摘要：2025年，我国单位GDP能耗下降超额完成年度目标，重点领域节能工作取得积极进展，有力地支撑了“十四五”节能总目标的实现。这一成绩的取得是节能政策措施持续加力、行业企业效益稳步恢复、产业结构调整升级、能源结构加快优化等多方面努力，共同推动的结果。展望2026年，我国经济发展、“双碳”政策等方面仍存在有利因素，有望实现“十五五”节能工作的良好开局。

关键词：节能；降碳；单位 GDP 能耗；产业结构；能源结构

在“十四五”收官之年，我国节能工作超额完成了年度既定目标，有力地保障了“十四五”节能总目标的实现。这是节能政策措施持续加力、行业企业效益稳步恢复、产业结构调整升级、能源结构加快优化等举措共同作用的结果。展望2026年，我国在经济发展、“双碳”政策等方面仍存在多种有利因素，有望实现“十五五”节能工作的良好开局。

一、2025年节能形势

（一）年度节能目标顺利实现

1.能源消费增速进一步放缓，能源消费结构兑现对外承诺目标。统计公报显示，2025年我国能源消费总量为61.7亿吨标准煤，能源消费增速3.5%，较2024年4.3%的增速进一步放缓。从季度数据来看，2025年一季度、上半年、前三季度的能源消费增速分别为3.6%、3.9%、3.7%，可见2025年下半年以来，我国能源消费增长呈现出逐季放缓态势。2025年我国能源结构持续向优发展，煤炭在能源消费总量中的占比进一步下降到51.4%，天然气及水、核、风、光发电等清洁能源在能源消费总量中的占比提升到30.4%，非化石能源消费占比达到21.7%，顺利实现对外承诺的20%左右的目标。

2.年度能耗强度下降目标超额完成，“十四五”节能目标顺利实现。2025年我国GDP增速为5.0%，与2024年持平，全口径单位GDP能耗下降1.4%，是2024年下降率0.7%的两倍。从季度数据来看，2025年一季度、上半年、前三季度全口径单位GDP能耗下降率分别为1.7%、1.3%、1.4%，总体呈现稳步下降态势。统计公报显示，扣除原料用能和非化石能源消费量后，2025年我国单位GDP能耗比2024年降低5.1%，显著高于年初政府工作报告提出的下降3%左右的年度目标，是“十四五”降幅最高的一年，使“十四五”能耗强度累计下降率达到16.1%，超额完成了13.5%的五年规划目标。

（二）重点领域节能取得积极进展

1.工业领域持续向优向绿发展。2025年，我国规模以上工业单位增加值能耗延续了2024年的下降态势，有力地支撑了全社会能耗强度下降年度目标的完成。首先，工业新质生产力持续发展壮大，产业向优态势明显。2025年，我国规模以上工业增加值增速达5.9%，其中规模以上装备制造业、高技术制造业表现更为亮眼，增速分别达到9.2%和9.4%。其中，汽车、电子、铁路船舶航空航天等行业增加值实现两位数增长，分别达到11.5%、10.6%、14.0%；发电机组、电站用汽轮机等中高端装备类产品产量分别增长37.6%、21.9%。其次，节能降碳政策持续发力，产业稳步向绿转型。钢铁、石化化工、有色、建材等重点行业进一步落实《2024～2025年节能降碳行动方案》相关要求，大力推进节能降碳改造。国务院常务会议审议通过了《制造业绿色低碳发展行动方案（2025～2027年）》，要求推进传统产业深度绿色转型，引领新兴产业高起点绿色发展，加强共性技术攻关。生态环境部印发工作方案，明确全国碳排放权交易市场将拓展覆盖钢铁、水泥、铝冶炼三个高耗能高排放行业，这是我国首次将电力之外的行业纳入全国碳市场，传统高耗能行业降碳约束进一步增强。2025年，我国重点耗能工业企业合成氨、电解铝、电石的生产单耗分别比2024年下降2.3%、0.9%、0.7%。

2.城乡建设领域与时俱进推动绿色转型。我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，伴随发展阶段的转变，2025年城乡建设领域绿色转型也呈现出三个新特征。首先，在“好房子”目标引领下落实节能降碳。2025年3月，“好房子”首次写入了政府工作报告；5月，新版《住宅项目规范》（GB 55038-2025）发布实施，从14个方面全面提升了住宅建设标准，为“好房子”落地提供了技术指引；10月，中共中央就“十五五”规划编制提出的建议再次强调“建设安全舒适绿色智慧的‘好房子’”。这些举措不仅表明绿色是“好房子”的重要内涵，也明确了在提升房屋品质的同时实现节能降碳的更高要求。其次，结合多项政策统筹推进建筑节能改造。在城市更新、城中村和危旧房改造、老旧小区改造等工作中持续推进既有建筑节能改造，在国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（以下简称“两重”）、大规模设备更新和消费品以旧换新（以下简称“两新”）政策下，推动城市基础设施、建筑用能系统和用能设备提效升级，“十四五”累计完成既有建筑节能改造超过8亿平方米。第三，市场化机制建设取得突破。2025年12月，建筑领域首个CCER方法学——《温室气体自愿减排项目方法学既有公共建筑围护结构与供暖通风空调系统能效提升（CCER-06-001-V01）》发布，可使多数项目收益率提高3%～8%，有利于提升公共建筑节能降碳改造意愿，加快项目落地。

3.交通领域多项绿色指标再创新高。2025年，交通领域扎实推进节能降碳工作，在运输装备低碳转型、运输结构优化调整、低碳基础设施建设等方面都取得了积极进展。运输装备低碳转型方面，2025年我国新能源汽车产销量均突破1600万辆，新能源车渗透率达53.9%，比2024年提高6.3个百分点，首次突破50%。同时，我国持续实施交通运输设备更新七大行动，加快淘汰更新老旧营运货车、营运船舶、铁路内燃机车和城市公交等交通工具，完成国三、国四标准营运柴油货车淘汰更新超25万辆，老旧营运船舶报废更新超1.2万艘，铁路内燃机车淘汰更新超450台，新能源城市公交车及动力电池报废更新约11.4万辆（套）。运输结构优化调整方面，我国加快推进“公转铁”“公转水”和多式联运，“十四五”以来，铁路、水路货物周转量分别增长约两成和四成，港口集装箱铁水联运年均增幅约15%。低碳基础设施建设方面，2025年，交通运输部发布了第二批公路水路典型运输和设施零碳试点项目，约1700千米高速公路和2200多处公路水路附属设施完成数字化升级改造；电动汽车充电基础设施达到2009.2万个，比2024年增长49.7%，实现2000万量级跨越。

二、超额完成节能目标的原因分析

继2024年之后，2025年我国单位GDP能耗下降又一次大幅超出了既定目标，成绩的取得得益于节能政策加力、企业效益恢复、产业结构调整、能源结构优化等方面的努力。其中，节能政策加力有利于推动节能技术产品应用、提高微观层面能源利用效率，企业效益恢复有利于加快GDP和产业增加值增长，产业结构调整有利于提高单位增加值能耗低的第三产业和高端制造业比重，能源结构调整有利于加大非化石能源消费扣除，多措并举，形成了推动目标完成的合力。

（一）节能政策措施持续加力

2025年是“十四五”收官之年，为推动规划目标顺利完成，相关部门加大力度推进节能降碳，不仅持续完善节能政策体系，还结合“双碳”“两新”“两重”等工作推动具体节能措施落地，带动了企业、项目、工艺流程等微观层面的能源利用效率稳步提升。

1.节能政策体系进一步完善。2025年7月，《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》修订发布，在原有节能审查制度体系中，纳入了碳排放评价、煤炭消费控制和压减等新要求；对节能审查权限建立了动态调整机制，明确了重点领域重大项目需由国家发展改革委实施审查评价；完善了节能审查事中事后管理的有关规定，进一步强化了对“两高”项目的源头管控。此外，有关部门还在加紧研究修订节约能源法、重点用能单位节能管理办法等节能法律规章，推动节能政策体系更好地满足新形势的要求。

2.依托碳达峰试点和零碳园区建设推动城市和园区节能。碳达峰试点建设和零碳园区建设是我国推进碳达峰碳中和的重要抓手，2025年3月，第二批国家碳达峰试点名单发布，包括27个城市和园区；2025年12月，第一批国家级零碳园区建设名单发布，涉及52个园区。从建设要求看，节能是碳达峰试点和零碳园区建设的重要内容。碳达峰试点建设的系列指标包括了多项节能指标，如：单位GDP能源消费量、单位工业增加值综合能耗、工业余热回收利用、新建建筑中星级绿色建筑占比、公共建筑单位面积能耗等。零碳园区建设的八方面重点任务也涉及诸多节能措施要求，如：建立用能管理制度、推进能效诊断、淘汰落后产能工艺设备、实施节能降碳改造和用能设备更新、优化园区产业结构、促进能量梯级利用、建设超低能耗和近零能耗建筑、加快运输工具低碳零碳替代等。2025年，在碳达峰试点和零碳园区建设过程中，节能得到了有效促进。

3.借助“两新”“两重”政策推广节能技术产品。2025年，我国加力实施“两新”政策，大规模设备更新推动工业、交通、能源等重点领域加快推广高效、绿色化、智能化设备，消费品以旧换新促进新能源汽车、高效家用电器加速走进千家万户。2025年，我国安排超长期特别国债资金支持了约8400个设备更新项目，超过3.6亿人次申领了消费品以旧换新补贴，消费者购买的新能源汽车占比近60%，一级能效和水效家电占比超过90%，此外，“两新”涉及的294项能耗、排放等国家标准全部发布。依托“两重”政策，老旧供热管网节能和智慧化改造、余热供暖的长距离输热管网建设等一批城镇基础设施节能项目落地实施。

（二）行业企业效益稳步恢复

2025年，面对急剧变化的外部环境和挑战增多的国内环境，我国实施了更加积极的宏观政策，经济发展顶住了压力、稳住了底盘，产业发展平稳向好，企业利润实现增长，国内生产总值首次跃上140万亿元新台阶，圆满完成了预期增速目标。

1.产业发展平稳向好。首先，工业生产稳中有进。2025年全国规模以上工业增加值增长5.9%，比2024年加快0.1个百分点。分行业看，36个行业实现增加值增长，增长面达87.8%；分产品看，368种产品产量实现增长，增长面为59.1%。其次，服务业发展稳中向好。2025年服务业增加值增长5.4%，对经济增长的贡献率达61.4%，拉动GDP增长3.0个百分点。现代服务业、新兴服务业等表现突出，其中信息传输、软件和信息技术服务业增加值增长11.1%，租赁和商务服务业增加值增长10.3%，二者合计占GDP的比重达到9.6%，比2024年上升0.6个百分点。

2.企业经营实现好转。工业方面，2025年全国规模以上工业企业利润较2024年增长0.6%。分门类看，制造业增长5.0%，相比2024年，增速大幅回升8.9个百分点；分行业看，装备制造业、高技术制造业企业利润分别增长7.7%和13.3%，装备制造业拉动作用最为强劲，拉动全部规模以上工业企业利润增长2.8个百分点。服务业方面，企业经营稳步向好，利润总额保持较快增长，盈利企业占比有所提升。2025年战略性新兴服务业、高技术服务业规模以上企业营业收入分别比2024年增长9.3%和7.9%。

（三）产业结构升级作出重要贡献

2025年，我国实施积极的宏观政策，综合运用中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债等多元政策工具，重点向关键领域与薄弱环节发力，不断加大有效投资力度，推动投资结构优化，有力地促进了产业结构升级，释放了结构节能潜力。

1.第三产业增加值比重显著上升。2025年我国第一产业、第二产业、第三产业增加值分别增长3.9%、4.5%和5.4%，占GDP的比重分别为6.7%、35.6%和57.7%。第三产业增加值增速领跑三大产业，占比较2024年提升1个百分点，第一产业、第二产业增加值占比分别下降了0.1个百分点和0.9个百分点。目前，我国第三产业单位增加值能耗不到全国单位GDP能耗的三分之一，第二产业单位增加值能耗约为全国单位GDP能耗的二倍，约为第三产业单位增加值能耗的五至六倍。第三产业增加值比重的提升，有利于降低全国单位GDP能耗。

2.工业内部结构进一步优化。钢铁、建材、化工等传统高耗能工业的单位增加值能耗约为工业部门平均单位增加值能耗的二到四倍，也显著高于科技含量高、附加值高的高技术制造业、装备制造业等行业的单位增加值能耗。因此，工业内部产业结构优化，即传统高耗能行业增长放缓、增加值比重下降，高技术制造业、装备制造业增加值比重上升，有利于带动工业部门单位增加值能耗下降。2025年，我国传统高耗能产业发展进一步放缓，粗钢、水泥产量分别较2024年下降4.4%和6.9%；与此同时，规模以上装备制造业、高技术制造业增速继续快于规模以上工业平均水平，增加值占比分别提高到36.8%和17.1%，有力地推动了工业部门单位增加值能耗下降，进而促进了全国单位GDP能耗下降。

（四）能源结构优化提供有力支撑

2025年，在超大规模电力消费和用电量增幅的背景下，我国电源结构依然保持了优化调整态势，并推动能源结构稳步向低碳转型。

1.全社会新增用电量全部由可再生能源发电满足。2025年，我国全社会用电量达10.4万亿千瓦时，比2024年增长5.0%，增幅5161亿千瓦时，成为全球首个年用电量突破10万亿千瓦时的国家。从装机看，2025年我国可再生能源发电新增装机4.5亿千瓦，比2024年增长21%，占全国电力新增装机的比重高达83%，其中风电、太阳能发电新增装机合计逾4.3亿千瓦。2025年我国可再生能源发电累计装机已超过电力总装机的六成，其中风电、太阳能发电累计装机占比接近一半，历史性超越火电装机。从发电量看，2025年，我国全社会发电量约10.6万亿千瓦时，同比增长4.8%。其中可再生能源发电量约4.0万亿千瓦时，同比增长15%，占全部发电量比重达38%，比2024年提高约3个百分点。光伏发电表现最为突出，发电量达1.17万亿千瓦时，同比增长40%，增幅约3400亿千瓦时。全国共计新增可再生能源发电量5193亿千瓦时，已超过全社会用电量的增幅，意味着我国实现了全部新增用电量由可再生能源提供。

2.多措并举促进可再生能源电力消纳。首先，强化重点行业绿电消纳的要求。《关于2025年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》（发改办能源〔2025〕669号）明确了各地区电解铝、钢铁、多晶硅、水泥行业和国家枢纽节点新建数据中心绿电消费比例的具体要求，各地区重点行业消费比例要求在25%～70%不等，数据中心均需超过80%。其次，推动电网灵活性调节资源建设。相关部门出台《关于加快推进虚拟电厂发展的指导意见》（发改能源〔2025〕357号）、《新型储能规模化建设专项行动方案（2025～2027年）》（发改能源〔2025〕1144号）等文件，加快推动虚拟电厂、新型储能发展，提升电网灵活性调节能力，促进可再生能源消纳。2025年，我国新型储能累计装机比2024年增长85%，达144.7吉瓦。第三，完善绿电消纳机制。相关部门印发《关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》（发改能源〔2025〕650号），以满足企业越来越多的绿色用电需求，促进新能源就地消纳。

三、2026年展望

2026年是“十五五”开局之年，尽管我国仍将面临深刻演变的国际形势，不确定性因素增多，但经济发展态势整体持续向好的基本面没有改变，我国实现碳达峰碳中和的决心没有改变，节能降碳政策机制不断健全的趋势没有改变，各地区、各部门扎实推进节能降碳，有望实现“十五五”节能工作的良好开局。

（一）经济发展将持续向新向绿

“十五五”时期，高质量发展仍是我国经济社会发展的鲜明主题。开局之年，在新发展理念的引导下，各地区、各领域将加快培育新动能，因地制宜发展新质生产力，为经济增长提供持续的“动力源”，保障经济增速目标顺利实现。同时，绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力，新动能在支撑经济增长的同时也将提升产业的“含绿量”，加快绿色低碳产业发展壮大，促进传统产业转型升级，推动三次产业结构和工业内部结构进一步优化，为单位GDP能耗下降提供有力支撑。从2026年一季度看，我国GDP同比增长5.0%，第三产业增加值比重同比上升0.4个百分点，第二产业增加值比重同比下降0.3个百分点，经济增速和产业结构调整都实现了良好开局。

（二）新的国家自主贡献目标已明确奋斗方向

2025年9月24日的联合国气候变化峰会上，习近平主席宣布了我国新一轮国家自主贡献目标，核心是提出“到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%～10%”，具体目标包括非化石能源消费占比达到30%以上、风电和太阳能发电总装机容量力争达到36亿千瓦等。这一宣示既向国际社会表明了我国坚持推进碳达峰碳中和的决心，也对节能降碳工作提出了新的更高要求。按照党中央对碳排放双控工作的部署，“十五五”时期，我国不再将能耗强度下降作为经济社会发展的约束性指标，但“十五五”规划纲要仍明确提出了“单位GDP能耗下降10%左右”的节能要求。可见，节能仍是实现碳达峰和新一轮国家自主贡献目标不可或缺的途径，2026年节能有望继续为实现年度碳强度下降目标作出积极贡献。

（三）碳双控核心制度将逐步建立健全

“十五五”时期，“能耗双控”将全面转变为“碳双控”，我国将正式实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，其中地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等核心管理制度将逐步建立健全并发布实施。截至目前，《中共中央办公厅国务院办公厅关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》《碳达峰碳中和综合评价考核办法》两个文件已经印发，前者系统部署了未来一个时期我国节能降碳工作的重点任务，后者明确了“双碳”考核的具体要求，其中包括多项节能相关指标。随着“双碳”制度体系的不断完善，节能工作在“双碳”框架下的目标任务将愈发清晰，有望持续推动我国能源利用效率实现提升

（四）既有政策举措将进一步落地见效

2025年发布的《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》将对“两高”项目投资形成更强约束，其中碳排放评价和煤炭消费控制压减的明确要求，将从源头、从项目层面更有力助推能耗强度和碳强度下降。在前期探索的基础上，碳达峰城市和园区试点、零碳园区建设将更加扎实、顺畅地推进，带动所在地区更好地完成降碳目标，并为后续在更大范围推广积累有益的经验。科技进步和数字化融合将为节能改造提供更坚实的技术支撑，推动节能改造向纵深发展。新一轮“两新”政策已经发布，首批配套资金业已下达，将继续助力高效低碳设备产品推广应用，推动形成节约低碳生产生活方式。新型能源体系建设稳步推进，绿电占比持续提升，可再生能源消纳机制、模式不断创新，将进一步推动终端用能部门加快能源替代，实现能效提升和能耗强度下降。

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作者简介

谷立静：博士，国家发展和改革委员会能源研究所副研究员，从事节能低碳战略、规划和政策研究

文章来源

本篇文章发表于《中国能源》杂志2026年第5期