作者简介:李绍勇，男，东北师范大学教育学部博士研究生，研究方向：中国近现代教育史。*曲铁华，女，东北师范大学教育学部教授/博士生导师，研究方向：中国教育史、教师教育。E-mail:quth@nenu.edu.cn;
文章来源：宁波大学学报(教育科学版) . 2025 ,47 (03) : 100-110
摘要:20世纪20年代，壬戌学制在复杂的政治、社会、经济、人口、教育、文化等政策环境影响下颁布。壬戌学制中的高等师范教育政策制定属于多元主体共同参与的“治理型”模式，北洋政府教育部、全国教育会联合会等利益相关主体共同构建了开放的非定向的高等师范教育政策体系。全国教育会联合会在政策酝酿、起草、审定、颁布等环节发挥了极为重要的全过程作用，其推动高等师范教育政策变革的历史经验对当下教育政策体系现代化建设有启示意义：应加强党的领导，确保党在教育政策制定过程中的主导作用；拓宽参与渠道，充分调动教师等主体参与教育决策的积极性；完善新型智库建设，为教育治理现代化提供智力支持。
关键词:高等师范教育 壬戌学制 全国教育会联合会 教育政策
基金:教育部人文社会科学研究一般项目“百年中国教师教育制度变迁与当代观照研究”(21YJA880052)。
当前，我国教育已经步入全新的发展阶段。为了实现教育强国目标，我们迫切需要深化教育改革，推进教育治理体系和治理能力现代化，“推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制”[1]。作为一项行为规范和准则，高等师范教育政策是国家对高等师范教育地位及其发展方向所作的规定。民国时期，全国教育会联合会是极富影响力的教育类社团组织，在推动高等师范教育政策由封闭定向转变为开放多元的改革中，发挥了极为重要的全过程作用。基于此，本文全面分析壬戌学制中高等师范教育政策的制定背景，系统梳理全国教育会联合会在参与教育政策制定、助力教育改革推进的经验，以期为我国当前的教育治理能力提升和教育政策体系现代化建设提供有益参考。
一、壬戌学制中高等师范教育政策的制定背景
福勒认为，教育政策的制定环境是一种社会情境，主要包含“经济因素、人口趋势、意识形态、深深地埋藏在人们心理深处的价值、政治制度的结构与传统、广义的社会文化传统等”[2]50。以此为视角进行梳理，本文将壬戌学制中高等师范教育政策制定的背景划分为政治与社会环境、经济与人口环境、教育与文化环境等三大部分。
民国初期，饱受封建主义和帝国主义压迫的中国人民希望摆脱过去的悲惨命运，实现国家的独立与富强。这一时期民族资本主义逐步发展，国民经济发展水平相对提高；人口增长较为稳定，适龄儿童入学数量逐步增加；先后经历新文化运动和五四运动的洗礼，人民思想逐步觉醒。正是在这样的政策环境下，壬戌学制中高等师范教育政策应运而生。
（一）高等师范教育政策制定的政治与社会环境
教育政策的制定和实施是一种重要的政治行为，从根本上反映了统治阶级对于教育的愿望和需求。中华民国成立后，政权的更替在一定程度上推动了高等师范教育政策的转型和完善。
1. 高等师范教育政策效仿对象转变
我国在清末踏上的现代化之路属于“后发外生型”模式[3]，深受较早步入现代化的国家的影响。19世纪末，清政府屡遭外侮，备受欺凌，尘封已久的国门被打开，“天朝上国”的美梦被打碎，国家陷入危亡之境；而清王朝眼中的蕞尔小国日本，通过全面西化一跃成为入侵中国的强国。生死存亡之际，举国惊醒，救国兴邦成为共识。甲午中日战争之后，清政府更是视日本之改革为圭臬，开始效仿日本实施变法。“壬寅癸卯学制”便带有强烈的仿日倾向，这也为高等师范教育政策的后续发展烙下了“日本模式”的痕迹。此后，辛亥革命结束了我国两千多年的封建统治，中华民国成立，但当时的学制仍沿用“壬寅癸卯学制”的思路，带有明显的仿日痕迹。
教育政策、教育方针要以本国政治环境为土壤才能发挥效用。从政治体制上看，日本实行的君主立宪制度和中华民国推行的民主共和制度大相径庭，效仿日本而形成的学制与我国当时的教育方针在一定程度上存在“排异”反应。第一次世界大战之后，我国虽以战胜国身份参加巴黎和会，但不仅未获得应有的权益，还被要求将山东的权益转交给日本。此举引起国内民众的强烈反对，最终中国代表团愤然离席，拒绝在巴黎和会上签字，中日关系跌到冰点。日本蚕食中国的野心昭然若揭，袁世凯签订丧权辱国的“二十一条”之后，国内民众排日情绪更加高涨。在此背景下，学界将教育改革的效仿对象转移到了政治体制更为相似的美国，希望以美国模式为蓝图进行学制探索与改革，以新学制推动原本带有仿日性质的教育政策转型。辛亥革命后的政治与社会环境变化，客观上推动了学制改革，高等师范教育政策制定方向的改变要求后续教育政策制定主体遵循政治制度传统结构进行变革。
2. 全国教育会联合会参与教育政策制定
中华民国成立后，教育立法机构为教育部。其中，教育总长统领各项事务，教育次长辅助总长整理各项事务，参事主要“承长官之命，掌拟订关于本部主管之法律、命令案事务”，如“因缮写文件及其他特别事务，得酌用雇员”[4]55。1918年12月颁布的《教育部分科规程》进一步完善了教育部的科层分工，明确规定文书科负责保存各项公文函电、编撰教育法令等日常文书活动[4]58。在教育政策制定过程中，教育部充分考虑全国各方意见，参考地方所提建议，进而颁布推行教育政策。民国初期，教育部试图召开中央教育会议，并以其为连接中央与地方的重要桥梁和加强中央教育领导权的重要手段。但是，碍于时局动荡等因素，政府对教育的重视不过是口头承诺，并未真正落实或推进，中央教育会议也无疾而终。在中央教育会议筹办陷入僵局时，全国教育会联合会正如火如荼地发展，并承担起了推动教育改革、联通利益相关者的重担。
全国教育会联合会会员由各省教育会推荐，每省不超过3人。会议主席和副主席由举办地所在省份教育会推选。各省教育会提出的议案需要经过审查会批准后才能进行议决，且议案应于开会前两个月，分送到联合会的各个分会[5]。年会审议采用“三读”制度：“初读时，讨论大体，决定本案成立与否；再读时，逐条评议；三读时，修正文字，议案完全成立。”[6]议决案件通过之后，全国教育会联合会还负责监督政策推行情况，定期对教育部或地方教育会进行询问调查，以便随时了解政策执行进程并提交下届全国教育会联合会审议[7]82-83。壬戌学制中高等师范教育政策制定就是在这一政策制定框架下运行。
（二）高等师范教育政策制定的经济与人口环境
福勒提出，经济发展是导致政策环境变化的主要因素，而人口的数量，尤其是新增人口数量，会推动政策环境的改变[2]60。随着民族资本主义的发展，社会各界对于高素质人才的需求也逐步提升，这便要求高等师范教育进一步提升人才培养质量。同时，20世纪早期，我国新增人口逐步增加，这也要求高等师范教育扩大培养规模。经济与人口环境的变化，客观上决定了新学制改革中高等师范教育政策的走向，即要保证高等师范教育“量”和“质”的共同提升。
1. 民族资本的发展并未改变教育经费紧张的状况
中日甲午战争之后，我国民族资本主义克服多重阻力获得艰难发展，为教育改革提供了经济保障。1895—1913年，我国至少拥有民间私营、半官方、外资和中外合资企业685家，注册资本合计约2.23亿元[8]44。这些企业为发展资本主义提供了一定的物质基础。随着第一次世界大战的爆发，帝国主义列强陷入战争泥潭，我国民族资本主义又获得了宝贵的发展时间和空间。1913年我国大约拥有工厂698家，创办资本约3.3亿元，工人27万余人。1920年，我国拥有企业1 759家，创办资本约5亿元，工人55万余人[8]45。与1913年相比，1920年企业数量增长1.52倍，创办资本增长0.52倍，工人数量增长1倍有余。总之，民国初期我国国民经济发展情况较清末取得了一定进步，尤其是民族资本主义获得一定发展，这为国家发展提供了相对充足的资金。许多企业家热心捐资办学，这又在一定程度上拓宽了教育发展的资金来源。同时，民族资产阶级需要高素质人才参与企业的生产和管理，因此，他们也对教育提出了更高要求。
令人遗憾的是，虽然总体经济得到了一定程度发展，但是政府在分配经费时却往往将教育放在最后，教育部也因此被称为“第一穷部”[9]。北洋政府统治时期，军阀混战，大量资金被用于军费支出。“辛亥革命前的1910年军费开支为1.02亿元，辛亥革命后，1916年为1.53亿元，1918年为2.03亿元，1925年为6亿元，1927年达7亿元。”[10]政府经常拖欠教育经费，这不仅引发了教师的讨薪运动，还使高等师范教育一度陷入“无米可炊”的境地。这一现实问题也促使政府变革教育政策，以保证高等师范教育的顺利发展。
2. 全国人口的缓慢增长对高等师范教育提出更高要求
据统计，1912年中国人口大约为4.3亿，1953年大约为5.8亿，其间年均人口增长率约为0.8%，而1912—1916年的人口年均增长率很可能大于0.8%[8]37-38。据此统计推算，1912—1921年，我国新增人口大约为0.344亿。这对于当时的基础教育是个巨大的挑战。1909—1916年，全国的中学生由3.3万余人增长到6万余人，教师由0.3万余人增加到0.6万余人[11]93；同期美国公立中学的学生由81.1万余人增长到131.6万余人，教师由4.2万余人增长到6.8万余人[12]。比较两国师生规模，可以发现，虽然我国中学教师数量在逐步增长，受教育群体在增加，但总体规模仍然比较小，而且生师比也不甚合理。壬戌学制改革前的中等教育质量也不尽如人意。美国著名教育家孟禄评价称“中国教育，中学最坏”[13]。为扩大我国中等教育规模，提升中等教育质量，高等师范教育不仅需要保证人才培养的数量，同时还需提高师资培养的质量和水平。这就要求高等师范教育政策作出调整。可以说，人口因素也在一定程度上推动了高等师范教育的政策体系由封闭定向的“日本模式”转向开放非定向的“美国模式”。
（三）高等师范教育政策制定的教育与文化环境
教育政策制定需要充分考虑其所处的文化环境，判断其是否符合教育发展的规律。不同的文化和教育环境会催生出不同的政策体系。
1. 留学热潮带来学制改革新思想
在儒家文化的熏陶下，一批有识之士抱着“入世”精神放眼看世界，希望通过学习外国先进的科学技术和文化，救国家于水火。清末，我国便有青年接受清政府派遣前往欧美、日本等地留学。中华民国成立伊始，留日成为一大热潮，赴日本学习师范教育的人数达到一个高峰。《中华民国第三次教育统计图表》显示，1914—1915年留学日本的官费生共计853人，其中学习师范者137人，占总数的16%，仅次于学习工科的290人和医科的254人[14]。这批留学生归国后对于民国初期构建封闭定向的高等师范教育政策体系作出巨大贡献。此后，又有大批学生赴美留学。1919年前后，这批留美学生学成归国，并带来美国的实用主义教育思想，以及教育研究和发展新思路。这批学者在壬戌学制的讨论和制定过程中发挥了重要作用。
2. 国人对西方文化持崇尚心理
民国时期，东西方文化碰撞强烈。在此过程中，我国对西方文化的态度也经历了由盲目崇拜到批判选择的发展过程。鸦片战争之后，西方列强用坚船利炮将中国卷入全球化的浪潮。“天朝上国”的美梦破碎之后，国人视西方文化为珍宝，“欧美者，文明之导师也；日本者，文明之后进也”[15]，仿佛事物前面加上“洋”字便为先进的代表。胡适便曾提出，“今日的第一要务是要造一种新的心理：要肯认错，要大彻大悟地承认我们自己百不如人”，而“第二步便是死心塌地的去学人家”[16]。20世纪初，这一崇尚西方文化的社会环境，在一定程度上影响了壬戌学制的政策制定过程。
3. 学界掀起关于高等师范教育政策的论争
一切制度都是时势的产物，民初实行的“壬子癸丑学制”由于“抄袭”日本学制，逐渐发生“排异”反应，这成为高等师范教育政策发生变革的重要原因之一。20世纪早期，中小学教师绝大多数不是从师范学校毕业。这就形成了关于高等师范教育政策的讨论，包括高等师范学校与普通大学毕业生的教学能力比较，独立设立高等师范学校的必要性等。1915年湖南省教育会提交的《改革学校系统案》请求取消设立高等师范学校并将其并入大学。这是最早对民国初期高等师范教育政策提出疑问的正式文本，这一议案也开启了壬戌学制中高等师范教育政策改革的先河。高等师范教育是否独立设置的论争也影响了政策制定的方向。当然，这一论争背后也是教育学人对高等师范教育发展规律的积极探索。
二、壬戌学制中高等师范教育政策的制定过程
教育政策制定是“政党、政府等社会实体，根据一定历史时期的社会政治、法律制度和教育现状，提出教育工作的行动依据和行为准则的过程”[17]，主要包括教育政策的酝酿、提出、审议、通过、公布等基本步骤。依据教育政策与教育改革之间的关系，政策制定方式大体可以分为三类：政策主导下的“计划型”、试验先行的“探索型”和多元参与的“治理型”[18]。壬戌学制中高等师范教育政策制定与改革属于多元参与的“治理型”，即教育部、全国教育会联合会、国内外教育专家等利益相关主体共同参与壬戌学制中高等师范教育政策的制定过程，并共同推动高等师范教育改革。在各主体中，发挥重要的全过程推动作用的是全国教育会联合会。
（一）问题导向：壬戌学制中高等师范教育政策制定的酝酿阶段
“壬子癸丑学制”是仿效日本而形成的学制，从某种程度上说，其是脱离民国初期教育实际的，这种学制设置的“不良反应”在中等教育阶段也有体现。1915年，大总统下发的《整理教育纲要》提出要改革学制。改革学制成为当时学界讨论的热点，其中关于高等师范教育改革的讨论尤为激烈。同年，全国教育会联合会率先提出这一议题，并围绕如何制定新学制、如何改革高等师范教育等一系列问题组织了多次会议讨论。
1. 第一次全国教育会联合会开启学制改革先河
全国教育会联合会对学制系统的改革酝酿已久。早在1915年4月召开的第一次全国教育会联合会上，以教育家符定一为会长的湖南省教育会就提出了《改革学校系统案》。舒新城评价这一议案为“新学制之改革，实以此案为嚆矢”[19]224。湖南省教育会的议案针砭时弊，主要内容为针对民初“壬子癸丑学制”仿效日本学制之弊端进行溯源式改革，即提出模仿德国学制。虽然这一议案并未将改革重心落在模仿美国教育模式上，却开启了全国教育会联合会推动学制改革的先河，彰显了全国教育会联合会对于学制问题的重视。这一改革现行学制的议案提出“增广征收师范学生之途径，遂分男女师范学生为二部”，同时由于“设置与经费之困难，遂取销高等师范学校而设师范研究科于大学”[19]227。此议案还对这种骤然废止高等师范学校的建议作了解释：首先，我国师范教育从根源上是模仿法国，而法国高等师范已经合并到大学之中；其次，教授中学校的技术易于初等远矣，本就无须专门养成三年之久；最后，鉴于师资和经费的限制，还是将其并入大学之中更为有利[19]230。
1915—1916年，国内战乱频发，加之湖南省教育会的学制改革案又意图全面改革现行学制，改革难度极大，所以这一议案并未在全国范围内产生巨大影响。时任教育次长的袁希涛认为：“学制以后再修改，目前不多更动，惟择其要紧者，简单的提出修改之而已。”[20]最终，全国教育会联合会年会审定通过《征集学校系统应否改革意见案》并通告各省区教育会。
2. 高等师范教育向开放非定向模式转变
1919年10月，第五次全国教育会联合会在山西太原召开。这次大会共收到各省教育会提交的议案62件，最终形成议决案28件，另有1件作为下届提案方针案[7]112。审议通过的议案中关于学制与师范教育改革的有《请速设国立陕西高等师范学校案》《改革女学制度案》《请废止教育宗旨宣布教育本义案》，以及附案《改革师范教育议案》。在众多关于学制和师范教育改革的议案中最具特点的当属《请废止教育宗旨宣布教育本义案》和《改革师范教育议案》。《请废止教育宗旨宣布教育本义案》明确指出：“今后之教育应觉悟人应如何教，所谓儿童本位教育是也，……所谓宗旨，不必研究、修正、或改革，应毅然废止。”[21]844-845这些都充分表明，此时的改革已经带有明显的美国实用主义教育倾向。《改革师范教育议案》虽然意在完善师范教育，但其背后已经蕴含全盘改革学制的意味，“全体的学制，暂时不改，或将来实行修改”[22]。因为此案事关重大，所以在再读时与会者决定，第六次年会的提案方针“除照前届各条外，加入修改学制之研究一项”[23]。这次会议犹如巨石砸向水潭，唤起了学制改革的波澜。
全国教育会联合会第五次年会恰逢美国教育家、哲学家杜威访华。1919年10月12日，杜威受邀在会场做了题为《教育上的试验态度》的演说。此次演说加深了教育界对美国实用主义教育的认识，为学制改革由德国模式、日本模式向美国模式的转变打下坚实基础。
1920年10月召开的第六次全国教育会联合会，本应按照第五次会议的提案方针进行审议，但这次会议提交改革案的仅有安徽、奉天、云南、福建等4省的教育会。这次年会的《会议议决案》指出：“此等重大议案，似未可以短促之时期，少数之意见，骤然议决。”[21]847因此，与会人员商议决定将学制改革案的起草和议决事项留到第七次年会，为学制改革多提供一年筹备时间。
（二）厚积薄发：壬戌学制中高等师范教育政策的起草阶段
1921年10月，全国教育会联合会第七次年会顺利召开。按照第六次年会的决定，本次年会首先讨论学制改革这一重要议题。经过一年的酝酿和考察，各省教育会纷纷提交了学制改革的方案。这次年会上共收到11件关于学制问题的改革议案。由于关于学制问题的改革案数量众多，年会专门组织了合组审查会，合并审查改革学制系统各案。审查员由全体会员组成，黄炎培被推举为审查长。最终，因为“广东案较为完备，议决审查方法即以广东案为根据，与其他各案比较审查”[21]859。广东省教育会起草学制改革案的条件当时在全国独一无二：一方面，广东省教育会提出的草案手续十分完备，且以本省实验为支撑和保障。广东省为第七次年会的主办单位，对于学制改革议案更为重视。第六次年会结束之后，广东省教育会便组织了学制系统研究会，广泛聘请校长等一线教育工作者和从事教育研究的专家学者，形成一个庞大的学制改革研究机构。广东省政府还专门拨款，以便其维持正常运作。另一方面，在广东教育会负责撰写议案的学制系统研究会成员中，留美学生占有较高比例，且学历程度也较高，对美国运作模式的了解程度也较欧洲深刻[24]。
广东省教育会最终提出的《学制系统案》带有很明显的美国教育模式色彩。五四运动后，杜威教育思想在我国广泛传播，并在教育界形成极为深刻的影响。年会代表从上海前往广东的途中，对杜威的实用主义教育思想达成了共识，认为现行学制太死板，太拘束，太无伸缩余地，势在必改。也正因为广东省教育会的议案带有美国教育的色彩，所以更容易让参会成员达成共识。全国教育会联合会年会有邀请外国专家前来进行学术交流的传统，第七次年会召开之际，美国哥伦比亚大学教授孟禄受邀来到广东。孟禄在广东“开演讲会一次，谈话会三次，所讨论者皆属根本问题……其言论主张直接影响于会议”[21]853-854。孟禄认为：“中国现采取六三三制，正合现代教育的趋势。”[25]这大大增强了全国教育会联合会采用美国模式进行教育改革的决心，也推动了采用广东省的议案作为底案进行审议的进程。
全国教育会联合会第七次年会决定，以广东省教育会提交的《学制系统案》为基础。具体审查标准如下：“（一）根据共和国体，发挥平民教育精神；（二）适应社会进化之需要；（三）发展青年个性，使得选择自由；
（四）注意国民经济力；（五）多留各地方
伸缩余地；（六）使教育易于普及。”[21]859年会选举黄炎培、袁希涛、金曾澄为起草人员。草案于1921年10月29日初读，获全票通过；再读于10月31日至11月1日进行，除了加入“适应进化之需要”一条之外，还修改了学制系统图、表格等内容；在11月2日的三读中，参会成员详细讨论了各条法规的内容。在三读之后，《学制系统草案》终获大多数会员赞成并获通过。草案在“师范教育说明”中明确规定，“（三）高等师范四年毕业，其入学资格与大学同。（四）高等师范毕业后得入大学研究院。（五）大学得设师范科，高等师范得仍独立”[21]864，要求在保证高等师范学校独立的前提下，提高其生源质量和办学水平。
（三）多方角逐：壬戌学制中高等师范教育政策的审定及颁布阶段
第七次全国教育会联合会召开时，广东正掌握在以孙中山为首的国民党手中。此时正是广东政权同北京政权南北对立的时期，南北分庭抗礼，所以第七次年会决定的议决案并未送到北京的北洋政府教育部。此举惹怒了北洋政府教育部，鉴于学制改革已经箭在弦上，北洋政府教育部决定在全国教育会联合会第八次年会召开之前举行学制会议。
在北洋政府教育部参事邓翠英的着力推进之下，学制会议的学校系统组很快便拟写出《学校系统改革案》（简称“教育总长案”），并以时任教育总长高恩洪的名义提交即将召开的学制会议审议。这一议案规定：“高等师范学校修业年限四年，初级中学毕业者入之……高等师范学校如提高程度改收高级中学毕业生，其修业年限定为四年者，得改为师范大学校。”[7]265 1922年9月，北洋政府教育部筹办的学制会议顺利召开，经过热烈商议，大会审议并通过了《学校系统改革案》（简称为“学制会议案”），并将其作为提交全国教育会联合会第八次年会审议的改革案。这一份改革案基本延续了“教育总长案”的思路，高等师范教育单独出现在学制条例之中，但其入学资格相较于广东省教育会的议案有所降低。最终，在新任教育总长汤尔和的坚持下，送到第八次全国教育会联合会的议案有两件：一件是作为学制会议审核底稿的“教育总长案”，一件是学制会议审议并修改的“学制会议案”。
在第八次全国教育会联合会召开前，主席许名世将两份改革案以非正式的形式分发给各位代表。因为许名世未将两个议案解释清楚，所以有人将“教育总长案”这一草案当作了学制会议的最终议案，恰好“教育总长案”只字未提全国教育会联合会第七次年会，这惹得会场群情激愤，认为教育部轻视全国教育会联合会，在“打官话”，敷衍了事[26]。胡适与教育部官员一路随同，了解其中误会。胡适主张“精神上大部分用广州，而词语上多采用学制会议案”，建议拟定《拟修正学制系统草案》为提交年会审查的基础方案，并立即成立甲组审查会负责对其进行逐条审查。关于是否单独保留高等师范学校这一问题，教育界发生了激烈争论，并出现三个派别：以蔡元培、黄炎培、郭秉文等人为代表的“综合派”，他们主张“寓师范于大学”；以陈宝泉、李蒸、邓萃英等人为代表的“独立派”，他们主张高等师范独立设置并升格为师范大学；以胡适、经亨颐等人为代表的“中间派”，他们主张既保留独立的高等师范学校，又允许师范学校并入普通大学。黄炎培和胡适在审查过程中进行了激烈辩论，“但结果仍依底案，不列入学制”[26]。经过充分讨论，第八次全国教育会联合会甲组审查会推举胡适、袁希涛和许倬云根据大会讨论意见起草形成《学校系统草案》，并将其作为第八次全国教育会联合会审查的底案。由于高等师范教育改革的方案主要由胡适起草、整理和修订，故《学校系统草案》对高等师范教育改革取中间立场。
《学校系统草案》在第八次年会进行三读审议的过程中引发了巨大的争论。在初读时，浙江代表胡炳旒指出，这一法案是在无形之中废止师范教育，因为依照当时的社会和经济情况，想要延长其年限实属困难[27]。再读时，大会在讨论后决定删除附注四“或改为大学之教育科”一句，改为高等师范学校在限定时间内提高程度，招收高级中学毕业生，修业年限为四年，称为师范大学校。三读时，各省代表没有提出异议，议案获得通过，大会将其定名为《学校系统案》并上呈教育部。最终，高等师范教育并未出现在学制条例中，而是以附注的形式出现。《学校系统案》还对高等师范学校升格为师范大学作出了规定。
1922年10月，教育总长汤尔和召集教育部科长以上官员、全国教育会联合会部分核心会员、学制会议正副主席等人召开谈话会，商讨学制改革问题。这次会议决定改革现行学制，并以全国教育会联合会提交的《学校系统案》为标准，仅对其进行文字上的修改。最终修改后的《学校系统案》以《学校系统改革案》为题由时任中华民国大总统黎元洪颁布并要求执行。此案规定：“依旧制设立之高等师范学校，应于相当时期内提高程度，收受高级中学毕业生，修业年限四年，称为师范大学校。”[28]这也标志着壬戌学制中高等师范教育政策的顺利施行。由此，我国高等师范教育开启新一轮的改革。
三、壬戌学制中高等师范教育政策制定的当代启示
全国教育会联合会自成立之初便积极联通各省教育会，充分吸收教育事业各类人才，充当北洋政府教育部与地方教育工作者间的沟通桥梁，在民初多元主体参与的“治理型”高等师范教育政策制定中发挥着重要的全过程作用。虽然全国教育会联合会自身在发展和建设过程中也存在一些值得反思的历史局限，但其参与壬戌学制中高等师范教育政策制定的宝贵经验对完善当前教育政策体系、加快教育治理能力现代化建设仍具有一定的启示意义。
（一）加强党的领导，确保党在教育政策制定中的主导地位
壬戌学制中高等师范教育政策的制定是一种多元参与的“治理型”方式，即政府部门、全国教育会联合会、国内外教育专家等主体共同参与了政策的制定。其中，最为突出的两种力量是教育部和全国教育会联合会。虽然几乎所有的全国教育会联合会，都有教育部部长或教育部派出的专员参会并发表演讲，年会过后也会派专人将会议审定的议决案呈送教育部，以期为教育改革与发展提供参考，但是它们之间并不是互相合作的关系，甚至还有一丝争夺教育发展方向主导权的意味。
北洋政府教育部也曾试图召开中央教育会议、学制会议等，并希望以此代替全国教育会联合会的角色，维持自身在教育方面的绝对权威，但在北洋政府教育部召开的学制会议的内部商议中，并未出现让人充分信服的主导力量，高等师范教育独立派与合并派之间依旧纷争不断。一方面，学制会议之后，北洋政府教育部派代表带着两份方案到全国教育会联合会第八次年会进行商议。另一方面，各省响应全国教育会联合会的号召，纷纷起草改革案。因政权局势变化，全国教育会联合会在结束第七次年会后，并未将大会审议通过的学制改革方案上报位于北京的北洋政府教育部。在未接到北洋政府教育部指示的情况下，各省又纷纷响应学制改革的号召，进行学校系统改革方面的研究并起草改革方案。这也导致全国教育会联合会第八次会议上先后出现两件“政府原稿”、一件胡适等人起草的草案、一件审议稿和一件最终大会决议稿的复杂局面。在壬戌学制中高等师范教育政策的研究和制定过程中，多元主体虽然都试图参与教育改革和政策改革的全过程，但由于多种力量之间的相互博弈、相互争斗，教育部和全国教育会联合会均未在教育改革中完全发挥出应有之效。
当前，我国在采用多元参与的“治理型”教育政策制定时，一定要加强党对教育事业的全面领导，充分发挥党的主心骨作用。“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”[29]多元主体在推动教育政策体系现代化建设的过程中，要始终坚持党的领导，扎根中国大地，走出一条具有中国特色的现代化道路[30]。
（二）拓宽参与渠道，充分调动教师等主体参与教育决策的积极性
全国教育会联合会的运转依托于全国各省教育会，各省教育会又由本省内热心教育事业的教育基层工作者组成。各省教育会各自独立，内部均采取民主方式商议教育发展和改革事宜，能够较好地反映社会对于教育发展的期望。正因为如此，全国教育会联合会在推动教育改革和政策制定的过程中发挥出了独特价值。
全国教育会联合会的独特运作方式既给了各地基层教育工作者一个相互学习和讨论的平台，又拓宽了基层教育工作者参与教育政策制定的途径。如许倬云，曾任县公署教育科员、县初级师范学校教员、汕头中学校教员等职，基层教育工作经验丰富，这为其承担《学校系统草案》起草、审定等工作提供了良好的基础。除了第七次年会之外，全国教育会联合会年会商议的有关教育的议决案均呈至教育部供其选择执行。据不完全统计，在全国教育会联合会存在的11年里，其提交教育相关的议决案大约有94件，其中转化为法律颁布实行的大约有20件，立法转化率约为22%[7]237。全国教育会联合会的运行方式既推动了教育部及时吸收民意开展教育政策制定工作，又反作用于基层的教育工作者，提高了他们参与教育改革的积极性。
当前，我国教师在参与教育政策制定过程中存在两个问题：一是教师参与途径不广，二是教师参与不平均[31]。基层教师，尤其是农村教师自下而上为政策制定提出建议的机会不多。基层教师作为教育工作的执行者应该发出自己的声音，并积极参与教育改革和政策制定。全国教育会联合会这样的民间教育社团组织在解决上述两个问题的过程中有其独特的历史经验和智慧。在我国完善教育政策体系的过程中，政策制定者可以适当借鉴全国教育会联合会参与壬戌学制中高等师范教育政策制定的经验，拓宽基层教师参与教育政策制定的新思路，让更多教师均衡参与教育政策制定活动。
（三）完善新型智库建设，为教育治理现代化提供智力支持
当前教师教育政策制定还存在一定的问题，即政策的决策者和研究者之间缺乏充分沟通。“长期以来，研究者把政策放在研究的视野之外，决策者也没有把政策与研究联系起来。”[32]政策的研究和制定过程仿佛是两种工作范式和文化模式。教育的政策制定者的工作重心往往偏向“政策如何制定”，视野往往局限于政策本身；教育政策研究者的工作重心则往往在政策的理论研究上，缺乏政策执行、落实等方面的实践经验。长此以往，教育政策制定和执行之间的距离可能会加大，甚至发生割裂。
为解决这一问题，我国需要进一步加强新型教育智库建设。新型教育智库是沟通知识和权力的桥梁，能有序扩大教育决策民主化，可以充当教育公平和公正的监护人。新型教育智库能够及时发现教育问题，提供咨政建议，进行政策评价，促进政府与地方的沟通，引导舆论走向，储备教育人才，并促进中外交流[33]。
民国时期全国教育会联合会在发展过程中虽然存在一定的不足，但其在壬戌学制改革过程中确实担任了类似教育部智库的角色。全国教育会联合会吸纳天下英才为其会员，其中不乏像黄炎培、郭秉文、经亨颐、陈宝泉这样的教育家。他们在政策研究者与制定者之间积极发挥沟通作用，将基层提出的教育发展与改革建议及时反馈教育部，促成教育政策的制定和实施。在壬戌学制高等师范教育政策的制定过程中，全国教育会联合会在发现学制问题、引导教育界舆论、提出改革草案、邀请外国专家学者参与学制改革讨论、审议、决定等关键环节，发挥着重要的全过程的推动作用[34]。当前，中国式新型教育智库建设可从中汲取宝贵的历史经验，充分发挥全过程的推动作用，为教育治理现代化提供智力支持。
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