人工智能应用战略》，再到《国家网络安全战略》及2023年和2024年的两版《国家网络安全战略实施计划》，美国国防部无不强调将数据作为一种战略资产和武器系统，并推动对其进行统一管理、标准化、保障与快速交付，旨在更好地实现全域指挥与控制。2024年5月，美国网络司令部与美国国防高级研究计划局（DARPA）开展“星座计划”，旨在搭建从实验室到战场的快速技术交付通道。事实表明，美国军方已不是孤立地试验人工智能或大数据，而是在战争体系中构建起完整的数据价值链，推动民用数据向军事行动的无缝转化，以及战术智能化与作战效能质变。
另一方面，美国通过多层次、多维度的技术整合实现战略威慑的最大化。具体而言，其通过跨部门、跨领域的层叠式技术融合，构建综合性作战能力，涵盖传感器融合、云平台、人工智能分析、网络作战和决策支援系统等多个维度。“联合全域指挥与控制”（JADC2）作为美军为应对大国高端战争而开发的下一代作战指挥系统，通过整合陆、海、空、天、网多个域的数据链，借助平台互联与决策链协同实现迅速打击，是其威慑能力的综合体现。2025年，五角大楼首席数据和人工智能办公室启动了一系列新实验，重点改进数据集成，每90天定期举办一次“全球信息主导实验”（Global Information Dominance Experiment），重点将设计用于联通跨领域部队的能力置于作战环境中进行测试，这助力了“联合全域指挥与控制”概念转化为军队当前实际应用的作战能力。从技术层面看，“联合火力网络”作为“联合全域指挥与控制”的关键组成部分，集成了来自不同数据平台、武器系统和应用程序的信息源，实时显示可操作的威胁和火力信息。“联合火力网络”可通过技术纵深堆叠实现作战能力指数级跃升，即基础通信层支撑实时态势感知，智能算法层以转化数据为决策优势，最终在打击层形成质效倍增。2026年4月，五角大楼监察机构启动联合火力网络训练评估，旨在了解美军如何训练使用这一太平洋地区潜在高端战争的核心作战管理系统。
二、人工智能时代美国数据安全政策的建构逻辑
人工智能时代美国数据安全政策的构建，是现实主义国家安全逻辑的延伸，也是为了保护数字经济与跨境数据流通利益。美国借数据安全之名推动所谓的美式标准与规则输出，维护其技术霸权与国际话语权。
2.1 安全化逻辑下的数据攻防需求
进入人工智能时代，美国将“绝对安全观”的国家安全逻辑嵌入数字化维度。人工智能技术的发展，将使数据从零散的资源转化为预测、生成与控制的核心要素。而数据攻防体系可以在实现数据“武器化”的同时加速构建数字防护体系。
从攻势层面看，进攻性现实主义理论认为，国际体系的无政府状态迫使大国通过持续扩张权力来赢取安全保障。这一理论延伸到网络与数字领域，即国家可能通过提升数字战能力来谋求相对优势，以此巩固自身安全。当前美国对华人工智能战略已呈现出进攻性技术民族主义特征。在此逻辑主导下，美国利用法律手段与遏制联盟，将数据视为战略杠杆，构成攻势态势。无论是通过《云法案》立法撬动数据霸权，突破主权边界，赋予美国政府跨境调取境外服务器数据的“长臂管辖”，从而将数据管辖权转化为数字治外法权；还是协同盟友建造“去中国化”的“小院高墙”，在现有联盟体系中植入技术功能，将技术联盟升级为排华数据集体安全机制，二者均服务于以美国为中心的数据治理差序格局这一战略目标。美国的底层逻辑在于，数字化转型为国家安全带来脆弱性。一方面，过去十年间地缘格局演变已急剧放大国家安全关切，敌对势力可通过数字或物理手段锁定关键基础设施，削弱国家及公民的防护能力。另一方面，关键基础设施系统日益依赖数字化与远程操控技术，使其更易遭受网络犯罪组织和国家支持的行为体的攻击。总之，与传统数据泄露不同，人工智能训练数据一旦被对手获取和利用，就可能在短时间内提升其算法性能和军事应用水平。例如，医疗、生物、能源等敏感领域的数据库一旦流入竞争对手手中，不仅可能削弱美国的产业优势，还可能催生新的生物安全与国防威胁。因此，为了应对当前威胁及对冲来自中国的竞争压力，美国选择联合盟友采取先发制人的布局安排。从防御层面看，防御性现实主义理论强调，国家在无政府状态下应通过风险管控而非权力扩张维系生存安全。然而，数字时代的复合脆弱性正催生新型数据焦虑，人工智能时代把数据安全从信息保护提升为能力防护，而这种认知转变直接驱动了美国数据安全政策的收紧与强化。在此逻辑主导下，美国推行技术壁垒化与供应链切割，将数据隔离视为生存刚需，构筑数据防御屏障。当前新兴技术的泛在化，使个体及治理主体得以最大化信息操控效能。诚如美国前国家情报局首席副总监苏·戈登（Sue Gordon）所言：“可供美国国防部使用的技术已远超其能合理运用的限度。”现代通信技术驱动信息传播速率呈数量级提升，致使数据总量与流速超出传统分析能力阈值，打破跨区域人群间的物理疆界壁垒，催生以数据攫取为核心的新型地缘政治博弈。其中，中美战略竞争呈现出数据竞争力的对抗特征。因此，为维护全球数字竞争力、维系经济安全，美国将数据视作数字经济的核心战略资产，一方面强调保障科技创新与供应链数据不被他国窃取，阻断对手国家对相关数据的获取、访问与传输；另一方面通过军民融合打造技术堡垒，无限堆叠数据安全能力，构建起一套以数据驱动的现代军事体系。
2.2 跨境数据流动利益与配套技术出口管制
数字经济作为新一轮科技革命的重要引擎，正深度重构全球经济格局与竞争范式。其本质是以数据为新型关键生产要素、以现代信息网络为基础设施载体，通过数字技术与实体经济的系统性融合，持续催生颠覆性的产品形态、产业业态与商业模式。美国将经济利益置于数据安全政策的重要考量位置，致力于以制度性手段巩固其数字经济地位。从内部看，美国数字经济高度依赖跨境数据自由流动，保护美国企业的知识产权和商业秘密刻不容缓。美国经济活动中的大量价值由跨境数据流支撑，越来越多的新商业模式都需要跨境自由流动的数据和信息。换言之，开放的数据流动是美国企业参与全球市场、拓展贸易投资的基础。2023年，美国数字化服务出口额为6560亿美元，占美国服务出口总额的64%，比2018年增长31%，这一增长超过了同期美国服务出口总额19%的增幅。美国认为“中国对美国政府和企业的数据安全构成严重威胁，中国正在利用这些数据为中国企业在全球市场上提供不公平竞争优势”，因此要重塑跨境数据流动范式。
从外部看，对数据安全的强调也是为了配合美国对华技术出口管制措施，封堵云端漏洞。人工智能产业链高度集中在算力、算法和数据三个环节，美国在这三方面占据领先地位。然而，数字经济的全球性质使传统监管方法面临挑战，跨境数据流动、数字平台的市场力量以及人工智能的快速发展，都需要新的监管框架。美国有强烈动机通过制度化管制维持这种优势。一方面，防止敏感数据和算力外流有助于延缓竞争对手的追赶速度；另一方面，管制手段可迫使盟友进一步适配或依赖美国技术和标准，从而稳固美企市场支配地位。因此，美国政府不断收紧对华人工智能出口管制并更新相关措施填补漏洞。拜登政府时期对华人工智能硬件、软件出口管制已较为成熟，特朗普再任后拓展监管边界，把关口移向云端。2025年5月，美国商务部在其政策声明中指出，一旦出口方“知晓”其提供的先进计算芯片或相关服务可能被用于训练人工智能模型，并且最终可能用于包括中国在内的国家（地区）的军事情报收集或大规模杀伤性武器相关用途时，必须提前申请出口许可。这一规定不仅限制了高性能计算芯片的跨境出口，同样适用于境内转移及各类支持性服务，涵盖美国人提供的技术支持、合同服务乃至算法训练等活动。此举表明，美国意图在人工智能训练这一关键环节中同时切断算力、算法与数据流通三者之间的衔接，以形成更完整、更具可执行性的出口管制链条。政策文件中将“训练”界定为通过大规模数据和优化算法以提升模型性能的过程，这凸显了数据在人工智能训练环节中的核心地位。
2.3 数据流动标准与规则输出布局
在全球数字化竞争中，技术标准和规则的制定已成为大国竞争的关键战场。拜登政府2024年发布的《美国政府关键和新兴技术国家标准战略》实施路线图明确指出，技术标准对于商务和安全至关重要，美国的竞争对手正在寻求影响国际标准制定，将美国创新领导地位置于风险之中。随着人工智能成为全球治理的热点议题，谁能够制定并推广数据与人工智能的国际规则，谁就能够在未来技术秩序中占据主导地位。
一方面，域外执法是数据流动控制的制度武器。根据《云法案》，美国执法机构有权向美国企业索取其存储在海外的用户数据，同时可以依据与其他国家达成的协议，快速响应外国政府的类似数据请求。这种法域扩展与制度输出，体现了美国在数字霸权层面的基本逻辑：谁掌握数据访问准入权，谁就定义规则并影响他国主权。《云法案》的重要功能是为美国实现数据法律武器化，它重塑了执法部门对云端数据的控制，并在单边部署与多边协定之间建立平衡。从制度霸权视角来看，《云法案》不仅是执法工具，更是传播美国治理规范的法律范本，其通过设定基于美式隐私保护的协议准入门槛，构建新型数据调取联盟。非协议国虽未被完全排除于国际合作，但其跨境数据获取能力将受制于低效的传统司法程序，面临国际执法响应速度与合规成本的双重压力。因此，《云法案》实质上是一种数字规则输出机制，它将美国的执法标准、隐私保护框架强制映射至全球云计算与大数据平台。从规则争夺来看，这一机制正在重构数据主权边界，使各国在部署云服务、制定本地法律时须考虑与美国法制对接或冲突的问题，有助于为美国维护其数字霸权提供法律制度支撑。
另一方面，数据联盟是规则输出的意识形态抓手。其逻辑在于，若美国能够主导跨境数据流动标准，控制算力与模型的门槛，并且构建可信盟友生态圈，那就可以在制度层面将对手排除在外，从而把竞争优势转化为长期的制度优势。美国对数据助推中国高新技术发展的战略焦虑与日俱增，认为其在技术标准领域的主导地位主要面临来自中国的挑战，中国既有能力也有意愿增加其在现有标准制定中的影响力，这将冲击美国的技术霸权体系。因此，美国借数据安全之名，构建技术遏制联盟，将意识形态嵌入技术评估标准体系，达到将中国排除在外的目的。尤其是，以2020年发起的“清洁网络计划”为例，美国与欧盟、北约、七国集团、“四方安全对话”等盟友合作建立可信供应商识别体系，明确排除华为、中兴等中企设备与服务进入5G、云、海底电缆、应用市场等领域。美国的各项数据政策并非孤立行动，而是融入现有机制与盟友框架当中。这种横向拓展与合作表现出美国在全球技术治理中并非以单边强制，而是通过构建规则同盟制度体系与意识形态输出等举措，集体设定标准、划定边界，实现技术霸权下的标准捍卫与价值主导。因此，美国数据安全政策不只是防御性安排，更是主动塑造国际秩序的重要工具。
三、人工智能时代美国数据安全政策面临的挑战
尽管美国的数据安全政策体系庞杂、攻势凌厉，但其在实施过程中受到多重制约，这些限制源于政策的内在矛盾和外部反应。
3.1 联盟内部分化与“数字主权”的反弹
美国数据安全政策对盟友的单向渗透遇到了阻力，数据霸权行径引发盟友信任危机，并激发了后者对“数字主权”的追求。具体来看，欧盟虽已通过《通用数据保护条例》《网络与信息安全指令2》及《数字运营韧性法案》等针对境内客户数据的监管法规，但美国法院仍可依据其法律强制管辖范围内的企业提交数据，此举实质上打破了欧盟隐私保护的屏障。因此，欧盟从规则和产业层面寻求自主。在规则层面，过去十年欧盟审视了三项旨在允许个人数据在欧洲和美国之间合法流动的协议，2015年的《安全港协议》和2020年的《隐私盾协议》均被欧盟法院驳回，尽管《欧美数据隐私框架》于2023年7月获批，旨在为跨大西洋数据流动提供合法通道，但欧盟委员会仍警告其未能充分抵御美国《外国情报监视法》第702条和《云法案》的“长臂管辖”风险。这从根本上动摇了美欧数据流动的法律基石，表明欧盟无法接受美国法律对其公民数据的无限索取。欧洲律所联盟数据显示，截至2026年3月，自《通用数据保护条例》于2018年5月生效以来，欧盟各国数据保护机构已累计开出超60亿欧元的罚单。其中，美国公司承担了大部分罚款，截至目前罚款金额最高的仍然是爱尔兰数据保护委员会于2023年5月对Meta开出的12亿欧元罚单。产业层面，欧盟2022年7月通过了《数字市场法》和《数字服务法》，明确了数字服务提供商应遵循的原则和流程，其核心直指拥有市场主导地位的美国科技巨头，旨在限制其垄断行为。此外，欧洲市场对亚马逊云（Amazon Web Services，AWS）、微软云（Microsoft Azure）等美企云服务的信任下降速度显著，欧盟开始寻求本地云服务替代。2025年以来，包括德国、荷兰在内的多个国家已经开始研究“国家云”或“主权云”替代方案，提升本地服务使用比例。尽管美国云服务提供商仍在欧洲市场占据主导，亚马逊云、微软云和谷歌云（Google Cloud）占据欧洲市场约70%的份额，致使欧洲“主权云”政策不太可能带来急剧转变，但欧洲云服务提供商已在有意识地继续发展壮大，反映出美国数据战略的强势模式反而削弱了其与盟友的信任基础。这种“去美国化”的产业努力，暴露了联盟化数据流动圈内含的信任危机与战略裂痕。
3.2 战略对手的反制与自主体系的加速构建
美国将维护数据安全纳入其对华战略框架，这与其通过技术封锁遏制中国人工智能发展的行动一脉相承。但其极限施压却显著加速了对手的自主创新进程，催生了独立于美国技术体系的平行生态。中国的反制策略是系统性的，在政策层面，2021年相继通过《数据安全法》《个人信息保护法》构建了自身的数据治理框架，辅之以数据出境安全评估、标准合同和认证制度等操作机制。国内通过的一系列政策和制度安排不仅强化了数据主权，也为中美对等数据谈判提供了实质性筹码。2024年，随着拜登政府陆续推出旨在限制受关注国家获取美国敏感数据的行政命令与法案，中国同步出台了《促进和规范数据跨境流动规定》，通过扩大豁免范围有效减轻了企业在数据出境方面的合规负担。在此阶段，中美两国在数据治理政策上呈现出相反的走向：中国政府逐步放宽跨境数据监管，而美国政府则不断强化针对中国等国家的数据流动限制。这种政策层面的反向变动，反映出双方在数字规则领域日益明显的博弈态势。在国际领域，中国积极倡导《全球数据安全倡议》，并参与数字治理的多边进程，努力在国际上争取规则话语权。例如，在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等国际谈判议程中，中国始终倡导一种兼顾数据隐私保护、国家安全保障与数字创新发展的协调路径。这一政策立场既是对美国单边数据规制路径的回应，也是在当前全球数据治理规则呈现碎片化的情况下，寻求制度性创新与政策空间拓展的重要尝试。
在技术层面，中国大力推进“东数西算”工程，构建全国一体化的算力网络，以降低对境外算力的依赖。在芯片、操作系统、数据库等基础软硬件领域，国产替代进程在政策与市场双轮驱动下全面提速。中国企业现已成为基础半导体领域的重要竞争者，在该领域的市场份额从2015年的19%增长到2023年的33%，与此同时，中国成熟节点半导体产能增速是全球需求增速的四倍多，预计未来三到五年内，中国芯片制造商将占新增成熟节点产能的近一半。另外，据科技产业研究机构集邦咨询估算，2026年中国人工智能芯片市场的国产份额将增至50%左右。在应用生态层面，2025年中国云计算、大数据服务共实现收入16230亿元，同比增长13.6%，这一增长态势正在重塑中国的数字化格局。阿里云、华为云和腾讯云在亚太市场保持强劲增长，尽管在全球范围内受到压制，但在本土及“一带一路”共建国家形成了可观的市场规模。
3.3 新兴市场国家对美国人工智能合作与数字监管之间的张力
美国在全球人工智能基础设施领域占据主导地位，其云服务提供商控制着全球三分之二的云基础设施。根据《金融时报》汇总的2026年第一季度财报，美国科技公司谷歌、亚马逊、Meta和微软计划在2026年共投入7250亿美元用于资本支出，较去年4100亿美元增长77%。这种规模不仅代表庞大的数字，更代表着创新能力的质的差异。如今世界各国都在争相构建“主权人工智能”，要么开发本国的人工智能模型，要么购置计算基础设施。阿联酋、沙特阿拉伯、土耳其以及非洲、拉丁美洲地区的多个国家都在积极寻求与美国科技公司建立人工智能合作伙伴关系，并投资建设数据中心和云基础设施。人工智能基础设施已成为国家实力的重要杠杆，对芯片、云平台和数据中心的控制权正在塑造地缘政治格局。
美国科技巨头几乎定义了全球人工智能生态的底层架构，理论上，这种结构性权力应赋予其巨大的地缘经济影响力。然而，随着“数字主权”“主权人工智能”概念的兴起，美国当前策略未能将这种技术优势系统性、战略性地转化为可持续的国际政治经济影响力。许多国家一方面寻求美国对其人工智能的投资，另一方面却采取以欧洲框架为蓝本的数字监管措施，即数据本地化、选择性执法、高额罚款和设计强制性规定。欧盟的监管模式被多国效仿与推广，澳大利亚、巴西、印度、日本、韩国和英国都已提出或颁布了针对美国企业的类似数字监管法规。这些措施的核心目标是在发展本土人工智能产业与利用美国技术之间寻求平衡，既希望借助美国的技术和资本促进本国经济数字化和产业升级，又试图通过法规延缓美国企业的市场扩张，为本土企业争取发展时间和空间。这不仅会削弱美国的技术领先地位和规模优势，也使其在与中国的竞争中陷入不利地位。结果是美国在创新上的投入可能在不经意间补贴了其他国家的数字主权建设，而自身却面临他国市场准入的限制和全球技术生态碎片化的挑战，这对其长期领导地位构成潜在威胁。例如，巴西作为拉丁美洲排位靠前的创新中心，一方面凭借其可再生能源发电量占比高达93.6%的优势，吸引了美国大量投资，微软承诺在巴西投资24亿美元用于云计算和人工智能基础设施建设，亚马逊也计划在2034年前投资18亿美元。另一方面，巴西积极探索引入事前竞争监管，借鉴欧盟《数字市场法》，优化了现行反垄断法的执法工具和流程，以更好地应对数字市场挑战。
四、人工智能时代美国数据安全政策的影响
尽管美国加强数据安全管控的举措受到多重制约，但其政策态势仍然固化了其在全球数据规制中的霸权输出地位，并进一步加速中美在技术供应链与数字贸易领域的“脱钩”进程。长期来看，美国的单边导向与“小院高墙”策略恐加剧全球数据治理规则的分裂与竞合，推动各国纷纷制定本地化数据政策与“主权云”替代方案。
4.1 固化美国在全球数据规制中的霸权输出
一方面，数据与云服务之间深度耦合、相互支撑的共生关系强化了美国产业优势。云服务为数据的存储、处理与价值释放提供技术基底，而数据则驱动云服务的持续演进与商业价值变现。美国仍然是迄今为止全球最大的云市场，其规模远超整个亚太地区。数据表明，截至2026年第一季度，美国亚马逊云、微软云、谷歌云三大云服务提供商占据全球云基础设施服务收入的67%。与此同时，到2025年末，全球超大规模企业运营的大型数据中心数量增至1360个，占全球数据中心总容量的48%，预计到2031年，超大规模运营商的容量占比将增至67%。这种规模效应不仅令美国企业在全球数据存储、计算和人工智能基础设施上拥有天然入口优势，也使美国成为全球数字经济的枢纽。因此，美国的数据安全政策进一步将云服务与国家安全政策捆绑，将美国技术标准扩展至盟友市场，使合作国家或企业若要接入美国云生态，必须接受其安全规则。这将在内外两方面对美国产生正向强化作用：对内巩固自身产业优势与核心竞争力，对外进行标准与规范输出。在更深层次上，美国通过云平台制度输出实现技术主权控制，将全球数字空间绑定于美国领导下的规范体系之中，从制度层面加固美国的数字霸权地位。
另一方面，“数据自主”在绝对意义上的不可行性，恰恰构成了美国数据战略的可行性基础。尽管“数据主权”“数字主权”“主权人工智能”等概念正逐渐获得认可，但实现真正自主仍然遥不可及。数据主权可以概括为国家对数据的最高控制权和排他性管辖权。这意味着绝对的数据自主就是一国对数据生命周期的完全掌控，包括数据的生成、存储、处理和跨境流动。然而，数据主权的实现并非在真空中进行，它深嵌于美国技术巨头主导的现有全球数字生态中，这种结构性依赖构成了主要障碍。具体来看，真正的数据自主权离不开对底层技术栈的控制，包括芯片、操作系统、云计算平台等。然而，全球互联网的核心基础设施，如根域名服务器、主导的云计算服务以及主流的深度学习框架，均与美国科技产业生态紧密绑定。因此，即便一国意图发展完全自主的主权人工智能，其训练和运行仍需依赖这些位于境外的云服务。例如，阿联酋的Falcon模型基于亚马逊云（美国）基础设施训练；新加坡的SEA-LION模型依赖GitHub（微软的美国子公司）和Hugging Face（美国）等平台，并通过与IBM（美国）的合作进行分发。即使在基于开源模型构建的大语言模型领域，其主要模型提供者也是美国Meta公司，并且许多重要的开源人工智能项目都与美国有着密切联系。这意味着，当前人工智能发展的底层基础，从算力基础设施到核心开发工具与平台，乃至最具影响力的开源模型源头，已形成一个由美国公司和生态系统主导的、几乎全球开发者都无法绕开的技术栈。
4.2 驱动中美技术“断链”与数字贸易壁垒
美国数据安全政策进一步推动中美两国“脱钩”进程。一是技术供应链制度性“断链”。美国通过出口管制策略与重塑供应链布局，制度化实现与中国的技术“脱钩”，突出数据治理的强制化方向。美国不断扩展对华技术出口军民融合条款，将管制范围从具体物项延伸至终端用户、技术服务和应用场景，包括先进半导体制造设备、人工智能芯片、EDA软件设计工具及相关技术服务等。这一制度在数据层面具有明显导向意义，即人工智能模型、EDA软件设计工具等均与处理、分析、存储大量敏感数据直接绑定。限制这些要素意味着从根本上限制中国或相关主体对数据的采集、处理和利用能力，从技术路径上切断数据生态。这不仅控制物理设备流向，也控制与之配套的数据流处理路径，形成制度性“脱钩”。与此同时，美国在半导体领域倡导“友岸外包”策略，试图联合盟友控制半导体全产业链，在“友链”国家之间建立起一道“链墙”，绕开对中国的供给依赖。有研究从“小院高墙”政策对中美技术流动的角度出发，表明美国对华技术流入和流出分别下降了约44%和36%。依托“芯片四方联盟”“美英澳三边安全伙伴关系”“四方安全对话”等现有架构中植入的技术机制，美国意在建立可追踪、可审计的数据与技术闭环，将数据安全内嵌在供应链制度中。随着特朗普政府对华人工智能出口管制的进一步收紧，其对人工智能开发工具EDA的管控亦同步升级。2025年5月，美国商务部正式向西门子、楷登电子（Cadence）和新思科技（Synopsys）三家EDA巨头发出通知，要求其暂停向中国市场发货，表明美国在技术遏制战略中进一步强化对半导体产业上游核心工具的掌控。可见，通过制度化出口管制，美国已将数据链、设备链与工具链捆绑，使技术“脱钩”系统化、可追溯化，其不仅限制硬件，还限制配套数据基础中枢的形成。
二是数字贸易制度化壁垒的构建。美国涉华数据出境的政策限制将加速中美数字贸易的“脱钩”进程。由于世界贸易组织（WTO）现行规则未对数据跨境传输设立独立框架，数据贸易被动适用《服务贸易总协定》（GATS）的一般性原则。《服务贸易总协定》第十四条之二（Art. XIV bis）是审视数据流动限制及其贸易影响时最相关的条款。该协定安全例外条款的（b）（iii）项规定：“不得阻止任何成员采取其认为保护本国基本安全利益所必需的任何行动……该行动系在战争或国际关系中的其他紧急情况下采取”。援引此例外的国家可主张，其限制数据流动的措施属于在“国际关系中的紧急情况”下，为保护其“基本安全利益”而“认为必需”的行动，从而为措施合法性辩护。美国正是利用这种制度弹性与适用边界的不确定性，得以绕过多边约束，以防范数据风险为名对中国企业施加单边出境限制，实质是将贸易问题安全化。2024年以来，美国以潜在电子间谍活动为由对中国采取多项行动：限制美国港口使用中国新型货运起重机；立法并通过行政命令限制对华数据传输；对美云服务商提出“了解你的客户”合规草案要求；发布禁止中国自动驾驶汽车在美销售或上路的规则草案；启动程序限制在美使用中国制造商用与消费级无人机。这些举措使两国数字产业链的断层效应持续加剧，在美中企的生存空间持续收窄。
4.3 全球数据流动规制与数字治理范式重塑
一方面，形成跨境数据流动规制范式，促使各国数据出境政策收紧。未来十年，数字治理问题将面临严峻考验，谁主导数据隐私和数据流动、技术标准、网络安全等规则制定，谁就将占据2030经济格局中的重大竞争优势。美国以法律“长臂管辖”和技术标准植入为核心的跨境数据流动规制范式，推动全球数据政策趋严。具体而言，美国数据战略核心在于将国内安全标准国际化，这种制度输出模式，不仅加速各国收紧数据出境政策，还将使各国在追求本国利益的同时刻意或被动忽视他国数据权益，加剧全球互联网空间的制度碎片化与地缘分裂。尤其是其技术遏制联盟下“去中国化”的“小院高墙”阵营化构建，限制向对手传输数据可能会为其他国家限制数据访问找到规制依据。当中、美、俄、欧、日等主要经济体形成不同的数据管控体系，将直接推升国际云计算市场成本，中小企业在面对监管重负时选择本土服务，数据合规风险成为国际贸易界新壁垒。这一系列后果将直接影响全球数字经济发展，更不利于国际数据治理规则的体系化发展。
另一方面，冲击全球数字经济治理的协调机制，诱发多边体系失效与制度对抗。未来全球数据治理机制的形成，一定程度上取决于对全球数据治理路径和主张的选择。美国数据安全政策的单边优先导向，进一步瓦解了现有全球经济治理体系的共识基础，催生了规则阵营化危机。美国的数据安全政策将数据定义为战略权力资源，通过“小多边”联盟推行排他性规则，要求成员国开放数据流动并限制向非盟国传输，这本质上是将全球数字空间割裂为“中心—边缘”结构，维护其数字霸权。其策略在短期内或可巩固联盟，但长期来看却蕴含霸权自损的悖论。美式单边主义本身就在侵蚀全球治理的制度基础，其维护的是所谓的美式规则而非普惠、包容的国际秩序。为遏制竞争对手而构建的“小院高墙”，恰恰成为全球数字治理体系碎片化的主要推手。当中国和欧盟等因被排除在外或歧视性待遇而不得不构建自主体系时，全球统一的数字市场与治理规范便无从谈起。总之，美国对竞争对手以安全之名封锁数据流动，压制技术发展，对盟友和伙伴通过规则捆绑和“长臂管辖”实现数据单向透明化，这种可控开放无不彰显其霸权本质，既不利于全球数字经济的协调发展和机制创建，也将推升体系失效和制度对抗的风险。
五、结语
人工智能时代的美国数据安全政策将数据上升为武器和资源，构建法律、技术与制度并行的数据霸权体系。此举不仅巩固了美国云服务市场与产业优势，而且还通过规则输出与“小多边”联盟强化了其数字霸权。然而，这一模式亦引发了盟友的信任危机，加速中美“脱钩”进程，并推动全球数字治理的进一步碎片化。值得一提的是，尽管美国云服务提供商是美国数据安全政策的直接管辖对象和关键执行者，并公开承诺遵守管制要求，但在商业利益驱动下，其在现实运营中也会寻求变通方案以规避严格管制带来的商业损失。而这恰恰成为特朗普第二任期继续强化云端控制、封堵管制漏洞的直接动因。可以预见，美国未来的数据安全政策将更具进攻性。对中国而言，过去十年间美国悄然构筑起一套日益严密的监管体系，旨在限制流向中国的数据跨境活动，并管控中国软件及互联网技术在美国运营。尽管个别管制行动通常针对TikTok数据安全、华为5G威胁等特定风险，但监管权力的持续扩张正深刻重塑中美经济关系，不仅越来越多的中国国产联网设备和消费品被禁，甚至中国企业在第三国生产的产品也面临准入限制。未来，面对美国的制度输出与技术壁垒，中国需以“安全自主”对冲“小院高墙”，一方面，加快建设自主可控的主权云与加密计算平台，完善国内数据立法与跨境监管框架，以强化本土产业与技术话语权；另一方面，积极参与并主导多边数字治理机制，支持开放、透明、包容、非歧视性的多边贸易体制，联合更多新兴市场国家推进区域数据伙伴关系，破解数据治理碎片化困局。通过内强安全与外塑规则双轮驱动，缓解美国数据霸权造成的外部压力，并在全球数字经济格局中塑造更具包容性与可持续性的治理新秩序。
原载于《太平洋学报》
