摘要：项目制为什么能够稳定、广泛和强渗透性地推行，它在具体实践中又体现出何种运行逻辑？本文基于观察视角与分析方位两个层次，提炼出四重典型机制，尝试为项目治国提供一个总体性阐释框架。外部性机制针对项目成本与收益在空间和时间层面的外溢，中央与地方之间的权责模糊导致内外之间存在重大张力；委托代理机制侧重分析中央与地方间多委托方、多任务的组织传导以及专业化与地方化不同方向的信息不对称和模糊难题；合法性机制着眼于探讨绩效、程序和道德合法性如何在纷繁的项目治理实践中同构和异质交叠；嵌入性机制试图阐明国家与社会间的“双轨”政治——自上而下与自下而上——为何偏重一边以及如何影响不同项目的运行模式及其效能。这些机制“四轮驱动”，交叉强化，对项目治国产生总体性效应。
作者：史普原，浙江大学社会学系副教授
摘自：《社会》2026年第1期
原题：《项目治国：基于四重机制的总体性阐释》
本文载《社会科学文摘》2026年第6期
问题的提出
在近年来的国家治理实践与话语中，“项目”是一个高频词，诸如“抓项目”“跑项目”“上项目”“项目会战”“项目为王”被政府、企业、社会组织等不同行动主体频繁提及，并鲜明体现于其具体行为中。项目制如此广泛且深刻地嵌入当代中国的国家治理实践中，“项目治国”之称可谓至当。作为一种研究视角的项目制大致发轫于社会学领域，并迅速向政治学、公共管理等相邻学科拓展，但近年来逐渐呈现出“内卷”特征乃至颓势，需要进行更深入的提炼和审视。虽然项目治国是一个宏大议题，但相关研究日益陷入重描述轻机制、重解读轻解释、平面化而不够深入、碎片化有余而总体性不足的困境，这对项目制范式的生命力提出了严峻挑战。
本文试图回答如下问题：作为一项国家治理制度，项目制为什么能够稳定、广泛和强渗透性地推行？它在具体实践中体现出怎样的运行机制？能否据此提出一个统一、系统的总体性解释框架？为此，本文基于组织学层面的观察视角（内部和外部）和分析方位（目标和运作）两重层次，细究项目制治理的多种经验观察，进而建设性地提炼出四重机制，澄清其中的隐含假设和前提条件，将多元的视角、方法和观点联系起来。
表1 项目治国的四种基础机制
项目治国的四种基础机制：一个总体性分析
先从中央与地方关系的视角看，在制度本质意图方位上，项目治国突出体现为分税制以来中央自上而下的“条条”或部门膨胀，为了更好地贯彻其外部性矫治目标，限定地方“块块”对项目的使用方向、范围等。为此，上级部门有时穿越科层，直达项目承接者，这种扁平的运作链条有助于降低目标漏损。在主体联动实践方位上，项目制则与科层制捆绑运行，呈现出较强的张力，并且地方“块块”绝非完全被动，而是同样构成一个组织主体，影响乃至决定着项目原初目标的实现。更具体地讲，它体现为两种机制：第一，外部性机制；第二，委托代理机制。
再从国家与社会关系的视角看，虽然从策划到验收的一系列流程都在国家体系内运行，但其目标从制定到实现，均高度依赖国家与社会关系的性质。一方面，如果国家的力量相对于社会过强，就很可能像斯科特所言，改造社会的良好用心反而会导向灾难；另一方面，弱国家、强社会也可能造成“一盘散沙”，使得现代化项目无法在全国范围内推行。那么，什么才是良性的国家与社会关系？其中的两重机制颇为关键：其一，国家向社会发包项目的“第一性”目标在于为国家提供合法性；其二，要达成这种目标，具体运作应视国家与社会间的嵌入性机制运转情况而定。
项目制的发包意图：外部性机制
上级政府部门在奖补下级政府部门项目时会考虑，该项目是否具有外部性，具有多大外部性。对此，社会学观察很好地与财政学理论形成互补。例如，某社区打造民生项目，购买了图书、服装、设备等，在向区级财政申请项目补助时，遭到财政科长的质疑，认为此类社区项目不应由“政府买单”，这属于私人利益的公共转嫁。该财政科长的质疑就是站在外部性视角上。
中国有数亿农民常年不居住在户口所在地，而是向全国各地特别是向发达地区流动，为流入地的城市建设、社会服务、市场活力等做出了极大贡献，却难以充分享有流入地的社会福利。地区间竞争进一步加剧了外部性难题，某些贫困地区给辖区居民提供了义务教育服务，但居民在成年后不仅未回馈当地，反而纷纷“孔雀东南飞”，支援其他地区发展，这进一步拉大了地方差距。于是，贫困地区更不愿动用本级财政发展基础教育。这种具有一定中国特色的外部性，部分由国家投放的“三农”和社会福利等项目覆盖。
项目治理中的权责边界模糊导致中央与地方均有将收益内化、成本外化的倾向。一方面，在资金、精力和意愿均有限的情况下，上级部门倾向于“上级请客，下级买单”，项目制成了用少量资金达成目标的“钓鱼”工程；另一方面，地方绝非被动地“愿者上钩”，而是主动地、策略性地“向上要”“资金空转”“一女二嫁”“选择性配套”“向下转嫁”等，甚至还会利用配套由头，进行项目打包、举债等，从而导致外部性矫治效应萎缩乃至落空。
在这种背景下，明晰央地权责被提上改革议程。2016年，国务院颁布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对中央与地方的边界划分提出了若干基本准则。考虑到这项制度改革工程颇为复杂，国家在财政领域先行先试，比如在统计名目和比例上大幅压缩专项支出占比，提升一般支出占比。相比于高峰时期专项支出占比超过50%的情况，如今这一比例已在统计层面收缩到10%左右。然而，透过数字表象，大量专项支出虽然转列一般或者共同事项支出门类，但分配方式并无实质变化。其关键就在于，事权划分与单一体制之间存在巨大张力，导致很难划出具有可信承诺的内外边界。
项目运作中的委托代理机制
既有研究探讨了地方政府的偏好顺序，如重视经济绩效而公共服务、社会福利提供不足。但鲜有研究运用更基础的委托代理模型对其深层原因展开分析。委托代理机制体现为：经济任务在整个委托代理链条——国家、中央核心部门和地方政府——中最能达成共识、权重最大、排序最靠前，它还有可测量性强、显示度高等特点，这进一步提高了其被重视的程度。因此，经济化在项目治国中的主导地位是委托人和代理人合力形塑的。
也正因如此，我们更能理解为什么本来被认为具有一定均等性的项目制治理反而刺激了GDP的增长，甚至拉大了地区差距，尤其体现在县乡层面。不过，这并不等于说项目制治理对地方支出偏好的矫正不成功，至少在省级层面，它还是有一定均等化作用的。
除了经济偏好之外，还存在其他难以被经济化统摄的任务。比如，近年来环保、扶贫等早期排序低于经济发展的任务被提升到更高位置，难以被代理人草率应对，而这些任务在相当程度上由“条条”部门推动。因此，我们必须更加仔细地审视另一重委托人——中央部门，它们更接近于韦伯所说的科层组织，专业性强，流动性低，更适合主导那些持续时间久、影响远、见效慢的项目，如乡村振兴、粮食生产、环境治理等。
对基层政府而言，一种常见策略是将经济任务与民生任务捆绑执行，或者推动产业政策和社会政策的关联治理。有研究曾生动地指出，“能够介入土地综合整治这种‘稳赚钱’的项目，必须有一定的资格，即必须下乡从事‘集中流转土地’‘发展现代农业’这种可能赔钱的项目”。
国家与社会关系视角下的本质目标：合法性机制
（一）绩效合法性：特质与挑战
绩效，狭义地讲就是“国家统治的正当性源自国家为大众提供公共物品的能力”。更广泛而言，绩效不仅体现于公共物品的提供，还包括经济增长、收入提升等。切入到项目治国领域，学界对绩效合法性特质的研究仍不够深入。进一步分析，绩效合法性具有如下特征：首先，绩效合法性能够解释那些清晰、可控、可测量项目的膨胀；其次，绩效合法性离不开“集中力量办大事”，高度依赖于多级政府部门的共识与协作。
不过，上述两大特征均面临挑战。第一，清晰性的衰减。进入项目治国新阶段，目标清晰、专业技术成熟的城乡基础设施建设以及传统产业等项目趋近饱和，而民生类项目的绩效则难以测量。此时，要想实现一定绩效，不仅标准更为模糊，而且失败的可能性增大，组织主体对风险与被问责的担忧随之增强。第二，“条条”部门间横向竞争越强，越在意资金分配权本身，而不是在意本就难测的原初目标。这就进一步导致看似集中、加总起来实现的绩效，往往与各大“条条”的初始目标有较大距离。并且，为了维系“共识”，部门间的妥协与交换是必要的；只是在避免和降低风险（包括债务、资金使用规范等）的新背景下，妥协空间被大幅压缩。在上述挑战的交叠之下，安全合规成了地方政府另一重关键诉求。于是，在现实运作中，程序合法性不断彰显，乃至于存在目标替代倾向。
（二）程序合法性：规制和法理之间
程序合法性是指“一套被有能力影响政治过程的群体所广泛接受的程序”，与绩效不同，其“关键不在实质而在程序”。不过，深究其要义可知，它介于两个层面之间：其一，程序的规制性；其二，程序的法理性。在项目实践中，对项目程序的遵守介于规制与法理之间。
第一，规制合法性。表面上看，项目被施加了更加严苛的设计、预算、申报、审批、投放等程序和更加频繁的督导、问责、检查、验收等安排，开展了更加紧锣密鼓的填表、汇报、迎检、总结等活动，人们似乎比以前更重视绩效；然而，以事本主义为核心要义的项目治理，原本注重的是目标和结果导向的强激励，而不是对过程、程序的强控制，对后者的强调实际上是一种合法性替代。
第二，法理合法性。组织在响应法规时是否如韦伯所言，真正信仰这些规则？答案未必是肯定的，其对规则的崇拜很可能仅是象征性的，这就体现出规制与法理之间的张力。造成法理不足的一个重要原因在于，所谓项目规则往往只是部门、地方规章，而不是与社会多方讨论、协商制定的法令。借用卢梭式语言来讲，即未将某一特殊利益及观念上升为普遍意志。这有助于我们理解为什么在项目运行中广泛存在“树典型”“抓亮点”等行为，它们对基层社会的代表性虽然不足，但是屡见不鲜。
（三）道德合法性的运作基础及多维张力
萨其曼在一项关于合法性的总结性研究中，将道德合法性单列出来，与前述两重合法性分别侧重于结果（是否有利）、过程（是否合规）不同，道德合法性主要来源于社会建构的价值体系，它要问的是正确与否的问题。
在道德意涵上，一方面，比如原本投放给“三农”的项目，农民并未得到太多实惠，项目效益被公司性质的合作社占有，这被认为是“精英俘获”“掠夺”。对此，有的民众抱怨国家“扶资不扶农”，以至于产生“政权合法性排斥”，“基层政权的合法性受到部分影响”。另一方面，道义伦理其实一直是多元的、建构性的，贫困乡村的民众认为自己之所以不得不外出打工，是因为家乡缺少产业项目，而要想集体致富就要靠乡村产业。即使在扶贫项目中，也并非存在一元化伦理，村民们甚至担心，若将项目资金直接发放给贫困群体，可能很快就会被花光，而且他们缺乏借由项目“造血”的能力。
更重要的是，合法性的生产链条不是线性的，在达到一定的经济目标后，人们的合法性诉求更为多元。如在扶贫的后期阶段，“帮穷”与“帮能”“帮亲”“帮弱”“帮需”的社群伦理张力加大；又如在经济较发达、收入水平较高的地方，人们更在乎公众参与、透明性、服务态度等软性指标，地方政府若一味追求经济偏好和发展型项目，可能事与愿违，遭遇合法性困境，相比之下，再分配型项目反而更受欢迎。进一步而言，我们亟须对项目制运作中国家层面的政策话语、符号象征、认知基础和社会层面的深层文化认知、道德民情展开深入探究。
项目运作中的嵌入性机制及其根本张力
在国家与社会关系视角中，嵌入性是另一个社会学意味颇强的概念。本文对嵌入性机制界定如下：国家主体渗入社会，进行统治、管制、服务、吸纳、动员、干预乃至改造，一方面试图实现自身目标，另一方面还要从社会中获取资源、配合、反馈、回应等。更具体地讲，借用费孝通“双轨政治”的提法，它可分为国家主导的自上而下轨道与社会回应的自下而上轨道，只有将二者匹配和耦合起来，才构成良性的嵌入性关系。
在项目化时代，不同类型、区域、阶段的项目为什么存在较大的绩效差异？有些项目运作较为良好，比如大型基础设施建设等现代化改造项目。对于这种项目而言，国家已基本掌握其运行的原理知识和组织方式，此时，由国家自上而下、集中统一、标准化地进行项目推进，往往更能强力而迅速地取得较好的发展绩效。相比而言，为什么有些项目运行欠佳？重要原因在于，这些项目不像大型基础设施建设等现代化改造项目那样，国家能在较低甚至不依赖社会协商的情况下大规模投放。相反，这些项目的运行难以离开社会的配合及回应，而社会相对呈欠发展、松散的状态，于是就会产生诸多“盆景式”项目（大量示范性、样板化项目就是其生动体现）。综合来看，在当前的项目制治理中，自上而下的现代化改造逻辑依然占据主导地位，而作为制度环境的自下而上的社会回应尚不成熟。这从正反两个方向推动项目制治理微型化，催生了项目的集中配置，并由此形成“典范”“模板”，成为原初意图已实现的象征。
综上所述，嵌入性机制并非单向的，而是“双轨”的，是一种匹配和耦合关系，国家在社会之中，社会意志通过国家得以普遍化和具象化。当然，现代化还未实现，现代化改造逻辑对某些项目尚存一定的适用性，但其边界已大幅收缩。国家已认识到转型的必要性和社会回应的重要性。“双轨政治”需要国家与社会关系在根本观念、角色定位、运转方式等方面均作出转变，这是必要的，也是艰难的。
