内容提要：统筹推进教育科技人才一体发展，对促进和实现高等教育公平提出了新的要求。高等教育是教育科技人才一体发展的集中交汇点，须超越传统公平范式，构建服务国家战略与惠及全体人民的新公平体系。通过国际比较发现，尽管各国的高等教育发展模式各异，但均致力于将服务国家战略与保障公益属性相结合。基于此，构建“公益性-战略性”的新公平分析框架，指引高等教育公平体系重构。高等教育公平不同于基础教育，须要树立从“扶弱扶困”转向“扶需扶优”为主，注重对个体差异化赋能，在发展中促进实质公平的新公平观；确立基础学科建设的优先保障地位，确立战略急需紧缺学科与人才培养的定向支撑导向，强化高校作为国家基础设施的普惠属性；在服务国家发展全局中重塑高等教育公益性，将高等教育有序分类纳入基本公共服务体系，以体制机制一体改革开辟高等教育公平发展新境界。

关键词：教育科技人才一体发展/ 高等教育公平/ 公益性/ 战略紧缺人才/

作者简介：李立国，清华大学教育学院教授，教育部-清华大学教育战略决策与国家规划研究中心主任，研究方向为高等教育理论与管理、教育思想史(北京 100084)；田浩然(通讯作者)，中国人民大学教育学院博士生，研究方向为区域高等教育、教育政策与管理(北京 100872)。

原文出处：《清华大学教育研究》(京)2026年第1期 第80-90页

标题注释：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国博士生招生和培养规模结构质量问题研究”(20JZD051)。

教育公平是现代文明社会发展的重要基石，围绕促进和实现教育公平，各国各地区出台过很多举措，关于公平理论也在不断探讨。高等教育公平是一个跨学科的概念，是政治学、经济学、社会学、公共政策等学科交叉关注的议题。学界主要基于权利的分配正义或机会均等理论，从资源配给端、微观个体层面研究高等教育公平。统筹推进教育科技人才一体发展，是立足中国式现代化作出的重大战略布局与理论创新。本研究旨在分析教育科技人才一体发展战略背景下，高等教育公平在理念、目标与路径上应有的深刻转变，重点探讨高等教育如何在支撑教育科技人才一体发展中重塑公平体系，从而既有效服务国家发展战略，也凸显和保障高等教育公益性，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，为扎实推动共同富裕、支撑中国式现代化作出贡献。

一、教育科技人才一体发展对高等教育公平的新要求

党的二十大报告指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”①党的二十届三中全会进一步强调，“教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑。”②2023年，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时的重要讲话中，提出“建设教育强国、科技强国、人才强国具有内在一致性和相互支撑性，要把三者有机结合起来、一体统筹推进”，并强调“从教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变，必须以改革创新为动力”“要把促进教育公平融入到深化教育领域综合改革的各方面各环节”③。这一系列论述为高等教育事业改革发展与促进教育公平提供了根本遵循。高等教育是教育科技人才一体发展的集中交汇点、重要连接点与最佳结合点，其公平议题已经超越民生福祉的范畴，逐步上升成为国家战略发展布局的重要组成部分。为此，必须深刻把握教育科技人才一体发展赋予高等教育公平的新内涵、新定位与新要求。

(一)要求立足新发展形势明确高等教育公平的时代定位

我国即将迈入基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，发展条件和增长模式正发生深刻变化，实现高质量发展亟须加快从要素驱动转向创新驱动，对教育事业部署和人才培养提出更高要求，亟待一体推进教育科技人才发展。这要求高等教育公平发展从“福利分配型”转向“创新基石型”，要求高等教育系统通过建立有效而公平的体制机制，充分挖掘全社会的人才潜能，全面释放人才红利，源源不断地提供高素质人才和创新支撑要素。

从高等教育自身发展看，由于在普及化阶段发生职能目标的变化，因而要求公平观从关注供给属性向生产属性延伸。目前，我国已建成世界规模最大且有质量的高等教育体系，毛入学率达到60.8％④。在精英化和大众化时期，高等教育主要扮演向劳动力市场输送学历持有者的角色，公平主要体现为入学机会的分配均等化。而在当今普及化深入的背景下，伴随着教育内外部发展条件变化，高等教育逐步成为知识创新、技术研发和新质生产力生成的重要源头⑤，生产属性日益凸显。新形势下的高等教育公平不能仅停留在教育资源配给、入学机会、学历获取等层面，必须在“供给侧”向“生产侧”延伸过程中重塑公平观，确保不同群体不仅有机会接受高等教育，更有机会融入到国家战略发展的实践中，在创新发展大局与社会经济发展新阶段找到自我合适的位置，学有所用，人尽其才，实现个人价值实现与社会生产力提升的同频共振。

从社会需求看，教育供需关系面临深层调整，要求实现社会个体的教育期望与国家发展战略需求的整合。随着“有学上”问题的基本解决，人民群众的教育需求转向对“上好学”的期盼，高等教育逐步从少数人的“奢侈品”，转变为关乎多数人生存与发展的“必需品”。能否将个体对高质量教育的迫切需求同国家创新发展的战略需求有效整合，既关乎教育、科技、人才之间的循环畅通，也是在新形势下重塑高等教育公平目标的关键。这要求建立基于“人尽其才”的发展目标：高等教育公平不仅要回应社会普遍期望，保障公益性与可及性；更要通过多元化的分类培养、培养模式创新与培养机制改革，让每位受教育者的潜能都能匹配到国家创新体系当中的适合位置。以此，将社会上广泛的求学需求转化为国家急需的人才优势，推动既回应民生关切又支撑现代化建设的实质公平。

(二)要求超越分配正义与机会均等的传统公平理论范式

传统的高等教育公平理论多基于权利视角，聚焦于配给端的资源分配。最具代表性的如罗尔斯(John Rawls)在《正义论》中提出分配正义原则，强调通过“差别原则”来补偿弱势群体，实现基本公益品的公平分配。⑥科尔曼(James Coleman)提出“教育机会均等”理论，系统梳理从“入校机会”到“相同教育结果”的演变逻辑，奠定机会均等研究的基石。⑦经济学家罗默(John Roemer)进一步细化机会平等的内涵，严格区分出“努力”与“环境”因素，主张政策应致力于消除由家庭等环境因素导致的不公。⑧后续研究多承继上述经典。特里文蒂(Moris Triventi)基于社会分层视角与大规模跨国数据，印证家庭背景对入学机会的决定作用。⑨博利弗(Vikki Boliver)等呼吁采取“情境化录取”修正唯才原则，从而更准确地剥离环境因素对个人成就的干扰。⑩有学者重申罗尔斯的正义理论，探讨高等教育作为公共品在资源分配中面临的伦理困境。(11)部分研究综述教育资助政策，但核心关切仍围绕“谁获得受教育权”与“资源如何公平分配”等展开。(12)近年来，尽管相关研究延伸至数字化(13)、全球化(14)等新场域，但仍主要关注机会与分配的公平。

上述经典理论范式能为理解高等教育公平提供规范性基础，但少有触及价值创造逻辑。而教育科技人才一体发展将高等教育作为统筹推进教育强国、科技强国、人才强国建设的关键一环来审视，要求突破传统公平范式。因此，高等教育的新公平范式须超越分配正义转而向“生产正义”延伸与跃迁，在实现生产正义与总社会效益最大化的基础之上，实现个体分配正义，达成生产正义与分配公平的统一。具体而言，这种超越体现在三个层面。其一，从静态的教育权利向动态的人才能力转变。一体发展关注个体在培养过程中能力形成的差异，因为这决定能否全面释放人才红利，及最终能否服务和支撑科技发展。其二，从消费端向生产端延伸。一体发展强调教育的生产功能，关注不同群体在服务国家需求、融入创新体系方面的公平性。其三，从存量分配到增量共创共享的范式升级。传统范式主要关注资源分配，一体发展则同步关注价值创造与总量扩大，主张在激发全体学生与人才的创新活力、提升高等教育整体贡献的过程中“做大总量”，进而为可持续、更充裕的“分好小量”奠定基础。这实质上是将高等教育公平嵌入国家与社会发展大进程，在发展中优化分配，导向既注重合理分享，更鼓励共同创造的发展型公平；主张在教育链、人才链与科技链的衔接中审视公平，旨在树立不仅关注入学权利，更关注创新贡献与价值实现的新公平观。

(三)要求构建服务国家战略与惠及全体人民的公平体系

教育科技人才一体发展将高等教育公平抬升至战略高度，要求从国家发展全局审视其内涵。服务国家战略需求是促进和实现高等教育公平的必由之路，惠及全体人民则是衡量公平成效的核心标尺，二者互为支撑，不可分割。

公平的实现必须以服务国家战略为引领。真正的公平不是让资源在低配置水平上“撒胡椒面”，而是通过满足战略急需的有效配置，带动整体发展水平的跃升，在发展过程中实现公平。这种战略导向的公平体现在教育环节，不能仅通过扩大规模来掩盖结构矛盾，而要集中优质资源加强基础学科、新兴学科和交叉学科建设，补齐关键领域的人才短缺，让教育供给结构与国家产业升级需求结构相匹配；在科技环节，引导科研资源向国家急需的战略领域集聚，通过攻克关键核心技术难题，产出具有社会效益的公共知识产品，以重点突破带动社会整体生产力进步；在人才环节，要建立有效的激励机制，引导全社会成员将个人的成长与发展融入中国式现代化建设，使人才供给对接国家战略需求。

公平成效最终要由人民性来检验。一体发展的根本目的不是培养少数科技精英，而是要提升全社会创新能力，全面支撑国家创新体系，与此同时，能够助力打破阶层固化，促进社会纵向流动。新公平体系要求高等教育在攀登科研高峰的同时，夯实社会公平底座；既要持续扩大总量加强普惠，通过进一步普及高等教育和提升国民认知技能水平，让更多劳动者具备参与现代产业分工的能力，从而在科技进步和经济增长中获得更佳就业机会和生活保障；也要机会均等地参与公平，确保不同家庭背景的学生不仅有学上，更有能力参与到前沿科学探索和技术创新活动中，防止技术门槛演变为新的社会阶层壁垒，确保创新权利的平等，让现代化建设成果更公平地惠及每一个奋斗者。

可见，战略性布局与人民性受益在一体发展中必须构成良性循环。服务国家战略所积累的综合国力和科技成果，为实现更高水平公平提供物质基础；而普惠于民所激发的社会活力和积累的广泛人才储备，又为国家战略实施提供深厚的创新发展土壤。构建服务国家战略与惠及全体人民的高等教育公平新体系，就是要实现国家竞争力的提升与人民获得感的增强同步推进，使得高等教育既成为强国建设的硬核支撑，也化作社会公平正义的坚实基石。

二、高等教育服务国家战略与保障公益属性的国际经验

联合国教科文组织在2015年发布《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变》报告，首提“共同利益”(Common Good)概念，指出高等教育不应仅被视为公共产品，而应被视为全人类共同创造、共同治理并共同享有的社会事业。(15)这标志着国际社会对高等教育公益属性的认知发生了根本性的变化，即从强调单一公共财政供养的福利供给，转向全社会共同分担责任与共享价值的社会事业。随着逆全球化浪潮兴起和科技竞争加剧，各国逐渐意识到高等教育不仅关乎个体发展，更是支撑国家发展的战略性基础设施。尽管各国的高等教育发展模式各异，但均致力于将服务国家战略与保障公益属性相结合。

(一)东亚模式：战略聚焦与精准保障

以日本和韩国为代表的东亚高等教育模式，形成于财政约束较强、人口规模大等条件，其核心在于由政府主导制度设计，在有限的公共资源条件下实施非均衡配置，将高等教育中最具战略意义的部分优先纳入公共保障范围，同时对弱势群体实行精准补偿，形成公共资源高度集中的差异化投向模式。日本通过国立大学法人制度，将运营费交付金与绩效评价、重点定位挂钩。日本国立大学法人运营费2024年的交付金总额约为1.05万亿日元，但校际分布极不均衡，东京大学、京都大学等少数研究型大学所获经费显著更高。(16)日本另设规模达10万亿日元的大学基金，通过长期定向支持培育顶尖研究型大学。(17)韩国自2000年以来便持续设立大额竞争项目，引导资源向科研和研究生教育集中。以第四阶段“21世纪智慧韩国工程”“(BK21Four工程”)计划为例，该项目总预算超过5200亿韩元，遴选63所大学、595个教育研究团队重点支持博士生培养和前沿科研。(18)韩国此前实施的世界一流大学项目亦进行严格遴选，仅集中资助少数高校和团队。(19)

东亚模式中的非均衡配置并不意味着舍弃公平目标，而是通过较为精准的倾斜保障来应对社会风险。在学生资助上，日本近年来持续强化以家庭收入和人口结构为依据的定向支持政策。2020年实施修学支援制度，显著扩大学费减免和助学金覆盖范围(20)；2025年度对多子女家庭实行大学学费全免(21)，则明确将高等教育入学机会作为人口政策的工具。韩国则通过国家奖助学金体系对低收入群体实施托底保障，2024年度教育部预算中，高等教育与终身教育特别会计规模已扩大至约14.8万亿韩元，且明确将减轻低收入大学生负担作为核心目标之一。(22)

(二)美国模式：高度市场化与政府有力干预结合

美国高等教育模式长期被视为市场化的典型，但事实上，美国高等教育呈现混合特征：在人才培养与院校运行层面高度依赖市场竞争机制，而在知识生产与基础研究领域则由联邦政府实施强有力、制度化的公共干预。这种将高度市场化与政府强力干预结合的发展模式，使得美国既能维系高等教育体系的活力与功能分层，又能确保国家对科技创新战略方向的有效掌控。

美国高校具有显著的市场化特征。高等教育机构类型多样，公立大学、私立非营利大学、社区学院并存，学费水平差异巨大，学生通过支付能力、学术竞争和院校声誉实现分层流动。高校在经费结构上高度依赖学费收入、社会捐赠和竞争性科研经费，院校之间围绕排名、优秀生源和外部资源展开激烈竞争。但这种市场逻辑并未完全主导美国高等教育发展。自二战以来，美国逐步确立由联邦政府主导支持大学基础研究的制度传统。1945年发布的《科学：无尽的前沿》明确提出，基础科学研究应主要由公共财政承担，以保障国家长期创新能力。而后美国通过国家科学基金会、国立卫生研究院、国防部等机构，持续向高校投入科研经费。2022年美国高校研发经费总额约为970亿美元，其中联邦政府资金占比超过55％，在基础研究领域占比更高。(23)

在教育与人才培养端，美国容许并利用市场机制，通过差异化学费、自主招生和院校分层来提升体系效率；而在科研与创新端，则将基础研究视为典型的公共物品，通过联邦财政长期、稳定、制度化投入予以保障。基础研究成果的非排他性和高外部性，使其难以通过学费或商业回报回收成本，美国政府通过公共资助将这一环节从市场逻辑中剥离，确保国家在关键科学领域的持续领先。在公平保障上，美国选择在高学费结构下构建大规模的学生资助体系，对弱势群体实施事后补偿。以佩尔助学金为核心的学生资助制度，构成美国高等教育公平的重要支柱。2023财年，佩尔助学金覆盖约650万名低收入大学生，联邦财政支出超过270亿美元。(24)这一制度并不改变高等教育的市场定价机制，但通过财政转移支付确保低收入群体不被完全排除在高等教育体系之外。

(三)欧洲模式：以公益性为主导的全民福利体系

以德国、北欧国家为代表的欧洲高等教育模式，植根于成熟的福利国家制度传统，其特征在于将高等教育明确纳入公共福利体系，通过高比例公共财政供给实现普遍可及性与机会平等，高等教育被视为公民社会权利的重要组成部分。

欧洲福利型国家普遍以公共财政作为高校经费的主体来源。德国、芬兰、挪威等国高等教育经费中的政府及公共来源占比长期维持在70％-85％以上，显著高于OECD国家平均水平。(25)以德国为例，公立大学的日常运行经费、教师薪酬和基础设施建设主要由联邦和州政府共同负担，高校对学费的依赖度极低。在学生负担层面，欧洲模式最具代表性的特征是低学费乃至免学费制度。德国自2014年起全面取消公立大学本科阶段学费，北欧国家对本国及欧盟学生长期实行免学费政策。(26)在公平目标上，欧洲模式强调过程公平，即通过制度性供给消除入学和学习阶段的经济门槛，而非依赖事后补偿。在服务国家战略方面，欧洲模式并未完全回避竞争和重点投入，而是通过公共框架内的协调机制加以实现。欧盟层面的博洛尼亚进程，通过统一学位结构和质量保障体系，降低成员国之间的人才流动壁垒，强化教育与科研区域协作(27)；以及“地平线”系列科研计划以公共财政集中支持跨国科研合作(28)，力图在基础研究和关键技术领域形成规模效应。

综观东亚、美国与欧洲三类高等教育发展模式，尽管制度传统、财政力量与历史背景等条件各异，但在高等教育如何服务国家战略与维护公益属性上，呈现若干共通的逻辑。首先，各国均通过不同形式的国家介入，影响和掌控其中最具公益性和战略性的关键环节，尤其是基础研究、高层次人才培养以及弱势群体的受教育机会保障。其次，高等教育公益性实现方式并不存在单一范式：欧洲依托高福利财政体系在制度起点上实现普遍公平，美国在高度市场化中通过国家托底科研与学生资助守住机会底线，日韩则在较紧财政约束下以非均衡战略投入与精准补偿相结合。可见，高等教育公益性并不等同于均等投入或全面公费，而是日益体现为国家对高等教育职能边界的主动界定、调节乃至控制，以及对公共资源投向的战略选择。高等教育的事业发展是否凸显和保障公共属性，并不取决于其是否脱离市场，而取决于国家能否在关键领域有效发挥引导和保障作用。

三、教育科技人才一体发展与高等教育公平的新体系

面向教育科技人才一体发展大局，构建高等教育公平新体系，核心在于打破均等化思维，须要确立“公益性”与“战略性”双重逻辑，并以此重塑政府在高等教育发展中的有为边界，实现服务国家战略与通过发展促进公平的统一。

(一)新分析框架

首先，新体系需要确立能够识别高等教育职能属性、合理界定政府与市场边界的理论工具。为此，本研究构建“公益性-战略性”二维分析框架(见下页图1)。

图1 高等教育新公平的公益性-战略性二维分析框架

构建这一框架的第一维度是“公益性”，旨在解决政府保障的合法性问题即回应“为何要纳入”。在高等教育体系中，并非所有活动都具有同等公益性。一项高等教育活动的公益性越强，意味其非竞争性与非排他性特征越明显，其社会收益远大于个人收益，且难以通过市场机制有效回收成本。例如，基础理论研究产生的知识属于全人类共享；特定培训则主要体现为个体人力资本增值。故公益性维度是确立高等教育公平底线的依据。第二维度是“战略性”，旨在解决公共资源配置的优先序问题，即回应“应该优先纳入什么”。该维度超越单纯的效率与公平关系，引入国家发展战略作为评价标尺，主要衡量高等教育活动对国家安全、长远发展及区域核心竞争力的重要性。一项活动的战略性强，意味着对国家发展具有不可替代的紧迫性与重要性。例如，集成电路、人工智能等关键领域的人才培养，以及涉及国家安全的学科建设，其战略地位显著高于一般性的商业服务教育。故“战略性”维度确保资源能够集中投向对国家现代化建设最具决定性意义的领域，实现资源配置的精准化与高效化，体现高等教育服务国家战略的使命担当。

第Ⅰ类处于高公益性与高战略性象限，是在当前创新发展阶段，高等教育服务强国建设的核心领域。该领域主要涵盖基础学科的前沿探索、涉及国家安全的关键核心技术攻关以及拔尖创新人才的培养等。由于这类活动具有显著的受益非排他性，且资源投入量大、运行周期长、试错成本高，市场机制在此类活动中往往面临失灵。因此该领域是高等教育公平体系必须优先保障的重中之重，主要由公共财政承担底线兜底责任，实施非竞争性的稳定支持，确保其不因经费波动或市场短期逐利行为而中断，从而在源头上夯实国家创新发展的根基。

第Ⅱ类处于高公益性与低战略性象限，是体现高等教育普惠性与社会通达度的基础保障领域。这一象限的内容主要涵盖面向全民的终身教育体系构建、高校公共资源的社会化溢出以及对弱势群体的机会补偿。该领域正是以权利分配与机会均等为核心的传统高等教育公平理论范式最为关注的焦点。其核心逻辑在于强调高等教育作为公共产品的民生福利属性，而非通过选拔服务于国家竞争力的工具属性。在此视角下，高等教育的功能侧重于通过提供均等化的受教育机会和开放的知识服务，消弭社会阶层壁垒，维护社会公平正义的底线，从而发挥其作为社会稳定压舱石的作用。

第Ⅳ类处于低公益性与高战略性象限，是聚焦国家核心竞争力瓶颈的战略紧缺领域。这一象限主要涵盖集成电路、人工智能、涉外法治等国家急需，但在当前人才供给中存在结构性短缺的关键学科与专业人才。与基础学科不同，这一领域的人才培养通常能够及时满足需求，需要快速转化为现实生产力，且受教育者个人与用人单位均能从中获得极高的市场溢价与经济回报，因此具有较低的公益性与较高的排他性。但市场机制调节往往具有滞后性和盲目性，难以有效响应国家战略发展的紧迫需求，容易形成人才供给的断档与错位。因此，该领域在公平体系中的定位主要体现为供需匹配与结构优化，旨在解决个人理性选择与国家战略急需之间的矛盾，确保关键领域的战略人才供给。

第Ⅲ类处于低公益性与低战略性象限，属于主要由市场调节的私人服务领域。该范畴包括以提升个人职业竞争力或获取高额薪酬为目的的高端商业管理培训、非学历继续教育以及各类应用型技能培训等。此类教育活动的受益主体明确为受教育者个人，具有鲜明的私人产品属性，且与国家核心战略布局的直接关联度相对较弱。因此该领域应充分遵循市场逻辑，实行使用者付费原则，政府的主要职责在于通过质量监管与信息公开维护市场秩序，而非直接投入公共资源。将有限的财政资金从这一领域有序退出，旨在更集中地投向上述高公益性与高战略性领域，从而提升整个高等教育公平体系的宏观配置效率。

基于“公益性”与“战略性”的双重逻辑，高等教育公平的新分析框架得以确立。这一框架不追求对高等教育的全盘均等化投入，而是将高等教育不同的人才培养、科学研究、学科建设和社会服务等活动划分至不同象限，进而实施差异化的保障策略，亦确立一种分类分层、重点突出的新型公平观。

(二)新施策重点

根据“公益性-战略性”框架，促进和实现高等教育公平的政策导向需要相应进行变革。过去的施策重点主要在于扶弱扶困以保障受教育权，突显高等教育公益性(29)，多体现为实施倾斜性招生计划(30)、推进区域高等教育协调发展(31)等存量调节手段。而新的施策重点必须面向国家发展需求，兼顾战略性与公益性。这要求树立既扶弱扶困，更扶需扶优的新型公平观，注重对个体差异化赋能，在发展中实现公平。为此，新的施策重点应置于以下关键领域。

确立基础学科建设的优先保障地位。在教育科技人才一体发展的链条中，基础学科是科技创新与知识生产的源头。基础研究往往面临研发周期长、转化风险高、短期经济效益不明显等问题。若缺乏公共政策的介入保障，基础学科发展势必不充分乃至萎缩，最终损害社会整体利益。我国2022年R&D经费中政府来源占比、基础研究占比和高教部门占比依次为17.8％、6.6％和7.8％，均显著低于世界主要国家28.86％、12.77％和21.22％的平均水平。(32)同年，美国政府对高等教育的R&D经费投入，以及对基础领域研究投入分别占其GDP总额之比达到0.16％和0.14％，而我国对应数值仅为0.12％和0.09％。上述差距体现出我国对基础研究特别是高校基础研究的供给缺口。因此，有必要将基础学科从一般的学科建设中剥离出来，将其人才培养、科学研究等活动作为战略基石，给予特殊的战略性投入与公益性保障。

确立战略急需紧缺学科与人才培养的定向支撑导向。高等教育公平在新时代不仅表现为机会均等，更表现为人才供给与国家战略需求的适配。将战略急需紧缺学科与人才培养列为施策重点，旨在解决个人理性选择与国家战略需求之间的错位问题。一方面，集成电路、人工智能等“卡脖子”领域技术攻关，需要超前储备高层次人才，而市场自发调节往往具有滞后性；另一方面，如基层医疗、乡村教育等公共领域往往因经济回报偏低而面临“人才赤字”，加剧区域发展不平衡。故施策重点需要注重对这类特定人才培养的定向支持：通过更为精准地配置公共资源，既为战略急需紧缺领域输送“尖兵”，也为公共服务急需领域补齐“短板”。采取“扶需扶优”与“扶弱扶困”并举策略，旨在通过优化人力资源配置实现社会效益最大化，体现服务国家战略与保障民生福祉的统一。

依托高校确立终身教育体系的基础设施属性。在科技迭代加速与产业结构升级的背景下，教育公平内涵逐步延伸至全生命周期的能力发展公平。随着新质生产力发展，劳动者技能折旧加速，若缺乏持续学习支持，技术鸿沟将转化为新的社会阶层壁垒。高校应强化其作为社会公共知识基础设施的属性，通过实体校园有序开放与数字化平台普惠化建设，加速优质教育资源向社会溢出，使之惠及广大公众。这不仅是应对老龄化与技能型社会挑战，更是为赋予每位社会成员在变革时代中持续向上流动的能力，实现从“学有所教”向“学以致用、用以促学”的深层次公平跃升。

(三)新公平成效

以往对于高等教育公平成效的检视，主要关注高校入学机会与办学质量的均等化(33)，更多注重缩小差距(34)。而新体系追求的公平成效，从静态的权益保障转向动态的价值创造，公平成效将不再体现为高等教育体系内部的均等化，而是在服务国家战略、提升人才供需匹配等关键维度上形成全新效能及社会价值。

其一，能否实现“高公益性-高战略性”领域的资源公平保障。在“高公益性-高战略性”的核心象限(如基础学科研究、国家急需紧缺人才培养)内，需要实现从竞争性获取向制度性保障的跨越。可以通过将这些领域纳入“基本”公共服务范畴，建立起一种基本保障均等化且水平持续抬升的投入机制，确保无论所属地域、高校类型、存量资源多少，只要是承载国家战略任务的学科建设与人才培养活动，都能获得不低于基本条件的稳定经费支持与保障。这标志着高等教育公平从形式上的机会均等转向实质性的战略保障。

其二，能否达成“人人学有所教”和“处处人尽其才”的良性循环。新体系应通过降低战略与公共领域的生源准入门槛，助力畅通教育、科技、人才之间的良性循环，实现人才培养广度与使用精度的双重提升。“人人学有所教”的公平成效应体现为战略性教育资源的普惠供给。通过在基础学科、紧缺公共服务等领域实施扩大招生、减免学费等举措，实质性降低从教与从学的经济门槛。“处处人尽其才”则体现为人才链与创新链的对接。需要引导人才主动流向国家急需的“卡脖子”技术领域和基层一线，打破人才在非生产性领域的堆积。高等教育应从单纯的学历颁发机构转变为国家战略人才的“蓄水池”与“分流阀”，使得教育投入能更高效地转化为科技突破能力与社会治理效能，助力形成“以教育培育人才、以人才支撑科技、以科技反哺教育”的闭环效应。

其三，高等教育作为国家基础设施的服务能级与普惠程度。在新体系中，高等教育被视为支撑社会发展的核心基础设施，其建设水平与覆盖效能直接构成衡量公平成效的重要标尺，主要从两个方面进行评价：在可及性上，主要考查数字化平台建设与优质资源开放的广度与深度，即能否大幅降低社会成员获取高校知识的门槛与边际成本，有效弥合“数字鸿沟”；在通达度上，可以主要评价技术赋能打破物理空间阻隔、行政区划壁垒的实际效果，即优质资源能否有效溢出至边远地区和薄弱环节，实现知识要素在全社会范围内的高效流动。

四、教育科技人才一体视角下高等教育公平的新路径

构建服务国家战略与惠及全体人民的高等教育公平新体系，必须跳出教育看教育，通过宏观层面的战略整合、中微观层面的制度建设与机制改革，开辟既能提升国家核心竞争力、又能实现社会实质公平的发展新路径。

(一)在服务国家发展全局中重塑高等教育公益性

在一体发展视角下必须跳出效率与公平的对立，将高等教育公平政策嵌入国家发展全局，在做强国家创新体系过程中实现更高水平的公平，须在顶层设计上确立“在发展中促进与实现公平”的原则，使得国家战略目标的实现过程，同时成为社会公平基础不断夯实的过程，实现强国建设与民生福祉的同频共振。

首先，确立“以贡献求公平”的政策导向，将高等教育公平目标与国家战略需求相整合。不应再孤立地审视高等教育公益性或将其简化为平均主义。真正的公益性应当体现在高等教育对国家现代化建设的支撑度，以及现代化成果如何惠及全体人民上。政策制定应从“补短板”向“锻长板、惠全体”转变，即通过集中资源支持基础研究和关键领域人才培养，带动国家整体科技实力和生产力的跃升。实施战略性的资源配置虽然在局部、在早期可能呈现“非均衡”特征，但其产生的技术突破和产业升级，将通过产业链和就业链辐射全社会，从而在更高维度上实现发展红利的社会共享。其次，立足国家现代化建设全局，重塑效率与公平的辩证统一观，构建互促共进的发展生态。在教育科技人才一体发展中，效率与公平不再是零和博弈，而是共同支撑国家发展的两翼。一方面，必须通过资源的高效配置，特别是向战略高地和关键领域的集中投入，加速形成国家竞争优势与培育新质生产力，为实现更高水平的高等教育公平奠定坚实的物质基础与国力支撑。另一方面，必须通过实质性教育公平，如基础学科免费教育、构建普惠性终身学习体系，最大限度地挖掘全体国民的智力潜能，将人口规模优势转化为人才质量红利。这既是防止阶层固化、维系社会稳定的政治要求，更是为国家创新体系提供源源不断智力补给的战略必需。

(二)将高等教育有序分类纳入基本公共服务体系

依据“公益性-战略性”分析框架，应通过制度创新，将高等教育中最具公益性与战略性的职能部分，从竞争性配置领域中剥离出来，有序分类地纳入基本公共服务体系。一是建立“分层分类、重点纳入”的公共服务供给清单。高等教育纳入基本公共服务体系并非全方位整体纳入，而是依据其位势(见图1)、政府工作的实际情况与客观条件，在设定优先序的基础上，将部分高等教育活动逐步纳入。应优先将基础学科的人才培养、涉及“卡脖子”领域的研发活动、面向基层和艰苦行业的定向人才培养等纳入，实行财政全额保障或高比例分担。对于应用型、职业型以及市场回报率较高的教育服务，则可更多引入市场机制或采取政府购买服务的方式。二是构建中央与地方事权清晰的协同保障机制，明确各级政府的责任边界。属于国家战略布局的基础研究和顶尖人才培养，应主要由中央财政承担底线保障责任；属于区域经济社会发展急需的公共服务人才与紧缺技术人才、终身教育平台建设等，则应强化省级统筹。

具体而言，针对基础学科，应建立以“科研津贴”为核心的长周期稳定支持制度，既要实施博士研究生“科研岗位制”改革，参照准科研人员标准发放与社会平均工资挂钩的津贴，又要推行基础学科的专项人才培养计划，由公共财政承担相关专业本科生、学术型硕士研究生的学费，同时配套奖助学金，从源头上保障优质生源投向科学前沿。针对战略紧缺与公共服务人才，应实施“订单式”全额资助与定向供给制度。结合国家战略产业布局发布和更新动态清单，针对集成电路、人工智能等紧缺专业设立专项基金实施资助。完善公共服务领域的“公费教育+岗位保障”机制。针对师范、医疗、农林及地矿等艰苦行业，深化公费教育改革。除免除学费、住宿费并提供生活补助外，关键要落实毕业后的编制岗位与职业发展通道，以制度化的定向供给补齐人才缺口。针对终身教育体系构建以学习券为载体的分担与激励机制，通过推行全民终身学习券制、建立国家资历框架与“学分银行”、实行企业教育经费税前加计扣除等举措，实质性降低社会成员参与门槛，将高校重塑为全社会创新能力更新的公共基础设施。

(三)以体制机制一体改革开辟教育公平发展新域

教育科技人才一体发展的核心障碍在于体制壁垒与机制分割，这既制约创新发展效率，也构成深层次的公平隐忧。必须通过体制机制一体改革，逐步打通教育链、人才链与产业链之间的循环堵点，进而开辟公平发展新境界。

首先，应建立以“创新价值与贡献”为导向的分类评价与人才流动机制，破除“唯学历、唯论文”带来的评价不公与人才浪费。要求建立多元化的分类评价体系，针对基础研究、技术开发、成果转化等不同类型人才实行差异考核，确立以创新价值、能力贡献等为核心的评价导向，让各类人才都能在各自赛道上获得公正认可。同时，应建立高校、科研院所与企业之间的人才“旋转门”机制。通过设立“产业教授”岗位、互认科研成果、保留编制离岗创业等制度设计，打破体制内外的身份壁垒，促进智力资源在教育系统与产业系统间自由流动。这种机制改革旨在实现在动态发展中促进公平，即防止因体制固化导致人才埋没，确保每一份智力资源都能流向最能释放其价值的领域。

其次，建立科教融汇与产教融合的协同育人及利益分享机制，将创新链的增值红利转化为教育公平的普惠资源。高等教育是创新发展的枢纽。建立“企业出题、高校解题、政府助题”的协同攻关机制，推动高校将科研问题前沿转化为教学内容，将产业难题转化为科研课题。健全科技成果转化反哺机制，促进其经济效益向教育体系回流，转化为改善办学条件、资助贫困学生、降低知识获取成本的物质基础，进而通过教育体系传导成为全社会总体的公平“增量”。

最后，建立高校教育资源开放共享的公共服务机制，强化高校作为国家创新基础设施的普惠属性。新路径要求通过机制改革，将高校从封闭的学术组织重塑为开放的“知识基础设施”。建立重大科研基础设施与仪器设备的社会化开放共享网络。推动高校实验室向其他高校、中小企业及社会公众开放，打破创新要素垄断。打造互联互通的数字化教育科技底座。加快建设国家级学术数据共享平台与算力调度中心，消除知识“付费墙”与数字壁垒，从而推动高等教育公平从入学机会均等，向创新资源使用权的普惠跃升。

面向教育科技人才一体发展的战略大局，促进和实现高等教育公平，是一场涉及理念、制度与机制的深刻变革。需要通过坚持战略引领、强化制度创新与深化一体改革，逐步构建起一个既服务国家强国建设、又充满社会正义关怀的高等教育公平新体系，为中国式现代化提供坚实的战略支撑与公平基石。

注释：

①习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J].求是，2022，(21)：4-35.

②中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定[N].人民日报，2024-07-22(1).

③习近平.扎实推动教育强国建设[J].求是，2023，(18)：4-9.

④科学技术部党组.一体推进教育科技人才发展加快实现高水平科技自立自强[N].人民日报，2025-12-26(9).

⑤马陆亭等.提升高等教育创新体系整体效能(笔谈)[J].现代教育管理，2025，(7)：1-22.

⑥John Rawls,A Theory of Justice(Cambridge:Harvard University Press,1971),60-83.

⑦James S.Coleman,"The Concept of Equality of Educational Opportunity," Harvard Educational Review 38,no.1(1968):7-22.

⑧John E.Roemer,Equality of Opportunity(Cambridge:Harvard University Press,1998),5-15.

⑨Moris Triventi,"Stratification in Higher Education and Its Relationship with Social Inequality:A Comparative Study of 11 European Countries," European Sociological Review 29,no.3(2013):489-502.

⑩Vikki Boliver et al.,"Reconceptualising Fair Access to Highly Academically Selective Universities," Higher Education 84,no.1(2022):85-100.

(11)Harry Brighouse and Adam Swift,"Equality,Priority,and Positional Goods," Ethics 116,no.3(2006):471-497.

(12)Estelle Herbaut and Koen Geven,"What Works to Reduce Inequalities in Higher Education? A Systematic Review of the(Quasi-)Experimental Literature on Outreach and Financial Aid," Research in Social Stratification and Mobility 65,(2020):100442.

(13)Ben Williamson et al.,"Re-examining AI,Automation and Datafication in Education," Learning,Media and Technology 48,no.1(2023):1-5.

(14)Maia Chankseliani and Tristan McCowan,"Higher Education and the Sustainable Development Goals," Higher Education 81,no.1(2021):1-8.

(15)UNESCO,Rethinking Education:Towards a Global Common Good?(Paris:UNESCO,2015),78-79.

(16)旺文社教育情報センター，2024年度国立大学法人運営費交付金，https://gffgg834d7f8d9edb47ffsoxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/resource/pdf/educational_info/2012/0423_k.pdf.

(17)文部科学省，大学ファンドを通じた世界最高水準の研究大学の実現について，https://gffgg6cbbd9b988e94cb8soxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/b_menu/houdou/31/06/1418062_00009.htm.

(18)National Research Foundation of Korea,"Brain Korea 21 FOUR Program Overview," https://gffgg6e9da94cb4bd4117soxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/.

(19)KBS World,"Government Selects Universities for World-Class Research Funding," https://gffgg382f6aa3132e4325soxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/service/news_view.htm?Seq_Code=59513.

(20)文部科学省，高等教育の修学支援新制度について，https://gffgg6cbbd9b988e94cb8soxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/a_menu/koutou/hutankeigen/index.htm.

(21)藤井孝良，大学授業料の無償化など多子世帯の支援拡大、戦略案，https://gffgg7b5e1ca67eec4d0asoxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/article/2023121105.

(22)Ministry of Education(Republic of Korea),"MOE Budget Set at 95.6Trillion Won for 2024," https://gffggc0f3dd91fbb64e3bsoxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/boardCnts/fileDown.do?fileSeq=cce6701f0f3df370677e52db23f86024&m=0201&s=english.

(23)National Science Foundation and National Center for Science and Engineering Statistics,"Higher Education Research and Development Survey:FY 2022," https://gffgg4e70a562a38a49b9soxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/surveys/higher-education-research-development/2022.

(24)U.S.Department of Education,"Federal Pell Grant Program End-of-Year Report,2022-2023," https://gffgg005edec1e9e243dcsoxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/about/reports/annual/2023report/fsa-report.pdf.

(25)OECD,Education at a Glance 2023:OECD Indicators(Paris:OECD Publishing,2023).

(26)European Commission,"National Student Fee and Support Systems in European Higher Education," https://gffgg3af46d2eb958477bsoxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/data-and-visuals/national-student-fees.

(27)European Commission,"The Bologna Process and the European Higher Education Area," https://gffggf1090bcd8c9b424bsoxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/education-levels/higher-education/inclusive-and-connectedhigher-education/bologna-process.

(28)European Commission,"Horizon Europe:Key Figures," https://gffggc7c970ab04ce452dsoxwbkqqo69ou669ofgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/knowledge-publications-tools-and-data/publications/all-publications/horizon-europe-factsheets_en.

(29)李立国，吴秋翔.从权利平等、机会平等到发展平等——基于我国倾斜性招生政策的分析[J].教育研究，2020，(3)：95-105.

(30)崔盛，田浩然.地方高等学校专项招收农村学生的现状与优化[J].教育研究，2023，(2)：101-111.

(31)张德祥，贾枭.我国高等教育布局结构的优化路径——基于资源、能力、公平的视角[J].现代教育管理，2022，(5)：1-9.

(32)数据整理自《中国科技统计年鉴》。

(33)王善迈.教育公平的分析框架和评价指标[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2008，(3)：93-97.

(34)李立国，田浩然.教育科技人才一体视角下西部高等教育布局优化分析[J].重庆高教研究，2025，(3)：13-24.