*本文原载于《东方学刊》2026年夏季刊，作者系香港中文大学荣休讲座教授、清华大学国情研究院兼职高级研究员
现在，我准备完成一本有关国家能力的书稿，起草于2002年，之后又数次改写，但始终未完稿。这是我花时间最长的书，而我开始思考国家能力问题则要追溯到1989年。
那一年，我在美国康奈尔大学政府系刚刚完成有关“文革”的博士论文，随即启动了另一个全新的研究项目—中国财政体系中预算外资金快速膨胀的成因及其可能的后果。次年，我进入耶鲁大学政治学系任教后，继续以这个课题为研究重点。
今天，年轻的读者恐怕从未听说过什么是预算外资金，更难以理解研究预算外资金有什么现实与理论意义。
说起来，各国财政都会有点政府资金在预算体制外循环，中国也不例外。早在1950年代，预算外资金就已经存在，它本是计划体制留给地方和企业的一点机动空间。在改革开放前，预算外资金总是伴随着中央政府的分权—集权政策而变化：分权时扩大，集权时收缩，但收缩往往无法抵消扩大部分。到1978年，预算外资金已相当于预算内收入的三分之一。改革开放初期，其核心策略是放权让利，它无疑有助于搞活经济、促进增长，但同时也导致预算外资金急剧膨胀。¹到1988年前后，预算外资金收入的规模已几乎与预算内资金并驾齐驱；在相当一部分省、市，预算外收入（或支出）已超过了预算内收入（或支出）。无怪乎，当时不少人把预算外资金称作中国的“第二预算”。²
也许有人会想，在预算内资金的基础上叠加“第二预算”，政府的财政收支规模应该会进一步扩大吧？但现实情况恰恰相反，“放权让利”导致财政收入占国内生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重双双迅速下降，而“两个比重”的下降与预算外资金的上升密切相关。更重要的是，与同期其他国家相比，当时中国的“两个比重”已跌至非常低的水平。我隐约预感到，如果这个趋势继续下去，有可能危及中央政府的权威，极其危险。
然而，当时在海外，这种看法有点不合时宜。日裔美国人福山（Francis Fukuyama）刚刚发表了轰动一时的文章《历史的终结？》，他断言，任何国家的政治制度都必将依据他所谓“自由民主原则”进行改造，其注意力完全集中在政权形式（regime type）上，似乎中央政府的权威根本就无关紧要。³要再过十多年，他才承认这是个致命的疏忽。⁴
至于中国，在不少身居海外的华人学者看来，中央权威的瓦解不是坏事，而是好事。他们相信只有当中央权威机构对全国的控制能力大大削弱之后，民主政治和自由经济才有可能得以发展。⁵有人走得更远，鼓吹“未来中国经济改革和发展的命运，取决于地方是否能够实行自治独立”⁶。还有人断言，“如果两广两湖重建楚国，华东重建齐国，中国的经济现代化肯定马上会加速若干倍”⁷。
在这种形势下，仅仅分析数据与其他实证材料，并不足以证成我的看法，更无法说服他人。要想清晰点明“两个比重”下降的严重危害性，还必须找到一个坚实的理论支点。
在寻求支点的过程中，我回顾了自己在康奈尔大学政府系七年苦读的那些相关文献，细细挖掘、品味其中一些提法，它们之间慢慢呈现出或隐或现的内在联系，最后串在一起，形成了“国家能力”的概念。
1963年，在一篇论文中，加布里埃尔·阿尔蒙德（Gabriel Almond）首次使用了政治系统的“执行效能”（performance capabilities）这一说法。他认为，研究政治系统，不仅要看其结构与功能，还必须重视其绩效。⁸两年后，他将政治系统在其环境中的运作绩效，简称为政治制度的“效能”（capabilities），即衡量绩效的量级。至于研究政治系统应该注重哪些方面的绩效，阿尔蒙德列举了五个：汲取效能（extractive capability）、规管效能（regulative capability）、分配效能（distributive capability）、象征效能（symbolic capability）、回应效能（responsive capability）。⁹1966年，在与小G·宾厄姆·鲍威尔（G. Bingham Powell, Jr.）合著的《比较政治学：一种发展的思路》中，阿尔蒙德专辟一章，用20多页的篇幅细致讨论了每一种效能。¹⁰
1968年，在《变化社会中的政治秩序》中，塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）使用了“治理程度”（the degree of government）的提法。该书开宗明义第一句话便是：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们的政府形式，而在于它们的治理程度”，而衡量治理程度的标尺是，政府有没有能力“征税、招兵、推出与执行政策”。¹¹
无独有偶，同在1968年，约翰·内特尔（John Nettl）使用了“国家性程度”（the degree of stateness）的提法。他认为，不同国家之间，“国家性程度”的差异会体现在诸多方面，包括国家权力的制度化、执法力度以及政策目标的设定与实现等。¹²
1971年，哈里·埃克斯坦（Harry Eckstein）出版《政治绩效评估：问题与维度》一书，批评阿尔蒙德的绩效观是“将某事物的效能定义为它所做的事情”。埃克斯坦认为，“在某方面做些事情是衡量效能的一个糟糕指标”。他主张，政治绩效不是单纯的功能输出，而必然是涉及价值判断的评价过程。因此，绝不能忽略绩效评估的规范性、应然性。只有先设定一套“更普遍适用、更具逻辑说服力的基准”，才有可能判断某个政治体制的绩效到底是好还是差，无论衡量的是实现程度也罢，绝对值也罢，相对值也罢。埃克斯坦设定的基准有四个维度。第一，“持久性”（durability），即政治体制在一段时间内的持续性：持续的时间越长，其绩效就越高。第二，“社会秩序”（civil order），即不存在不受监管的集体诉诸暴力来实现私人或公共目标的情况：不发生实际或潜在暴力意味着政治体制运行良好。第三，“正当性”（legitimacy），即一个政治体制在其成员眼中值得支持的程度：一个政治体制的表现与其被如此评价的程度成正比。第四，“决策功效”（decisional efficacy），即在应对政治挑战时，政治体制及时做出并执行相关决策的程度：功效越高，绩效就越高。¹³
1975年，在《西欧国族国家的形成》论文集中，查尔斯·蒂利（Charles Tilly）借用了内特尔“国家性程度”提法，并将它定义为“政府各类治国工具与其他组织的区别程度、集中度、自治度以及相互协调程度”。他注意到，历史上国家性程度的提高，往往与武装力量的扩张、税收的增加密切相关。因此，其文中出现了“政府强制能力”（government's coercive capacity）、“国家汲取程度”（the extractiveness of the state）之类的提法。¹⁴
1978年，在编辑论文集《权力与财富之间》时，彼得·卡赞斯坦（Peter Katzenstein，时任我就读的康奈尔大学教授）使用了“国家权力”（state power）的提法，其衡量基准是国家机构在多大程度上独立于社会的阶级结构和群体冲突。在他看来，同是民主制、私有制、市场经济的日本和英国，前者的国家权力比后者强得多；同是联邦制的美国与联邦德国，后者比前者的国家权力强得多。¹⁵
也是在1978年，斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）在《捍卫国家利益》一书中区别了“强国家”（strong state）和“弱国家”（weak state），前者指那些拥有高度自主性的国家，能够制定和执行独立于国内社会团体（如企业、工会）利益的政策，后者指缺乏自主性、政策制定容易受到国内利益集团（如企业、工会或其他压力团体）强烈影响的国家。该书的主要论点是：在国际政治中，强国家能够更有效地维护国家利益，而弱国家则因内部利益分化而进退失据。¹⁶
1980年，肯尼思·奥根斯基（Kenneth Organski）与杰克·库格勒（Jacek Kugler）在他们合著的《战争的比价》中提出了“政治能力”（political capacity）这一概念，而衡量这种能力强弱的指标是国家渗透社会和从社会中汲取资源的程度。他们认为这个变量至关重要，它决定着国家在国际体系中的地位和战争中的表现。例如，尽管经济发展水平不高，“北越”（越南民主共和国）体制强大的政治能力使该国能够有效动员人力与财力，从而最终将美国军队赶出“南越”（越南共和国），实现南北统一。¹⁷
1981年，埃里克·诺德林格（Eric Nordlinger）在《民主国家的自主性》一书中将克拉斯纳“强国家”“弱国家”的区分从国际关系领域引入比较政治领域，并扩展了国家自主性的内涵。同时，书中出现了“规管能力”（regulatory capacity）、“再分配能力”（redistributive capacity）之类的提法。¹⁸
1982年，斯蒂芬·斯科罗涅克（Stephen Skowronek，康奈尔大学政府系博士，我在耶鲁大学政治学系时的同事）出版了《建设新的美国国家》，该书的核心概念是“国家行政能力”（national administrative capacities）。它从重塑公共行政、重塑军队、重塑商业监管三个方面，分析了美国在19世纪末至20世纪初如何从一个“弱国家”逐步转化为一个强大的官僚国家（a strong bureaucratic state）。¹⁹
同一年，西达·斯考切波（Theda Skocpol）与肯尼思·芬戈尔德（Kenneth Finegold）在他们合著的论文中分析了美国新政早期（1933—1935年）政府在经济干预中的作用。他们强调，“国家能力”（state capacity）是理解新政政策成效的关键，而“传统的多元主义和传统的马克思主义都无法为回答这个问题提供多大帮助”。不过，该文并未对“国家能力”给出一个明确的定义。从上下文看，它与斯科罗涅克所说的“国家行政能力”十分近似。²⁰
1984年，迈克尔·曼（Michael Mann）在一篇论文中解构了“国家权力”，第一次将它区分为两类：一类叫作“专断性权力”（despotic power），指国家干预的范围；另一类叫作“基础性权力”（infrastructural power），指国家渗透社会、在其领土范围内有效实施政策的能力。²¹多年后，在名著《社会权力的来源》第二卷中，迈克尔·曼进一步区分了中央基础性权力与地方基础性权力，并强调，基础性权力主要是指国家中枢（central state）的能力。这种区分暗示，地方基础性权力既可能增强，也可能削弱中枢基础性权力。²²不过，自始至终，迈克尔·曼似乎从未系统阐明“基础性权力”究竟由哪些能力构成。
1985年，重磅论文集《找回国家》问世，其作者包括前面提到的查尔斯·蒂利、彼得·卡赞斯坦、西达·斯考切波。另外，斯蒂芬·克拉斯纳也参与了文集的准备。这些作者不仅用单数的形式提到了整体的、抽象的“国家能力”，还用复数的形式提到了具体的、多维的“国家能力”（state capacities），如镇压能力（repressive capacities）、财政能力（fiscal capacities）、行政能力（administrative capacities）、干预经济能力（the capacities for economic intervention）。后一类提法的意义在于，它至少告诉人们三点：第一，在某一特定时刻，国家干预社会经济生活不同领域的能力可能不尽相同；第二，不同类型的国家能力之间并不一定存在正相关关系；第三，随着时间的变化，不同领域的国家能力也许会发生进度不一的变化。该书也并未系统地归纳出多维国家能力到底有哪几维，其作者在各自文中提到的种类五花八门，其中包括国家垄断暴力、征收税款、干预经济的能力等。²³
1986年，杰克·库格勒与威廉·多姆克（William Domke）合著了论文《国家实力的比较》。他们认为，比较国家实力不能仅看资源（如人力、财力）总量，还要看“政治能力”，即政府汲取社会资源的能力。该文试图对一些国家的政治能力进行度量，进而显示，政治能力强的政府能够在战争压力下调动大量社会资源，但政体并不能决定其政治绩效的高低。虽说富裕国家的绝对政治能力高于贫穷国家，但在压力下，贫穷国家也能够高效地提升其政治能力。²⁴
1988年，乔尔·米格代尔（Joel Migdal）在《强社会与弱国家》中讨论了第三世界通过国家规划、政策和行动实现其领导人所追求的社会变革的“国家效能”（state capabilities）问题。在米格代尔的理论框架中，他所说的国家效能包括四个方面，即在渗透社会、调节社会关系、攫取资源以及以特定方式占用或使用资源方面的效能。效能是他评判国家强弱的标尺：“强国家在完成这些任务方面效能处于高端，而弱国家的效能则处于低端。”²⁵
以上这些论文与书籍，大都是我在康奈尔大学政府系修读比较政治、国际政治、美国政治等课程时的必读或荐读材料。对于1980年代初入学的我来说，它们都属于相当新的学术成果，即使出版于1960年代中期，到那时也不过才20年。此前，为应对不同课程，我分开阅读这些文本时，也许未必能察觉它们之间有什么内在联系。但当我1990年为自己新的研究课题苦苦找寻理论支点时，重读它们却赫然发现，在看似各异的提法与观点中潜藏着某些共同的关切，而这些共同的关切指向了我想要的答案。
归纳起来，上述文献有五个共同点。
第一，它们涉及的主体无一例外都是国家（the state）。虽然阿尔蒙德那时倾向使用“政治系统”的说法，但如果将他著作里关于“政治系统的效能”部分中的“政治系统”一词统统换为“国家”，其表达的意思不会发生任何变化。
第二，它们的关注点都是国家能做到什么，而不是国家采取哪种政体。“政治制度效能”（阿尔蒙德）、“治理程度”（亨廷顿）、“国家性程度”（内特尔）、“国家权力”（卡赞斯坦）、“政治能力”（奥根斯基、库格勒、多姆克）、“国家行政能力”（斯科罗涅克）、“基础性权力”（曼）、“国家效能”（米格代尔）、“国家能力”（斯考切波与芬戈尔德），说法不一，但指的都是国家在多大程度上可以将自己的意志、目标转化为现实。
第三，它们都认为，在能做到什么方面，国家之间存在差异：有的能做到的比较少，属于“弱国家”，有的能做到的相当多，属于“强国家”。时间上，特定国家可能由“弱”变“强”；空间上，一些国家也许比另一些国家更“弱”或更“强”。
第四，国家是“强”还是“弱”，与其政权形式没有太大关系。如亨廷顿所说，“共产主义极权国家和西方自由国家总体上都属于有效而非衰弱的政治体制。美国、英国和苏联的政府形式各不相同，但三个体制下，政府都进行着治理……在所有这些特征上，美国、英国和苏联的政治制度与亚洲、非洲和拉丁美洲许多（如果不是大多数）正在现代化的国家的政府有着显著的不同”²⁶。
第五，“强国家”比“弱国家”更理想。对亨廷顿而言，强国家能够更有效地维护政治秩序的稳定；对卡赞斯坦而言，强国家能够更有效推进其对外经济政策，应对外部冲击；对克拉斯纳而言，强国家能够更有效地在国际舞台上维护国家利益；对奥根斯基与库格勒而言，强国家能够更有效地将资源转化为军事和外交优势，从而在冲突中获胜；米格代尔那本书看似研究的是弱国家，但其结论部分透露了他的真正意图：探究建立强国家的必要条件与充分条件。
上述文献彼此之间也有几个不同之处。
首先，大多数文献选用实然概念，但也有文献明确选用应然概念。
其次，有些文献聚焦国家可做到什么，有些文献则聚焦国家做到了什么。这反映在国家“能力”（capacity）与国家“效能”（capability）的选用上。这两个词意思相近，常常被人互换使用，但在不同语境下，它们的含义和使用方式存在微妙的差别：前者多指国家拥有的资源与制度优势，后者则多指国家实现具体成果的程度。
再次，有些文献偏重整体的、抽象的国家能力或效能（如国家的自主性），有些文献更在意具体的、多维的国家能力或效能。
最后，如果涉及多维的国家能力或效能，不同文献看重的具体领域存在差异。归纳起来，上述文献提及的有汲取、规管、分配、象征、回应、强制、再分配、镇压、财政、行政、干预经济，等等，不一而足，但其中出现频率最高的是汲取。
虽然这些文献关注点相近，但提法、说法各异。总之，彼时“国家能力”尚未成为政治学界约定俗成的标准提法。
经过几个月认真复读上述文献，对其精髓进行提炼，我决定采用“国家能力”的提法，并将它作为自己研究项目的理论支点，因为这个概念有助于以简单明了的方式揭示我关于预算外资金研究的意义：“两个比重”的快速下降绝非好事，它已经严重削弱了中国的国家能力，如果不加遏制，后果堪忧。为了加强国家能力，当务之急是进行国家建设。
这大概是在中文世界第一次出现“国家能力”和“国家建设”的概念。²⁷即使在外文世界里，与之对应的“state capacity”和“state building”在当时也是罕见的（见图1）。
我之所以选择“国家能力”这种表述，理由如下：“国家权力”的表述太过宽泛；“治理程度”“国家性程度”与“国家效能”这几种表述侧重看事后的结果；“政治能力”与“国家行政能力”指的实际上就是国家的能力，但不如“国家能力”来得直截了当；迈克尔·曼的“基础性权力”本来是一个不错的选项，他却将强制能力划入了“专断性权力”的范畴，排除在“基础性权力”之外，不符合我对“基础性”的理解。
简单地说，我对“国家能力”的定义是：国家将自身意志转化为现实的能力。凡是国家，都有自己的意志，无论这种意志是如何形成的，无论这种意志在道义上是否正当。凡是国家，都希望将自身意志转化为现实，不然，它就失去了存在的必要。但是，不同国家将自身意志转化为现实的能力大不相同。
更细致地说，我定义的国家能力暗含五层意思。
第一，它是应然的概念。每个国家都应该具备将自身意志转化为现实的能力，但在现实中，有些国家未必具备这种能力。应然的能力因此就成为衡量实然“强国家”与“弱国家”的标杆。只有这样理解，才可以让我们了解实然的国家能力还有多少改善的空间。
第二，它是相对的概念。处于不同发展阶段的国家、政治经济体制不同的国家，自身意志也大相径庭。国家意志的不同，会影响国家干预经济社会范围的大小，从而影响其转化为现实的能力。我们不应期待，不同的国家将自身意志转化为现实的能力相同。
第三，它是多维的概念。国家能力实际上不是一种能力，而是一束能力，由多种能力构成。各种能力也许会同步增强或削弱，但也可能出现参差不齐的情况。
第四，它是集约的概念。可以说，国家有多少种功能，就有多少种国家能力。但我所理解的国家能力，并不是指所有维度的国家能力，而是仅指国家的基础性能力，即国家赖以生存、不可或缺的能力。它不包括国家日常运作的一般性能力，诸如行政能力、官僚能力、组织能力、政策制定能力、规划能力、干预市场结果的能力等。²⁸
第五，它是特指的概念。所辖领土稍大的国家，往往会在中央政府之下设置各级地方政府。国家能力当然既包括中央层级的能力，也包括地方层级的能力，但它特指国家中枢的能力，这是因为当地方与中央同心同德时，地方能力强，会加强整体国家能力；但当地方与中央离心离德时，地方能力强，会削弱整体国家能力。
这样理解的国家能力就是立国之本：能力弱的，可能国运衰微、国将不国；能力强的，可能国运兴隆、国势日昌。
确定了研究项目的核心概念与理论框架后，我在1990年底完成了长文《建立一个强有力的民主国家—兼论“政权形式”与“国家能力”的区别》，这是我到耶鲁大学任教后完成的第一篇论文。²⁹
这篇文章指出，政府“管多宽”的意图与其“管得住”的水平没有必然联系。当时很多人将政权形式与国家能力混为一谈，没有将国家干预社会经济的外延范围（how extensive）与有效程度（how effective）区别开来。有些人明明是想加强国家能力，却在如何改变政权形式上做文章；另外一些人明明是想改变政权形式，拿出的办法却是削弱国家能力。两者都文不对题。对于国家能力的重要性，该文这样写道：“除非我们相信国家完全不必干预社会经济事务，否则国家能力总是越强越好。当然，国家能力强的政府，不一定不干坏事；但可以肯定的是，国家能力太弱的政府，干不了好事。”
将国家能力定义为“国家将自身意志转化为现实的能力”后，这篇文章接着说明，国家能力主要表现在以下三个方面。第一是国家对社会各阶级的文化渗透，它以教化的形式实现，学校、教会、大众媒介是主要载体。这方面的国家能力表现在政权的正当性上。第二是国家的社会控制。文化渗透是对属民的内心征服，社会控制则是对属民外在行为的约束。军队、警察、法院等国家强制机构是实行社会控制的主要工具。一个政权哪怕已经失去了正当性，也可以靠强制力继续维持，历史上不乏此项先例。第三是国家以动员、分配、使用各种资源的方式实现其既定目标的能力，它是三种国家能力的关键。它强的话，政权的正当性基础就坚实。正当性基础稳当，社会控制自然就不在话下。
基于这个理由，以研究预算外资金膨胀及其影响为切入点的这篇文章，聚焦“国家动员、分配和使用财力的能力”，并将其视为衡量整体国家能力的指标，同时进一步说明：“当我们用‘国家能力’这个概念时，我们指的是中央政府的能力，不是泛指公共权威的能力……地方政府干预社会经济的能力的扩大，并不意味着国家能力的增强。相反，它还极可能削弱中央政府实现自己意志的能力。”
这篇文章回溯了中国国家能力的变化轨迹，结论是“放权让利造成国家能力严重被削弱”，“造成了一个弱中央强地方的局面”，并引发一系列乱象与恶果。由此，它发出呼吁，中国应追求三个基本目标：经济增长、社会公正、生态平衡，而要实现这三个基本目标，国家必须具有较强的动员、分配和运用各种资源的能力，其首要条件是集中财力。³⁰
在当时海外的政治氛围中，这篇论文的观点可谓大逆不道，马上遭到围攻。有些人强烈反对我的观点，认为“在没有私有制，没有民主制的现阶段中国”，根本就不应谈什么国家能力。³¹而我的看法恰恰相反：没有一定的国家能力，任何形式的民主都将难以实现。我曾与耶鲁大学同事、俄罗斯问题专家伊扎克·布鲁德尼（Yitzhak Brudny）等人商讨组织学术会议，专门讨论国家能力与民主转型的关系。
1991年12月25日，苏联解体。一周后，我随耶鲁大学代表团到访俄罗斯，参加与俄罗斯管理学院（苏联社会科学院）合办的民主研讨会。彼时，叶利钦刚刚签署价格自由化法令，一时间几乎所有商品的价格都成倍、成十倍地迅猛飙升，几乎所有商店的货架都被一扫而空。大多数俄罗斯人突然发现，按当时的物价水平，他们的收入已不足以果腹。结果，接待我们的俄方人员，包括民主党派的领袖们，顿时对民主话题似乎都失去了兴趣。除一位发言者外，所有的俄方代表都呼吁建立一个强有力的政府，给我极大的震撼。³²
目睹了俄罗斯当时的惨状之后，我更坚定了自己的看法：无论采取什么样的政权形式，国家能力都极为重要，只能增强，不能削弱。认识到这一点，使我对国家能力研究的热情更高。
在1992年前后，我连续写了数篇有关中国国家能力与政治转型的中英文文章，³³到这时，已有其他留美中国学者也开始借用“国家能力”概念来研究中央—地方关系。³⁴
也是在这一年，我结识了来耶鲁大学经济系从事博士后研究的胡鞍钢，他那时已独著、合著了几本书—包括颇有影响的《中国国情报告》³⁵，在国内是小有名气的国情研究专家。我们一见如故，交谈几次后，十分认同彼此的观点。一方面，我那时已在美国学习工作了十年，虽然无时无刻不关心国内的发展，但在依靠传统纸质媒体的当年，总感到还是隔了一层，胡鞍钢对国情的深刻了解正可以弥补我的不足；另一方面，我有关国家能力的研究成果也引起了胡鞍钢“莫大的兴趣和创作热情”³⁶。于是，我们决定携手合作，下大功夫写一份有关中国国家能力的系统性研究报告。
经过近一年的辛苦工作，报告初稿终于在1993年春大致准备就绪，标题为《加强中央在市场经济转型中的主导作用：关于中国国家能力的研究报告》（下文简称“《报告》”）。³⁷
1993年5月下旬，胡鞍钢学成回国。他立即着手打印、分发这份最新的国情报告。6月中旬，我也回到北京，与胡鞍钢一起向学术界和新闻界作相关学术报告。在一次报告会上，我们说到了国家汲取能力下降带来的一系列严重后果，包括迫使财政拨款不足的解放军部队自筹军费。之后，《报告》立即引起了极大震动。1993年6月21日，专供省部级领导干部参阅的新华社《国内动态清样》以《两留美博士提出：加强在市场经济转型中中央政府的主导作用》为题，摘要发表了约3500字的国情报告提要。随后，专供中央领导人参阅的中央政策研究室《内部信息》做了转载。7月19日，专供地司级领导干部参阅的人民日报社《内部参阅》发表了更长的报告提要（约6000字），并配发编者按：“此文对我国经济体制改革提出了一些新见解、新主张。本刊登出，供内部研究、探讨。”在此前后，中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协等调阅了报告全文。
1993年6月中下旬，时任财政部部长刘仲藜约见胡鞍钢与我，他对这份《报告》评价极高，称已向中央领导人做了推荐。他还说：“外来的和尚好念经”；“你们是在美国留学的学者，既了解国外的经验和理论，也了解中国的实际情况，问题说得很准，既公正又客观。把你们的观点向中央领导人反映，这不同于我们财政部的报告，会被视为部门的意见。况且你们的报告并不是就财政谈财政，而是把这一问题看成整个中国发展的至关重要的问题，甚至是关系到中国是否长治久安的根本性问题”。他告诉我们：“你们在《报告》中提出的财政体制改革的思路，与中央领导人的想法很接近。”这表明，我们提出建立分税制的想法是与“中南海”不谋而合的。
不久后，时任中央政策研究室副主任滕文生约见胡鞍钢与我，他充分肯定了国情报告的基本观点，认为很受启示，深得教益，可使人既了解国内经济发展的历史和经验，又了解发达国家经济运行的轨迹和经验，对经济决策等会有不容忽视的参考借鉴作用。他谈道，我们的许多观点与江泽民总书记关于财税体制改革的思路是一致的，从中国的实际国情出发，同时也吸收国际上的成功经验。
通过以上渠道，中央、省部、地司级决策者都了解了我们的观点。随后，新华社、《人民日报》、《光明日报》、《中国青年报》、China Daily、《文汇报》、《中华工商时报》、中国新闻社等先后大篇幅公开报道了“王胡报告”的观点提要；中国香港《文汇报》和《经济导报》、纽约《侨报》、英国《经济学人》、法新社等也纷纷转载和报道了报告观点。该《报告》影响之大，反应之强烈，远远超过我们的预期。³⁸
这份《报告》由六章构成。第一章，国家能力；第二章，中国国家能力变化；第三章，国家财政能力下降的主要原因；第四章，国家能力下降的严重后果；第五章，中央政府在市场经济转型中的作用；第六章，提高国家汲取财政能力的途径和建议。可见，国家能力是《报告》贯穿始终的一条红线。
作为全书分析中国实例的理论基础，除了第一章外，《报告》还附有一篇我写的《国家能力概念简介》，详细解释了这个国内读者大概头一次听说的关键概念及其意义。
我首先将国家能力定义为“国家将自己意志、目标转化为现实的能力”，并强调它主要用来指称“中央政府能力，不是泛指公共权威的能力。只有中央政府才能代表国家意志，而其他公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的”。
紧接着，我逐点论证，“国家能力不仅是国家强盛的必要条件，也是关系到一个政权存亡的先决条件。任何政治制度必须具备四种基本国家能力才能运作和生存”，即汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力，而“在这四种国家能力中，汲取能力最为根本。国家只有掌握了必要的财力才能实现它的其他功能”，“财政体制是决定国家汲取财政能力的最重要因素”。
《报告》的第二至第四章从历史与比较两个视角，对中国国家能力的变化进行了详尽的实证分析，其结论是：以“放权让利”为主旨的地方财政包干制改革，不但没有加强国家能力，反倒严重削弱了国家能力，导致出现“弱中央、强地方”这种令人担忧的格局。我们特别用数据证明，中国中央政府的财政能力已下降到南斯拉夫瓦解前的水平，并以此发出警告：“如果不对现行的非现代、非规范的财政体制做彻底改革，那么，就会出现中央与地方利益纷争，地方与地方相互冲突，伴随行政分权化过程，导致‘两个比重’进一步下降，国家汲取能力不断下降，长此发展下去，后果不堪设想。”
《报告》的第五章从多个理论角度论证，中国的市场转型必须是中央政府主导型，而不是地方政府主导型，尤其是“必须大力提高国家汲取财政能力”。第六章提出了以规范的分税制取代财政包干制的政策建议，同时强烈呼吁“彻底清理预算外资金……尽快结束两种预算并存的混乱局面”。我们认为，这些举措“是刻不容缓的和难以避免的”，只有“重新构造既适应现代社会，又符合中国国情条件的政治制度和财政制度”，才能“奠定国家长治久安的基础”。
《报告》的“结束语”特别引用《易经》的告诫：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”，并说明了我们撰写此报告的出发点：“不是从最好处着眼，争取最好的结果，而是从最坏处着眼，至少避免最坏的结果。”什么是最坏的结果呢？苏联和南斯拉夫就是最典型的例子。
回头看，客观地说，对“放权让利”的弊端、对中央财政的窘境，国内学者与官员的认识也许比我们俩的认识更深刻。事后我们了解到，当时真实的情况比我们数据分析所呈现的局面还要严重得多。1992年9月卸任的财政部原部长王丙乾曾形容说，他穷得只剩下背心和裤衩了。他的继任者刘仲藜则感叹说，“我连背心都没有，只剩下裤衩了”，在他看来，中央财政已处于“悬崖边上”。中央财政捉襟见肘更是让时任国务院分管副总理朱镕基坐卧不安。到1993年，他感到中央财政日子已几乎过不下去了，如果这种情况发展下去，“到不了2000年就会垮台，这不是危言耸听”。在约见我们时，滕文生也反复提及，毛主席曾说过，“手中没有一把米，叫鸡都不来”³⁹。看来，我们警告要避免出现最坏局面，并非无的放矢。
如果我们这个《报告》有什么新东西的话，那就是跳出财政讲财政，提出了国家能力的概念，并将财政汲取能力提升到关系国家长治久安的政治高度。对这一点，刘仲藜印象深刻：“当时的理论界对我讲，财政是国家行政能力、国家办事的能力。你没有财力普及义务教育、救灾等，那就是空话”；⁴⁰“所谓财政，就是有财才能行政，换句话说，财力大小，决定着国家的行政能力”。⁴¹时任浙江省财政厅厅长翁礼华更是一语中的：“中央财力比较薄弱……这不只是一个经济问题，还可能是个政治问题。”⁴²
翁礼华用“一个报告与一场改革”⁴³形容我们那份《报告》的影响：“在中央关注国家调控能力，尤其是财政调控能力的历史性时刻，王绍光、胡鞍钢这两位青年学者的国情报告，吻合和触动了中国全面推行分税制财政体制改革。”⁴⁴
1993年6月22—24日，由刘仲藜部长主持，财政部在北京石景山区龙泉宾馆召开部分省、市财政厅局长及预算处处长会议，着手探讨分税制财政体制改革问题。会上，财政部常务副部长项怀诚拿着笔记本详细介绍了我们的国情报告。⁴⁵这次会议第一次比较全面地介绍分税制，对统一思想起到了非常大的作用，它形成的共识是，中国进行分税制财政体制改革已酝酿多年，现在已到了从试点走向全面推开改革的时候了。⁴⁶
1993年7月，中央政府开始具体酝酿财政体制改革。⁴⁷7月20—23日，全国财政工作会议和全国税务工作会议在北京召开，出席会议的有各省、自治区、直辖市和计划单列市财政、税务厅（局）厅局长。7月23日，时任国务院副总理朱镕基在会上传达了党中央、国务院的决定：从1994年初开始，在全国全面推行分税制，不搞试点，因为“现在如果不开始进行财税体制改革，明年的日子就很难过”；他告诫与会者，必须把分税制改革提高到“维护长治久安的政治局面的高度来认识”。⁴⁸
其后，在1993年9月9日到11月21日的74天时间里，朱镕基亲自带领中央财政、税务、经贸等有关部门同志，先后分10站走了17个省、自治区、直辖市（包括计划单列市），一个地方一个地方地解释、沟通分税制方案，形成了改革的大致框架。回到北京后，在11月25日召开的财政部、国家税务总局机关全体干部职工大会上，朱镕基欣慰地说：“我确实感觉到这次财税体制改革是国家长治久安的基础，诚如江泽民同志讲的，是有历史意义的”；“如果还是以前那一套就要吃大亏，最后就要崩溃”。⁴⁹
对此，刘仲藜也感触良深：“‘国家长治久安’这句话写得是有深意的。几千年以来中国有些朝代是非常之乱的，比如说南北朝、五代十国时期，没有一个中央统一的政权，大家各自为王。”1993年12月15日，国务院发布了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。次年初，分税制改革正式拉开帷幕。头一个月改革就显现成效：财政收入比上年同期增长了62%，负责分税制改革的时任财政部副部长项怀诚惊喜得无以言表，直呼“这是从来没有过的速度”！此后，中国财政汲取能力迅速回升到合理水平，朱镕基总理认为，对这次改革取得的成就，“怎么评价都不过分”⁵⁰。的确如此，回想起来，1993年的分税制改革奏响了中国加强国家能力的序曲。
也是在1993年12月，胡鞍钢与我将此前的内部报告修改后以图书的形式公开出版，德高望重的国务院发展研究中心顾问马宾为它作序。辽宁人民出版社面向内地推出中文简体版后不久，⁵¹牛津大学出版社（香港）也于1994年初推出了中文繁体版。⁵²《中国国家能力报告》问世后，立刻在国内外引发了长达数年的争议，其中尤以摆在香港、普林斯顿、北京的三大擂台为甚。
1994年上半年，香港发行的《二十一世纪》期刊摆出了第一个擂台，其当年2月号开辟专栏“中国‘国家能力’的辩论”，邀请胡鞍钢与我亮出自己的观点。在《中国政府汲取能力的下降及其后果》一文中，我们首先介绍了国家能力这个概念，然后讨论当时的中国政府是否已经变成了一个“弱政府”，最后指出国家能力下降已经带来什么严重后果，还可能带来什么更严重的后果。我们的立场十分鲜明：“国家能力强，可以是件好事，但不一定总是好事”；然而，国家能力弱，绝对是件坏事，搞得不好会导致国家崩溃，南斯拉夫就是前车之鉴，“在关系民族命运的大问题上切不可须臾存侥幸心态”。⁵³
《二十一世纪》同期邀请四位在美国和中国香港任教的学者发表了“驳议”文章。⁵⁴
芝加哥大学政治学系的杨大利承认，我们的研究“得到多家外电青睐，可谓举世瞩目”，但指责我们是在贩卖“耸人听闻的‘濒危论’”以博得眼球。他不同意我们关于只有“中央政府才能代表国家意志”的论断，用嘲讽的语气奚落我们“混淆了中央与国家的区别”。按照他的理解，中国政府的汲取能力“与历史水平相比，仅仅略低一些。而且在1988年以后并未呈继续下降的趋势”。总之，天下太平，我们是庸人自扰。⁵⁵而在我们看来，他是对现实危机麻木不仁。
麻省理工学院政治学系的崔之元并没有如《二十一世纪》编者期待的那样，对我们进行“批驳”。他赞赏我们“提出了一个值得探讨的重大问题”，“提醒我们高度注意国家财政在市场经济的制度安排中的关键作用”。同时，他也认为，最可取的是我们“冷静分析的态度”。崔之元的建议是，在度量国家能力时，除了看财政汲取外，还需考虑政府在金融体系上有无可操纵的杠杆。⁵⁶事实上，财政分权也导致了金融分权。因此，1993年底，在发布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》10天后，国务院又发布了《国务院关于金融体制改革的决定》，目的是抑制地方政府金融权力的扩张态势，重新确立中央在金融领域的主导权。⁵⁷
香港大学经济及金融学院的饶余庆和萧耿认为，“对中国国情而言，最大的弊病是政企不分，政府对经济干预过多……中央集权制适度削弱，对经济发展反而有利”，他们质疑汲取能力是否可以代表国家能力，理由竟是中国政府汲取能力下降没有“明显影响军费、公共事业投资”。⁵⁸不知道为什么，他们看不到，财政汲取能力下降已经严重影响了这两方面的投资。
针对上述四位的质疑与建议，《二十一世纪》1994年4月号发表了我的《再论中国政府的汲取能力—兼答杨大利、崔之元、饶余庆、萧耿诸先生》。这篇文章进一步阐明了我对他们提出的三大问题作何看法。
第一，汲取能力是否能代表国家能力？我从理论与实证两方面进行了辩驳，并指出，“即使按照饶、萧两先生自定的判断标准，汲取能力也是能够在一定程度上代表国家能力的”。
第二，中国政府是否在资源动员和分配方面已变成一个“弱政府”？弱不弱，关键是看历史与跨国比较。我展示，“在所有查得到相关数据的国家中”，只有已经崩溃的南斯拉夫“与中国的情况最接近”。
第三，国家汲取能力下降是否无关紧要？我指出，不能因为厌恶高度集权，便走另一个极端，陷入对分权的迷信。适度分权也许是件好事，但分权必须有个限度，超过了限度，可能带来天崩地裂。“关心中国前途的人们不应陶醉于目前的大好形势，而应以百分之九十九的努力，去阻止哪怕只有百分之一可能性的内乱”，这叫底线思维。⁵⁹
到《二十一世纪》当年推出6月号时，香港大学经济及金融学院的汪丁丁加入辩论，发表了《也谈中国“国家能力”》。他关心的焦点是“大规模的产权关系（从公有制向私有制的）转变”，以及与之相关的“对立宪和立宪改革的需求”，以至于他完全没有搞懂我们为什么要研究国家能力（他以为讨论的要点是“到底多大规模的政府是‘最优规模的政府’”），也没有试图了解什么是国家能力（他将国家能力等同于“国力”）。在汪丁丁看来，冷战后天下已成太平盛世。因此，他“不认为在目前的国际局势下，国防的考虑应主导社会对‘国力’的需求”。⁶⁰他的看法之天真让我们有点无言以对。
1994年下半年，关于国家能力辩论的中心移到北美，设在普林斯顿大学的“当代中国研究中心”摆出了第二个擂台。那年10月22—23日，该中心与“二十一世纪中国基金会”联合主办了“规范分权与制度转型学术研讨会”，来自美国多个大学和研究机构的30多位专家学者参加了这个研讨会，会议中心议题是中国的中央与地方关系，焦点是国家能力，美国之音、中国之音、《世界日报》、《中国新闻月刊》、上海《文汇报》等媒体均到会采访。其实，在此之前，该中心创办的《当代中国研究》（Modern China Studies）已发表了数篇涉及“王胡报告”的论文，其中有支持我们观点的，⁶¹也有反对我们观点的，⁶²还有提出修正意见的。⁶³
按照研讨会组织者的安排，我成了“这次会议的焦点人物”，会议纪要用略带嘲讽的语气称我是“目前在中国十分走红的青年经济学家”，并揶揄道：“他和另一位青年经济学家胡鞍钢的观点，被中南海政要接受，对目前中国的经济政策产生了举足轻重的作用。”显然，“焦点人物”是假，围攻靶标是真。
当代中国研究中心执行局主席为研讨会定的主调是“规范分权”。按他的说法，所谓“规范分权”就是“从经济分权到政治分权”，目标是“逐步形成一个‘统一而不集权，自治而不分裂’的中国，并向宪政民主制度过渡”。在我看来，这种痴人说梦般的思路只会将中国带入万劫不复的深渊，但在当时，不少与会者似乎接受了他的说辞。普林斯顿大学政治系博士候选人郑永年主张，地方政府应从中央政府的工具演变成相对独立的政治实体；普林斯顿大学政治系博士候选人吴国光建议，制度化分权应综合经济与政治两个方面；原中国经济体制改革研究所综合研究室主任、普林斯顿大学社会学系博士候选人程晓农认为，改革的障碍是“社会契约”本身，而非中央权威不足；美国得州农工大学经济系教授田国强断言，危机恰恰是由“松绑和放权”的政策贯彻不彻底、不完善、不平衡造成的；佐治亚州萨凡纳州立大学历史系助理教授洪朝辉鼓吹，将“保地方、防中央”作为乡镇企业产权改革的思路；俄亥俄州托莱多大学经济系助理教授张欣指出，加剧危机的不是分权太多，而是太少，倡导区域经济自治。研讨会结束后，与会者提交的论文陆续发表在《当代中国研究》1994年第6期与1995年第1期上。⁶⁴
我为研讨会提供的论文标题为《分权的底线》。选这么个题目的原因是，很多批评我观点的人认为，我谈国家能力是在鼓吹集权。为了反驳，他们摆出的理据往往是列举分权有多少好处。然而，即使他们拿出一万条分权的好处也无法说服我，因为我并不否认分权的“利”和集权的“弊”，也不否认集权的“利”和分权的“弊”。
我这篇文章的主要论点是：无论分权有多少好处，分权有其下限；超过了这个下限，就会出现种种危机。过度集权也许会造成严重的效率损失，但过度分权则可能导致国家的分崩离析。我特别强调：“讨论分权的下限不仅仅是个有趣的学术问题，而且是个重大的现实问题。尤其在中国这个有十二亿人口的大国，对任何‘乱’的隐患，切不可掉以轻心。居安思危、防微杜渐是关心国家命运的人们应取的态度。”
该文第一节首先分析了分权和集权在哪些方面有优势，在哪些方面居劣势。既然两者各有利弊，无论朝哪一个方向走极端都是不可取的。正确的提法不是“要集权还是要分权”，而是“哪些权应该集，哪些权应该分”。在此基础上，第二节试图提出划分中央政府与地方政府事权的界限，并依据对事权的划分引申出划分中央政府与地方政府财权（包括财政收入和财政支出）的原则。第三节则着重对分权底线的定量研究。通过分析各国的横截面数据和几个重点国家的时间序列数据，该节希望从量上估计分权的底线，并考察中国是否已越过了分权的底线。第四节用提供公共产品（如国防、环保、全国性基础设施）、收入再分配（如地区差距）、维持宏观经济稳定三方面的失序现象证明中国的分权确已越过底线。
在文章结尾处，我写道：“经历了十多年‘放权让利’之后，中国已到了从制度上规范政府与市场关系、中央与地方关系的时候了。如果有人在分权已接近或越过其底线之际，仍坚持只有进一步分权才是改革，他们要么是天真的情绪化的改革者，要么是在为分权过程中形成的某些特殊利益充当代言人。清醒的改革者必须把握集权—分权之间的适度平衡，并据此做出健全的制度安排，只有这样才能使中国经济走上一条持续、稳定、协调发展的康庄大道。”⁶⁵
普林斯顿的研讨会结束后不久，北京的天则经济研究所于1994年11月中下旬也举办了一次有关《中国国家能力报告》的研讨会，是为第三个擂台。
参加这次研讨会的有各方面专家学者30多人，包括北京天则经济研究所原所长盛洪、中国致公党中央原副主席杨纪珂、中国社会科学院经济研究所原所长赵人伟、中信国际金融研究所邹南等。研讨会的主题是天则所学术委员会主席张曙光写的长篇书评。为召开这次会议，主办方可谓用心良苦。开会前10天，他们已把张曙光约2万字的书评和约1.5万字的《中国国家能力报告》提要寄送给参加会议的学者阅读准备。为了显示主办方展开辩论的诚意，它还特邀了胡鞍钢出席。⁶⁶
天则经济研究所当时是中国内地自由主义的大本营，其著名特约研究员刘军宁此前已发表了一篇书评，强烈抨击了《中国国家能力报告》。他把我与胡鞍钢的立场歪曲为“浪漫主义的思维”，仿佛我们会幼稚地以为，“只要赋予国家以足够的能力，只要个人把其权利和自由毫无保留地让渡给国家，只要地方政府无条件地服从中央政府的安排，国家就无所不能，包括变人间为天堂”；而他对自己自由主义的立场也毫不掩饰—“要使国家有所作为的最好办法就是对国家的权力和能力加以必要的限制”。⁶⁷
张曙光的书评引用了刘军宁的文章，也表达了与之相同的立场。如果说刘军宁试图对我们“一剑封喉”的话，张曙光则像是“万箭齐发”，他对我们报告的批评几乎到了吹毛求疵的地步。例如，一方面，他指责我们的实证分析“缺乏应有的理论指导，没有理论分析的框架，也没有要加以检验的理论假说”；另一方面，他又指责我们“不加分析地以外国的理论框架和发展模式作为参照系”。简直让人无所适从。张曙光在书评中提出两大问题：国家作用，积极，还是消极？国家能力，强好，还是弱好？对明确服膺新制度主义理论的他而言，两个问题的答案很简单：一要彻底“打破对国家的迷信”；二要明确“强政府和强中央不一定是件好事情”。⁶⁸
胡鞍钢在会上做了澄清，《中国国家能力报告》绝对没有国家万能论的意思，它只是指出国家能力的必要性：当国家汲取能力下降超过一定限度后，就必须扭转这种危险的势头，否则有可能大难临头。然而，天则所的与会者似乎都不能接受这种务实的底线思维方式。
天则所研讨会后，张曙光意犹未尽，又补写另一篇文章，再评《中国国家能力报告》。古典自由主义喜欢将国家与个人的关系想象为一种子虚乌有的契约关系，同样，在张曙光的想象中，“政府和作为纳税人的个人之间的关系，并不是统治和服从的关系，而是一种特殊的交易关系，政府向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府缴纳税款”。基于这种毫无根据的想象，他断定，“相对于政府提供的服务，个人和企业缴纳的税赋也许不是少了，而是多了”，并质问道：“在这种情况下，政府有什么理由增加税收，提高财政汲取能力呢？”张曙光进一步推论，“既然政府的财源来自纳税人的缴纳，那么，纳税人对国家财政支出的情况进行监督也是合理的”，但“目前中国公共财政和国家财力的大致情况是，预算内、预算外、制度外各占三分之一。很多预算外、制度外的财政活动随意性很大，很不规范，难以监督检查”。这时，他话锋一转，指责“《报告》的失误也在于它把自己的视线仅仅局限在预算收支上，而脱离了中国的实际”。⁶⁹
关注预算外资金失控本是我研究国家能力的起点，《中国国家能力报告》也有大量篇幅涉及预算外资金，而且专门有一节讨论为什么应该取消预算外资金，以及如何“尽快结束两种预算并存的混乱局面”，不知道为什么如此关键的内容却没入张曙光的法眼。⁷⁰
1994年，香港、普林斯顿、北京的三场辩论开启了“国家能力”“汲取能力”进入中文学术话语体系的大门（见图2）。⁷¹
在外语世界，从1992年起，已有人注意到我关于国家能力的研究。⁷²中文世界有关国家能力的辩论引起更多欧美学者的关注。1994—1995年，在外语文献中，提及我们关于国家能力研究的学者逐渐增多，包括一批十分活跃且颇具影响力的学者，如美国哈佛大学的魏昂德（Andrew Walder）⁷³、耶鲁大学的戴慧思（Deborah Davis）⁷⁴、匹兹堡大学的托马斯·罗斯基（Thomas Rawski）⁷⁵、史密斯学院的戈迪温（Steven Goldstein）⁷⁶、澳大利亚悉尼大学的大卫·古德曼（David Goodman）⁷⁷、中国香港科技大学的郑在浩（Jae Ho Chung）⁷⁸、加拿大北英属哥伦比亚大学的保罗·鲍尔斯（Paul Bowles）⁷⁹、德国全球与区域研究所的韩博天（Sebastian Heilmann）⁸⁰、世界银行的马骏⁸¹等。另外，还有一批博士论文引用了我们关于国家能力的研究。⁸²
特别值得一提的是，1994年春，法国现代中国研究中心主任潘鸣啸（Michel Bonnin）在其机关刊物《神州展望》上，用10页的篇幅逐章介绍了《中国国家能力报告》。尽管他对《中国国家能力报告》持保留态度：“王绍光和胡鞍钢的报告对一些议题和问题提供了深入的见解，但并未对中国面临的艰巨任务和严峻变革提供全面的视角。”⁸³这大概是第一次有人用西方语言详细呈现了我们的主张。
1995年春，专门登载中文重要经济学论文的中译英刊物《中国经济研究：译著》（Chinese Economic Studies: A Journal of Translations）极为罕见地决定，用整整两期特刊的篇幅（约180页），以“王绍光的建言”为题，全文登载《中国国家能力报告》的英译本。特刊的编辑者是曾长期担任美国中央情报局高级分析师的波士顿大学国际关系学系教授傅士卓（Joseph Fewsmith）。在引言中，他介绍说，《中国国家能力报告》是“近年来有关中国经济的最具影响力和争议性的文件之一”，其核心概念是“国家能力”。同时，他相信，《中国国家能力报告》“与1980年代改革的主流趋势—即普遍被称为‘放权让利’的改革—截然相反”，“因此，可以想象，许多中国经济学家和地方领导人对王绍光和胡鞍钢提出的观点持有不同的看法”。⁸⁴为此，这份刊物也翻译了程晓农批驳《中国国家能力报告》的长篇文章，发表在特刊第二期上。
《中国经济研究：译著》不久后更名为《中国经济：译文与研究》，它于1998年夏再次出版了一个长达百页的特刊《胡鞍钢论中国1994年税改》。傅士卓在引言中介绍说，“财政改革是近年来中国诸多争论的中心议题，尤其是有关中央与地方关系的争论”，而《中国国家能力报告》“是这些辩论的焦点”。⁸⁵这个特刊收入胡鞍钢写的两篇长文：《〈中国国家能力报告〉背景与争论》与《艰难的制度创新—对分税制改革的初步评价》。⁸⁶
也许是因为三期特刊销路不错、供不应求，2001年，该刊物的出版商又将三个特刊合辑为一个单行本——《危机中的中国经济：国家能力与税制改革》。⁸⁷这时，傅士卓已充分意识到，思考中国的发展时必须关注国家能力问题，而我们的《中国国家能力报告》与1994年分税制改革“标志着制度建设迈出了重要一步”。⁸⁸
三期特刊与一个单行本的出版进一步扩大了我们有关国家能力研究的海外影响。
1994年以后，胡鞍钢与我不再把时间花在被动回应批评上，而是把精力放在进一步研究与国家能力相关的三个问题上，即国家在市场转型中的作用、强制能力、再分配能力。
讨论国家能力，首先要明确国家必须扮演的角色。很多人否认国家能力，是因为他们坚信，国家只应充当“守夜人”，无需管太多事，也不必有太大能力。
1990年代，新自由主义进入巅峰期，水银泻地般地蔓延至全世界，占领各国意识形态的高地。当时中国也有很多人深信“自由市场”与“公民社会”神话，极力反对国家干预，并心悦诚服地接受了撒切尔夫人的说法—“你别无选择”（There Is No Alternative，TINA）。
为了破除“对市场转型的‘迷思’（myth）”，我于1993年底写了《国家在市场经济转型中的作用》一文，试图从理论上、逻辑上论证，即使在向市场经济转型的过程中，国家依然应该在多个领域积极发挥作用，包括新古典派经济学家认为国家应起作用的领域，“市场失灵”派认为国家应起作用的领域，还有中国因其种种特殊性国家必须起作用的领域。归纳起来，这篇文章列举了17项政府必备功能，其中有不少涉及国家的强制能力（如维护主权和领土完整、维持社会基本秩序、以国家强制力为后盾保障市场转型平稳有序）和再分配能力（如调节收入和财富的分配，建立新的社会保障系统、补偿那些利益受到市场改革损害的社会集团，中央政府用调剂办法来制止地区差别越来越大的趋势，并设法逐步缩小沿海与内陆的鸿沟），而这些国家职能只能由中央政府来承担，不应下放给地方政府。⁸⁹
其后，我出版了两本书：《挑战市场神话》意在破除市场神话；《多元与统一》意在破除“公民社会”神话。
我在《挑战市场神话》的“序言”中这样写道：
在80年代的最后一年，日裔美国人福山发表一篇颇具争议性的文章《历史的终结？》。虽然他那篇文章遭到了很多人批驳，但不可否认的是，主宰今日世界的正是一种以“历史已经终结”为主旨的意识形态。支撑这种意识形态的是一系列神话，如私有制的神话，市场的神话，分权的神话，西式民主的神话等等，不一而足。在很多人看来，私有制，市场，分权和西式民主既是衡量各种制度优劣的尺子，也是人类发展的终极目标。如果说以前还有人探索过“第三条道路”的话，现在似乎只有一条道路可走，亦即西式资本主义道路（或更准确地说，美式资本主义道路）。换句话说，历史已经终结，道路已经确定，除此之外，别无选择。不幸的是，这种意识形态已征服了相当多的中国人。经过几十年艰难的摸索，中国人好不容易才摆脱了对国有制、计划、大一统和专政的迷信。如果一转身陷入另一类迷信，不知又要付出多少代价……需要说明的是，我们并不排斥私有经济，并不否认市场的作用，并不反对适度分权，并不拒绝民主的原则，我们反对的只是对私有制、市场、分权、西式民主的迷信……所谓挑战市场神话，就是承认市场在资源分配方面的作用，同时也清醒认识到市场在其他方面的种种局限性，并继而指出国家在市场经济和市场转型中的作用。所谓挑战分权神话，就是承认分权在提高效率方面的潜能，同时也清醒认识到分权有其下限，并明确指出超出分权下限所可能带来的严重经济、社会、政治后果。⁹⁰
《多元与统一》比较研究了20个国家或地区的“公民社会”“非政府组织”（该书称之为“第三部门”）形态，试图用详实的材料戳穿四个与之相关的神话，即新现象神话、志愿的神话、独立的神话、圣洁的神话。既然“公民社会”也会失灵，相应的政府功能必不可少。⁹¹
同期，在胡鞍钢主持下，中国科学院、清华大学国情研究中心编辑的《中国国情分析研究报告》（内部刊物）刊登了一大批有关国家作用的文章，供中央、省部级领导参阅，获得普遍好评并引起关注。经过精心挑选，胡鞍钢与我将其中部分文章编辑成一本论文集，书名为《政府与市场》，其中收入了胡鞍钢写的《序言：探讨政府与市场关系》、我俩合写的《重新认识国家的作用》，以及我写的《变化的政府作用》。⁹²
由于与汲取能力紧密相关，强制能力与再分配能力研究是胡鞍钢与我的另外两个主攻方向。
在《中国政府汲取能力的下降及其后果》一文中，我们指出，汲取能力下降直接导致两个后果：一是，捉襟见肘的中央政府无力支付全额军费，不得不允许、鼓励，甚至迫使军警“下海”创收；二是，“财力分散严重损害了中央政府的再分配功能，使地区间、行业间、单位间、社会集团间的差距日益扩大”。⁹³
在《分权的底线》一文中，我更详细地揭示了这两方面的问题。
关于强制能力的削弱，该文写道：“更严重的是，中央政府无力供养军队。中国的实际军费在1978—1993年除中越冲突高峰期外一直呈下降趋势，直到1989年跌入谷底。自1989年以来，军费虽然有所回升，但直到1993年仍没超过1978年的水平。这就是说，中国军费在16年中不仅毫无增加，反倒有所减少。在全世界，恐怕再也找不到第二个国家的军费在同一时期内不升反降。由于军费不足，军地反差凸显，影响国防建设。不得已，政府不得不在一段时期内鼓励军队经商，以所赚利润补贴部队官兵生活待遇之不足。因此，人民解放军成了世界上为数不多的全面卷入经济活动的军队之一。事实证明，‘以军养军’是行不通的。经商养出的军队不仅不可能担负起保境安民的职责，反而可能以自己对暴力的垄断权胡作非为，扰政干政。负担军费是中央政府不可推卸的责任，各国皆然。”
关于再分配能力的削弱，该文以地区差距为例写道：“随着中央财权的萎缩，能用于在各地区间重新分配的财政资金越来越少”；“由于中央无力在全国范围内进行收入再分配，本来已很严重的地区差别正在不断扩大，并造成了地区间潜在冲突的可能性”。⁹⁴
同时，胡鞍钢与我着手系统、全面地研究这两个方面的问题。
关于强制能力，1994年，胡鞍钢发表了《允许军队经商容易导致腐败》，我写出了长文《“以军养军”还是“正税养军”》。这两篇文章的关键词是“军队经商”。我们指出，“军队经商的目的是以军养军。讨论军队经商的着眼点不仅在于这种方式养不养得起军，还在于这种方式养出的军是什么样的军，是不是人民可以信赖的、能够抵御外敌入侵、维护国家统一、保证社会安定的军”。文章从理论与实证两个角度证明，军队经商不仅无助于国防建设，而且改变了军队的行为逻辑，造成了军内关系不和谐、军民关系不和谐、军政关系不和谐；打断了军队职业化的进程，破坏了军队应有的专业性、责任性和统一性，埋下了军队干政的祸根。我们警告，“试图用允许军队经商的方式解决军费不足问题无异于饮鸩止渴，虽能解燃眉之急，但腐蚀了国家柱石。这种局面必须尽早改变”。唯一的出路是正税养军。⁹⁵由于话题敏感，这两篇文章当时都未能在内地公开发表，只是以内参形式送有关部门参考。那时，我们并不知道，一年前在说到分税制必要性时，朱镕基已提到，中央政府“负有巩固国防和拓展外交的责任”；“有几笔支出是硬的，应该用中央的收入来支付”，其中第一笔便是“军费加武警费用支出”，“按照江泽民同志讲的，军队要吃‘皇粮’，不要去经商，不要把军队搞腐败了，这方面的开支每年还要再提高一些”。⁹⁶
1995年，我花了相当大功夫，研究中国国防开支，这一方面是为了让自己对国防事务有更深入的了解，另一方面是为了纠正国外的误解与歪曲。那时，美西方一些人与机构肆意夸大中国的军费开支，与实际情况大相径庭。梳理他们的出版物后，我意识到，哪怕是研究各国军费的所谓“著名”机构也没有几个专业人才，能弄懂中文资料的人更是绝无仅有；不少研究中国军费的学者连最起码的会计常识都没有，甚至拿拨款与支出相加，导致其估算漏洞百出。为此，我决定用英文写作并发表相关文章。
研究当时的中国国防开支并非易事，因为财政统计公布的正式军费只是国防开支的一部分。除此之外，武警的经费并未正式公布，军队经商所得更是扑朔迷离。为了摸清实情，这一年，我把16层的耶鲁大学斯特林纪念图书馆上上下下查了个遍，哪怕与中国国防开支稍微沾一点边的材料也不放过，经过一番抽丝剥茧、披沙拣金的功夫，最终数易其稿，完成了一篇关于中国军费的研究论文，其结论是“无论军队经商能赚多少钱，它对军队的总体影响是负面的，削弱了中国国防能力，而不是加强了其安全”⁹⁷。
稿件投给西方中国研究领域的主要刊物《中国季刊》，因数据详实，匿名评审评价很高。但曾在美国政府机构担任过情报分析员的该刊主编沈大伟（David Shambaugh）竟认为，我的论文是中国官方“喂料”授意的产物，称它是典型的“黑色宣传”（black propaganda）。我据理力争，明白地告诉他，文中所有数据均来自耶鲁大学图书馆，有注释为证。自知理亏的沈大伟最后不得不接受了这篇文章。⁹⁸
《中国季刊》登载我的论文后，引起了以研究军费开支著称的斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）的兴趣。在该机构的盛情邀请下，我为它1999年出版的年鉴写了一篇如何分析中国国防开支的文章。⁹⁹正是从这一年开始，中国开始出版《SIPRI年鉴》中文版，且收入了我的文章。¹⁰⁰让我没想到的是，此后20余年，我的分析方法被称作“王氏方法”（Wang's methodology），¹⁰¹成为《SIPRI年鉴》估算中国国防开支的标准模板，¹⁰²直到2021年才被新的估算方式替代。¹⁰³
关于再分配能力，1994年，胡鞍钢发表了《中国地区差距研究》¹⁰⁴《省地级干部眼中的东西部差距：对30多名省地级干部的一项调查》¹⁰⁵；我也写了一篇长文《地区差距与中央政府的介入》，它的结论是几句话：中国的地区差距已经过大，必须立即着手解决；自发的市场力量无法缩小地区差距；如欲缩小地区差距，光有意愿是不够的，政府必须具有较强的汲取能力与再分配能力；中央政府必须承担缩小地区差距的主要责任。¹⁰⁶
这一年，我还写了另一篇长文《效率 · 公平 · 民主》，其目的是为再分配能力奠定伦理学的基础。文章质疑了当时流行的“效率优先论”，指出“改革不仅仅是为了建立一个更有效率的体制，而且亦是为了建立一个更公正的体制”。在初始分配严重不公的情况下，再分配“不仅有利于公平，也有利于效率”。¹⁰⁷
1995年，胡鞍钢、我以及另外一位学者合著了长达近700页的《中国地区差距报告》。我们用大量数据论证，我国已是地区差距最显著的国家之一，并且这种差距还在扩大；中央财力下降，没有能力使用财政转移支付来抑制、缩小地区差距是其主要成因。《中国地区差距报告》用南斯拉夫的惨痛教训为例，发出警告：“国际经验表明，在地区经济差距十分严重的情况下，一个国家的政治稳定、国家统一是难以维持的。”¹⁰⁸
其后几年，胡鞍钢连续出版了大量著述，专论地区差距；¹⁰⁹我与他还合著了中英文两种版本的《中国：不平衡发展的政治经济学》。¹¹⁰这些出版物对公共舆论、政策制定、学术研究产生了不小的影响。
1990年代，除了扶贫，中国可以说基本上没有进行收入再分配。之所以如此，是因为那时有一个巨大的思想障碍—“效率优先、兼顾公平”论。因此，1990年代末与21世纪初，我研究的一个重点是破除这个思想障碍。
“效率优先、兼顾公平”论最初由中央党校的一个课题组于1985年底提出。¹¹¹那时，无论是城乡内部、城乡之间，还是地区之间，中国的不平等水平都处于低位，且未显上升之势，有这种主张出现，可以理解。
1993年，“效率优先、兼顾公平”的提法写进了中央文件，变为官方收入分配制度的核心原则。¹¹²然而，从1980年代中期起，中国的不平等水平已开始逐步攀升，且没有放缓的迹象。这便是我1994年在《效率·公平·民主》一文中对“效率优先论”质疑的背景。
到1997年，不平等程度进一步加剧，以至于世界银行当年的一份报告说：“在有可比数据的所有国家中，中国基尼系数的增幅是迄今最大的。如此巨大的变化是不同寻常的。”¹¹³但这一年，中国共产党第十五次全国代表大会报告再次强调“坚持效率优先、兼顾公平”¹¹⁴，这让我十分担心，“如果改革与发展的成果分配不均，全体人民不能共同分享，贫富差距就会变得不可接受，政府道义和合法性的基础就会动摇”。于是，我于1998年写了一篇国情报告，呼吁中国政府必须严肃“面对不平等的挑战”，“千万不能掉以轻心，必须竭尽全力避免最坏的情况发生”。¹¹⁵也是这一年，在国务院发展研究中心主管主办的《中国经济时报》对我进行专访时，我指出，“问题的关键不在于经济差距在扩大，而在于没有公共政策来缩小差距。由于指导思想是‘效率优先、兼顾公平’，重点又仅仅放在头四个字上，所以除了扶贫这一块，中国可以说基本上还没有进行收入再分配的政策机制、政策工具”。为此，我公开呼吁中国政府“不应再提效率优先了”，并下大决心“建立再分配机制”。¹¹⁶求是杂志社主办的《内部文稿》¹¹⁷、原国务院经济体制改革办公室主管的《中国改革》¹¹⁸、北京社会科学院主管的《领导决策信息》等刊物很快对这篇访谈进行了转载，引起广泛的注意。¹¹⁹
经过修改，1998年那篇国情报告于次年正式发表在国务院发展研究中心主管主办的《管理世界》上，其中一个主要修改是简化了国情报告中关于政府“重新分配资源”功能的表述，第一次提出了“再分配能力”，并点明它与汲取能力密切相关。¹²⁰此后直到2003年，“效率优先、兼顾公平”的表述依然保留在官方文件中；¹²¹因此，那些年，我几乎每年都会发表文章，从各种角度论证再分配的必要性、重要性与紧迫性。¹²²2004年，党的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》不再提“效率优先、兼顾公平”，改提“注重社会公平”。这一年，受国务院发展研究中心发起成立的中国发展研究基金会的委托，我承担了课题“平等问题的研究框架”，担任项目负责人。2006年11月，长达50页的课题报告完成，由基金会内部出版。该报告区分了四类再分配（即救济性、补偿性、保险性、公正性），并用数据论证，当时中国再分配机制的问题是：救济性再分配力度太小，补偿性再分配机制不健全，保险性再分配的覆盖面过小，公正性再分配基本上是个空白。报告最后呼吁，“为了实现长治久安，中国必须建立一套行之有效的再分配机制”¹²³。2007年，中国共产党召开了第十七次全国代表大会，胡锦涛同志所作的大会报告完全放弃了“效率优先、兼顾公平”的提法，强调“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，彻底扫清了政府进行再分配的思想障碍。此后，我没再进行论证再分配必要性的工作。
回头看，到1999年，我在研究中已提及五种国家能力，即《中国国家能力报告》提及的汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力，外加《管理世界》文章中提及的再分配能力。到那时为止，我关注的重点是汲取能力、强制能力与再分配能力。让人感到欣喜的是，这三个方面已经出现了显著的改善势头。
汲取能力方面，“两个比重”止跌回升，国家财政实力显著增强，朱镕基总理评价说，对分税制改革取得的成功，“怎么评价都不过分”¹²⁴。
强制能力方面，中央政府手头宽裕后，财政拨付的国防费从1991年的330亿大幅提高到1998年的935亿，短短7年间，增加到近3倍。在这个背景下，时任中央军委主席江泽民于1998年7月21日发布命令：“军队必须停止一切经商活动。”¹²⁵
再分配方面，1998年以前，中国财政在这方面的投入只有一大项“抚恤和社会救济费”，总量微乎其微，1993年只有区区75亿元，占整个财政支出的1.6%左右，相当于国内生产总值的0.2%。1998年以后，政府增加了预算新科目“社会保障补助支出”。1999年，“抚恤和社会救济费”“社会保障补助支出”这两项支出的总额达到523.5亿元，是1993年的7倍，占财政总支出的比重升至4%，占国内生产总值的比重升至0.6%。
看到以上三个领域的国家能力走上了提升通道，我与合作者开始把目光投向其他领域的国家能力。
1999年底，我与上海社会科学院亚洲太平洋研究所所长周建明、清华大学国情研究中心主任胡鞍钢开始筹备进行国家基本制度建设的系统研究。我们当时的看法是，此前20年，以经济增长为中心和市场取向的改革开放取得了巨大的成就，但也形成和积累了严重的问题，亟须转变总体指导思想，将改革推进到第二阶段，确立长治久安的基本国家制度，以重建社会主义与市场经济的平衡，加强中国共产党的执政基础。¹²⁶这是一个宏大的课题，需要更多的一流人才参与。为此，我们开始认真寻找合作者，撰写项目说明书，向海内外有关基金会寻求资金支持。说明书的关键词是“国家建设”（state-building）。¹²⁷
2000年夏，经台湾大学政治学系教授朱云汉协调，我们获得了中国台湾“喜马拉雅基金会”“中流文教基金会”的第一笔启动资金。于是，马上开始筹建“国家制度建设研究小组”（对外有时称“国家长期战略研究小组”）。除了上述四人外，应邀加入的课题组成员还包括王希（美国宾州印第安纳大学历史系教授）、王辉（美国兰德公司研究生院博士）、丁元竹（国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员）、崔之元（清华大学公共管理学院教授）、项中新（财政部预算司处长）、史天健（美国杜克大学政治学系教授）、高柏（美国杜克大学社会学系教授）、郑永年（新加坡国立大学东亚研究所高级研究员）等。除此之外，我们计划，必要时可以邀请其他专家参加我们的活动。我自己熟悉的学术领域是政治学，而其他参与者则来自经济学、社会学、国际关系、公共政策等多个学科领域，都具有深厚的理论功底，且对当代中国研究极为关注，这使得大家可以视野更加宽阔，认识更加深刻。¹²⁸
2000年12月19—20日，课题组成员第一次聚首北京翠宫饭店，开了整整两天会，讨论项目涵盖的范围、目的、基本概念、分析框架、运作方式和初步分工，标志着项目正式启动。这次会议的重点是厘清什么构成“国家基本制度”及其相关的国家能力。除了我以前已经提到的强制能力、汲取能力、调控能力、合法化能力、再分配能力外，与会者在讨论中提到其他种类的国家能力，如“信息收集、处理、检索、监测”方面的能力，以及“规范、调整、管理”方面的能力。
会后，受课题组委托，我于2001年1月起草了一份7000多字的项目规划书。规划书指出，本项研究的目的是为中国的政治改革提供一条新的思路，其基本假设是：没有必要的国家制度建设，一个国家难以持续、稳定地发展，民主化也将失去必要的制度基础；而所谓国家制度建设是指，建立或重建现代国家必备的基本机制，加强这些机制运作的能力，包括认证机制与能力、汲取机制与能力、监测机制与能力、管制机制与能力、实施和执行机制与能力、整合机制与能力、同化机制与能力等。¹²⁹
规划书成形后，通过电子邮件传递给其他成员，征求修改意见。各位参与者做出了很好的反馈。尤其是朱云汉、王希、史天健都寄来长信，详细评说规划书的不足之处，并给出具体的修改建议。
2001年6月中旬，课题组在清华大学召开了第二次会议，重点讨论中国在21世纪初面临的重大挑战。鉴于课题组现有成员对农村问题不太熟悉，而当时中国人口的65%依然居住在农村，我们聘请刚刚出版了《黄河边的中国》一书的华东理工大学社会学系教授曹锦清先生加入课题组，专门研究农村问题。在分析中国面临的挑战的基础上，课题组确定了下一步的研究重点，并将课题进行了分工。利用暑假，课题组成员对各自分到的课题进行了研究。
2001年8月下旬，课题组在上海召开了第三次研讨会。在这次会议上，各位成员提交了有关各自研究的详细提纲。全组对每篇提纲进行了充分的讨论，提出了补充和修改意见。会议要求各位成员在年底前提交有关该课题的文章，并确定了下阶段每人的研究课题。
2001年12月中旬，课题组在美国拉斯维加斯召开了第四次会议。会上，每位成员提交了完成的第一篇论文和第二篇论文的提纲。除对论文和提纲进行讨论外，会议确定了研究成果的处理方式和2002年上半年的计划。到这时，课题组成员已完成6篇论文，包括我写的《现代国家制度中的再分配机制》。另外，组员们还计划在接下来的几个月写作至少10篇论文，包括我的《现代国家对经济和社会的管制机制》。¹³⁰
2002年4月上旬，课题组在北京大觉寺召开了第五次会议，会期三天。会上，每位组员都简单介绍了自己已完成论文的主要内容，供其他组员批评。对如何修改各篇论文以及如何加强论文之间的内在联系，课题组进行了认真、热烈的讨论。会议决定以三种方式传播修改后的论文：第一，部分成果可由清华大学国情研究院内刊《国情报告》摘要印发（约380份），送有关部门与省部级以上领导干部参阅；第二，所有论文投给国内有影响力的刊物，争取全文发表；第三，将部分论文结集交由国内主要出版社出版。会议的最后一天，课题组开始筹划下一次开个文稿研讨会，聚焦三个问题，即国家制度建设的必要性和紧迫性、国家制度建设的思路与分析框架，以及推进中国国家基本制度建设的政策建议，并将三个主题分解成具体的写作任务，由各位组员认领，承诺在下一次会议上汇报。也是在这次会议上，课题组决定应该完成一本百余页的小书，介绍我们对三大主题的认识，作为项目的总体报告。¹³¹
2002年7月9—11日，在北京中关村客座公寓召开第六次会议时，课题组已收到24篇比较成熟的论文，决定将它们编成一本论文集出版。¹³²这次会议的主题是，如何撰写课题组的总体报告。三天讨论下来，课题组决定委托我执笔起草，其他人帮助提供素材；写成初稿后，用电邮互相传递、审阅、反馈，经我修改后，再传递给各位加工和补充材料；最后再由两三人推敲文字定稿。我在前面提到，这本书的初稿起草于2002年，指的就是这件事。
在这次会议上，朱云汉提了一个很好的建议。此前，我们曾使用几种不同的表述来指称国家在培植、强化认同与共识方面的能力，如“合法化能力”“共识能力”“同化能力”，但总觉得不尽如人意。朱云汉建议用“濡化能力”来替代其他表述方式，因为“合法化”“共识”指成效、结果，“同化”则带有负面含义；“濡化”不同，它指手段、过程，且没有负面含义，称得上是神来之笔。¹³³
2002年12月27—30日，课题组在上海社会科学院召开了第七次会议，其主题是国家制度建设如何不偏离社会主义的方向。我在会上汇报了总体报告的进展，并告诉大家，清华大学出版社已原则上同意出版我们的论文集。会后，我与胡鞍钢、周建明多次沟通，写成了《回顾与展望：对国家制度建设的历史思考》一文，作为对课题组过去两年工作的小结。在这篇文章中，我们重申了课题组的共识：在中国政治转型的过程中，不仅应该将现有国家机器民主化、制度化和程序化，而且应该大力加强国家制度的薄弱环节，建立一个高效的、有很强良治能力的政府。这样的政府必须具备八项国家基本职能以及履行这些职能的能力：维护国家安全与公共秩序的能力（强制能力）；动员与调度社会资源的能力（汲取能力）；培育与巩固国家认同和社会核心价值的能力（濡化能力）；维护经济与社会生活秩序的能力（监管能力）；确保国家机构内部的控制、监督与协调的能力（统领能力）；维护社会分配正义的能力（再分配能力）；将民众参与需求纳入制度化管道的能力（吸纳能力）；协调不同利益、形成公共政策的能力（整合能力）。¹³⁴
2003年7月，清华大学出版社出版了我们课题组的论文集《第二次转型：国家制度建设》，书的封底用简练的语言概括了该书的主张：“过去20年，中国发生了千年大变局，经历了极其广泛而深刻的变革，出现了空前的经济繁荣。本书在充分肯定了第一代改革思路（以经济建设为中心，集中精力把国民经济搞上去）的前提条件下，又提出了第二代改革思路，即建立社会主义政治民主制度，确保国家的长治久安。”国家基本制度建设有五大目标：国家安全与领土完整；经济发展与宏观稳定；社会公正与人类安全；政治清明与社会祥和；环境保护与生态平衡。遗憾的是，根据清华大学出版社的建议，该书没有收录课题组全部研究成果，并因篇幅所限，删减了部分文稿及文内注释、引文。¹³⁵
2003年的论文集出版，标志着课题组大兵团联合作战的工作告一段落。那时，福山好像还没有完全摆脱“历史终结”的幻觉；要再过一年，他才大梦初醒，像发现新大陆一样，开始谈论起“国家能力”与“国家建设”对“弱国家”如何至关重要；¹³⁶要再过约十年，他才意识到，即使对欧美发达国家而言，“国家能力”与“国家建设”也不可须臾或缺。¹³⁷
2003年论文集出版后，课题组成员不再经常聚会，但彼此之间的交往与合作依然密切，关于国家制度建设的研究仍在以单兵突击的方式进行。该论文集在国内社会科学界以及相关政策研究部门引起广泛关注，在许多大学被列为关于中国经济、政治、社会等课程的重要参考资料之一。鉴于该书在学术界的巨大影响，它一经出版即销售一空，此后多次印刷。五年后，清华大学出版社邀请胡鞍钢与我重新对该书进行第二版的编辑和整理，他们还提出，最好根据形势的发展变化补充一些新的研究成果，以区别于第一版。因此，该书的增订版削减了原书的若干篇章，加入了胡鞍钢和我的四篇重要文稿，以反映我们后续关于国家制度建设这一主题的最新研究成果。¹³⁸
令人汗颜的是，课题组委托我起草的项目总体报告书稿却一直没有完成。未完成并不是没有写完。事实上，我从2002年夏开始动笔，大概用了一年时间，到2003年夏论文集出版时，报告初稿已基本写就。
书稿首先试图确定什么是国家最重要的治理职能，为国家基本制度建设提供一个坚实的理论基础。通过比较各国政治发展的历史轨迹，书稿排列了这些职能的先后次序：强制、汲取、濡化、认证、监管、统领、再分配、吸纳、整合。强制与汲取是国家存在的基本标志，即使古代国家也应具备；濡化功能亦是古已有之，但在现代民族国家形成与巩固的过程中，其作用至为关键；认证在古代国家履行强制、汲取功能时必不可少，但进入近现代，它变得方方面面都不可或缺；监管、统领、再分配是现代国家有条不紊运作的标准配置；吸纳将民众政治参与需求纳入制度化渠道，整合将民众五花八门的政策偏好化约为政府制定政策的依据。书稿的基本假设是，任何现代民主国家都应该具备这些基本职能，它们履行这些职能的程度反映国家能力的强弱。如果一个政府具备高质量履行所有职能的能力，我们便称它为一个有效政府（强国家）；如果一个政府仅能勉强履行这些职能，或仅能履行其中的某些职能，我们称它为一个低能政府（弱国家）；而如果一个政府无法履行其中的大部分职能，我们则可以称它为一个无能政府（失败国家）。
当我动笔写初稿时，在履行以上职能方面，中国政府可以说做得并不好。这正是我自己与课题组展开这方面研究的初衷。因此，书稿辟出很多章，用大量的实证材料与数据论证，对比其他国家，中国在强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、监管能力、统领能力、再分配能力、吸纳能力、整合能力等方面存在严重不足，导致经济、社会、政治生活等方面均出现不少问题。
但写完初稿，我对它不甚满意，便搁置下来，此后从未全文发表。¹³⁹这是因为：一方面，21世纪初，国内国际形势变化很快，书稿对中国国家能力的各方面评估刚刚作出，很快就会显得过时；另一方面，当时我对有些问题（例如监管、统领、吸纳、整合）的研究还不够深入，唯恐分析不到位，说出外行话，贻笑大方。
搁置书稿后，我并没有在国家基本制度研究方面搁笔，而是试图对较为生疏的四个领域一步步地深入了解。
针对自己不太熟悉的监管问题，我花了不少时间恶补监管研究领域的中外文献，然后选择当时最突出的监管灾区—矿难作为突破口，深入分析中国煤矿业的安全记录为何如此糟糕。那时，中国监管能力薄弱是普遍现象，煤矿安全生产只是其中一个侧面。麻雀虽小，五脏俱全，通过解剖煤矿安全生产这只“麻雀”，并将它置于历史与比较的视角之下，我对中国从全能主义国家向监管型国家转型的艰难路径有了清醒的认识。¹⁴⁰
“监管”是国家对经济与社会生活的协调。“统领”则是国家对自身机构及其工作人员的内部协调，它具有两个维度：横向在每一层级，有五花八门的政府部门与工作人员；纵向有中央政府与地方各级政府。我选择了两个研究方向切入这两个维度：预算与中央—地方关系。
预算是国家与人民统领政府各部门及其工作人员的利器。1994年的分税制改革着眼于解决财政收入不足问题，但没有解决收上来的钱怎么花的问题。虽然1995年已经通过了《中华人民共和国预算法》，但直到21世纪初，预算外资金仍然没有取消，预算编制依然不统一、不规范、不透明，预算执行仍不严格、不严厉。我在2001年8月发表了《美国“进步时代”的启示》一文，指出预算是一种对政府各部门及其工作人员“非暴力的制度控制方法”，并列举了现代预算的七条标准。¹⁴¹这篇文章引起了当时主管财税的国务院副总理李岚清以及时任财政部部长项怀诚的注意。¹⁴²李岚清2002年初在一篇文章中引用了我的文章，¹⁴³项怀诚在全国财政工作会议上非常激动地脱稿说了一大段读我文章后如何受启发。可能是应他的要求，《中国财经报》本已转载过一次我的文章后，又全文转载了一次。¹⁴⁴在项部长的关照下，中国财政经济出版社于2002年出版了我的文集《美国进步时代的启示》，项部长拨冗为拙著写了序，称中国将“稳步推进预算改革，规范政府行为，从源头上、制度上预防和治理腐败。实行综合财政预算，全面反映部门预算内外收支情况。推进财政国库管理制度改革、规范政府采购行为”¹⁴⁵。在此前后，我还发表了数篇与预算相关的文章。¹⁴⁶
在1990年代初研究汲取能力时，我已触及中央—地方关系，但税收只是中央—地方关系的一个方面。2002年后，我对中央—地方关系进行了相当全面的研究，其成果集中体现在我2009年在清华大学公共管理学院所作的系列讲演中。基于这些演讲稿，我写出了题为《中央地方关系四讲》的书稿，可惜的是，由于种种原因，它也只停留在初稿上，还未正式出版。但功夫不负有心人，通过长达几年的研读、思索，我对这方面的统领机制有了较为深刻的认识。
“吸纳”与“整合”听起来可能让人觉得生疏，但它们实际上就是实现有序民主的两个机制，前者与民主参与相关，后者与民主决策相关。2002年之后，我对民主研究的兴趣越来越浓厚，开始从各种角度考察与民主相关的话题，先是发表报刊短文，¹⁴⁷继而发表学术刊物论文，¹⁴⁸最后，从2008年起，用15年的时间出版了一批大部头专著。¹⁴⁹在此过程中，我对民主以及吸纳与整合机制的认识越来越深，但发表方向却集中在民主研究上，反倒没有再太多触及国家能力这个话题。
不过，就我个人的研究兴趣而言，对国家能力我仍是念兹在兹，未改完的书稿一直挂在心头。实际上，在过去20余年，我仍不时写些与国家能力相关的论文。¹⁵⁰在2008年发表的一篇文章中，我提出一种新的国家能力，即适应能力。¹⁵¹适应能力差的体系，即使国家能力一度强盛，也可能每况愈下、陷入衰败；反之，适应能力强的体系，哪怕国家能力一度羸弱，也可能蒸蒸日上、走向辉煌。这样，加上以前归纳的9种国家能力，我认为现代国家应该具备的基础性国家能力共有10种。2019年，我在一篇文章中指出，正在发生的新技术革命很可能釜底抽薪、彻底颠覆现有的国家理论。在新技术革命条件下，传统国家理论的支柱性概念—暴力、战争、疆域都发生了根本性的变化，国家能力的方方面面也不例外。¹⁵²除此之外，在这些年里，我还一直在四处的讲演中谈论有关国家能力与国家建设的话题。
更重要的是，在教学中，我一直开设有关国家能力与国家建设的课程，在我长期任教的香港中文大学（1999—2017年）如此，在中国人民大学的“实践社会科学：历史与理论”暑期研习班（2010年）如此，在清华大学苏世民书院（2017—2019年）如此，在清华大学公共管理学院的EMPA香港政务人才项目（2019—2023年）也是如此。前前后后，这方面的课我开了20多年，每年备课我都会收集和整理新材料、新数据、新文献。长期积累下来，我电脑文件夹中这方面的资料已变得十分丰富。另外，我辅导过的不少博士生也将国家能力与国家建设作为他们毕业论文的选题，如黄冬娅的论文题为《转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑》，樊鹏的论文题为《转型社会中的国家强制：改革开放时期中国警察研究》，刘鹏的论文题为《从指令型国家走向监管型国家：基于中国药品安全管理体制变迁的案例研究》，欧树军的论文题为《国家认证能力研究》，李振的论文题为《通过试验建立制度：以中国城管体制为案例的研究》，蒋璐的论文题为《官僚与制度演化：中国职业安全保护制度改革的案例研究》，苏政的论文题为《社会秩序三柱石：中国的国家权力，社会力量与地方组织》。通过辅导他们的论文研究，我自己对相关问题的理解与认识也不断深化提高，称得上是“教学相长”。
在最近出版的一部专著《中国崛起的世界意义》中，我再次回到了国家能力话题上。¹⁵³通过比较历史研究，该书以全球视野挑战了“改革开放万能论”，论证国家能力才是国家发展的基础条件。西方崛起得益于其强大的国家能力，只不过这种能力并没有完全用在正道上，虽然促进了国内发展，却以殖民与奴役他国为代价。而今天，他们却一脚把发展的“梯子”踢开，开始神话“小政府”。“中国的发展经验表明，如果把发展看成一座大厦的话，国家基础能力就为这座大厦提供了一个坚实的地基，只有具有强大国家基础能力，才能保证国家统一、社会稳定，才能为市场经济的活动与国家的繁荣提供制度基础设施，同时，强大的国家能力特别是强大的国防实力，是保障国家独立自主发展的前提，是保障国家发展成果不被掠夺的前提。”¹⁵⁴
现在，我决定重新拾起20多年前放下的初稿，写一本关于国家能力与国家制度建设的小书，完成当年课题组交给我的任务。¹⁵⁵“回首向来萧瑟处，归去，也无风雨也无晴。”20多年前撰写初稿时，中国正经历经济、社会全方位转型，国家基本制度重塑仍在起步阶段，困难重重，“位卑未敢忘忧国”，那时，危机感、紧迫感是我的动力所在。然而，在国家治理体系和治理能力现代化已初见成效的今天，我写这本书的心态已经十分平和、坦然，驱动力更多来自探究“治天下国家之道”的学术兴趣。拖了20余年，也许对保证这部书稿的质量不一定是件坏事。
正如上文图1、图2所示，相较2002年，中、英文世界在2024年对“国家能力”的研究已大幅增加。也就是说，在这20余年间，关于国家能力的研究，已经极大地丰富起来；除了政治学家，社会学家、人类学家、法学家、历史学家等也参与了对国家能力的讨论，他们提出了新的观点、提供了新的材料，这一切都使得现在写这本书，学理基础可以更加坚实可靠了，正所谓：
旧稿重拈廿载余，
治基再究正合时。
昔叹铜驼荆棘路，
今看玉宇冕旒姿。
文增十倍根基厚，
学汇千家底蕴奇。
莫笑青衫成皓首，
澄怀已忘鬓边丝。
2025年10月19日星期日
于深圳
