摘  要：国家能力强弱事关公民权利保障、社会安全稳定和经济繁荣发展。如何准确理解国家能力的深层内涵、推动国家能力现代化，是当前国家理论研究和国家治理实践的重要议题。既有研究提供了观察国家能力的多维视角，但未能超越国家能力理论建构中的片面化、离散化局限。本文通过追踪国家能力研究进展，旨在呈现一个涵盖秩序主义和繁荣主义两种研究脉络的国家能力学术谱系。两种研究脉络围绕国家能力的构成要素、塑造国家能力的关键因素以及国家能力的现实影响等国家能力研究的基本问题做出了差异化解释。立足中国语境推进国家能力建设，需要从学理层面超越“离散化”和“事后评估”的国家能力观，发掘塑造国家能力的中观和微观因素；在实践层面准确定位国家能力的发展阶段，揭示国家能力的塑造机制。对国家能力研究谱系的系统梳理，有助于推动国家能力研究走出理论化困境，为我国推动国家治理能力现代化提供理论基石。

经历了近二十年对西方国家能力研究的学习借鉴，目前国内学界的国家能力研究应当主动转向反思与建构方面。然而，与国家能力实证研究骤增相对应的，是国家能力基础理论建树的匮乏。超越这种困境，需要我们在检视国家能力研究脉络的基础上，基于中国视角寻找新的理论增长点。在现实层面，自党的十八届三中全会提出国家治理能力现代化这一理论命题以来，国家治理能力已经成为全面深化改革和推动中国式现代化的重要保障。通过国家能力的知识生产助力国家治理能力现代化的具体实践，需要我们在中国语境中更深刻地认识和发展国家能力。

鉴于此，本文的核心关切在于呈现国家能力研究的整体脉络和趋势，指出既有研究的内在困境以及在中国语境中如何实现国家能力理论的创新性发展。围绕上述研究目的，笔者立足“秩序—繁荣”的二维谱系提出分类逻辑，并在秩序主义和繁荣主义两个学术传统下分别阐述国家能力的构成要素、塑造机制、治理结果等几个方面的主要研究进展和趋势，最后讨论既有研究成果对在中国语境下推动国家能力研究和开展国家能力建设的有益启示。

一国家能力研究的两种学术传统

随着国家能力在国家治理现代化中扮演的角色越来越重要，国家能力研究成果也大幅增长，这些成果在不同面向上展现了国家能力理论的发展图景。根据国家能力的功能指向，有关国家能力的研究形成了两种代表性学术传统，一种是秩序主义国家能力研究，另一种是繁荣主义国家能力研究。

（一）“秩序—繁荣”的分类逻辑

既有研究主要依据以下逻辑来检视、分类和评价国家能力（见表1）。一是依据国家能力所达成的实效功能划分出目的论、绩效论、政策论、环境论等国家能力概念。二是从国家中心主义、社会中心主义和国际力量对比的理论视角划分国家能力。三是依据能力的性质，区分出官僚组织的执行力和国家渗透社会的能力。四是依照普遍化取向和具象化取向将国家能力视为达成国家一般目的的能力和国家履行特定政治功能的能力。五是从研究方法角度考察作为不同变量的国家能力，即考察作为因变量的国家能力和作为自变量的国家能力，并分别检讨两方面实证研究成果的得失。

上述研究的内在逻辑均存在瑕疵。首先，结果逻辑虽然提供了更多的概念类型，但无论是绩效论还是政策论，都能被统一到最广义的目的论中，也就是说，该逻辑只能有效归纳出“实现国家目标”这一种能力维度。国家中心、社会中心、国际视角的论述难以涵括一些成果，比如“治理性相互依赖”是归入国家中心还是社会中心？综合国力是否能等同于国家能力？这些问题并未得到阐明；国家能力立足的国家与社会二分观念也不同于国际政治研究的逻辑基础，放置在同一维度值得商榷。在能力性质的分类逻辑中，官僚组织集体行动能力容纳了国家自主性与国家能力的双重意涵，导致人们难以区分国家能力概念本身和塑造国家能力的基础因素。具象化—普遍化视角则造成实证研究和广义理论建构的割裂，因为部分研究虽然关注某些个别国家能力构成要素，但也抱有建构一般性国家能力的期待。最后，变量逻辑的局限在于难以展现整体研究的演化趋势，因而也未能充分关注到国家能力研究中国家能力侧重维度的转变。

与上述分类标准不同，本文试图根据国家能力的核心功能指向，在“秩序—繁荣”两个维度上梳理国家能力研究的学术谱系，原因在于以下几个方面：一是“秩序—繁荣”二维分类能够将国家能力研究与政治学研究的元问题相关联，这有助于我们在价值层面进一步认识人类社会发展的基本问题，明确国家能力理论对于社会科学研究的意义，同时也在理论层面坚持基本的价值原则。二是秩序—繁荣二维分类能够呈现国家能力研究重心的动态变化。国家能力研究重心在事实上呈现一种从侧重秩序向侧重繁荣的动态变迁过程。早期的回归国家学派强调国家作为独立行为体对社会势力的压制能力；而在后来的政治经济学研究和比较历史研究中，国家能力多以一种“统合能力”或“公共服务供给能力”的面貌展现。三是秩序—繁荣二维分类不仅符合类型学意义上的分类，同时也避免了具体类型的无限细化。“秩序—繁荣”逻辑始终将观察的重点放在行为带来的事实影响和潜在后果上，避免将国家能力与其他概念并置于同一位阶，因而保证了两种类型的互斥性；同时该分类逻辑将国家功能进行整合，避免了类型划分上的“无限增殖”倾向，因而更有利于呈现国家能力研究发展的主线。

本文无意彻底否定此前学者的研究成果，而是指出前期成果在展现国家能力概念定义上出现从侧重秩序到侧重繁荣的递变趋势。在“秩序—繁荣”二维分类框架下，我们将分别考察秩序主义和繁荣主义两种国家能力研究传统。

（二）霍布斯—韦伯式的秩序主义传统

以强制性力量维护国家和社会秩序是国家能力研究的经典议题。所谓秩序，是指“政治体系处于一种具有规律性、可预测性和动态性的状态”。秩序主义国家能力以实现特定秩序为目的。作为一种组织形态，国家的存在必须诉诸组织规则。国家规则要求国家体系始终处于规律性、可预测性和动态性状态，秩序主义国家能力就在于维持这种状态。秩序主义也是对国家能力强制性特征的强调，因为诉诸规则必然对组织体系下的社会主体具有强制性和约束性。

这种秩序主义的理论内核来源于霍布斯、韦伯等学者强调国家暴力性特征的政治理论，因而可以称之为霍布斯—韦伯传统。霍布斯将现代国家统治秩序置于优先位置，以强有力的国家主权保障立约者的权利不受侵害，保障在立约者自发构建的秩序约束下自行其是。韦伯更是从强调国家强制性特征的角度将国家定义为“在一定区域的人类的共同体”，“这个共同体在本区域之内要求自己垄断合法的有形的暴力”，且国家应被视为“应用暴力‘权利’（权力）的唯一的源泉”。

（三）洛克—李斯特式的繁荣主义传统

推动经济繁荣与社会发展是国家能力研究的另一面向。繁荣是指整体经济和人均收入的可持续增长与社会个体需求的持续满足。国家追求繁荣目标的能力即为繁荣主义的国家能力。繁荣首先意味着市场及市场主体的活跃，市场的活跃与整体经济和个人收入的增长直接相关。繁荣还强调对社会主体利益诉求的满足，包括产权保护和对民主需求的满足。对社会主体产权的保护指向对社会主体的强激励；对民主需求的满足则是指向国家在个体获益减少的情况下依然可以维持一种可持续的繁荣。

繁荣主义的逻辑是满足国家内部整体与个体的不同需求，以此保证共同体发展的效率。较早贯彻这种逻辑的是以洛克为代表强调对个人权利的尊重和保护的近代自由主义理论家。弗里德里希·李斯特(Friedrich List) 则从政治经济学的角度论述国家行为对于实现国家繁荣的重要性，认为“只有以促进和保护国内工业力量为目的时，才有理由采取保护措施（关税、主导工业化等国家干预形式）”。

自国家能力概念形成以来，秩序主义国家能力和繁荣主义国家能力两个传统始终并行发展，只是不同时期侧重程度有所不同。20世纪80年代，秩序主义国家能力研究占据主导位置，但自21世纪以来，国家能力研究从秩序主义逐渐转向繁荣主义。接下来笔者将分别论述两种国家能力传统在国家能力内涵、塑造机制、外部影响等方面的研究进展及其流变。

二秩序主义国家能力研究进展及前沿动态

回归国家学派的早期国家能力研究，以欧陆式的国家定义为逻辑起点。西达·斯考切波（Theda Skocpol）等学者选择韦伯式的国家定义，将国家视为一种相对于国际和国内社会的垄断强制权力的组织；该组织的特征是必须回应来自国内和国际社会的挑战，这种回应的效果就是国家能力的展现。

（一）秩序主义国家能力的构成要素及其延展

早期回归国家学派的国家能力研究，率先贯彻了秩序主义取向的核心原则。斯考切波等学者重点围绕强制性特征，归纳了“主权完整、对领土的行政-军事控制”等国家能力的基本构成要素。

后续研究中，以强制性手段实现秩序的国家能力遍及汲取资源、支持战争、社会规管等领域。自查尔斯·蒂利（Charles Tilly）在其国家形成研究中将强制能力和汲取能力视作支持国家战争行为的主要动力以来，这两种能力就构成了秩序主义国家能力最核心的内容。强制能力保证国家依托最有力的手段维持其所订立的规则，汲取能力则为实施强制提供了最重要的物质基础。由强制能力衍生的社会规制能力是指迫使社会主体服从国家规则的能力。乔尔·米格代尔（Joel Migdal）将这种国家的社会控制能力描述为“一种让民众去做本不会去做的事情的能力”。秩序主义取向的进一步延展，体现为对国家能力“弱强制性”要素的探讨。“弱强制性”要素主要通过影响人们的认知偏好来引导人们的行为，以此辅助其他形态的维持国家秩序的行为。这类要素集中体现为“国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位”的合法化能力。

近年来，国家能力秩序主义特征的延展，在于技术革命催生的信息收集和处理能力维度。有关国家信息能力的分析主要在三方面展开：一是信息收集和辨识能力，聚焦于国家辨识其治下公民及其活动状况的程度。二是信息秩序维护能力，其核心在于打造数字强政府，推行独立的信息政策，影响国内和外部信息领域，回应和预防对公共基础设施和军事设施的恶意信息攻击等。三是信息决策能力，注重信息收集和处理的质量，以及能否依据信息做出有效回应，这种一般意义上的信息处理能力涵盖了秩序和繁荣两种维度。三种国家信息能力仍然体现了秩序主义追求的某种有序和可控状态，具有一定程度约束性和强制性的典型特征。

（二）秩序主义国家能力的塑造机制

何以塑造秩序主义国家能力，是前期和中期国家能力研究的重点。学界主要关注宏观和中观层面的结构性因素对国家能力的正向与负向影响，即宏观层面的国际、国内冲突和社会关系结构以及宏观中观层面的制度因素，对秩序主义国家能力的塑造作用。

第一类研究强调国际和国内冲突塑造了秩序主义国家能力。“战争制造国家”的经典论断是其典型代表。在面对外在竞争压力时，国家需要积聚资源来应对战争，从而发展出相应的组织机构，以塑造国家的汲取能力和组织能力；国家凭此继续发动战争以进一步积聚资源，由此形成了国家能力建构的反馈循环。但这一经典论述正面临越来越多的挑战。首先，国际冲突与国内冲突对国家能力的影响是截然不同的。由于国内冲突加剧国内利益集团的对立，从而可能减少国家对国家能力建设的投入；国外冲突有利于在国内各利益集团中塑造共同利益，进而提升对国家能力建设的投入。其次，国外冲突也会限制国家能力，米格尔·森蒂诺（Miguel Angel Centeno）指出，在缺乏国家认同和分裂程度较高的国家中，外部威胁更可能阻碍国家能力的发展。此外，当战争成本较高时，必须在凝聚力较强的国家内才会使社会资源流向国家能力建设。

第二类研究强调社会关系结构塑造了秩序主义国家能力。这方面研究主要关注精英间关系。一方面，地方精英对所在区域的社会控制与国家对社会的总体控制相互抵牾，地方精英有效的社会控制导致了国家对社会控制的碎片化，国家能力因此而逐渐衰弱；另一方面，政治精英间制度性资源配比导致的统治集团间的力量对比和关系结构，最终作用于政府对发展国家能力的投入。新近研究进展中，精英类型分化使得精英间的互动模式更加多样，同时也要将其置于特殊社会经济背景下考察精英互动与国家能力间的非线性因果关系。来自后革命时期墨西哥的研究显示，在经济萧条背景下，国家推进改革，政府雇员的规模扩大，为国家能力的强化提供了现实基础；但是，经济精英出于保护财产的自利动机而倾向于反对政治精英强化国家能力。

第三类研究认为宏观和中观层面的制度因素塑造了秩序主义国家能力。关于基本经济制度对国家能力影响的研究大都遵循新制度主义的思路，旨在论证秩序导向的制度安排对强制能力最终的正向影响。政治制度方面，杜赞奇（Prasenjit Duara）等建构了一种专制制度与弱国家能力的关联。马德斌（Ma Debin）和贾莱德·罗宾（Jared Rubin）借助委托—代理模型描述认为，专制制度下的统治者关于“不侵犯代理方及民众产权”的承诺，通常难以获得代理方及民众的完全信任；为了确保政府的稳定及正常运转，统治者有意识地不将权力过分运用于资源汲取，这种做法导致了较低的行政能力。与此对应的探讨涉及民主制度与强国家能力的关联性。以弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）为代表的一派认为，民主制度的制度化水平与国家能力之间存在着某种正相关关系，至少两者是兼容的。然而，乔纳森·汉森 (Jonathan Hanson)、汉娜·巴克（Hanna Back）等学者则分别通过对入学率、婴儿夭折率和民主价值认同的观察，得出了国家能力与民主化呈负相关关系的结论。

在中观层面，关注具体制度安排影响秩序主义国家能力的研究进路体现为两个方面的特征。一是遵循新制度主义研究路径，认识到不同制度塑造不同的利益分布，可以通过不同的政治过程来激励或约束个体行为与集体行为，比如能够凝聚行为体的政治制度可以带来强国家能力，缺少聚合力的制度则最终导致弱国家能力；这种聚合力集中表现为共同动机下采取的集体行动的效率。二是发现具体制度或机制可能会产生独立于社会政治背景之外的影响，比如制度安排的合法性与适应性程度、国家建构的时序机制都会影响国家能力强弱。

（三）秩序主义国家能力的潜在影响

解释国家能力对现实政治实践可能存在何种影响，是国家能力研究中的另一重要议题。学者们一般认为，国家能力对于国家稳定和发展具有正面效应，且这种潜在影响主要体现在国家建构前中期。但是，我们仍需要解释国家能力带来的是否都是正面效应，这些效应是否有其前置条件。

秩序主义国家能力的具体影响体现在国家存续和国家稳定两方面。首先，在国家建构初期，秩序主义国家能力影响国家组织形态的存亡。拥有强大的国家能力，无论是专制国家还是民主国家，至少都能避免国家解体。但在转型期，蒂利认为过强的国家能力可能助力统治集团来攫取私利，进而阻碍或者破坏民主化进程；这种消极影响还体现在经济领域，如以强制、汲取等传统内容为核心的秩序主义国家能力难以促进经济持续增长。

其次，秩序主义国家能力对国家稳定的影响还体现在国家对犯罪、叛乱的管制方面。詹姆斯·费伦（James Fearon）和大卫·莱廷（David Laitin）指出，国家能力而非经济、文化、族群等因素，才是种族冲突和内战最重要的原因。当缺乏这种秩序能力时，政府将难以支持军队平叛动乱并重建地区秩序。罗伯特·布兰顿（Robert G Blanton）等学者借助委托—代理理论来检视国家能力与人口贩卖之间的联系。他们的结论显示，国家能力与人口贩卖之间呈现负相关关系，秩序主义国家能力对来源国和目的国减少人口贩卖具有重要影响。国家能力一方面通过削减腐败、构建有效的法治体系以及保持官僚的独立性来重塑有效的官僚体系，另一方面则通过资源调拨来购买服务、实施监控、采取利益激励、开展专业训练，从而为打击人口贩卖行为提供必要的物质基础。

三繁荣主义国家能力研究进展及前沿动态

繁荣主义国家能力研究出现于一些学者对积极政府的讨论和对国家绝对自主性的反思，成熟于制度研究和发展研究等领域，目前受到越来越多的关注。繁荣主义国家能力研究保留了组织国家观内核，但淡化了其暴力和强制性色彩，突出国家的公共性特征，即国家非强制性的社会管理职能。区别于秩序主义的对抗性国家—社会关系，繁荣主义强调国家对社会的“嵌入”，国家输出必要的公共服务并为个体发展提供相应基础，更有利于国家依托特定的社会网络促成社会成员的集体行动。

（一）繁荣主义国家能力的构成及延展

繁荣主义国家能力主要包括国家在财政供给、发展经济、公共服务供给、保护产权、应急管理等维度的能力。在财税能力方面，繁荣主义的财税能力与秩序主义的汲取能力并无实质差别，只是从extractive capacity（汲取能力）向capacity to tax（财税能力）的表述转变，以突出财税资源的用途流向是国家的繁荣发展而非维持或实施暴力。

繁荣主义国家能力最重要的构成要素是国家发展经济和再分配的能力。制定与执行产业政策发展经济的能力主要涉及“建制性权力”（infrastructural power），其本质上是一种国家与市场主体的合作能力。如果能够与市场主体开展相对稳定的合作，国家就更有可能从社会中吸纳市场主体的意见和需求，从而选择最适合的产业政策，并在落实过程中获得市场主体支持。再分配能力是国家在不同社会集团之间，对教育、医疗、养老等稀缺资源进行权威性调配的能力，这种能力旨在为公民提供基本生活保障、维护公民的基本尊严。再分配能力的基础是财政能力，财政能力越强，国家就能调动更多资源投入再分配领域；在积聚财税资源的同时，税率差别对待也意味着潜在的再分配。

在当前的国家能力研究领域中，越来越受到重视的构成要素是国家的公共物品供给能力。后国家建构时期，国家和社会的共同需求从追求安全、秩序转向推动经济社会发展层面，“政府供给所需公共物品和服务能力”维度的研究因而扩展。当前研究中，由于公共物品范畴的扩大，公共物品供给能力涵盖的职能领域也越来越多，比如国家应对水旱灾害、流行疾疫等自然灾害的应急管理举措，也可以被视为一种特殊的公共物品。典型的研究包括对晚清时期中国救灾体制和应急管理能力的考察以及对新冠疫情时代下应急管理能力的讨论。

近年来逐渐兴起的一种国家能力研究是国家的学习和创新能力。这种能力可以追溯至阿尔蒙德（Gubriel A. Almond）、亨廷顿（Samuel P. Huntington）对环境适应能力和学习型组织的论述。国家学习和创新能力意指国家对外部先进经验进行学习、模仿、借鉴、反馈和修正，并将其运用到国家技术创新和改革实践中的能力。这种能力对发展中国家意义重大。

（二）繁荣主义国家能力的塑造机制

起初，繁荣主义国家能力和秩序主义国家能力都被视作宏观制度结构塑造的产物。近十几年，随着繁荣主义国家能力内容的扩充，学术界研究的关注点，逐渐从宏观的制度层面转向精英选择、官僚发展意愿等中观或微观层面。早期的制度研究更重视各层面的制度结构对国家能力的塑造作用。制度经济学强调，只有以自由民主为内核的包容型经济制度和政治制度才能最终指向强国家。发展型国家理论主要关注优秀且独立的官僚、保护基本安全秩序的体制、引导经济发展的机构和政策产出这四方面制度要素对经济增长的促进作用。也有学者将繁荣主义国家能力视为一种次生能力。制度结构通过财税汲取、公共物品供给、产权保护作用于国家繁荣，进而刺激政府增加国家能力投资。当前，塑造国家能力的个体因素越来越受到关注。比如，在周黎安看来，仅在宏观层面研究国家能力存在局限，国家能力研究应该下沉到中观、微观的群体和个体行为激励层面。

对个体因素的研究聚焦于精英群体的偏好、行为选择、关系模式与集体行动，其中围绕中国国家能力展开的研究成果较有代表性。以晚清荒政研究为例，社会精英参与导致国家赈灾模式从官赈主导向多种赈济模式组合转变，适应了现实治理需求，从而提升了国家应急管理能力。社会精英参与使得国家权力通过官府与社会组织的合作渗透进了基层，这种间接管理相对克服了激励不相容、信息传递失真的弊端，同时分散了风险，降低了管理成本，扩展了试错的空间，最终强化了国家在应急救灾领域提供公共服务的能力。王裕华的研究显示，专制政体的持久性和国家能力间可能存在一种负相关关系，这是由于社会中政治精英间的关系网络呈现出全国性和地域性的模式，君主更倾向通过地域精英团体间的争斗来维持自身权力；而充斥政府的精英群体只有连接成全国性精英网络，才更有可能加强全国范围内国家为地方提供公共服务的能力。

在比较视野下，第三世界的案例呈现了精英群体对于影响国家能力强弱的更多复杂过程，其结果大都强调了政治与社会精英的偏好和行为选择对国家能力强弱的显著影响。需要注意的是，对繁荣主义国家能力发挥影响的行为体并不局限于精英。德隆·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和詹姆斯·罗宾逊（James A. Robinson）的近期研究转向了大众一端。他们认为，在国家与社会的竞争语境中，公民群体可以通过集体组织或社会规范的形式来规制精英的权力行为；也就是说，公民群体的意志、偏好选择可以影响国家能力的发展，国家能力的发展直接来自社会中公民的要求。

（三）繁荣主义国家能力的潜在影响

与秩序主义国家能力研究一样，对繁荣主义国家能力的分析也需要明确其潜在影响及其作用条件。根据繁荣主义国家能力潜在影响不断扩展的线索，笔者将分别梳理讨论关于这些影响的研究成果。

第一类研究考察繁荣主义国家能力如何影响个人权利保护。起初，“legal capacity”（法治能力）更多地指向保护产权、执行社会主体间契约，后来该项能力的影响则蔓延至更多的权利领域，最典型的是对人权保护产生的影响。国家在保护人权方面的有效行为体现为划定非国家行为主体之间的行为界限并在主体行为越界时做出高效回应。尼尔·英格尔哈特（Neil A. Englehart）在比较不同国家法治水平后发现，拥有强国家能力的国家比弱国家在人权保护方面做得更好。

第二类研究聚焦繁荣主义国家能力对经济增长的复杂影响。在政治经济学语境下，强国家能力更有利于推进经济增长，比如，强国家能力能为经济发展提供制度保障、人力资本、基础设施、有利的内外环境等有利条件，保证国家独立制定经济政策并把握发展的方向和节奏。此外，强国家能力更可能带来完善的市场机制、高效的官僚体制以及整体趋同的国民偏好。然而后续研究发现，国家能力对于经济增长的促进作用是有限制条件的，领导人的注意力分配就是其中一种。研究显示，只有在政治领袖致力于达成特定发展目标时，国家能力的影响才可能是积极的。

第三类研究旨在分析繁荣主义国家能力对公共物品供给的影响。较强的国家能力会带来更好的服务供给。在整体的再分配和社会公平方面，拉美国家的经验显示，国家能力越强，越能在次国家层面上削减不平等；当中央政府有提供社会福利和服务的能力时，社会阶层间和地区间不平等的水平可能较低。由于近年来新冠肺炎疫情的现实影响，应急管理方面的公共服务供给能力得到更为广泛的重视。

第四类研究认为，繁荣主义国家能力对国家与社会制度变迁具有重要影响。早期研究大体上是在秩序主义国家能力的语境中论述强制性能力与民主转型的关系，近来的研究逐渐关注到学习能力对实现现代化转型和发展的重要作用。以中国为例，近代中国较低的国家学习能力（虽然呈现明显的增长趋势）始终未能满足应对新形势的需要，因而导致近代中国工业化遭遇挫折；而当代中国改革成功得益于较强的国家学习能力。

四彰往考来：国家能力研究的得失与展望

通过前文论述，笔者系统梳理了国家能力理论研究谱系中的秩序主义和繁荣主义两种研究脉络。既有的国家能力研究不仅实现了研究重心的转向以及实证成果的激增，也暴露出一种离散化、碎片化趋势，为在中国语境下推动国家能力研究与国家能力建设预留了创新空间。

（一）国家能力研究的理论得失

在国家能力的概念阐释方面，从秩序主义到繁荣主义的拓展丰富了国家能力的内涵和构成要素。在国家能力的塑造机制和治理结果方面，国家能力研究更是遍及各个层次，这都是国家能力作为社会科学研究议题更加成熟的表现。在国家能力研究取得新进展的同时，一种研究趋势也在当前的研究中愈发显著，即学界大都放弃了在整体意义上探求国家能力，并着眼于在细分职能领域分别探讨不同类别的具体国家能力。这种聚焦于国家能力具体构成要素的研究取向有其局限性，有可能使国家能力理论陷于离散化和循环论证的两重困境当中。

首先，许多研究者基于研究对象的可观察性、结论的可信度，放弃从整体上考察国家能力。这虽然带来了海量的实证研究成果，但关于国家能力研究的核心议题渐渐失去理论共识。囿于具体情境的实证研究成果，不仅难以支撑整体性理论发展，更使国家能力研究陷于孤立化、碎片化的发展困境中。

其次，当前国家能力研究面临着构成要素上的归类困境。既有的国家能力构成要素主要依据两种逻辑进行区分。一种是依照国家职能领域划分国家能力，另一种是依照政府的过程功能划分国家能力。两种分类方式本质上都遵循功能主义的逻辑。随着国家功能在社会覆盖面上的扩大和功能类别的增加，旧有的分类逻辑可能导致国家能力构成要素的无限膨胀。部分学者策略性地将国家能力要素严格限定为汲取能力、强制能力和行政能力，但在类型学角度，这种归类逻辑难以构成有效分类。强制和汲取是从国家功能维度进行的区分，行政能力则是从政治过程维度进行的区分；强制和汲取本身要通过政策执行来实现，强制政策和汲取政策的效度则与行政能力强调的执行程度相重叠。

最后，当前研究注重国家能力外延层面的构成要素，忽视了对国家能力内涵层面的深入解析，这就使得国家能力始终与官僚组织效率、政府绩效等概念相混淆，这造成了当前研究中普遍的循环论证。

（二）中国语境中的国家能力研究展望

推动中国经验中的国家能力理论创新，必须正确对待既有国家能力研究的优势和局限。对此，我们应当遵循两个原则。一是学习借鉴既有研究在研究视角、研究方法、塑造机制、治理后果和研究素材上的有益成果，并在发展本土国家能力理论时审慎对待分散化的研究趋势。二是发展中国本土的国家能力理论需要立足中国语境，在中国经验中推进国家能力理论研究。国外的国家能力研究成果有其特定的语境和适用范围。在建构广义理论上我们可以去寻求一般性原则，但国家观和政治价值的差异，以及中外国家能力建构在触发、维持乃至约束机制上的取向差异，决定了我们不能将国外研究成果机械地运用于中国语境中。在遵循上述原则的基础上，推动中国经验中的国家能力理论研究，需要着重把握以下重要议题。

一是深化国家能力基本内涵的研究。对国家能力内涵的理解将对国家能力构成要素、塑造原因、测量方法和指标等方面的研究产生根本性影响。目前，与国家能力的宏大理论布局相冲突的是对其基本内涵研究的浅尝辄止。如前所述，国家能力概念在被用于分析政治现象时，经常与其他相关概念混淆。对此，一些学者尝试着“用权力代替能力”或者以“资源+能力”来克服当前国家能力涵义的内在局限。笔者认为，观察能力不应局限在事后的绩效片段上，而应将其视为能力主体的一种“潜能”。具备某种国家能力意味着，即便没有事实行动，能力主体也具备相应的能力禀赋或行动势能，而且这种禀赋不等于国家行为的实际效果。能力禀赋或行动势能也应当体现在国家能力的定义中。故笔者尝试从“潜在的”“即时的”和“事后的”三个维度将国家能力定义为一种国家实现其目标的潜在的和事实上的效度，它是达成国家目标的可能性、依照国家目标开展行动程度和事实上实现国家目标效度的集合体。

二是拓展数字时代背景下的国家能力研究。数字时代的到来对国家能力的深刻影响体现在治理手段变化和治理对象变化两个方面。作为治理手段，数字治理的精准性和高效率可以提高国家治理能力。数字时代下，政府通过对数字的收集、处理、储存、生产来缩短国家行为周期，增加国家行为效能。需要指出的是，在国家行为领域数字化程度不断加深的情况下，数字能力是否能成为国家能力的一种构成要素是值得讨论的。当数字作为治理对象时，数字化则对传统国家能力构成了新的挑战。如何处理“挑战国家主导的社会秩序、数字虚无主义、数字庸俗化”等数字难题，是数字时代国家能力理论发展的新动力源。

三是揭示塑造中国国家能力的中观和微观机制。自20世纪末国家能力研究在中国盛行以来，学界对国家能力的塑造因素的考察始终徘徊在宏观和中观层面，欠缺对微观因素及作用机制的考察。国外的国家能力研究将精英选择甚至公众行为选择引入分析，从微观层面去揭示个体或群体的心理特征对国家能力强弱变化的影响，这是中国国家能力研究亟待补充的。

四是深入考察政党与国家能力的关系。由于组织形态分野，学者们普遍认为政党能力不等于国家能力。但是，国家能力和政党能力在实证研究中却很难区分开，原因在于观察政党能力的指标与衡量国家能力的指标高度重合；政党意志输入政治过程后，政党行为必须以国家行为为载体；两种能力体系最终致力于影响的目标都在于社会主体。此外，两种能力体系的构成要素存在多方面的重叠，如组织动员力、资源统筹力等。西方国家的政党轮替和稳定的官僚系统使得我们能在组织分野和时空分离的间隙中剥离国家能力中的政党能力。然而，在中国语境下，政党高度嵌入国家体系，国家行为和执政党行为高度嵌合。对此，关于政党与国家能力关系的研究可沿两种取向推进，一种是在政治过程中剥离政党行为和国家行为，区分导致不同治理绩效的真正原因；另一种是以国家能力概念吸纳政党能力，同步观察国家能力和政党能力的变迁。

五是立足自下而上的地方和基层视角开展国家能力研究。从地方层面考察国家能力将是未来国家能力研究的增长点。在经典研究中，无论是从整体层面还是具体构成要素层面考察国家能力，都是在中央政府的视角下开展研究，较少关注地方和基层视角下的国家能力。止步于中央层面，往往难以解释出现在地方层面的“黑天鹅事件”。另外，国家行为渗入基层社会时，在不同区域的效果也存在差异。强国家在地方上可能出现治理失败，弱国家也可能在某一区域实现成功治理。这需要我们关注国家能力在国家内部各区域分配，描绘国家能力在全国不同区域的消长图景并寻找最优发展方案。

（三）对中国国家能力建设的实践启示

除了上述理论研究层面的启示，系统梳理国家能力研究的学术谱系，还能在实践层面为我们推进中国国家能力建设提供若干有益参考。首先，中国国家能力建设应当始终坚持人民至上的根本原则。我们需要认识到，工具理性是国家能力的核心特征。在追求高能力的同时也存在将个体权利乃至公共利益置于“利维坦”威胁之下的风险。因此需要将人民的根本利益作为国家能力建设的最终目的，以公共利益至上的价值理性中和工具理性的消极影响。

其次，注重建构中国国家能力的制度基础，既要注重宏观制度因素，也要注重中微观层面的规范性和能动性因素。国家宏观制度体系是塑造国家能力的原动力。中国特色社会主义的举国体制本身就是强国家能力的体现。从中微观层面看，应同样重视节点事件、时间序列、公职人员素养、社会利益表达渠道、科学技术应用、风俗特征和国民心理等因素对国家能力的塑造作用。这些能动性因素可以为宏观的制度分析提供必要的补充。

再次，注重建构可持续国家能力的社会基础。国家能力因具体情境而具有相对的不稳定性。长期保持较高的国家能力水准，需要以国家相对于社会的自主性、国家与社会相联合的耦合性以及自主性与耦合性的匹配度为基础。这种自主性与耦合性有时并不完全相容，这就需要执政党合理地平衡两者间的关系。在面对重大风险和重要节点时，执政党要能够依靠国家自主性，启动国家能力以维护国家秩序，同时保障繁荣能力供给以超越个别利益。在常态时期，执政党要能够将最广大人民群众的诉求吸纳、整合并上升为国家意志，还要善于运用政治社会化和灵活的组织行为方式衔接国家与社会，增加国家与社会的耦合度。

最后，还应与时俱进地提升国家能力的建设水平。当前中国在秩序主义国家能力建设方面渐趋成熟，在繁荣主义国家能力建设方面也取得了显著进展。但是，随着国家职能的持续扩展和外部环境的不断演变，我国繁荣主义国家能力建设依然面临诸多新的考验。面对这些新挑战，国家能力的研究和建构也需因时因势作出调整。国家治理能力现代化需要增强维护国家安全的能力，加强重点领域安全能力建设，提高防范化解重大风险能力，从而确保国家安全。这是秩序维度上的调整，同时也需有意识地侧重“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力”等繁荣维度的国家能力建设。

国家能力的理论化和本土化必然是一个不断突破瓶颈的长期过程。本文力图明确中国国家能力研究在国家能力学术谱系中的定位，并提供一种在新时代探索中国国家能力建设的大体思路。笔者期望对国家能力研究谱系的梳理与反思能够推动中国国家能力理论的发展与创新，这不仅可以为观察、理解和运用国家能力概念提供新的取向，更对建构当代中国国家能力具有积极意义。

原文刊发：《政治学研究》2024年第6期。