摘要：现代以降，政府债务的应对经历了由中央举债向地方举债的实践转型，面临着从财政安全到兼顾发展的理念跃迁。在此背景下，应赋予财政健全主义以发展和安全兼顾的全新内涵，指导政府债务应对制度的构建，并运用积极促进与消极限制两种方法加以调整。发展理念的嵌入并非是要求财政健全主义“另起炉灶”，而是将发展的“有效性”命题嵌入安全的“规范性”框架之中，体制上注重各方主体的激励相容，机制上为“有效性”的规范性实现提供依据、为相关主体的参与提供保障。统筹发展和安全，既要对中央与地方政府债务应对行为加以严格控制，也要围绕共建共治共享，促进治理能力的现代化。就发展理念而言，财政健全主义要求政府债务应对以权责利的妥适划分为基础，以“借—用—还”全过程为线索，注重各方主体权责利配置上的激励相容。就安全价值而言，财政健全主义一方面要求强化预算的硬约束，另一方面还要求以权利制约权力，借助债权人参与推动政府债务的风险防范与有序处置。
关键词：政府债务应对；财政健全主义；财政安全；新发展理念
作者：刘剑文（法学博士，辽宁大学特聘教授、北京大学法学院教授）
来源：《法学家》2026年第4期“专题：深入学习贯彻党的二十届四中全会精神”栏目。
党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，深入分析国际国内形势，审时度势地将“坚持统筹发展和安全”确定为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，“以新安全格局保障新发展格局”。追溯我国政府债务领域的改革进程，同既往拓展政府收入来源、保证财政安全相比，当前我国政府债务应对的着力点和着重点也已调整为统筹发展和安全，特别是地方政府债务应对。
但宏观理论层面，传统财政健全主义是否“该当其位”，如何进一步统筹发展与安全两大目标，未被学界认真对待。在传统财政健全主义指引下，政府债务应对主要基于安全导向，聚焦中央政府、地方政府各自债务应对行为的消极控制或谓“规范性”。因而，研究视角多聚焦微观，对中央政府与地方政府债务应对的具体行为分别加以讨论。发展理念的嵌入，要求关注结果的“有效性”，这虽然也涉及微观细分领域的深耕，如在行为的规范过程中考虑如何更好发挥中央政府、地方政府与债权人的作用等等，但却已超出传统观点的范畴。相关研究在论及政府债务尤其是地方政府债务议题时，传统财政健全主义往往被“束之高阁”，或一笔带过，或未有提及，亟待宏观层面的适配性检视与改造。
本文试图探明在政府债务应对中，传统财政健全主义是否适于当下实践，又该如何通过调适自身的理念、方法与定位，服务新时期政府债务应对的实践要求。在此基础上，考察政府债务应对法律制度如何促进和保障发展与安全的实现。
一、政府债务应对的传统观点与逻辑局限
政府债务应对即政府债务的举借、使用、偿还及其间的管理活动。实践中，政府债务应对主要围绕“公债”“国债”等政府债券类债务的应对而展开。理论研究中，对于政府债务的认识及应对可以从不同角度进行解读。目前，法学界的认识多集中于财政健全主义这一传统理论，围绕举债权行使的规范性或政府债务风险的防范展开。历史上，债务举借是国家在战争等非常规时期的主要融资手段。随着国家职能的扩张，债务收入已成为现代社会经济发展的重要财政收入来源。在政府债务的“借—还”过程中，各国国债法形成了几项典型规则：于法有据、规模适度、用途限定、期限特定与偿债保障。其中，于法有据构成了政府债券发行的前提，规模适度指向偿债风险的防范，用途限定明晰了举债用途的边界，期限特定避免了代际不公。具体到政府债务收入的用途，在国债法原则性规定的基础上，财政投资法通常对其使用作出具体要求，由此形成政府债务“借—用—还”的基本框架。
不过，无论是国债法上的限制，还是财政投资法上的要求，体现着对代表国家行政的政府行为的消极限制，未关注中央与地方之间的分工协作、权义分配及其法理，以及整个过程涉及的其他主体的利益平衡。此处试举两例：
一是就政府债务举借与使用而言，以举债方式募集资金，在国债法上要检视债务举借行为的规范性，在财政投资法上要分析具体用途的妥适性。此外，尚待澄清的法理问题是：其一，无论是税收还是债务收入，本质上是用于履行事权，那么“由谁举债”背后潜藏的中央与地方事权划分也应当纳入检视范围。其二，用途设定方面，举债目的既然在于事权履行，那么用途的边界为何、与事权范围之间的联系为何等等都应加以考虑。其三，政府与债权人之间就债务举借达成的契约具有私法属性，在项目取消或资金用途调整时，除非有正当理由，债权人的权利也不应止步于债务到期的本息偿还请求权。
二是就政府债务风险处置而言，目前学界主要关注的是如何构建法治化的应对机制，化解债务清偿不能的风险，并在长远改革方案中提出财政不应承担债务清偿的兜底责任、地方政府债务也应完全由其自己“买单”，但对于债务举借的事权前提、中央与地方财政资源配置的正当性则缺乏关注。这种理论准备的不足，漠视了政府债务的公法底色，难以有效解释目前国家有关财政刚性兑付，以及对政府间分级负责、协同联动、省级临时救助、中央不救助等改革现状，无助于指导实践。
政府债务应对的传统观点的逻辑局限可归结为：一是过多关注中央与地方各自在“借—用—还”全过程的单向管理与行为控制，未能注意到政府债务应对还涉及中央与地方、政府与市场等诸多关系。财政问题牵一发而动全身，过于关注局部反而可能导致对全局性系统风险疏于关照。二是未能进一步追踪和监督在这一过程中，体制上各方权义配置的正当性，以及机制方面与政府债务“借—用—还”相关的其他措施的配套与衔接，尤其是地方政府举债行为背后事权配置的妥适性，难以提升政府债务应对中的各方积极性。从应然角度，有必要建构一套完善的债务应对体系，使得政府债务应对法律制度既面向国家与公民，又面向中央与地方债务的转化过程，还能面向资金使用的实际效果，从而在确立政府举债行为边界基础上，真正“建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系”。
不过，传统观点的逻辑局限并不意味着理论与实践的不适配。理论能否服务于实践，关键在于传统观点是否契合特定时期的实践基础，而逻辑局限则为传统观点的完善指明了基本方向。
二、社会经济发展对政府债务应对的挑战
近代理论与实践通常假定市场能够实现资源的优化配置，保障安全意味着社会经济的发展，故而大多重视对政府的消极限制，债务应对也尤为注重安全价值。20世纪70年代西方债务危机的爆发，市场与中央政府在资源配置上显露的局限性，使得安全与发展之间的对立愈发明显。在此背景下，以地方政府等多元主体参与为核心的治理方案，成为新时期推进发展的新思路。
（一）财政分权与债务体系的二元化
“发展”是当今时代的重要特质。宪法对于地方自主性的确认，深刻改变了现代国家的发展格局。这一改变与现代国家支出大规模扩张、税收国家向债务国家转变、国家管理向综合治理演进的时代背景相契合。传统的人民表达需求—国家提供服务—法律责任保障的民主政治框架，在财政资源有限背景下早已模糊，规制任务也已由规范性命题变为有效性。对于地方自主性的强调，意味着地方发展责任的相对独立，在此基础上，适度划分财政资源，赋予地方举债权，以发挥央地各自的优势。1985年《欧洲地方自治宪章》为地方自主发展与财政分权提供了有益经验；债务收入在实践中也早已构成欧洲各国地方政府财政收入的重要来源。在1996年联合国人类住区会议上，包括中国在内的百余出席国承诺地方是中央最坚实的伙伴。作为该承诺的结果，1998年颁布的《世界地方自治宪章（草案）》第9条重申地方政府有权获得必要的财政资源，能在国家资本市场举债融资。这一草案虽然最终未能通过，但其蕴含的地方自主理念，清晰反映了政府间财政关系调整的世界趋势。该草案未获通过的原因或为草案试图以一种单一标准，抹除单一制国家与联邦制国家在财政分权中的立场差异。换言之，地方自主与其对一国财政权的分享，仍然要内嵌于一国国家形式中。
我国社会经济处于改革开放的历史性阶段。城市化转型、全面建设小康社会、中国式现代化建设，以及公共服务提供与基础设施建设，离不开财政尤其是地方财政的持续投入。改革开放的初衷在于改变中央“统包统揽”的格局，提升各方尤其是地方的积极性。改革开放初期，地方政府虽不享有举债权，但在财政包干的财政管理体制下，地方的财政资源较为丰富，举债需求并不显著。分税制改革后，随着财权不断上移，相关问题始得凸显。为解决地方发展所需的建设资金等难题，1998年起中央开始将部分长期建设国债转贷给省级政府，省级政府再将资金分配给下级政府。自2009年起，地方政府债务经历了从中央“代发代还”到“自发代还”再到“自发自还”的试点推进。2014年《预算法》修订，对地方政府举债权予以正式确认，实现了国内与国际的接轨。
随着举债权从中央到地方的延伸，政府债务应对面临更多新的挑战，需要在制度层面明确规定地方政府举债规模、用途等实体法与程序法事项，避免举债权行使的失序。
（二）中央债务转化的正当性
政府债务体系的二元化，属于政府间关系的调整，逻辑上遵循定事权、定财权的基本脉络。不论是单一制国家还是联邦制国家，政府间事权划分都体现了外部性、信息复杂性和激励相容三原则。外部性划定了央地事权的边界，信息处理的比较优势确定了各级政府在事权履行中的责任划分，激励相容即在“权—责”基础上通过“利”的公平配置，提升各方积极性。总体来看，中央政府解决地方政府不能解决的事项，国家发展以地方发展为主要线索，并据此作资源分配，是政府间关系配置的优选方案。
客观而论，在多级政府的现实格局下，事权划分要想实现既定目标，须为各方匹配足够的财政资源。相应地，作为财政资源的重要组成部分，举债权也理应由地方共同享有，中央债务的转化具有正当性。否则，可能面临两类结果：一是地方政府因无稳定、充足的财政资源，致使事权履行“大打折扣”；二是地方政府通过其他途径筹措资金，财政收入的稳定性面临风险。不少研究指出，地方债务规模居高不下、城投债井喷式发展等现象的关键因素在于地方财政资源的不足。
（三）政府债务应对规则的扩展
随着社会经济的发展，政府债务应对规则有进一步扩展的必要。一方面，对中央与地方债务应对行为的法律控制一直以来是财政控权的应有之义。另一方面，“借—用—还”过程中各方的激励相容有助于债务应对与高质量发展。
此种扩展也是对政府间关系处理原则的再思考。外部性原则划定了事权的边界并无疑问，至于事权具体如何处置，则要求我们基于信息处理上的比较优势选择特定主体，而后再行激励相容的讨论。但是，信息处理的比较优势具有“择一”主体为之的倾向，在此基础上的激励相容也易忽视主体间的合作关系，进而导向一种消极控权的安全逻辑。过去的主流观点认为，依靠市场就足以实现资源的最优配置，控制政府行为就意味着市场能够得以充分发展。不过，随着市场失灵现象得到普遍承认，以凯恩斯主义为理论基础的政府干预开始介入社会资源的配置。到20世纪70-80年代，西方国家经济停滞与通货膨胀显现，宣告凯恩斯主义的失灵。多元主体参与的治理思维逐步显现，并于20世纪90年代开始逐步风靡世界。其结果是：资源配置对内强调发挥地方政府的作用，对外重视市场主体的辅助。质言之，过去那种基于保障安全就能促进社会经济发展的假设已不复存在，政府债务应对也有必要找回既往被安全价值所掩盖的发展理念，以治理的机遇为契机，在“借—用—还”过程中实现各方的激励相容。
以安全和发展为线索，近代以来以政府债务应对为核心的财政健全主义的理论链条大致可归为如下三个阶段。第一阶段是“公债有害论”时期。学界普遍认为财政收入应当贯彻“非募捐主义”，不以公债、赊账等收入作为财政支出的来源，以绝对安全为核心。其理据在于：举债用以支出，短期容易引发物价上涨与经济混乱，长期则可能产生代际不公。李嘉图、萨伊等学者均是这一阶段的代表人物。
第二阶段可概括为“公债有用论”时期。伴随国家职能的扩张，公债的合法性地位被肯认。论者主张以收支相适合为原则，允许公债的运行。此间又可细分为两类观点：一类是公债两重论，认为公债有利有弊，不可一概而论，以约翰·穆勒和瓦格纳为典型；一类是凯恩斯主义时期的公债无害论的观点，认可通过举债的方式为政府干预经济行为提供经济支持。此一阶段，学界对政府债务应对的态度有所改变，但本质上仍旧将债务举借视为一种依附于行政的手段，以安全价值为财政健全主义的唯一内核。
第三阶段应是“债务治理论”时期。在财政成为现代国家治理的基础和重要支柱的国际趋势与国内实践背景下，政府债务应对也要嵌入国家的治理效能，兼顾社会经济发展的需要。但此时尚有如下问题亟待回应：发展对于传统的以安全为核心的财政健全主义而言意味着什么，是“另起炉灶”还是在原有基础上的“理论拓展”？如何在“借—用—还”的过程中统筹安全和发展？为回答这些问题，有必要对财政健全主义进行系统性检视。
三、财政健全主义的理论拓展及其必要性
过去，学界过多关注财政健全主义在财政运行中的安全价值，难以解释与指导当下的实践，不可避免地导致财政健全主义被“束之高阁”。在论及政府债务议题时，财政健全主义往往被一带而过，或未加任何阐述，未能发挥其应有作用，当下则有必要基于发展理念加以改进。
（一）概念厘定与逻辑拓展
传统上，财政健全被视为财政运行的功能目标，要求财政运行应当稳健与安全，将公债或政府债务应对问题作为核心。词义上，“健”有“强有力”之意，“全”对应“完整、完好”，“健全”即指“事物完善，没有欠缺”的状态。至于稳健与安全，分别对应“慎重”的态度与“没有危险”的状态，较之“健全”的原义更为保守。词源上，财政健全一词非我国原创，日本学者首先对此加以阐发，我国学者亦遵循相同表述。英美法系国家多采财政可持续性（fiscal sustainability）的语词，用以评价政府在不影响债务偿付能力基础上，维持其当前支出水平的能力，内涵与财政健全并无实质差异。
认识到两者在概念建构中更多关注的是“语用”上的问题导向，即聚焦债务问题的风险控制，且较为保守，而非“语义”上的面面俱到。当下，财政健全也应随着实践与问题的发展与时俱进。就概念定义而言，可调整为：财政法律制度的运行应当服务于发展的目标，并确保财政的稳健与安全。
发展理念或目标的嵌入，并非要求财政健全主义“另起炉灶”，也并非将其作为泛化的政策标准加以使用，而是将其置于财政健全主义的内部进行法理转换，即在传统的安全逻辑基础上进行理论拓展。现代社会利益错综复杂，在国家职能扩张、政府积极介入社会经济生活的福利国家时期，各类事权的实施并无一种“放之四海而皆准”的固定答案，毋宁强调各方的通力协作。前文已言及，其结果是：现代社会的规制任务已由安全之下的规范性命题变为发展的有效性，要求充分发挥各方主体的积极性。
面对此类现象，要辩证认识法律的作用。法律并非以最终的结果为调整对象，其对有效性命题的关注，旨在为有效性的实现提供一个规范性的框架。以绩效预算为例，资源配置是否有效，既是绩效评价机制形成的判断结果，也是新一轮预算安排的重要依据；法律的功能在于保障评价、反馈与再配置等机制的规范运行，从而尽可能避免决策风险，而非消除风险或直接决定绩效预算的最终结果。过去，在财政健全方面主要关注的是中央政府、地方政府债务应对中的消极控制机制是否健全，如各级政府是否依法举债，相关资金使用是否有法定依据、是否经由法定程序等等。伴随发展理念的嵌入，议题也应当进行相应增补，包括但不限于：体制上是否激励相容以促进各方主体合作，机制上是否设置了政府债务应对行为的有效性评价机制、能否保障相关主体参与的权利等等。
理论拓展后的财政健全主义，具体可从以下方面加以阐释。
第一，以地方政府债务的应对为核心。政府债务应对是财政健全主义的核心问题，这根源于政府债务收入在财政中的特殊地位。一方面，从财政史看，正是债务与财政支出之间的密切联系，促进了现代财政与现代国家的成长，服务了经济社会发展的需要。另一方面，政府债务应对较之于税收课征，复杂性更甚。税收秉持严格的法定主义，即便有裁量空间，也往往集中在中央政府。政府债务收入的侵益性特质并不明显，因此法定主义的要求较低，地方政府通常具备举债权。加之，政府债务应对是一个包含“借—用—还”全过程的综合处理，对政府尤其是地方政府债务应对能力提出了更高要求。除了前述历史与理论逻辑，也有实践层面的要求。承前，随着社会经济发展，地方政府在国家治理中的作用凸显，构成事权实施的主体。中央政府则承担全国性范围的事权，并对地方事权进行相应的监督与兜底。在此分工下，确实有必要更为关注地方政府的债务应对。实践中，各国政府债务应对法律制度，也往往深耕地方政府。
第二，研究视角从“法律行为”转向“法律关系”。以法律关系为视角并非是对法律行为的抛弃，毕竟法律行为是法律关系的客体，两者无法分割。但行为视角天然地聚焦法律关系中的一方，尤其关注政府的具体行政行为，难以揭示法律关系的全貌。与我国不同，大陆法系国家的财政法是行政法的分支。行政法通常带有鲜明的控权倾向，立足于对政府行为的控制，关系问题悬置其间。发展理念的嵌入，强调“借—用—还”过程中各方的激励相容，促进资源优化配置，而这首先要找回既往为法律行为所忽略的关系视角，关注既往被遗忘的其他主体以及相关主体间的互动过程。
第三，基本定位从“功能目标”转向“结构支撑”。功能与结构的差异在于，功能回答了要实现何种效果，在此处即为发展和安全的兼顾；结构则体现在这种目标实现中的内在虚拟秩序或关系。耶利内克提出了国民之于国家的四种互动关系，即被动地位、主动地位、消极地位、积极地位。在此基础上，有必要对代表国家行政的政府进行纵向区分，纳入财政健全主义的理论框架进行调适。被动地位意味着地方绝对服从中央，债权人与社会公众在“借—用—还”过程中完全服从规定。消极地位表现为地方、债权人与社会公众划定自主的、排除干预的领域，比如资金使用范围的设定就应避免对市场的过度干预等等。积极地位表现为中央对地方的支持或可能的救助、政府之于社会的公共物品提供、政府之于债权人设置的偿付备付金等权利保障措施。主动地位即地方政府、债权人与社会公众能够与中央政府共同应对政府债务，参与决策乃至规则的制定，对“借—用—还”进行监督与制约。
由此可见，统筹发展和安全的背后是一个立体化的权义构造。在安全目标下，多关注被动地位与消极地位，在手段上采取的是消极的限制手段。在顺应时代要求而纳入发展这一目标后，要求我们注重其余互动关系，在积极的鼓励与消极的限制两个向度都有所作为。
（二）辅助性与财政健全主义
从偏重形式控权的安全价值，到兼顾各方主体利益均衡的发展理念，财政健全主义的重构也面临世界观方面的再思考，即体制上各方主体的利益均衡或者激励相容意味着什么？“辅助性原则”具有启发意义。公共性是财政行为的本质属性，也是政府债务应对的基本要求。只是一般意义上的公共性更多关注私人利益与公共利益的协调及其过程中的行为控制。欧盟法在此基础上进一步形成的“辅助性原则”，明确欧盟可以在什么范围以及什么程度上介入成员国的内部事务，也相应影响着成员国内部中央与地方之间的互动。该原则事实上是欧盟针对前述外部性、信息复杂性与激励相容三原则的统合尝试，使之更具实用性与可操作性。虽然从原则、宏观理念到具体规则的形成与适用，需结合不同国家或地区的特点展开，但作为宏观层面的原则或理念，是抽离了个性的共性范畴，可以为财政健全主义的视角转换提供镜鉴。
就政府债务应对而言，辅助性主要包括两个理论命题。其一，政府债务应对的主体或辅助地位的识别及其正当性判断，包括中央较之地方的辅助性，以及政府相对市场的辅助性。前者要求分析所举借的债务是否是本级政府公平配置财源基础上的真正补充手段，以及债务清偿时上级政府支持与救助措施的合理性。后者则要求判断举债用途的公共性的强弱及其紧迫性，公共性越强则举借的必要性就越强。其二，政府债务应对规则是否经由公正程序，以及“借—用—还”过程是否经过法定程序。现代社会经济的发展，政府债务举借行为越发普遍。政府债务应对规则的正当性，不仅要在实体层面加以具体判断，其制定与实施还应依托民主的程序规则，使得上级政府、债权人、社会公众等利益群体能够对全过程加以必要的管控和监督。
有学者进一步指出，辅助性原则并非单纯倾向高层次行为体的集权，也并非低层次主体权利的保障，而是“对于效果和规模的考察与评估”。政府债务应对规则能否实现激励相容，需要根据具体安排加以检视。
以救助责任为例。通常而言，在事权与财权相对称的国家中，中央与地方依据事权对财政资源事先进行公平划分，各自就不足部分筹措资金或减少支出。中央通常无救助的责任，更多是采取间接性的引导与支持。在事权与财力非对称的国家中，财政资源相对集中于中央，中央通过转移支付方式在地方内部进行分配。尽管此类国家（如德国与日本）往往会实施债务救助，但无法据此推导出中央的救助责任。一方面，中央与地方之间的联系较为紧密，地方仰赖于中央财政的支持，若明确中央在债务应对中的救助责任，易诱发地方政府乱支出的道德风险；另一方面，在中央是否救助本身并无直接答案的情形下，如果要求地方自行负责，那么在可行性方面，需要适度提高中央的支出责任、提升地方尤其是省级政府的可支配财政资源，确保地方有能力自行化解债务风险。
（三）方法改进：积极促进与消极限制的双管齐下
利益主体之间不可避免地存在冲突，因而在“借—用—还”过程中实现各方主体的激励相容，积极的鼓励促进和消极的限制手段的双管齐下尤为重要。
就发展理念而言，积极促进包括直接与间接两类方式。直接方式即在有限的资金范围内，通过适度扩大使用范围、优化资金结构、提高资金绩效，促进社会经济的发展。间接手段体现为对地方政府的支持与引导。对地方政府尤其是基层政府的债务风险处置，上级政府应当在事中的应急响应以及事后的财政重整等方面予以必要的资金周转或其他方式的支持，在下级政府无法清偿时再依法予以救助，以压实地方政府的偿债主体负责。消极限制主要体现为对财政行为的约束，划定各自的权、责、利。此外，还要处理好与相关政策措施的衔接，避免措施之间的抵牾。
就安全目标而言，消极限制的手段使用更多。一方面，债务风险的化解不仅要关注事后的财政重整，也离不开事前与事中的防范，需全过程的评估与预警；另一方面，对于政府行为的控制，要配套严格的问责措施，尽可能避免行为失序。但同时，政府债务应对应采取积极的方法，鼓励作为当事人一方的债权人参与，以权利制约权力，实现风险的共治。综合来看，之于发展目标，政府债务应对规则重在促进；之于安全目标，政府债务应对规则重在保障。
表1 财政健全主义传统观点与新型观点的比较
方法改进及其具体运用中，还应认识到政府债务应对行为的“能”与“不能”。本文关于政府债务应对与财政健全主义的讨论，以财政法为基础。地方官员晋升考核机制的确是地方政府债务扩张的重要诱因，但干部选任机制并非财政法能够直接调整的范畴。财政法的回应重点，在于通过事权财权配置，以及预算硬约束、绩效评价、风险预警和预算问责等法律手段，调整政府债务应对的行为。
（四）财政健全主义重构的必要性
适度的理念更新有利于制度的创新与改革的推进。财政健全主义虽然仅针对债务问题，但并不妨碍其讨论的是整体财政现象、关注的是债务问题所带来的整体财政风险，其所建构或对应的财政模型也应具有全面性。财政健全主义的重构有助于实现该目标。
对于实行多级财政的国家来说，分权与集权代表两种不同的取向。分权意味着更多权力向地方倾斜，而集权意味着中央在财政领域的权威性。在这个意义上，无论是分权还是集权，都只是财政分权的一种模式。二者之间虽然有量的区别，却无本质差别。唯有将分权维持在合理限度，才可能达到理想的效果。此处的分权也蕴含着事权本身范围的确定。
时下，与政府治理议题相关的财政模型如下：一是以横向问责机制为核心的财政联邦制模型。该理论认为财政分权在赋权的同时，使得地方政府形成了独立于中央的地方利益，全国与地方居民能够通过“用脚投票”对各自实际发展成效予以回应。二是以纵向问责机制为视角的分权化模型，关注中央对地方的调控与引导。两类模型的切入点不同，分开讨论确实有助于各自领域研究的深化，但两者毕竟只是整个财政模型的一部分，无法全面涵盖财政健全主义。同时，“问责”一词具有单向、强制的底色，容易陷入传统财政健全主义的窠臼，仅关注消极控权，而忽视主体间的互动关系。
本文所讨论的财政健全主义并非严格意义上的财政模型，而是在传统模型基础上推演形成的。它立足于安全和发展价值相对分离、财政资源日趋紧迫的综合治理背景，着重分析的是经济社会发展责任向地方政府集中和债务体系二元化过程中中央政府、地方政府与债权人之间的互动关系。中央政府通过将发展责任转至地方政府，并引入市场机制以提升各方的积极性。政府债务应对不仅涉及面广，而且整个过程十分重要，因此在逻辑上有重构财政健全主义的必要。
要说明的是，本文提及的辅助性原则、激励相容、治理效能等概念，并非同一层级概念的简单并置。对于财政健全主义，统筹发展和安全是其价值目标，辅助性原则用于处理中央与地方、政府与市场之间的主体分工，激励相容用于检验权责利配置是否能够促成各方主体有效参与，积极促进与消极限制的双管齐下明确了“借—用—还”中的方法要求，治理效能或有效性则是政府债务应对制度运行结果的评价维度。由此，各理论工具均被纳入财政健全主义由“功能目标”转向“结构支撑”的财政运行框架之中。
四、政府债务应对中的发展理念：实践与思路
兼顾发展理念强调在发展中逐步化解风险，要求在形式的控权逻辑下，注重实质的利益协调。至于如何协调，并无理论定式。不过，“理论上无比困难的问题，在实践中却能得到很好的解决，依靠的是一系列基于经验而形成的行政工具。”在我国，立足于新发展理念以及突发事件应对的相关经验，2016年10月《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《应急预案》）在事中与事后处置中提出了分级负责、及时应对与依法处置的基本原则和具体要求。可以该部分改革尝试为基础，对发展理念的相关实践与思路作系统性统合与延展，并补足政府债务事前应对的部分。
（一）以权责利的妥适界分为基础
政府债务应对的核心问题是举债权配置，以及非常态情形下的中央救助与财政刚性兑付问题。两大类问题分别关涉中央与地方、政府与债权人关系的处理。
就举债权配置而言，首先要明确事权划分。目前，我国中央负责宏观调控与全国性事权的配置，地方负责具体实施与区域性的事权配置。就事权对应的事务类型而言，《宪法》第107条划分了事业类工作与行政性事务两类。前者即“经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业”，后者对应“财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。世界范围内，各国基本上不允许债务资金用于支持行政类事务等经常性支出，避免偿付不能的风险。我国《预算法》采取了分类方案，即对中央举债方向未加以限制，地方则因未获授权而被禁止。因而，举债权配置的关键在于事业类工作。
依据事权的类型，可分中央事权、共同事权与地方事权三类。总体而言，中央可就中央事权、共同事权举借债务，地方则围绕地方事权与共同事权中的建设投资事宜举借债务。从分级分类角度，可进一步对举债权配置做如下提炼。其一，以中央事权为用途的债务，应当由中央自借自还，不得要求地方配套资金。其二，以共同事权为用途的债务，我国目前实践中已将教育、科技、文化、卫生等基本公共服务提供工作作为共同事权，中央承担了绝大部分支出责任。对于此类债务，中央与地方理论上自借自还即可。《预算法》第35条将地方政府举债范围限于“建设投资的部分资金”，因而地方需要通过其他方式解决。其三，地方事权主要对应事业类工作中剩余的城乡建设事业，包括市政交通、农村公路、城乡社区等事务。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确地方事权中的收支缺口除依法举债募集外，主要通过“上级政府给予的一般性转移支付弥补”。
政府债券包括一般债券与专项债券。其中，前者以一般公共预算收入为偿付来源，通常对应无收益项目；后者以特定的政府性基金收入为偿付来源，通常对应有收益项目。结合这一实际，考虑到我国地方政府的财力缺口主要通过上级政府转移支付补足，此处存在的负外部性问题在于，无收益的项目，不发行债券，可以得到上级政府乃至中央转移支付资金的支持，发行一般债券反而无法得到中央支持而只能自行偿付债务。从理性经济人视角看，无收益的一般债券容易为政府特别是地方政府所忽视。有研究指出，基础设施、市政工程等基本民生类项目大都与公益投资相关，本身不属于专项债券类项目。未来有必要优化债券结构，解决一般债券比例过低的问题。对此，不妨在转移支付上下功夫，借鉴域外经验，允许将一般债券的本息偿还因素纳入一般转移支付中，确保两类债券制度最大限度地发挥各自功效。
就中央是否承担救助责任而言，《应急预案》明确了“中央不救助”原则，将救助责任集中在地方层面的省级政府。这有助于促进地方政府内部债务应对能力的提升，但在可行性方面应确保地方政府有充足的财政资源。党的二十届三中全会提及的“增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度”“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”“优化共享税分享比例”等改革措施正是实现前述目标的关键举措。
另外，政府债务既然是由市场化手段形成的，就不应忽视债权人利益的保障。对于债权人而言，债务用途的设置体现了债权人对于资金使用的意愿，也可防范收回不能的风险。因此，对于改变发行时确定的项目用途的情形，虽不能基于私益赋予债权人否决权，但可授予债权人退出以及要求提前清偿的权利。
清偿不能时，一般债券以一般公共预算等资金为偿付来源，财政进行刚性兑付并无过多疑问。但专项债券是否清偿，理论上尚无答案。一方面，债券具有投资属性，尤其是专项债券以项目收益为偿付资金来源，因而只须在项目收益与资产范围内处理好偿付事宜即可；另一方面，债务所涉标的物具有公益性或公共性，若不允许财政刚性兑付，则可能存在变相将事权履行的成本转嫁私人承担的风险，应慎重处理。对此，除非法律法规有特别规定，仅在发行过程中明确还本付息的风险由债权人自行承担，且对债权人进行了充分、必要提示的，方可不进行刚性兑付。《应急预案》明确“地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任”，既划清了中央与地方的责任边界，在某种程度上也初步体现了地方政府财政刚性兑付的观点。
（二）以政府债务应对的全过程为线索
政府债务“借—用—还”过程并不单单是财政问题，还与货币、经济与社会目标的实现密切相关，要综合研判。
第一，债务举借。政府债务总额的增减、债券的结构变动和利率的升降，主要涉及货币政策。政府发行债券筹集资金用于财政支出，可能会引发市场中货币流动性的增加，使得货币供给大于需求，导致货币购买力的相对下降，带来通货膨胀。
发行规模与市场自身所处的时期相关。经济繁荣时期，市场对于货币需求增加，在此限度内发行债券用以支出，一般不会带来通胀。与之相反，经济萧条时期，货币需求减少，此时发行债券就可以将货币从市场集中于政府，确保货币供给与需求的平衡。超过发行规模时，可能需要视情况配置中央银行的调控措施。债券的发行对象或认购主体，主要包括中央银行、金融机构以及私主体三类。实践中，我国与其他国家均禁止中央银行的直接认购，避免对市场的直接干预，但并未禁止通过向其他主体购买与出售的方式调节货币供给，此举也符合宏观调控的特征。一般而言，向金融机构与私主体发行债券意味着购买力的转移，即将资金集中于政府，不会凭空创造货币、造成货币贬值。实际上，影响货币流动性的关键因素在于中央银行，其能够通过信贷管理等手段，使得商业银行等金融机构能够在购买国债的同时，资金反而并未实际减少。银行资金与政府资金共同流出，则可能带来通胀。在发行后，中央银行能够通过与银行等金融机构进行大批量的债券购买与出售，及时调整货币供给量及其流动性。
就债券结构与利率而言，长期债券通常伴随着低利率，通涨的可能性较低；中短期债券利率较高，通涨风险较大。对此，同样需要中央银行及时对市场的货币供给量进行观测，予以相应调控，避免通涨等现象影响经济与社会的稳定。
第二，债券使用。债券使用或投向与经济政策密切相关。有学者指出只要有利于经济社会发展就可对债券使用范围予以扩大和调整。本质上，债券用于基础设施的建设还是公共服务的提供，属于政府与市场的关系问题，涉及产业政策与竞争政策的抉择。但各国早已不约而同地走向了两类政策相互融合、逐步靠拢的道路，从致力于经济增长之“量”，到重视产业链强化之“质”的提升。其理据在于，竞争的有效性以市场的完全性为前提，与产业链的完善密切相关。故而，在一个竞争不充分、不完全的领域，政府有介入的正当性。对此，可考虑以产业链政策为工具，引导产业链的完备。就具体投向而言，要注重辅助性或公共性，以基础设施尤其是重点领域、新兴领域的基础设施建设为主。在方式上，可通过设置动态的正面清单与负面清单，也可适用有关主体颁布的相关目录，适时优化债券的使用范围。
第三，债券偿还。主要问题在于风险处置中，中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的支持与引导机制不完善。正常情况下，一般债券以一般公共预算收入为偿付资金来源，需列入预算中。资金不足时可通过《预算法》要求设置的预算稳定调节基金等预算平衡机制补入资金。专项债券以项目对应的政府性基金收入为来源，资金不足时可调入项目运营收入等实现平衡。
当出现风险时，《应急预案》的基本思路是“开源节流”。在保证政府或有关部门基本运转和必要民生支出背景下，采取资金调剂、缩减支出与处置资产。同时，尤为重视地方政府的主体责任与上级政府辅助性的支持义务，具体包括两方面：其一，上级政府支持但不救助。市县政府可向上级财政申请资金周转，省级政府可向中央申请资金的临时周转，但均需事后扣回。其二，省级政府救助以财政重整的无效为前提。财政重整包括自行启动与强制启动。当债务本息支出超过一般公共预算支出或政府性基金预算支出的10%时，强制启动财政重整计划，要求涉事政府通过拓宽财源渠道、优化支出结构与处置政府资产等短期和中长期措施安排，系统处理债务风险。在采取前述方法仍旧不能清偿，且市县政府的债务风险等级达到Ⅰ或Ⅱ级时，市县政府才可申请省级政府代为清偿部分债务，并由省级政府自行决定是否收回相关资金。
性质上，前一类措施是一般意义上的上级财政的支持义务，后一类措施是地方责任的细化。系统地看，还应存在第三类措施，即中央单独的支持与帮扶措施。事实上，中央已在自然灾害、公共卫生事件应对中均采取税收减免方式，在鼓励主体自救与社会救助方面取得了良好成效。债务危机与突发事件具有相同性质，两者的应对均历经了由单一、事后的中央政府应急管理，到中央政府、地方政府与市场主体等多元主体全过程的综合治理过程，具有重要的借鉴意义。政府债务应对的优惠虽然针对政府，而非突发事件下的受灾主体，但本质上税收优惠旨在降低主体的成本负担，提升其应对能力，与主体身份并无本质联系。故而，除中央进行具体工作指导外，基于既有经验和改革系统性角度，未来不妨通过法律授权国务院相应的税收减免权，对政府或政府有关部门在财政重整中进行资产有偿处置所涉相关税收，给予适度减免。
要特别澄清的是，“中央不救助”原则与财政刚性兑付的思路并存，并未弱化财政纪律与市场约束，而是已考虑到财政刚性兑付可能带来的道德风险以及市场扭曲问题。一方面，“中央不救助”原则是为了避免地方形成中央兜底预期，并非强调中央的绝对不救助。这主要是基于我国央地之间事权与财权非对称的现实，中央无法完全不干预，因而通过政府间分层级的应对方式，更能兼顾财政纪律的坚持与道德风险的防控；另一方面，市场约束并非仅仅表现为债权人自担清偿不能的全部风险，也要避免事权履行成本变相转嫁债权人的风险，因而财政刚性兑付有嵌入的必要性，但需适度。前文已提及，一般债券对应一般公共预算的资金募集，涉及基本公共服务与民生领域，不宜将相关成本转嫁债权人；专项债券更多以项目收益为资金偿还来源，不宜全面刚性兑付，避免造成市场扭曲。除非法律法规有特别规定、发行过程进行了明确说明、对债权人作出了充分必要提示，方可不进行刚性兑付。
五、政府债务应对中的安全保障：底线与协同
财政运行的安全稳健，既要强化传统财政健全主义的预算法硬约束，同时也要在推进市场化、法治化改革过程中，借助债权人参与，防范风险或最大程度降低风险的损失。风险处置中，《应急预案》在具体要求中同时强调了“遵循市场化、法治化原则”“依法明确适用范围”“严格落实责任追究”“牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线”。从风险共治的角度看，“市场化、法治化原则”还进一步蕴含了通过债权人权利制约权力的防范化解风险取向。
（一）预算的硬约束
时下，预算软约束被认为是导致政府债务风险尤其是地方政府债务问题的重要因素。预算约束的“软”与“硬”，区分核心在于对预算主体行为的约束及其调整是否严苛。要澄清的是，从预算出现至今，伴随支出规模的不断扩张，预算对政府的控制也同样早已从行为的“规范性”走向了资源紧缺背景下支出的“有效性”，以放松控制为代价实现资源配置效率的提升，绩效预算构成了现代国家预算的一个重要特征。实践经验亦表明，预算硬约束并非总是一成不变，那些看起来比较软的规则的效果反而能超越预期。质言之，最重要的并非是预算约束的软与硬，而在于是否能够起到实质性效果。故而，对于硬约束的强调，有必要从单纯“规范性”转到为“有效性”的实现构筑硬约束框架。以风险评估与预警机制的构建为基础，以绩效管理机制的完善为核心，以预算公开的强化为保障，以预算问责的健全为指引。
第一，政府债务风险的预防机制主要包括预算全覆盖、风险评估与预警，以及建立偿债备付金制度。就预算的全覆盖而言，目前的政府债务在形式上包括“偿还责任”“担保责任”“救助责任”三类。后两类并不在预算之中，但也明确不属于政府债务的范围。立法与实践已禁止地方政府违法提供担保，早在《应急预案》中就将存量非债券类债务转换为债券类债务。因而，预算全覆盖问题主要属于法律实施问题。风险评估和预警机制以规范化的风险评估指标体系为构建基础。理论上的债务风险指标通常围绕国民经济应债能力与财政举债能力两个角度展开。前者典型如负担率，后者如债务率、偿债率、债务依存度等指标，各类指标各有其优势。实践中不同国家或地区的做法并不一致，但总体上是财政举债能力几类指标的排列组合。就结果应用而言，包括风险预警与财政重整两类。目前，我国《应急预案》仅在债券本息超过相应支出的10%时强制启动财政重整，而未规定预警机制。为此，短期内可在此基础上设置低的预警阈值如5%，基于不同主体的偿债风险设置差异化的阈值；中长期可就未来几年的偿债风险加以考量，倒逼政府系统优化债券的期限、利率结构，强化风险的事前预防。就偿债备付金设置而言，考虑到一般债务偿债资金源于一般公共预算，本身已有性质相同的预备费、预算稳定调节基金的余缺调剂，再次安排适度支出的可行性与必要性存疑。专项债务则可每年从项目收益中提取部分资金作为偿债备付金。目前，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）已要求相关试点地区加快建立偿债备付金制度。
第二，构筑绩效预算实现的基本框架。借鉴国际经验，我国预算领域目前正在持续推进全过程绩效预算管理、零基预算、中长期框架等改革。绩效预算注重“产出”绩效与“结果”绩效，包括事前项目设置，事中与事后的评估改进；零基预算强调支出项目设置及其标准打破“基数+增长”的模式而按需设置，与事前的绩效预算无实质差异；中长期框架改革则强调以跨年度预算收支平衡，适应债券建设投资项目的长期运行实际，化解部分项目前期收益难以平衡导致政府或有关部门虚假收支平衡的问题，与绩效预算改革属于并行关系。绩效预算管理的具体实施，涉及项目评估范围、评估方法指标、评估结果应用。其一，目前我国初步构建了“单位自评部门评价财政评价”的三元体系，支出单位就客观的产出即工作完成度进行自评，部门评价与财政评价则包括结果绩效。部门评价尚未覆盖至所有项目，仅是重点项目实现全覆盖基础上随机选择一般性项目。同时，具有监督属性的财政评价优先考虑党中央与国务院重大项目，尚未实现全面覆盖，有必要适时予以推进，提高债务资金使用效率。其二，评估方法指标方面要明确成本效益分析、比较法、因素分析法等方法适用的基本顺序或通过类型化的方式，为具体评估提供指引。其三，评估结果的应用刚性不足，仅作为预算安排改进的重要依据。
第三，健全债务公开制度。公开是实现债务风险控制的重要手段。目前我国政府债务公开的制度包括一般性的预决算重要事项说明制度、与具体项目相关的绩效评估报告和政府债务公开制度。绩效评估报告针对具体项目，政府债务统计报告针对中观的资产负债情况，预决算重要事项说明制度侧重整体说明，在体系上能够构建起“微观中观宏观”的机制。《预算法》第14条已明确将债务举借情况纳入预决算重要事项说明范围内，要求对社会公布。政府债务公开制度方面，《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》在地方推开的基础上，补全了全国债务情况公开的拼图。改革进度稍显缓慢之处在于预算绩效的公开尺度。未来在逐步实现政府债务对应项目财政评价全覆盖基础上，要严格按照《项目支出绩效评价管理办法》第25、28条的规定，依法对作为评价结果的绩效评价报告予以公开，而不仅仅是结论。
第四，强化预算问责。目前，政府债务应对存在一系列违法违规情形，如通过虚报收入、低估成本发行专项债券，以及使用中的违规挪用等等，有必要适度强化预算责任。其一，责任主体扩大。《项目支出绩效评价管理办法》要求对“对使用财政资金严重低效无效并造成重大损失的责任人”进行追责问责，似有将行为责任从“规范性”易为“有效性”的结果责任。此举确实有助于强化预算的硬约束，但另一方面，法律责任毕竟以“行为”为基础，对于“结果”的关注仍需要以行为违法为前提。这也与我国正在探索的干部容错机制、鼓励干部担当作为的改革相契合。其二，责任范围补充。进一步在预算绩效管理改革基础上，将未按照绩效预算评估结果优化项目支出的行为纳入追责问责的范围。
（二）以债权人参与促进风险共治
政府举借债务借助于市场机制募集资金，其风险治理也应当注重市场化与法治化，保障债权人权利。本质而言，政府债务只是私人债务的特殊形式，与私人债务之间的核心区别在于主体及其目的方面具有公共性。因此，债权人参与政府债务风险治理具有正当性，但其权利行使须兼顾行政优益权的保护。
债权人的权利体系，除本息偿还请求权外，主要包括提议、召集债券持有人会议以及就特定事项进行表决的权利。债券持有人会议的目的在于对重大事项作出决议。此类事项涉及资金用途调整的项目取消、偿付不能的项目失败等风险。对此，可经相关政府或部门在法定范围内提出初步方案，经债券持有人会议与债权人协商，对资金用途调整以及财政重整方案达成一致意见。资金用途的调整属于项目取消情形，承前所述，有必要赋予债权人退出的权利；财政重整方案属于项目失败情形，可参照《企业破产法》规定，在债权人表决未达特定比例时转入破产清算程序。当然，破产清算中的公共财产处置应当符合法律法规等的要求。
从可行性角度来看，债权人相较于一般公民更有动力参与涉及政府债务的相关决策，对各类项目风险保有一定的警惕性，也更容易克服集体行动的困境。至于债权人参与人数尤其是自然人参与人数过多的问题则并非关键，公司的债券持有人会议乃至上市公司的股东会涉及的主体也面临着相同的问题，但却很少出现有因人数过多而无法顺利开展的情况。
实践中，我国的政府债市场也建立了债权人会议制度，此处针对的仅是政府借助融资平台公司发债的情形。《国家发展改革委办公厅关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1765号）已借鉴公司债券的相关规定，要求“政府部门或主要股东”在做出重组决策，减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项时，应当召开债券持有人会议并取得债券持有人“法定多数同意”方可生效，这为债券持有人会议制度向专项债券乃至一般债券领域的拓展奠定了基础。不过，公司债券毕竟更多涉及私法领域，《公司债券发行与交易管理办法》也仅就债券持有人会议提出了一些原则性的要求。对于公法领域的政府债券，未来在立法层面仍有必要明确规定债券持有人会议的召集、通知、决策生效条件、决策程序以及特殊的决策审批等重要事项。
强调债权人的参与，旨在为债权人和作为债务人的政府之间构建法治化的沟通渠道。程序的普遍形态是“按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取意见”。程序既有包容的一面，又具有紧缩性的特征。包容性表现在程序没有预先设定结果，纷繁的价值之争在程序中被暂时搁置一旁；紧缩性的特征表现为，程序开始于不确定的状态，但随着程序的展开，参与者言行的可能性随之缩减，其结果使得程序参与者难以抵制。并且，此种参与权的保障，契合了社会经济治理中“共建共治共享”的改革目标。时下政府债务的规模之广、影响之大，远非政府一己之力能够应对，任何预先的方案都可能面对难以应对的尴尬境遇，需要各方通力协作。因此，借由程序将利益相关方纳入其中，最大程度消解其间的不和谐因素。就其可行性而言，目前我国政府正努力将融资平台公司的“城投债”置换为政府债，融资平台公司在“城投债”管理过程中积累的经验，可为政府债券持有人会议的构建提供有益参考。
结语
党的二十届四中全会在“提升宏观经济治理效能”“加强重点领域国家安全能力建设”两部分分别提出了“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”、统筹推进地方政府债务风险有序化解的要求，从长期的体制机制建设和当前的风险防范方面着力，构成了我国政府债务领域法治化建设的立体规划。过去十年，我国历经多轮化债，或为应急处置，或为试点探索。2024年11月主动开启的新一轮大规模“城投债”等隐性债务置换措施，标志着实践中政府债务应对的工作思路正式“从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。”
传统财政健全主义所指向的仅对政府行为加以消极控制就能促进资源优化配置、实现发展的时代已不再延续。20世纪70-80年代，福利国家的债务危机为世界带来了债务风险治理这一新机遇，如何在“借—用—还”的政府债务应对中，促进中央政府、地方政府与债权人等各方主体的激励相容，成为统筹发展和安全的重要线索。以问题导向的财政健全主义，也有必要跟随问题的步伐与时俱进，赋予其发展和安全的全新内涵，通过中央政府、地方政府与债权人等主体的互动及其过程中的激励相容，构建起中国特色的债务应对体系，为中国式现代化建设巩固改革的社会根基。当然，问题导向只是政府债务领域问题解决的起点而非终点。改革向纵深持续推进，除了持续完善地方政府债务应对规则外，还要健全既往所忽视的中央政府债务应对规则以及一般债券规范体系，同时在财政健全主义的框架指引下，妥善处理现实中的各类新问题、新挑战，真正实现政府债务应对体系的更生与再造。
本文原载《法学家》2026年第4期。转载时烦请注明“转自《法学家》公众号”字样。
