摘要：积分制不仅深刻影响着基层治理，而且在科层治理乃至国家治理中彰显出独特价值。通过比较分析发现，积分制与项目制在事本主义、程式理性、分级运作等方面具有“形似”特征;在主体关系、动员策略、资源配置等维度呈现“神异”逻辑。项目制提升了科层内部的运行效率，却难以打破科层组织封闭性，促进其与自治组织的有效互动。积分制依托主体合作、柔性动员、存量优化，重构了科层逻辑与社会逻辑的互动机制，将科层组织与自治组织共同纳入“中心－边缘”的圈层治理结构，拓宽了中心组织的调控半径，疏解了科层体系的治理压力。将项目制与积分制置于“国家－社会”关系框架中可以发现，项目制在自上而下的发包过程中强化着国家对社会的单向统合，而积分制在推动科层制圈层化的基础上，通过跨圈合作与跨层联动，打破组织边界，实现国家与社会的共生共融，平衡着国家统合性与社会自主性。
关键词：积分制；项目制；科层制 ；圈层治理；国家与社会
分税制改革重塑了央地财政关系，建立起财政资金自下而上的抽取途径，推动国家财政从分权走向集权。与此同时，大量专项资金又以“项目”形式，自上而下再分配给各级地方政府,为地方发展提供资金增量。项目制以其单管直下的独特优势，改变了科层体制内部的“条块”结构，成为国家财政转移支付的常规手段。随着研究的深入，项目制已然抽象为一种思维模式，强调利用项目发包等非常规增量资源，引导和动员下级政府或项目承包者积极承担治理责任。这种“项目思维”逐步跨越科层边界，渗透到基层自治组织、社会团体乃至个人的决策和行动中，实现运作主体和作用对象的创新扩散。部分社区也尝试将自治任务打包转化为可以衡量、易于管理的“项目”并向公众发包,以项目积分取代项目资金，有效动员游离于治理场域之外的公众积极参与公共事务。
那么，积分制究竟是对项目制的继承还是替代?二者在共享相似制度内核的同时，为何产生了差异化的科层定位?本文旨在通过运行机制与效用逻辑的比较，厘清项目制与积分制在驱动科层制运转中的角色与功能。
一、软化科层:项目制与积分制的内外分途
科层制源自对行政效率的呼唤，能够凭借精确、迅速、统一、低摩擦和严格的隶属关系等技术优势，使组织达到最佳运行状态,逐步成为大型组织建设的理想范本。然而，当把时空变量代入科层制的既定运转逻辑，便会暴露出诸多适应性难题，使其在批判声中走上改良与变革之路。从时间维度看，科层制面临时代的适应性问题。相较于现代社会的发展需求，与工业社会相匹配的科层制显得过于陈旧，自20世纪40年代起便饱受西方学者诟病。默顿(Robert K. Merton) 指出，尽管科层制具有技术优势，但其理性结构会因僵化的组织行为而面临低效率困境，陷入“训练性无能”(Trained Incapacity)的旋涡。由此，在探索政府组织形式转型过程中，西方国家兴起了以“摒弃科层制”“再造科层制”“去官僚化”等为主要观点的政府改革浪潮，寻找突破科层制内生局限的替代性方案。与此同时，部分学者依然为科层制辩护，认为科层制并非像批评者声称的那样过时或无用，而是可以通过收缩(Contraction)、分治(Divide and Conquer)、混合(Hybridization)等途径提升科层弹性和稳健性,进而与后科层制时代的元素相互补充，适应现代社会的发展需求。
历经世纪之争，科层制日臻完善并引入中国，由此产生空间维度的场域适应性问题。国内学者从组织再造的视角进行本土化改良，尝试将政党代入科层，构建出诸如复合科层制、合作制、干部制与科层制的混合态等一系列具有中国特色的宏观政府组织形态理论。就微观层面而言，为了更好应对日益复杂的治理环境以及弥合非常规任务情境下的部门协同困境，大量研究强调反科层运行逻辑中的自我优化型组织变革，涌现出对工作专班、领导小组、联席会议等议事协调机构的研究成果。这些临时机构的设置既能够在既定科层结构中嵌入运动式治理元素，又能够驱动纵向跨层级与横向跨部门协作的有机融合，缓解传统科层组织的惰性与僵化。
对科层制的“问诊”与改良不仅见之于上述理论研究成果，更广泛分布在本土化的治理实践之中。近年来，项目制与积分制已然成为嵌入科层运转的新兴治理工具，在实际操作层面具有相似之处和比较意义。具体而言，项目制发轫于中国公共财政体制改革，在一定时期内特指“中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式”。这种兼具行政性授权和竞争性授权的财政再分配方式，能够打破科层内部纵向层级结构和横向区域结构，以预期事务目标为中心，将常规组织中的各种要素重新组合，显示出极大的动员功能和治理价值，逐步发展成为一种统合国家各层级以及社会各领域的治理模式。积分制源自基层治理的创新实践，是指在基层党组织领导下，通过民主程序，将基层治理各项事务转化为量化指标,对公众参与公共事务情况进行评价，形成个人或家庭积分，并根据积分情况给予相应的物质或精神奖励。究其本质而言，积分制在运行过程中同样遵循项目思维，超越传统科层制的封闭结构，发挥外部动员优势有效吸纳社会公众有序参与国家治理。
由此可见，项目制与积分制虽然呈现差异化的科层定位，但其共同秉持的项目思维以及在实际运行中呈现的事本主义、程式理性、分级运作等基本取向为二者的比较奠定基础。因此，本文拟在实证研究基础上梳理和归纳积分制的运行机制，将其与项目制置于统一的比较框架下，讨论向内打破层级限制的项目制与向外打破科层边界的积分制在驱动科层制运转中的逻辑异同，探究从项目制到积分制演变过程中所折射的国家与社会关系变革，为理解和把握中国情境下的科层制运行规律提供新的比较视角。
二、文献回顾
项目制是20世纪90年代分税制改革的产物，在近30年的发展中积累了大量实践经验与研究成果，逐步从财政税收领域拓展至社会学、行政学、政治学等领域，呈现“科层为体、项目为用”的研究取向,成为分析科层组织运行与层级互动的重要视角。相比之下，积分制研究起步较晚，当前仍处在对经验世界的学理性归纳阶段，呈现明显的实践本位特征。随着积分制在城乡基层治理领域的广泛运用，对其进行理论反思的需求便越加迫切。概言之，项目制与积分制虽然在研究成熟度方面尚有差距，但二者都为探究科层制运转逻辑提供了有益的视角，尤其是在应对科层组织僵化、提升科层制灵活性和包容性方面发挥着重要作用。
(一)作为科层“润滑剂”的项目制研究
项目制以其单管直下的独特优势，改变了科层体制内部的关系结构，成为国家财政转移支付的常规手段。已有研究重点立足组织动员视角，强调项目制在优化科层“条块”关系以及提升资源配置效率等方面的重要作用。有学者认为，项目制内含科层化逻辑和反科层化逻辑两种运行机制，呈现“中央政府发包—地方政府打包—基层政府抓包”的自上而下的分级运作方式。还有学者指出，项目制重构了科层体系，政府内部的动员形式由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也转变为项目中心模式，为落实上级部门部署和动员基层政府搭建起“快速通道”。究其本质而言，项目制不是对科层制的摆脱或超越，而是国家主动对政府科层体系的完善和补充，是近代国家政权建设在新时期的延续与拓展。不可否认的是，由于项目分配中的条条分散以及条条之间的横向层次过多，项目制的“碎片化”现象也较为明显。因此，本文认为，项目制试图打破科层组织“块”的运作机制，进而建立起一种灵活且快速的“线”型自上而下的沟通方式，为科层制注入高效运转的“润滑剂”。
与此同时，项目制是科层制的产物，存在自我强化效应，其功能的发挥也并非局限于科层体制之内。近年来，项目下乡以及项目进村现象得到大量讨论，成为项目制跨越科层边界的具象化表述，在基层治理中发挥着重要作用。一方面，项目下乡能够为乡镇政府“经营村庄”提供政治激励和绩效激励，使其充分获取和利用体制内资源推动乡村发展。另一方面，项目进村是各地推动乡村全面振兴普遍采用的一种基层治理手段，在重塑村庄治理机制的同时提升了村庄的集体行动能力。也有学者关注到项目进村中存在的诸多形式化执行问题和策略性行为，认为其根源在于政策目标与农村发展基础存在张力以及科层制链条强化延伸所产生的负面效应,导致项目“悬浮”于村庄的实际治理需求之上。概言之，项目制在驱动科层制高效运转方面具有显著的效率优势，但其在跨越科层边界赋能基层治理过程中却引发了项目失灵。这一现象促使研究者反思项目制在科层体系之外的适用性，以及单纯依靠项目制自上而下的资源输入是否能够满足当前基层治理多元、动态和可持续发展的需求。
(二)作为科层“减压阀”的积分制研究
积分制承袭了项目制的精神内核，并在基层治理实践中实现超越式发展。通过重塑场域认同、利益认同、制度认同和政治认同，积分制培育壮大了基层治理共同体,搭建起科层压力外溢的“调节通道”。本文认为，积分不仅是治理绩效的评价指标，而且是利益相关方之间的互动媒介，促使政府与社会在治理过程中形成更具弹性的合作关系，动员社会主体自主承担治理任务，缓解了基层治理中的项目失灵，被视为科层任务外部化的“减压阀”。
对于积分制的研究主要依托乡村治理场域展开，侧重于以案例为载体的经验叙事。一方面，作为基层治理领域新兴的实践模式，多数学者围绕积分制的产生动因、制度设计与运行机制、问题困境与优化对策等方面总结地方性实践经验。另一方面，部分学者致力于探究积分制效能发挥的深层机理，尝试构建更为宏大的解释框架。已有研究揭示了“面子再生产”在积分制与有效治理之间的中介作用，认为积分制能够通过发挥“面子”的社会性、规范性、约束性功能，动员公众有序参与乡村治理，推动治理目标的实现，打开积分制作用机制的黑箱，为理解积分制如何通过非正式制度要素提升治理效能提供了重要视角。此外，积分制作为乡村清晰化治理的工具，能够推动国家与社会的接轨、个人与集体的联动、理性与价值的整合。还有学者将积分制视为激励性技术动员的工具，强调具有技术优势的积分制能够借助利益竞争机制、共识牵引机制、赋权社会机制等动员手段，嵌入基层社会的既有治理结构，实现国家与社会的双向赋能。
积分制不是动员社会力量参与公共事务和疏解科层治理压力的充分条件，其在嵌入生活化治理场景中也存在诸多现实困境与积分失灵现象。根据政府注意力强度和公民参与度的差异，已有积分制实践可被划分为强制型、象征型、合作型和自治型四种类型，面临着运动式治理、形式主义、内卷化和精英俘获等实践困境,制约了积分制功能的发挥。同时，源自科层的积分制在运行中容易造成行政执行逻辑对多元共治逻辑的侵蚀，再加之积分制的高度资源依赖性与现有资源配置结构之间存在张力、政府主导的供给方式与乡村社会需求之间存在错位，导致积分制面临持续性低和社会参与不足的困境。
(三)文献评述
已有研究充分论证了项目制与积分制在基层治理、科层治理乃至国家治理中的重要作用，为改良科层运行体制机制，推动国家治理体系和治理能力现代化提供了丰富的理论资源。然而，项目制与积分制尚未建立起有效联系，二者在研究层次和成熟度方面也存在较大差距。项目制研究已逐步发展为一套与科层制相伴而行的理论体系，能够透过“科层之窗”提炼出更为宏大的治理模式。相比之下，积分制研究虽然涵盖了多个地区的实践举措和多种形式的应用场景，为全面理解基层治理工具创新提供了重要的知识储备和学术积累，但其仍难以突破微观治理情境的桎梏。当前，积分制研究正在进入收益递减阶段，即研究数量明显增长，但理论层面创新不足，边际贡献往往停留在分析框架的归纳性建构。一方面，无论是“动因－过程”等二维框架,还是“结构－功能－行动者”等三维框架,虽然有助于整合个案分析，但都属于一时、一地、一人、一物的“当下定式”，不可避免地加剧了研究成果之间的不可通约性，导致同类研究走向离散化。另一方面，将研究视野局限在微观层面的治理工具抑或中观层面的乡村治理，缺少宏观层面的解释力，忽视了积分制在整个国家治理体系、科层组织结构中的地位和功能，造成国家视域下的学理化讨论较为薄弱，面临“只见树木不见森林”的研究困境。
因此，本文试图突破传统基层治理研究的微观视角，构建项目制与积分制、科层制与积分制的内在关联，进而透过制度比较之窗，提炼出积分制之于科层制乃至国家治理的重要价值。考虑到积分制的运行尚未形成统一的机制解释，本文首先以G市积分制改革为切口，归纳积分治理的作用机制;其次，将该机制与项目制进行比较，讨论二者在驱动科层组织运转方面的逻辑异同;最终，把项目制与积分制代入国家治理体系，重新审视新时代国家与社会的关系。
三、案例呈现:积分制的运行机制
G市是四川省辖县级市，是四川省首批积分制全域推广的试点城市，具有良好的代表性和典型性。截至2023年初，积分制已在G市120个村(社区)全域推广，将44.78万村(居)民纳入积分管理系统，覆盖率超过居民总数的72%，累计积分超过196万分。
笔者及所在团队先后两次前往G市开展为期1个月的调研。其间，调研团队实地走访了5个村庄和4个社区，对G市城乡基层治理促进中心主任、市委组织部部务委员、农商银行普惠部总经理以及相关村(社区)干部、村(居)民、“积分制”商家联盟商户等主体进行半结构化访谈，直至资料饱和，共形成30余万字的访谈文本，构成研究的主要数据来源。此外，团队还收集了相关政策文件、宣传手册、会议记录、新闻报道等二手资料，努力构建“证据三角形”，提高案例研究的建构效度。据此，本文归纳出G市积分制推广运行的三大机制。
(一)调适机制
G市坚持“切合实际，动态调整”的原则，将积分定义权下放给各村(社区)，为调适机制的运作提供充足空间，主要表现在:其一，场域的调适，即面对G市统一的积分制推广要求和参考指标，各村(社区)并非千篇一律，而是遵循“三上三下”的民主程序，根据场域发展特征和上级摊派的治理任务，制定在地化的积分规则。例如，农业村特别增加了“农业治理”积分项目，重点对粮食生产、秸秆焚烧、乱占乱建、耕地抛荒等行为作出具体的加减分规定;旅游村特别增加了“诚信经营”积分项目，重点对如期还款、游客评价、景点维护等行为作出具体的加减分规定。各村(社区)在保持积分框架整体一致的前提下，实现了积分制与自身发展状况的高度契合，确保了治理的有效性和针对性。其二，需求的调适，即积分制并非一成不变，而是根据新的治理需求动态调整，提升积分治理精细化水平。例如，面对村民养狗不拴绳的问题，村书记接到情况反映后，发起线上线下“集体议”，最终形成了“养狗需要拴绳，第一次被发现散养扣10分，伤人扣50分，文明养狗加30分”的新积分条款，有效回应了村民诉求。其三，主体的调适，即在实际运行中，积分制的参与主体并非仅限于村(居)民，还可能包括其他利益相关方。尤其是在城市社区，大量辖区商户通过门前“三包”、捐赠物资等方式，参与社区治理。将这些商户纳入积分体系，不仅实现了积分制的主体扩容，还提升了社区资源的整合与共享程度，增强制度运行韧性。
概言之，在调适机制的影响下，G市的积分制度体系更具适应性、灵活性、包容性。相比之下，传统项目制因其技术理性取向，不断固化着“专款专用、程序严密”的运行模式，大大削弱了基层政府和组织的自主性。积分制在同样具备高规范性的条件下，却提升了村(社区)组织的自主性。从控制权理论来看，积分制更像是托管式或自治式项目,即在科层体系之外，构建出“县级政府－自治组织－社会公众”的治理子系统，把目标设定权和监督管理权保留在委托方(县级政府)，而检查验收权和激励分配权则交由管理方(自治组织)。这种松散关联的权力结构能够在保持治理规范性的同时，为自治组织留足调适空间，提高积分制的适用度。
(二)通兑机制
通兑机制是指积分的转化机制，通过构建积分与资源间的联系，把积分的符号价值转化为实际使用价值，成为兑换不同产品或服务的通用媒介，以此产生强激励效果，有效动员公众参与。该机制主要包括:一是积分货币化，即把积分转化为虚拟货币，用于物品兑换。在G市《积分制兑换管理办法》的指导下，各村(社区)在其党群服务中心设置“积分超市”，为本辖区村(居)民提供生活用品、农资物品、学习资料等兑换物资。二是积分市场化，即把积分进一步转化为可交易、可流通的虚拟货币。村(社区)作为积分的“发行方”，通过资源整合，将超市、餐饮、医疗等商户和村(居)民、地方银行等主体纳入积分流通体系(如图1所示)。三是积分信用化，即把积分转化为标识个人信用状况的重要指标，用于确定信用贷款的额度和利率。G市与地方银行联合制定了“积分越高，利率越低”的贷款优惠措施，以“积分贷”的形式有效降低村(居)民的融资成本，成功利用信用媒介，将个人积分转化为重要的金融资产，实现了从村域积分到社会信用的通兑。四是积分身份化，即把个人的积分积累转化为社会身份的象征，并享有特定的身份权益。G市某镇通过镇集体经济股份合作联合总社，为累计达到200积分以上的村(居)民依申请颁发“强村惠民卡”。这既是对个人贡献的制度性显化，形成基于积分的身份认同和社会地位，也获得了与之相匹配的身份权益。这些权益又进一步强化了积分作为身份象征的功能，使其不仅产生经济激励效果，还激活了“面子”的治理功能,推动公众的治理参与。
由此可见，与项目制利用单一的财政资金进行基层动员不同，积分制利用市场、金融等有形资源和声誉、“面子”等无形资源，设计出个性化和精细化的“福利激励工具包”,以多样化的奖励形式灵活回应群众的差异化需求，打造出G市积分制独特的激励模式。
(三)考核机制
在通兑机制作用下，各村(社区)能否真正落实积分制的推广任务、形成积分参与的主体增量，仍然需要通过阶段性考核加以评判。由于积分制兼具行政属性和自治功能，所以考核机制不仅包括县级政府对村(社区)积分制运用情况的“硬”考核，还涉及村(社区)对公众参与情况的“软”考核。二者相辅相成，既确保科层体系下的积分制推广任务有效落实，又促进自治体系中的公众参与，实现行政任务与自治目标的有机结合。
其一，是以任务为导向的行政考核，是对积分制运用主体的“硬”考核。积分制的引入是行政干预的结果，所以G市将其推广运用情况纳入村务工作的考核评价体系，确定了积分覆盖率、活跃度、增长率等指标，推动基层积分工作的有序落实。由此，来自科层的考核压力逐层延伸到基层，形成了县级政府对村(社区)等积分制运用主体的行政考核。其二，是以激励为导向的自发考核，是对积分制作用对象的“软”考核。这种考核是以阶段性积分排名的形式，将积分对象的行为、表现纳入村(社区)的自我评价系统，作为激励资源梯度配置的依据。“做得好和做得不好的(村民)都会被公示出来。我们村规定的是，如果家庭平均积分位于前20名，那么评选‘文明家庭’‘最美家庭’等先进典型时会被优先考虑”。
综上所述，积分制运行中的分级考核机制具有双重属性，体现“软硬兼施”的特征。尤其是在行政考核的硬性约束下，G市勾连起科层体制和自治体系的潜在联系，使得县级政府能够向下传递考核压力。同时，由于县级政府对村(社区)积分制运用情况的考核结果又在很大程度上取决于村(居)民的参与度，这意味着村(社区)要在上级“硬”考核的框架内，通过“软”考核来激励公众参与，从而确保积分工作的有效开展。这种分级考核机制不仅巩固了县级政府的目标设置权，而且驱动着自治组织在上级目标考核压力下积极行使检查验收权和激励分配权，最终让社会公众成为治理子系统终端的考核对象。
四、形似而神异:项目制与积分制运行逻辑的比较
上述机制描述和解释了G市的积分治理过程，形成了对积分制运行的整体认识。本部分将在此基础上与项目制进行比较，进一步揭示积分制对科层制影响的底层逻辑。
(一)形似:积分制与项目制的基本取向
项目制和积分制都源自改良科层制的需要，并沿用了科层制自上而下的治理逻辑。项目制虽然依靠“条线”体制在行政层级之外另行运作，但仍然要求以科层的方式对项目进行管理。相应地，积分制延续了项目思维，并在高位推动下，引入科层制的标准化手段来应对和解决基层自治中的实际难题,体现出正规化、规范化、科层化的治理倾向。这意味着，尽管二者的应用场景不同，但其运行逻辑仍有诸多相似之处。
1.事本主义。区别于科层制的职务本位，项目制和积分制更加侧重事务本位。学界对于项目制所秉持的事本主义制度品性基本达成了共识,即从事件本身出发，在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定组织形式来完成一种具有明确预期目标(某一独特产品或服务)的一次性任务,体现“专项专办”的特征。然而，却少有学者讨论积分制中蕴含的事本主义色彩。与项目制的设计初衷类似，积分制也强调解决特定领域的特定问题，而不是一揽子的综合解决方案,其主要体现在以下两个方面:其一，从国家层面看，积分制最早是国家针对脱贫攻坚问题提出的一种“自助式帮扶做法”，具有明确的事件指向性。此后，在完成脱贫攻坚这一专项任务后，积分制转换为乡村振兴时期推进乡风文明建设的重要治理工具，体现任务的阶段性(临时性)特征。这种服务于国家特定阶段建设目标的方案设计，赋予了积分制事本主义的宏观属性。其二，从基层治理视角看，积分制的底层逻辑正是以“事”为核心，首先将乡村治理的具体事务量化为积分指标，然后捆绑打包形成治理项目，再面向村(居)民发包，由此形成了针对不同任务类型的专项积分条款，是事本主义在微观层面的体现。
2.程式理性。项目制与积分制的事本主义特征强化了对规则的需求,需要依靠标准化、清晰化的程序来高效处理不同事件。这种程式理性反映出遵循与坚守规则体系的过程，并形成以会议、汇报、书函来往为代表的程式化沟通系统。对于项目制而言，其在运转中要求精细化管理项目资金、规范化项目运作流程、严格项目运转程序，并对项目过程的无缝隙监管，带有浓厚的技术治理色彩。首先，项目申请、批复、实施、考核等环节都遵循严格且固定的流程;其次，这些项目又被指标化和数量化，以数据、表格、文件等形式直观呈现;最终，通过定期汇报、会议部署、中期检查、终期验收等方式，督促项目严格按照计划如期开展。对于积分制而言，积分运行的不同环节也具有相似的程式理性特征。在积分设置中，积分规则的制定需要遵循“上下来去”的民主程序;在积分获取中，往往采用“个人申报—小组评定—公开公示—积分录入”的工作流程，确保积分管理程序的透明性和公平性;在积分兑换中，通兑机制的不同表现形式都严格遵循从兑换申请到积分扣除再到物品或服务获取等固定流程，规范着积分的有序流通。
3.分级运作。科层制的层级节制特征为项目制和积分制的分级运作奠定基础。在科层体系影响下，项目制的“条线”运作一般包括中央拨款、部委立项、分级承包、地方配套以及基层动员五个层级，体现为自上而下的分级控制逻辑。需要说明的是，这种分级运作模式也强调自下而上的反控制逻辑。由于非科层化竞争性授权的存在，地方政府拥有一定程度的自由裁量权，在对中央项目进行“打包”时，会结合自身的利益和目标，利用项目融合、捆绑和转化等方式，对项目进行再组织和再运作。相应地，这种分级运作逻辑同样适用于积分制所构建的“县级政府—自治组织—社会公众”治理子系统。一方面，积分制通过“软硬兼施”的分级考核机制，将县级政府(基层政府)的治理目标逐级传递至社会公众，确立了自上而下的线性分级控制。另一方面，调适机制的存在使得村(社区)组织能够将来自上级“条条”部门的行政任务、资源和乡村内生的自治需求进行“打包”再造，形成差异化的积分运行策略和激励分配模式，进而实现因地制宜、自下而上的反控制型积分制度创新。最终，社会公众根据自身能力进行有选择性的“抓包”，主动争取积分“收益”最大化的治理项目。
(二)神异:积分制与项目制的逻辑差异
积分制和项目制均受到科层制影响，具有“形似”特征。然而，二者在科层制中的功能定位和效用逻辑却存在本质差异(如表1所示)。项目制主要依靠上级财政资源的转移支付和竞争性分配来动员下级政府在规定期限内完成特定任务，既强化了行政层级间的条线控制，又提升了科层制效率，是助推科层内部运转的“润滑剂”。积分制则依靠基层内生资源的拼凑整合，激活游离于科层体制之外的公众参与公共事务，分担了科层组织的治理责任，是行政组织向外疏解科层压力的“交换阀”。由此可见，积分制在科层体系和国家治理体系中呈现迥异于项目制的效用逻辑，需要在制度比较的基础上进一步揭示其具体意涵。
1.主体关系。积分制遵循主体合作逻辑，具有非排他性和非竞争性的属性，是塑造和维系社会治理共同体的重要制度安排。一方面，积分制在制度设计上呈现非排他性，即社区成员不受身份、知识、能力等条件限制，均可平等参与各种积分项目并获得相应积分奖励，形成更具包容性的主体合作关系。另一方面，积分制在资源分配上呈现非竞争性，即社区成员以个体为单位，按照自身参与情况获取积分，享有均等的受益机会，不会因为某人获得积分奖励而挤占他人的获得机会。究其本质而言，积分是衡量个体贡献的价值符号，是人为创设的工具，没有供给数量的限制，能够有效避免因积分资源稀缺而引发的竞争局面，进而营造出合作共赢的治理氛围。同时，通兑机制通过积分货币化、积分信用化等措施，扩充了用于积分兑换的资源数量和种类，避免行动者陷入相互争夺固定资源的困境。
相比之下，项目制则遵循主体竞争逻辑，即项目资源具有稀缺性，其分配是非匀质的，并不存在普惠属性，往往需要同级地方政府经由招投标等市场化手段竞争获得。同时，部分项目资金有着严格的“专款专用”限制，反映出项目制的排他性特征。长期以来，这种非科层的竞争性授权被视为项目制的独特优势，是国家主动对政府科层体系的完善和补充,能够以专项资金下拨的方式有效且精准地调动地方政府治理积极性，提升资源配置效率。但不可否认的是，项目制的竞争逻辑也诱发了横向部门间恶性竞争以及纵向层级间利益相倚等负面现象,削弱了合作精神。地方政府会采用违规手段争取项目,并借此大搞形象工程和政绩工程，为下一轮项目申请铺路。这些现象无疑偏离了项目制的设计初衷，扭曲了科层制的正常运行，最终引致利益驱动下的治理异化。
2.动员策略。为了让制度层面的合作关系运转起来，积分制延续了柔性治理的精神内核，摒弃源自科层的行政指令手段，强调自主、平等、民主等价值理念以及非强制性的动员手段,形成了柔性任务、柔性激励、柔性考核三大动员策略。其一，柔性任务。调适机制使得各村(社区)的积分设计在较大程度上摆脱了自上而下的行政束缚，进而转向因地制宜、多方参与的动态协商过程，有效弥补了传统行政机制对目标群体观念与感受的忽视，形成基于共识和价值认同的柔性动员。其二，柔性激励。积分制以柔性激励取代刚性约束，注重正向引导而非负向惩罚，在基层治理中形成“强激励－弱约束”的动员逻辑。积分制不仅依靠通兑机制，为社区成员提供多样化的物质奖励，而且利用积分“红黑榜”等形式发挥“面子”“舆论”等非正式要素的激励和约束功能,塑造出经济激励与声誉激励相结合的柔性激励体系。其三，柔性考核。与科层内部常见的达标考核或排名考核不同，面向公众的阶段性积分评比是激励资源梯度分配而非约谈问责等压力型惩罚的依据，旨在利用透明的排名机制强化道德约束，进而激发公众的自我驱动力。由此，积分制基于社区成员的政治理性、经济理性、社会理性，形成了包括柔性任务、柔性激励、柔性考核在内的柔性动员逻辑，引导公众自发自觉的社会参与行为，避免了行政干预下的强制性机械动员。
相比之下，项目制的动员对象是科层体系中的地方政府，先天蕴含着刚性特征。在项目动员中，各级政府部门往往被“编织”进高度严密的科层体系，并通过强激励与强约束完成上级项目任务，实现了项目制与科层制的嵌套融合。具体而言，项目动员的强激励属性源自专项资金的转移支付。与配套资金紧密关联的项目管理制度和考核制度赋予上级政府部门对项目运行过程的掌控力，体现科层制内部颇具刚性的行政动员关系。尤其是项目制所附加的强问责压力和硬性目标约束，加压驱动着基层政府的治理行为，进而达到规范项目资金使用和提升权力运作效率的目的。
3.资源配置。增量填补与存量优化是缓解基层治理资源困境的两大路径，更是项目制和积分制动员逻辑的深层反映。就项目制而言，其内含的改良科层的增量逻辑已引发学界广泛讨论并达成共识。一方面，上级政府发包的项目成为下级政府的工作增量，被视为科层体系中常规存量工作的“例外”补充，具有天然的绩效意义和治理价值。另一方面，前述项目动员所包含的大量专项资金，绕开了常规的行政程序，为下级政府注入非常规的资金增量，有助于化解有限财政和绩效激励的难题，保障“例外”工作的顺利开展。
就积分制而言，其柔性动员的对象是以村(居)民为代表的社区成员，通过激活内在行为动机，实现治理场域中资源存量的开发和优化。首先，积分制通过调适机制将抽象的国家治理任务解构为可知可感的具体行动事项，拉近国家治理与个体行动之间的距离，逐步唤醒和培育村(社区)成员的公共精神。其次，积分制非排他性和非竞争性的制度属性打破了门槛限制，进一步保障村(社区)成员享有广泛且平等的参与机会。最终，在通兑机制作用下，积分制不仅以经济理性激活了村(社区)成员的实际行动，而且辐射带动了辖区内银行、商户等潜在行动者的加入。概言之，与项目制依靠外部资源输入的动员方式不同，积分制通过重建个体与公共事务之间的关联，以低成本、高效率与精细化的方式调动村(社区)内部的潜在资源，以积分兑换福利的形式传递出“参与者即是受益者”的价值理念，激活了社会治理的内源性发展动力。由此，积分制推动基层治理从外部驱动转向内部优化，赋予村(社区)更强的组织弹性和创新空间，进而提升自治能力，逐步发展出可持续的治理模式。
五、从项目制到积分制:迈向圈层治理结构
对于项目制和积分制运行逻辑的讨论，最终要回归科层制，厘清二者“内外有别”的功能定位。科层制不是一个僵化结构，而是借助其效率优势逐步向传统非科层制组织扩张,尤其是在应对不确定性环境时，往往表现为无限度增长的倾向，不断强化自身的结构弹性,显示出强大的适应性和组织韧性。与此同时，国家治理面临着治理规模以及由此产生的治理负荷的挑战。随着现代社会人口和财富的增长与累积，政府需要面对更多的服务对象，处理更加复杂的公共事务，加剧了组织运行的负荷。各类组织需要吸纳更多的成员来缓解治理规模增长带来的天然压力，从而引发组织规模的扩张。换言之，科层组织的活动会逐步跨越组织边界，将科层标准强加于其他组织，以实现其他组织自主性的最小化和科层控制的最大化。
中国科层组织向基层社会的延伸并非完全遵循科层制“铁笼”的扩张逻辑，而是融合了具有中国特色的统合方式,通过引入诸如积分制等量化和清晰的现代治理技术，调动公众参与的积极性，激发基层社会的内生动力，实现基层治理的行政任务与内在需求的双向互动。因此，为了更好反映项目制与积分制所带来的科层结构变革，本文尝试将韦伯科层制的“金字塔”结构投射在二维平面上，以俯视角度刻画出科层制的“中心－边缘”圈层结构(如图2所示)。类似于费孝通提出的差序格局，这种圈层治理结构以“石头落入水中产生同心圆波纹”的形式反映了不同圈层之间的亲疏关系。原本位于“金字塔”顶端的中央政府则处在圈层结构的中心位置，各级政府依次环绕中央政府排列，最终在外围形成治理边界，展现出科层制从中心向边缘逐步延展的生长逻辑。
(一)以项目制为代表的科层刚性扩展
在传统的科层结构下，基层治理的运行过程往往体现为单向的行政发包关系，即高位阶的行政权威通过项目制和目标责任制将治理任务和治理责任打包，交由基层政府执行。这种模式能够借助行政下沉和资源控制手段，将多元共治的治理逻辑转变为“命令－控制”型科层逻辑，实现治理价值的行政化和一元化。通过项目发包的方式，政府得以将其意志嵌入社会治理项目的开发与设计过程之中，实现对社会力量的行政吸纳。基层自治组织虽然在形式上不被纳入科层制的正式范畴，但由于“项目进村”的现实需要加剧了科层链条的强化延伸，身处其中的村(居)委会实质上履行着科层制的职能，在科层制链条的末端隐性徘徊并潜移默化地嵌入其中,戴上了“自由的枷锁”。
具体而言，项目制原本是一种嵌入科层内部的治理工具，通过设置临时任务并提供专项资金，突破了“条块”限制，在既有的科层体系之外另行运作，塑造出“双轨并行”的政府治理体系,使得政府在保持组织稳定性的同时，能够借助项目制的灵活性，高效应对各种例外需求。这种政府内部的管理工具在自我强化过程中，逐步跨越科层边界，涌现出项目下乡甚至是项目进村的实践样态，把治理触角伸向更广泛的自治组织，将国家政策意图代入科层之外的社会领域。然而，其弊端也是不言自明的。项目制的科层化倾向导致其运行逻辑和资源配置方式仍然呈现技术理性特征，沿用科层制自上而下的决策与发包机制，缺少双向互动，由此带来的刚性扩张容易导致项目的建设目标、内容设置、资金使用等都“悬浮”在公众需求之上,难以有效将社会成员组织和动员起来,呈现自治逻辑与行政逻辑的机械性组合。
(二)以积分制为代表的科层柔性延展
圈层治理结构则用“涟漪”状的柔性延展取代“铁笼”式的刚性扩张，打破传统科层制自上而下的一元化治理模式，在实现组织扩容的同时推动科层组织与自治组织的非制度化联结。处于圈层结构中的主体能够在积分激励下实现双向互动，形成条块协同与横向聚合的圈层治理运作机制，进而构建出自治逻辑与行政逻辑相耦合的圈层秩序。该结构主要以国家的基础性权力为基础，服务于回应社会的治理目标，通过协商对话和技术动员等柔性方式，将多样化、具体化的个体利益整合为抽象的公共利益，增强基层治理的回应性。具体而言，积分制通过调适机制、通兑机制、考核机制的叠加作用，发挥柔性动员功能，在科层末端嫁接起“基层政府－自治组织－社会公众”的治理子系统，打通科层组织与自治组织之间的互动渠道，将社会公众吸纳到科层边缘，促使行政责任或治理任务经由积分制“交换阀”，延伸至更广泛的社会领域，推动科层组织的向外延展和科层压力的向外疏解。
积分制所引致的圈层治理结构践行了“混合(Hybridization)”策略,主要体现为科层制对自治组织和社会公众的非正式吸纳与边缘化。其一，基层政府并不直接向社会公众发号施令，而是利用积分制的调适机制，将积分定义权下放至自治组织，把源自科层的社会综合治理、生态文明建设、巡街巡河巡田等行政任务渗透进积分条款，使公众在追求积分和福利的过程中潜移默化地肩负起科层治理职责，体现积分参与和科层运行的内在一致性。这既为行政任务的落实提供大量潜在行动者，又避免了因行政命令式动员引发的抵触心理与执行僵化，以“润物细无声”的方式引导着处于离散状态的公众逐步向科层体系靠拢。其二，积分制的考核机制是打通科层组织与自治组织的关键。县级政府围绕积分制推广运用情况，对自治组织展开阶段性“硬”考核，借助绩效评估工具，把“考核之手”伸向非科层组织，拓展了科层组织的边界。同时，这种“硬”考核的对象看似是自治组织，实则隐含着对社会公众个体行为的间接评价，即公众的积分参与情况直接决定着社区整体的积分增长情况。这诱发了自治组织在县级政府考核压力下的模仿行为，通过阶段性积分评比和积分“红黑榜”等方式，对社会公众进行“软”考核，以此动员公众参与，落实县级政府布置的积分任务。由此，积分制利用“软硬兼施”的考核机制，将“基层政府－自治组织－社会公众”串联起来，强化了向上负责的制度属性和科层组织对自治组织的行政影响力，为科层制的向下延展提供耦合基础。其三，积分制的柔性动员逻辑激活了社区的存量资源，使之以主体合作的形式与科层组织进行互动。随着科层内外互动频率的增加，社区中的各类主体逐步适应了科层组织的运行规律，接纳了科层制的治理理念，呈现基层简约治理向圈层治理转变的趋势。
综上所述，科层制“铁笼”虽然不会直接向基层扩张，但其泛起的层层涟漪势必波及自治组织，由此形成独特的圈层治理结构。积分制驱动着科层制的波纹状延展，在增强国家动员能力和组织韧性的同时，形成了迥异于项目制的科层外部治理策略。一方面，积分制将外围自治单元吸纳进圈层结构，分布在科层制边缘，扩大了中心组织的调控范围，使国家得以由外而内地获取治理资源以及由内而外地分配治理任务，提升治理的协同性和整体性。另一方面，这些边缘组织在整个圈层结构中扮演着“缓冲带”的角色,尤其是在复杂且不确定的治理情境下，可以灵活应对涉及地域性、群体性、基层性的治理挑战，疏解中心组织的行政压力。此外，参与积分制的社会公众，因被纳入圈层结构而获得相应的成果回馈，深化着个体的国家认同和精神归属。换言之，积分制在国家与社会之间构建起新的制度安排和互动网络，不断夯实治理的群众根基，推动国家治理中的跨圈合作与跨层联动。
六、打开科层:国家与社会关系的变革
国家与社会的关系展现了社会结构功能的分殊程度，更反映着国家治理的能力与水平。在推进国家治理现代化的进程中，中国走出了“国家与社会的二分”状态，迈向了“国家与社会的互动”关系，并以官民共治的善治目标为依归，不断追寻国家统合性与社会自主性之间的最佳状态。圈层治理结构的形成正是“打开科层”的结果，即通过引入不同层级和类型的社会主体，推动传统以刚性控制为特征的科层结构向多维度、多层次、灵活互动的圈层式治理结构转变。“打开科层”并非简单地解构传统治理层级，而是通过合理的制度创新，实现科层逻辑与社会逻辑的共生共融。科层制在圈层化的过程中被重新定义，成为连接不同主体、强化资源调配的中介平台，身处其中的社会主体也获得了更大的自主空间，实现了国家意志与社会诉求的双向流动。可见，从项目制到积分制的制度变迁，不仅反映了科层式治理结构向圈层式治理结构的转变，而且折射出国家与社会关系的深刻转型。
以项目制为代表的科层扩展逻辑虽然突破了资源调配的层级限制，但未能摆脱行政主导的科层惯性，仍体现为自上而下的技术治理范式，在一定程度上造成国家统合性对社会自主性的侵蚀。具体而言，项目制原是科层内部的管理工具，后以“项目进村”的形式与基层治理产生关联，标志着国家政权建设向基层社会的延伸。通过中央政府发包、地方政府打包、村庄抓包的三级运作，自治组织成为项目执行的主力军之一，在承接国家项目任务和项目考核的同时，其治理资源也更多依靠国家的外部输入。由此，社会被纳入国家统合性治理轨道，塑造出潜在的“国家－社会”依附关系。然而，项目制具有鲜明的技术理性特点，难免会在项目进村过程中引起国家层面的行政逻辑侵入社会层面的生活逻辑。即使项目制承载了社会对国家体制行为合法性(绩效合法性)的认同,也在自上而下的单线动员中忽视了社会公众的主体性，造成项目资金使用与社会需求偏好的脱节，难以真正提升社会福祉。总体而言，国家借助项目制主导着社会资源的配置，强化了对社会的统合能力，但也在一定程度上抑制了社会的自主性，使得国家与社会之间的互动呈现一种单向统合的关系。
相比之下，以积分制为代表的圈层延展逻辑则打破了传统科层组织扩张中的单向控制和刚性约束，通过引入柔性治理手段，实现行政逻辑与自治逻辑的“双向奔赴”。积分制不是对项目制的替代，而是基于项目思维的社会治理创新，更是实现国家与社会互构的重要制度安排。其一，自上而下来看，积分制通过层级扩散和协商程序，把地域性、基层性的国家治理任务交由社会承担，在激活社会自主性的同时，打破了传统科层制的封闭性，促进国家的开放性建构。其二，由内而外来看，积分制摒弃了项目制的刚性任务，以柔性动员策略推动圈层治理结构的波纹状延展，将社会中的个体和组织吸附在科层体系的边缘，提升了国家的统合能力。其三，自下而上来看，积分制通过调适机制、通兑机制、考核机制激发了社会主体的参与意识和治理积极性，培育合作精神和国家认同，在主动融入国家治理框架的过程中实现资源的自我调配和利益的自主分配，保障了社会的自主性。
概言之，积分制是科层组织与自治组织互动的产物，平衡着国家统合性与社会自主性之间的关系。随着社会治理的现代化转型，科层的边界逐渐模糊，国家与社会交互融合的趋势日益显现。无论是社会公众还是自治组织，都存在于国家共同体内，其境遇、命运与国家治理体系紧密关联。积分制正是在此基础上，发挥民主协商和柔性动员作用，找回了项目制中弱化的社会话语权和自主性，推动国家治理从控制走向包容、从封闭走向开放、从单一主体走向多元共治。积分制的科层延展逻辑成功把国家和社会统一整合进“中心－边缘”的圈层治理结构中，强调政党、政府、市场、社会等多元主体的跨圈合作和跨层联动，潜移默化地促成国家政策意图在乡土社会的高效渗透和社会成员治理参与动机的有效激活。
综上所述，项目制与积分制之间具有历史继承性和功能互补性的双重特征，虽然属于国家不同发展阶段、针对不同治理领域所提出的两种制度安排，但共享着相似的制度内核，在整个国家治理体系中共同发挥着不可替代的作用。为此，本文首先以G市积分制为案例，解析了积分制通过调适机制、通兑机制、考核机制的组合作用，在“县级政府－自治组织－社会公众”的治理子系统中有效调和了一统体制与有效治理之间的张力，在微观层面激发了基层治理的内生活力。其次，根据积分制运行的三大机制，进一步归纳出主体合作逻辑、柔性动员逻辑、存量优化逻辑，阐明其在中观层面推动科层制向外延展的过程，进而把科层组织和自治组织统一纳入“中心－边缘”的圈层结构。最后，将积分制置于国家与社会的宏观框架，探讨其在平衡国家统合性与社会自主性关系中的制度价值，凸显积分制对于打破科层结构封闭性以及促进国家治理开放性的独特作用，为积分制研究提供新的制度分析视角。
诚然，本文仍存在不足之处。在探讨积分制的效用逻辑时，本文虽然把项目制作为比较对象，却旨在揭示积分制在驱动科层制运转中的独特价值。这种研究的主观倾向容易导致对项目制的理解偏差，难免对实践中差别较大的项目制不加区分，忽视其内部的异质性特征。此外，本文在对积分制的讨论中，不可避免地受到现有经验和理论框架的限制，未能全面覆盖积分制的多元面向，尤其是对积分制潜在局限性的分析相对薄弱，未能详细讨论其在实际应用中可能出现的积分膨胀、激励失效、形式参与等问题。未来的研究可在此基础上进一步跳出传统治理分析框架，从宏观层面揭示积分制在国家治理现代化进程中的重要作用。
文章来源：《政治学研究》2025年第4期
