李炜光:无可奈何的特首

选择字号:   本文共阅读 3178 次 更新时间:2008-03-13 00:51:44

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李炜光 (进入专栏)  

  

  董建华先生担任香港“特首”当那几年,我曾得到一个赴香港考察的机会,期间听立法会议员李丽华女士谈香港的预算法制和程序,有启发。

  大概是1999年的事,那年,董特首想开征一笔新税,专款用来改造香港的“棚户区”。我曾乘车路过一座立交桥,见过著名的“棚户区”。桥下,一间连着一间,都是木板钉成的房子,影响观瞻不说,一旦失火,火烧连营,后果极其严重。据说香港历史上有几次大火就燃于棚户区。像这样的棚户区,当时香港还有几处,的确需要改造,现在不知还有没有了。

  城区改造需要大笔投资,钱从何来?政府自己是没有一分钱的,钱是香港纳税人一分一分以税收形式交来的,怎么使用由香港纳税人选出的立法会决定,而立法会通过的年度预算是法律,计划上所列的每一分钱都有专门用途,任何人都没有变更的权力。看来,特首要做别的什么事,只能靠另谋财路——开征新税了。

  征税这样的事若是放在大陆很简单,政府自己就有权决定,发个“红头文件”一切就妥了,但在香港不行。香港由来已久的分权的政治与财政体制决定了,征税的权力不在政府,而是在议会的手里。立法会通过了,特首能征税;立法会没通过,就不能征。特首所能做的,只是向立法会提交一份关于征税的议案。

  税收从法理上说就是对公民财产权的合法剥夺,因此开征新税在任何国家都是大事,社会各界对此事自然非常重视,特别是纳税人,纷纷通过自己选出的议员表达意愿。按照法定程序,立法会要经过调查、听证、辩论、修改等一系列复杂程序,才能最后投票。哪个阶层的香港人不满意了,兴许就一群人举着牌子,在立法会或港府门前“转一圈”(游行)。但这一切都是常态,不会有人大惊小怪,香港警察的职责也只是维持秩序,决不会也没有权力阻止。

  民主看上去确实有点麻烦,做起事来效率总是显得不那么高,哪儿像集权体制下,首长就能拍板定夺,“集中力量办大事”?

  终于等到投票那一天了,结果是没通过,议案被退回到特首的手中。接下来还有机会,董建华根据各界的意见把议案做了一番修正,第二次提交给立法会。然后各种程序又不厌其烦地重来一遍,折腾了多日,又到了投票的日子。那天包括特首本人在内,大家都大眼瞪小眼等着看结果。很有意思,还是没通过!

  这时候,特首有两个选择:一是放弃计划不征了,大家平安无事,一切按照原来的轨道运行;第二,解散立法会,法律规定特首有这个权力。然而,新立法会的组成仍然要由所有的香港人一票一票地选举出来,试想,如果特首自己找一帮“哥们儿”组建新立法会,岂不成了专制独裁了吗?

  依照香港法律,新立法会成立后第一件事,就是审议当初特首提交两次未获通过的税收议案。这可能前立法会的解散就是由于这份征税议案的原因吧。此时的特首就是“后悔”想抽回议案也来不及了,因为他已经启动了某种政治程序,程序没有走完是停不下来的。于是第三遍审议又一步一步地进行,调查、听证、辩论、修改……。而此时的特首什么也做不了,只能在一旁静静地等候结果。第三次投票,如果议案获得多数通过,特首就可以如愿征税,问题在于议案通不过怎么办?特首就地辞职!

  董特首还是聪明的,反复权衡的结果,最后还是放弃了开征新税的企图,没有解散立法会,从而避免了香港政坛上的一场危机。我们讨论此问题的关键之处就在于此——权力制约、预算民主,是现代民主法治社会须臾不可离开的制度安排。在所有财政税收的事项上,行政首长没有专断的权力,必须听命于别人,得到别人的授权。在利益问题上,该放弃的时候不能不放弃,也不敢不放弃。

  大陆一直流传着一种说法,香港人真够“多事”,殖民地时期一百多年没有民主,“回归”以后却闹个不休。实际上,香港虽然到现在还没有还实现行政长官直选,但在财政预算这样的最核心的政治法律问题上,早就实行权力制约的体制结构了,其表现就是任何人,即使是最高行政长官,也不能绕过立法会自行决定税收事项。

  麦迪逊说:“国会掌管钱包的权力实际上可以被看作是宪法赋予人民代表的最完整、最有效的武器,使人民能够为其冤屈获得补偿,执行公正和有效的措施。”民意机构从它诞生那天起就是代表民意掌管国王钱袋子的机构。英国早期的议会被人们称为“预算议会”或“税收议会”,近代财政制度的基本规则也由此确立:没有民意代表的同意,政府不能随便征收一分钱。其中的道理是,国王可以拥有刀剑,但钱袋子却牢牢地掌握在议会手里。

  把刀剑和钱袋交到不同的人手里,总比让一个人同时掌握两者要可靠得多。这样的制度安排,可以使执有刀剑的人明白,自己是靠着别人出钱养活着的,因此必须约束自己,尊重给自己提供费用的人,自己手里的刀剑是用来服务于纳税人的,而不是在纳税人的头上挥舞。

  在财政预算问题上,我国与香港和西方社会的制度应无本质的不同,即实行税收与预算的外部政治控制,代议机构与政府权力的分立与制衡。税种、税目、税率的确定与实际征收、公共预算的编制、审批、执行与监督,所有这些国家职能的实施都要分开进行,政府的一切财政税收活动都要做到公开、透明。人民代表大会的主要职责就是代表全国人民紧紧地控制住国家的钱袋子,不让掌握最强大政治经济资源的政府为所欲为,只有这样,才能防止官员滥用权力,杜绝浪费与腐败,提高政府向社会提供公共服务的效能。

  可是目前在我国,在个人所得税、银行存款利息税、物业税以及遗产税等等这些人们最为关注的问题上,社会上已经议论纷纷,甚至怨声载道了,而自称代表人民利益的人大代表们却能做到始终一言不发,沉默不语,无所作为,更没有在税收、预算的问题上形成对政府的实质上的制约和监督机制,这对于一个声称“以人为本”、逐渐步入民主法治社会的国家来说,无论如何是一种不正常的现象。

  因此,我的看法是,未来中国政治改革的着力点,应是依照宪法,逐步树立人民代表大会的政治权威,行使法律赋予的立法与监督的职责,实现对财政预算的外部政治控制,替亿万国人管好钱袋子。

  我们自认为比较了解香港,实际上,如果不亲自到香港看一看,我们对这个已“回归”十年之久的地方太不熟悉了,特别是它最基本的体制和制度,基本上一无所知。出于了解真相的渴望,返回深圳时,本人竟顾不上沉重,搬回来厚厚三大本香港预算计划书,还有一大堆文件资料,就这,也不过是香港政府当年预算计划的很小一部分而已。

  这么多年过去,现在想来还是感到内心不平。同是中国人,香港人早就做到的事,我们大陆为什么做不到?或是根本不想做?凭什么他们能对掌握权力者说不而我们就不能像他们一样自由选择、自主投票?中国人难道是政治的看客而不是国家的主人么?

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