丁乙，历史学博士，浙江大学马克思主义理论创新与传播研究中心暨浙江大学中国特色社会主义研究中心研究员。
摘要：民国初年，新式教育的发展受政治、文化、制度与社会等多重因素的交互影响。其中，江苏省教育会以社会团体的身份，在教育制度演变过程中扮演了重要角色。作为江苏省教育会的核心成员，沈恩孚与黄炎培均直接参与省级教育行政事务。凭借自清末以来积累的权力网络与象征资本，以沈、黄为代表的省教育会得以广泛代表江苏教育界，有效调和地域、学校、行政机构及省县之间的矛盾与冲突。省教育会不仅在教育行政人员的任免中具有重要影响力，而且深度参与教育政策的制定，其提出的议案与建议往往直接转化为省教育行政当局颁布的正式“通令”。省教育会既充当地方教育界与省级行政当局之间的纽带，又扮演社会与政府沟通的桥梁。省教育会对教育行政事务的介入，揭示了近代中国教育变革中制度规范与实践逻辑之间的复杂张力，促成了行政权力的重新配置。
关键词：江苏省教育会；民国初年；沈恩孚；黄炎培；教育行政
清末以来，中央与地方间的权力格局发生了显著变化，地方社会逐渐获得更广阔的发展空间，国家权力则日渐式微。在此背景下，地方社会团体开始承担原本由政府主办的事务，逐步肩负起部分国家治理职能。省教育会的成长便是其中的典型例证。清末设立教育会，宗旨主要在于“辅助教育行政”，即“藉绅之力以辅官之不足”，以“官绅相通”的形式促进中央与地方、政府与社会之间的良性互动，共同推动教育事业的发展。江苏省教育会在地方社会乃至全国舞台均有广泛影响。然而，对于清季以来省教育会逐步建立起的声望与权势，学界大多依赖国民革命前后革命报刊的叙述及当时人的回忆，由此容易陷入“后见之明”的困境，与“历史现场”相去甚远。近年来，对于省教育会在教育事务以外的探索与实践已受到学界重视，其台前幕后实际运作的逻辑与场景得到一定程度的还原。但从地方视角出发、基于省教育会自身行动逻辑的研究仍显不足。
省教育会自成立伊始，便不局限于教育变革一隅，亦不满足于“在教言教”。该会曾标榜“革新文化，伸张民权”，其主要途径是“以地方政权掩护绅权，以绅权孕育民权”。举凡保路运动、立宪运动、地方自治及辛亥革命等重大政治事件，均能见其身影。民初各界对此多有批评，谓省教育会“操全省教育之枢机，向在清季，干涉行政”。正因为此，行政当局对教育会的职能与权限问题尤为警惕，各类法令规程均强调教育会应以“研究”和“调查”为主要职能，不得干涉教育行政及教育以外之事务。然而，法令规程实际上未能有效约束教育会的行动。
省教育会并非正式的政府机构，不具备“公权力”。该会究竟如何突破限制、逐步介入教育行政，其运作模式与实际场景值得深入探讨。本文结合相关报刊与档案资料，借助具体案例剖析省教育会在民初省级舞台上的成长历程及其对教育行政的介入，进而评估其“政治参与”的成效与得失，以期重新审视省教育会在苏省-地方、政府-社会之间所扮演的角色。
一
辛亥鼎革之际苏省教育行政
清季以降，省级教育行政制度始终处于转型与调适之中。民国肇建，省级教育行政机构仅作为地方政府之附属部门存在，组织架构存在明显缺陷。其一，机构设置缺乏稳定性，从民政司教育科到行政公署教育司，再到巡按使公署教育科，机构名称与隶属关系屡经变动，职能划分亦不明确。其二，经费捉襟见肘，人员配置严重不足，除科长或司长外，专职人员寥寥，难以支撑日常行政运作，“以之处理公牍已虞力有未足，恐无余暇再为具体之筹谋”。其三，教育行政人员更迭过频，致使地方政策难以前后一贯、切实推行；加之专业素养薄弱，内部掣肘不断，既不谙熟实际教育情形，又缺乏规划发展之意识与能力，统筹全省、推动进步更无从谈起。其四，行政权限较为有限。省级教育行政机构在地方治理体系中地位不高，缺乏主导教育改革的实际权力。诚如20世纪20年代担任省教育厅厅长的江恒源所言，行政官厅“未能通盘筹画，切实执行”，致使“行政失支配之权能”，其根本原因在于“无坚强有力之行政中枢，本远大眼光，施适宜计划”。上述制度与组织层面的缺陷，直接影响了江苏省各级教育行政的实际权限与运行效率。蒋维乔回顾民初教育行政时曾指出，省级教育行政机构“位卑职小，只能办循例公文，而于本省教育之应兴应革，不敢有所主持，致行政效率大减”。省级教育行政之种种困境，客观上为社会力量参与教育治理提供了空间。省教育会有效填补了官方行政能力之不足，逐渐成为推动地方教育发展的重要力量。“省教育厅”作为制度性建制的正式确立，亦系各省教育会协同倡议与积极推动的结果。
考诸省教育会成员在辛亥鼎革前后的活动轨迹，该群体在江苏及上海的光复进程以及地方秩序的维系与重建中均发挥了重要作用。无论是辛亥革命前的咨议局，还是政权更替后的临时省议会及江苏都督府，皆可见省教育会成员之活跃身影。这些成员凭借其在兴学与参政过程中积累的政治资本、社会声望及人际网络，在民初地方政治变革与文化教育转型中扮演了关键角色。据高田幸男统计，1913年苏省教育会成员中具有教育行政背景者（涵盖校长及省、市、县、乡各级教育行政人员）占比11.3%；1923年，这一比例已攀升至53.9%。在参与江苏省教育行政工作的会员中，以黄炎培与沈恩孚最为突出。辛亥前后，黄、沈虽仅为省教育会干事，然两人在会中之地位已日渐凸显，活跃程度与影响力远超一般成员。两人功名仅为举人，新学知识积累有限，然其对教育知识的习得与对地方学务的把握，恰恰得益于他们长期直接的实地调查与学务参与。
民国肇建后，黄炎培初被任命为民政司总务科科长兼学务科科长，又改任教育司司长；沈恩孚则出任江苏省民政司副司长。两人随即着手推动江苏教育改革，商定学校系统。沈恩孚、黄炎培的务实作风，为江苏教育的发展奠定了良好基础。任职期间，沈恩孚“佐治省政，于教育司建设事项，赞助尤力”；黄炎培则拟定《江苏今后五年间教育计划书》，为全省教育之中期发展勾画蓝图。在他看来，“教育之事，至繁且赜，引之不一其绪，挈之必于其纲”，若不能“熟察社会、国家所需，确定缓急先后之序”，而仅就现状“为维持应付之谋”，或“博搜异国成规，为东涂西抹之举”，皆非正途。因此，他主张“就省行政能力所及、江苏财力所及，审其所需，应其所要，以今后五年为期而规画之”。黄炎培任职虽仅两年，却对江苏教育进行了系统性规划。概而言之，他与沈恩孚的贡献涵盖以下数端：建立并完善教育行政体系，厘清省立、县立、私立各类学校的权责界限与经费来源；清理文庙学田，扩充教育经费；整合教育资源，扩充省立学校；调查学龄儿童；裁并法政学校等。
除前述具体举措外，两人主持江苏省教育行政期间，另有一项重要的建制化创举，即发起江苏省教育行政会议。黄炎培有鉴于教育行政方面的局限与不足，遂向省当局提议筹设“江苏省教育行政会议”，旨在完善民初江苏教育行政体系。1912年，第一次江苏省教育行政会议在黄炎培主持下召开，以“考察各地方教育状况，集合研究，俾省教育行政得适当之方法，以利推行而促进步”为宗旨。黄炎培在建议书中指出，江苏襟江带淮，东滨大海，南北风气互殊，社会程度不一，地方情形与需求各异，“欲施以适当之教育，俾各地方平均发达，断非集思广益不为功”。况且，历经政局变迁，“行政机关之所措，未能尽合地方之所宜”，“各县学务情形尤不胜零落摧残之感”。时局既定，“亟宜集合教育行政人员，研究施行方法，以图恢复而策进行”。为此，江苏省都督通令组织省教育行政会议，订立章程，明确会议职责“以省教育行政事宜为限”。民初江苏省教育行政存在机制不稳、事权狭窄、人员不足、经费有限等诸多困境，黄炎培对此洞悉甚明，故主张召集全省教育界人士共同商议新式教育规划，既可集思广益，沟通地方与省当局之间的联系，亦可切实提升教育行政效能。
第一次会议召开之际，省当局一方面通知南京府知事及各县民政长派遣学务课长与府县视学按时与会，另一方面通告全省各市、县、乡教育会提前提交意见书。省当局明确表示，此次会议旨在考察地方教育状况，开展集体研究，并据此为省级教育行政提供相应的实施方案。《江苏第一次省教育行政会议汇录》前半部分为参会议员讨论通过的议决案，后半部分则为“都督采择公布议决各案通令”，即针对重要议题与议案而形成的通令，如“通令限期规画推广初等教育方法四条”“通令筹画县、市、乡教育费令”“通令明定各地方学款庙产办法”等。这些通令奠定了江苏教育的基本发展方针，其后诸多“修正案”均以此为底本修正发布。
作为一项开创性的制度安排，省教育行政会议的创设为省教育会参与省级教育行政事务提供了契机。省教育会虽无法直接出席会议，却享有“建议权”，省行政当局亦通常主动邀请其提交意见书。由此，省、县教育会以提交议案的方式，成为“不在场的参与者”，实质性地介入了教育政策的制定过程。尤可注意者，省教育行政会议通常假省教育会会所举行，此一细节本身即已表明省教育会在其中的特殊地位。历次会议的运作实践也表明，省教育会的参与度与影响力持续深化。这一制度实践亦为1924年江苏教育行政委员会的设立奠定了组织基础——后者进一步吸纳了省教育会的核心成员，具有较高的权威性与制度化特征。
江苏教育行政会议的创设，无疑是黄炎培与沈恩孚任职期间对江苏教育行政体制最重要的贡献。1915年10月，苏省教育行政当局向大总统呈请表彰对江苏教育做出卓越贡献者。呈文评述道：民国建立后，江苏教育体制逐步规范，各级教育发展有序、规模初具，“实以前教育司长黄炎培，厥功最伟；而前民政司副长、省行政公署秘书长沈恩孚，规画赞助，其有功教育，实与黄炎培相得益彰”。概言之，黄炎培、沈恩孚主导江苏教育行政的时间虽短，却奠定了民初江苏教育之发展势态与整体格局。在其擘画之下，江苏教育渐有起色，“纲举目张，基础大定”。
1913年年底，黄炎培辞去教育司司长一职。同年，黄炎培接替王同愈，出任省教育会副会长；沈恩孚亦于此时弃政从教。两人辞去公职后，均表示不再涉足政界，决意以“在野之身”，依托省教育会，继续推动新式教育的发展。沈、黄两人短暂的从政经历，实际上预示了省教育会日后的发展模式与行动逻辑：一方面秉持教育独立之理念，与政治权力保持适当距离；另一方面又在制度运作层面与教育行政当局形成互动依存关系。这种“若即若离”的策略，实为省教育会介入教育行政的基本路径。
二
从建议案到“通令”：省教育会与教育行政当局的合作
清季民初，随着新式教育的全面推展，省教育会处理的事务日益繁杂，其中尤以各地学务调查为要。省教育会通过对各县教育状况的调研，收集整理意见与信息，及时向省教育行政当局反馈，为政策制定提供重要依据。与此同时，省教育会借定期集会之机，以政府“辅助机关”的名义，就亟待兴办之事向官厅进言；后者则常以通令或命令的形式，将相关意见传达至各地执行。就此而言，省教育会深度参与江苏教育政策的形成过程。苏省各级各类教育事业，往往由其率先倡议并加以推进。
若从全国视角来看，省教育会的教育建设呈现一个颇具特色的政策循环模式。1919年，省教育会参加全国教育会联合会，沈恩孚作为驻会干事提交了一项提案，建议各省每年派员赴海外考察教育。该提案提交教育部后，教育部认为“甚属切要”，并要求各省实施。江苏省教育厅接到指令后，迅速制定实施方案，并与省教育会合作，征询其意见，从省内具有丰富教育经验、担任重要职务的人士中选拔考察员。此案例揭示了民国时期教育政策生成的独特路径。在由江苏省教育会、全国教育会联合会、教育部与江苏省教育厅所构成的信息传递与政令运行网络中，政策倡议之发起者与最终执行之协作者皆为省教育会，由此形成完整的政策闭环。此循环机制之意义在于：它呈现了中央与地方、政府与社会之间良性互动的制度化模式。检阅历届全国教育会联合会大会决议案可见，以江苏省教育会为主导的间接性议案，其运作程序大体如下：先经全国教育会联合会议决通过，继而呈请教育部以正式法令形式颁布，最终下达各省教育行政机关贯彻施行。借助此类间接性议案与政令传导渠道，省教育会之专业意见得以经由一定程序转化为行政指令，进而反哺地方教育实践，实现专业教育知识向公共政策的转化。
类似案例并不少见。如沈恩孚在同一届全国教育会联合会上提交了“要求中等以上各校学生于假期内实行调查”的议案。该议案建议各中等以上学校于假期期间向学生发放统一调查表格，由学生在家乡或旅途中开展实地调查，内容涵盖乡土历史、地理环境、物产资源、职业分布、教育状况及公共事业等，其性质实近于编纂简明乡土志。此议案同样遵循了由江苏省教育会提出、经全国教育会联合会审议、再由教育部核准、最终以训令形式下达各省施行的完整政策流程，充分体现了中央与地方、政府与学界之间的信息流通与政策互动。
与上述设计全国层面的“间接性议案”稍有差异，在江苏省内，省教育会所提议案与建议往往能够直接转化为政策，以“训令”或“通令”的形式下达各县施行。以1919年江苏教育行政会议为例，省教育会于会上提交意见书，主张以调查学龄儿童作为推进普及教育的基础性工作。江苏省教育厅随即采纳此议，颁布“调查学龄儿童办法案”，通令各县遵照实施。与此同时，省教育会另行拟定《调查学龄儿童办事细则》，发交各县公署参照执行，再由各县将执行情况转报省教育厅核准备案。
1920年8月，江苏省教育会召开常年大会，会议指出“本省各县小学经费多有校长包办之弊”，“若不从速革除，于地方教育进行大有障碍”。为此，省教育会提出“革除各县小学包办弊端案”，强调唯有从速改革，“俾谋地方教育根本上之更新”。江苏省教育厅采纳了此议，随即向各县知事下达训令，责令所属学校切实遵行。此外，教育厅另行指令省视学及学务委员于视察地方学务时，着重稽查小学校长有无包办经费之情事。省教育会不仅在政策建议层面发挥作用，亦在一定程度上承担教育监督之责。1918年秋，会员陈家凤等受派赴金陵、沪海、苏常各道考察县级教育状况，发现各县对通俗教育馆及公共体育场的建设普遍敷衍塞责。尤有甚者，部分县迄未设立通俗教育馆与公共体育场。两人遂将考察所得呈报省教育会。省教育会认为，通俗教育馆与公共体育场皆为推行社会教育之必要设施，“苟能实力进行，裨益于社会，诚非浅鲜；若令敷衍成事，虚糜款项，不特利益未臻，且耻弊端立”，此等乱象既有违教育本旨，亦有负民众期望，遂致函江苏省教育厅，吁请通令各县切实重视社会教育事业，尤应加强通俗教育馆与公共体育场之建设与管理。教育厅对此积极回应，将上述建议以通令形式下达各县遵照办理。
省教育会对苏省教育政策之制定与推行影响深远，此于《江苏教育公报》所载政令中可见一斑。据初步统计，1918—1926年《江苏教育公报》（现存不全）刊载的训令中，冠以“准江苏省教育会函”者近百条，所涉事项甚广，涵盖市乡教育权限划分、教育款产清理、学制草案拟定、地方教育行政革新、科学教育推广、教学方法改良、私塾改良、女子蚕桑传习所设立、各县通俗教育馆增设改良说书场、小学校长聘任原则等诸多领域。例如，1921年，省教育会函请清理各县教育款产，省长随即训令各县知事督同劝学所迅速核查呈报。1923年，科学教育研究会向省教育会提交改良科学教学之建议数条，省教育会将其转呈省长；省长据此下达训令，责令各县学校遵照施行，以推动科学教学方法在全省推广落实。凡此种种，“教育会函请—省长训令”之政策生成模式在《江苏教育公报》中屡见不鲜，充分彰显了省教育会在江苏地方教育治理中的主导性地位。
如前文所述，黄炎培、沈恩孚创设江苏教育行政会议，旨在弥补省教育行政之不足。依据历次会议章程，省教育会会员虽非教育行政会议之当然议员，但享有“建议权”：省及各县教育会得于会前五日内提交意见书，由教育厅酌情交付会议讨论。此项规定意味着，省教育会及各县教育会虽无权派代表与会，仍可借提交议案之途径参与教育政策之形塑，且省教育会历年所提议案数量颇为可观。以1918年第三次江苏教育行政会议为例，会前，省教育厅致函省教育会，期望其就教育行政事项建言献策。教育会应函提交意见书多项，其中最具分量者当属“各县教育应定分期进行之顺序”一案。辛亥以降，江苏各县教育经费差异悬殊，小学增设虽有明文规定，然普及教育终难一蹴而就。省教育会认为，各县新式教育推行须循序渐进，至少应分三步实施，“精密支配，分年推广”：其一，调查学龄儿童之准确人数；其二，依据学龄儿童数量规划小学总数及校址，并结合学区人口密度绘制详细规划图，以为督促实施与筹措经费之依据；其三，采取分期推广策略，精准分配县级教育经费，拟定小学增设及教育行政之具体计划。职是之故，省教育会主张至少应制定“五年之计画”，“庶几循序渐进，普及可期”。此案成效显著，翌年省当局即通令各地遵照施行。至1921年，省教育厅正式公布《江苏各县学龄儿童统计表》，该议案由此得到切实推进。类此议案尚多，囿于篇幅，兹不赘述。
通过上述讨论可见，省教育会在江苏教育行政中实际扮演着教育界“议事机构”的角色，与省教育行政当局形成了稳定的协作关系。从职能范围来看，省教育会深度介入了教育政策与法令的拟定、教育规划的制订、教育活动的推行、教育经费的调配、教师待遇的改善、教育监督以及小学校长的遴选等诸多事务，省教育行政当局的部分职能已在相当程度上向省教育会转移。就运作而言，日常事务由干事会汇集各方意见加以讨论，一时难以决议者则提交年会或评议会重新审议；议案多由深谙学务者与具有教育行政阅历者共同拟定，经提交省教育厅后，往往径以“通令”形式颁行。由此，在省教育会、省行政当局与地方教育界之间，形成了意见上呈与政令下达的互动，国家权力与社会力量得以在协作中维持动态平衡。省教育会凭借其专业优势，有效弥补了官方行政能力之不足，并由此确立了其在江苏教育治理中不可或缺的地位。
三
省厅与地方之间：省教育会与学务纠纷的调解
江苏省教育会在完善自身组织架构、拓展社会联系的同时，亦积极借助报刊杂志构建舆论传播网络，扩大影响。随着组织影响力与公共声望的持续提升，省教育会在民初教育格局中的作用日益凸显。
清季兴学之际，各地学务纷争迭起。调处此类纷争，正是江苏教育总会创立之直接动因。民国肇建后，省教育会承袭此一传统，持续在省府与地方、政府与社会之间进行协调，推动新式教育稳步发展。正是鉴于省教育会自清末以来积累的声望与公信力，市、县、乡各级教育会以及教育局、劝学所、各类学校与地方团体，在向省当局呈递议案或函电时，往往同时致函省教育会，或请其代为转陈，或期望其居中斡旋。经由省教育会转呈，地方教育界的诉求似更具正当性，亦更易获得省当局的重视。此类往来函件时常刊载于省教育会印行的各类期刊上。检阅是时《江苏教育行政月报》《江苏省公报》《江苏省教育会月报》及《江苏省教育会年鉴》等文献，可知此现象极为普遍，足见省教育会在沟通地方与省府、协调教育界与行政当局之间所发挥的作用。
为争取省级教育资源，1920年，铜山等徐属七县劝学所长、教育会会长及县视学等教育界代表集议，拟联合呈请省教育行政当局，将省立第三女子师范学校设于铜山县。此事本属地方教育界与省教育厅之间的例行公务，然因省教育会在教育界素享崇高声望，地方教育界遂请其代为转陈省长公署及教育厅，以期借助省教育会的公信力增强议案的分量。
类似情形亦见于如皋。如皋旅沪学友会曾致函省教育会，指陈如皋第二代用师范学校校长潘树声“长校以来，毫无成绩”，请省教育会代为转陈教育厅予以撤换。面对此项诉求，省教育会并未明确表态支持，而是将来函转交如皋县教育局查核；县教育局则以为所陈撤换理由“不足为据”。此例颇具意味：省教育会虽未径直代为转陈，却在地方教育界与地方行政部门之间发挥了居中转介之功能，这恰恰说明，即便省教育会有所保留，地方教育界仍将其视为沟通行政当局的首要渠道。
沭阳县地处徐州、淮安之间，匪患频仍，学务发展因之迟滞。该县教育经费素来匮乏，仅有书院膏火、山长修金及宾兴费等款项，屡遭县署挪作剿匪之用，1915年即有一笔学款被县署挪用，致使地方教育因资金短缺而受阻。1916年，县署拟将查没“匪产”田地共计2800余亩予以变卖，所得款项用于筹办习艺所及贫民工厂，此举再度引发沭阳教育界强烈不满。沭阳县教育会联合地方教育界先后向县署与省长呈文，均未获批复，遂转请省教育会出面斡旋，“据情代达省宪”，恳请准予“赔偿学款基金”。省教育会审核后，认为沭阳县教育会所陈属实，随即致函省长齐耀琳，指出：县署此前因防剿事宜曾挪用地方学款，今既有没收“匪产”可资变卖，自应遵照国务院维持教育经费之通电，将所欠学款如数偿还，函末“藉免地方办学人员与官厅之争议”一语意味深长。省教育会的介入，既是为地方教育界发声，亦有意将此事纳入制度化的协商轨道，以避免地方与官厅之间的直接对立。
综上所述，地方教育界一旦发生争端，往往诉诸省教育会，期其主持公道、疏通异见，以化解学务纷争。在地方教育界与省长公署、省教育厅之间的文牍往还与事务交涉中，省教育会的身影几乎无处不在。盖省教育会在省级教育行政当局与地方教育界之间构筑起有效的沟通渠道，既能汇集地方各教育机构之意见与诉求，又能将其转达省级当局以资采择，充分彰显了其在协调省地关系、推动地方教育事务发展中的枢纽地位。为进一步阐明江苏省教育会在省教育行政当局与省立学校之间所扮演的角色，并比较其与省教育行政当局在处理地方学务争端时的功能与形象差异，兹以1920年江苏省立第六中学（以下简称“省立六中”）风潮为个案加以分析。省立六中位于丹徒县，自创校以来，校务屡生波澜，风潮时有发生，曾一度被指为“乱党机关”。1920年，省立六中再度爆发风潮，学生与校长及教职员冲突迭起。省教育厅委派伍崇宜前往处置，然伍氏被指“挟私行诈”，以不正当手段谋取校长职位，致使全体教职员“愤而辞职”。事发后，该校教员联名控诉教育委员伍崇宜等人擅专行事，屡次致函省教育厅请求查处，教育厅对此则“置之不理”。面对此情，教职员转而求助于省教育会。在诸教职员看来，省教育会乃“全省教育研究总机关”，依章程享有“建议行政官厅之权”，遂恳请其秉持公道，“据情质问省厅，促定最后办法”。省教育会接函后，遣员赴镇江实地调查，并对该案作出明晰研判。
民初江苏新式教育之发展面临诸多困难，其中尤以经费短缺问题最为棘手。省教育行政当局编制财政预算时缺乏通盘规划，教育经费屡遭挪用，致使各校时常陷于经费拖欠乃至不敷之困境。省立学校向省教育厅催款每每未果，转而求助于省教育会，后者由此成为各校寻求支持的重要凭借。省教育会积极居间斡旋，致力于为各校争取经费。检阅其所刊行的《月报》与《年鉴》，可知省教育会代省立学校向省当局及财政厅催拨经费之记载屡见不鲜。
1916年，省教育会致函省长齐耀琳，反映省立学校经费长期滞拨之困境。省当局对此敷衍迁延，拨款迟迟未能落实。面对省立学校仍未获款之窘境，省教育会再度致函，毫不讳言：“未知是否实已饬厅，抑系饬而不遵，前示无挪作他用之说，虽信誓旦旦，各方面终滋疑虑。”其后，省教育会接连去函，言辞愈发严历：“教育费借款成立，各校仍不得款，舆论谓长官有意玩弄搪塞，究竟教育能否维持，在实行不在空言，愿公开诚见示。”
省教育会介入学务纠纷，并非仅限于经费事务，教育机构的归属之争亦在其调停之列。1924年如皋第二代用师范与南通第一代用师范竞逐“省立”之纠纷，即为一典型案例。事起之后，南通教育会等法团致函省教育会，援引“地点、设备、成绩、历史”等理由，请其“一致主持”。如皋教育会会长、县议会议长、商会会长、农会会长等各界人士同样致函省教育会，请其为如皋第二代师“主持公道”。两方均将诉求投诸省教育会，足见其在苏省教育界的公信地位。省教育会在1924年7月召开的数次干事员常会上，就第一、二代师省立案反复讨论，并咨询省长韩国钧的意见。韩国钧称，第二代用师范改归省立一事，省议会尚未正式咨达省当局，是否照案执行，尚须详加察夺，省教育会随即将此意见分别转达南通与如皋两方公团。在此案中，省教育会的倾向性较为明显：若省内师范学校确有由代用改为省立之必要，“自应先就南通改设”。该会同时将上述意见一并呈送省长公署与教育厅。此案有几点值得注意。其一，省教育会并非被动的调停者，而是在充分掌握程序依据后主动表态，体现了其在教育法规诠释方面的专业权威；其二，省教育会咨询省长韩国钧意见并将回函转发各方，展示了其在地方公团与省行政当局之间的中介功能；其三，省教育会最终的倾向性意见说明其调处并非一味折中调和，而是有所判断与取舍。总之，省教育会的介入，既为地方纠纷提供了一条体制外的疏导渠道，亦在程序层面发挥了厘清权责、规范运作的功能，充分体现了其在省厅与地方之间居间协调的独特角色。
省教育会亦常在县教育行政当局与省当局之间扮演“代为转陈”的角色。1921年8月21日，省教育会附设之县视学研究会召开地方学务会议，副会长黄炎培、驻会干事沈恩孚、省视学章伯寅以及各县劝学所所长与县视学均与会。会上，武进县视学提议由省教育会向省教育厅建言，通令各县规范县教育行政会议出席人员之资格。经与会者反复讨论、形成共识后，决定交由原提议人另拟简明议案，提交省教育会大会前之评议会核议。就程序而言，该议案为县教育行政事务，提议人身为县级教育行政人员，理论上应与省教育厅直接沟通。然而在实际运作中，经由省教育会代为转陈，显然更具可行性。
检阅民初江苏省教育会干事会之会议记录，可知地方事务占据议程之绝大部分。各级教育行政机构、各类学校及各地方社会团体，屡屡函请省教育会参与调处、疏导乃至斡旋各类学务纠纷，或就相关事宜咨询意见，此类案例不胜枚举。借此途径，省教育会与地方教育界之间逐渐形成了层次丰富、形式多样的互动关系。综观上述诸案，省教育会实为地方与省当局之间的沟通提供了一条有效渠道，使地方诉求得以上达省级层面，从而获得更为专业且切实可行的回应与处置。
民国初年，江苏省教育会渐次确立其作为省教育界喉舌与枢纽之地位，声誉鹊起，渐获社会各界之认同。该会既以代表教育界整体利益、转达地方教育诉求为己任，复居间斡旋于省教育行政当局与地方教育界之间，实为沟通上下之桥梁。也正是借助省教育会所构建的组织网络，省教育行政之力量方得以延伸至地方社会；地方与国家之间的沟通对话，亦由此增添了一条行之有效的通道。
四
省教育会对苏省教育行政的干涉
在江苏省级教育行政职能相对薄弱的背景下，省教育会实际上承担了部分教育行政职能。然而，1912年9月教育部颁布之《教育会规程》与地方学务实践之间存在明显落差，致使江苏各地对规程中的若干条款多有疑虑。其中，第七条“教育会不得干涉教育行政及教育以外之事”一款，尤为省教育会及各级地方教育会在设立与拟定章程时难以回避的核心问题。苏省各市、县、乡教育会将章程提交省行政当局审核备案时，相关条款每因与规程第七条之规定相抵牾而备受质疑。
事实上，教育会与教育行政之间的微妙关系及其所引发的争议，并非江苏一省所独有，而系全国性的普遍问题。1916年召开的全国教育会联合会上，各省教育会代表多次论及此议题，并联名致函教育部，请求阐明相关规程条款之含义。在与会者看来，“干涉教育以外之事”的范围尚属明确，然“干涉教育行政”一语界限模糊，亟须进一步诠释。各省代表指出，若不明确界定，教育会稍有作为便可能被指“越界”，以致“动辄得咎”。争议主要集中于以下数端。其一，教育事务本属教育行政管辖范畴，而教育会以研究教育事项、促进教育发展为宗旨，其活动多涉及教育行政领域，“设使教育会视为发达教育应行之事，一言一动，不得官厅之同意，欲加以干涉之名，将无时不可，无事不可”。其二，教育界普遍认为，教育根植于社会，不能全恃行政当局推动，清季设立教育会之初衷亦在于此。欲使教育会充分发挥效能，必须“稍假以事权”；倘若“权限太狭，牵掣太甚”，则其效用势必大打折扣。其三，时值地方事务日益繁杂、民众思想日趋活跃之际，行政当局理应对社会及教育界适度放权，却“独对于教育会，严加限制”，似与提倡教育之初衷背道而驰。有鉴于此，全国教育会联合会请求教育部明确界定规程第七条中“干涉教育行政”之含义，以厘清权限范围，为各地教育会开展工作提供明确依据。各省教育会一致呼吁行政当局不应过度限制教育会权限，而应赋予其更大空间，以充分发挥其效能。对此，教育部称，规程中“干涉教育行政”之“干涉”，仅指“行为上之干涉”；若各地教育会就教育行政事务提出“商榷、评论或建议”，符合规程第一条与第四条之规定，则不在“限制之例”。此外，依据规程第六条，教育会可附设研究会、讲演会或讲习会等；若其他应行事项与“讲求学术，开通风气”之宗旨相符，亦可参照第六条办理。因此，教育部认为教育会职权并无“隘小牵掣之虞”，无须“鳃鳃过虑”。此答复显系避重就轻，既未明确界定“干涉”之具体范围，措辞亦多含混，实为各省教育会日后在实践中扩张权限埋下伏笔。江苏省教育会即为典型一例。尽管规程明令教育会“不得干涉教育行政”，然在实际运作中，省及县教育会已深度介入地方学务，相关禁令不过形同具文。
1.介入劝学所长及县视学的遴选与任命
检阅江苏省教育会历年《月报》与《年鉴》所载会务信息，可知其在周会、月会、年会中讨论之事项远不止教育研究与实践，时常涉及教育行政事务。如1918年8月20日省教育会评议员会议上，会员刘树圻等人提出“变通劝学员名额及公费额”案：各县劝学所于必要时，可在原定学务委员兼劝学员之外，从其他学务委员中遴选称职者临时兼任劝学员，仍履行学务委员规程规定之职责；上述变通办法须由县劝学所长详陈必要情况，呈报县知事，转请教育厅厅长核准。该议案经省教育会修订后获得通过。然劝学员名额调整及公费核定均属教育行政事务，省教育会主动就此形成决议并推动政策调整，已在相当程度上游走于规程第七条所划定之边界，体现了教育会职能在实践中的持续扩张。1918年8月30日，省教育会召开干事会常会，讨论之核心议题涉及省教育当局对劝学所长及县视学的遴选与任命。来自嘉定、太仓两县的教育会会员坚持认为，人员遴选应采纳教育界公意，盖“劝学所长及县视学之任用，关于一县学务之兴革，至为重要”，故需审慎遴选。会议由黄炎培主持，与会会员就该议案之可行性与必要性展开深入讨论。议案随后提交省行政当局。省长及教育厅厅长最终采纳此议，颁布通令，要求江苏各县知事在选任劝学所长与县视学时，须“开会咨询意见，照额加倍推举”，并“征求教育界公意”，以确保遴选得当，符合公众期望。此通令意味着省教育行政当局接受了省教育会之建议，明确规定各县于任命劝学所长及县视学时，须开列候选人三名，且候选人之遴选须充分体现地方教育界的“公意”。此案充分彰显了省教育会与省教育行政当局之间从建议到通令的良性协作机制：省教育会以其专业建议推动教育行政之规范化，强化了地方公意在行政决策中的分量，亦由此进一步巩固了其在江苏教育界的影响力。
该建议案颁行后，各地反响不一，其中武进县所发生之事例尤为引人注目。武进县知事姚某甫自嘉定调任，履新伊始，未经征询地方教育界意见，便径自开列劝学所长候选人名单并予以委任。此举激起武进县教育界强烈不满。以县立女子师范学校校长任玄珠为代表的地方教育界人士联名致函省教育会，指陈姚知事“置贵会议决案于不顾，并视教育厅令如弁髦，以致目下委任之人，即不孚众望之人，果不出贵会议决案所云，激起教育界风潮，阻碍横生”。函中进而历数新任劝学所长徐学竞败坏学务之种种劣迹：其人不仅怀挟私见、排斥异己，且冒领教育经费、破坏经费统一，致使“弊邑教育，近年来迭受打击，日形退步，环生险象”。任玄珠等人深知省教育会“维持教育，夙著热心”，故于函中详述事件始末，恳请省教育会“公同讨论，建议官厅，设法消弭”。省教育会随即将此函转呈省长公署及省教育厅。教育厅复函称，武进县劝学所成立较晚，当地教育界意见“极不一致”，致使“地方官难于征求公意”；“嗣经迭次令催，始据该县知事开列三人，呈请委任前来”。经教育厅审核，徐学竞之履历符合部颁《劝学所规程》第四条第一项所定资格，遂予委任。然此任命引发武进县各界激烈反响，“意见纷歧，各趋极端”。
综观此案，武进县知事因未充分征询学界公意而径行开列劝学所长候选名单，遭到当地教育界强烈批评，后者遂经由省教育会向省当局转陈诉求。此案所揭示的现象颇值玩味：规程虽明文规定各级教育会不得干涉教育行政，然就实践而言，省教育会已深度参与劝学所长之遴选，并借助“建议”之名实质性地影响行政决策，相关限制在很大程度上已游走于规程边界之外。
2.在“代陈”与“干预”之间：省教育会的角色张力及其限度
教育经费是新式教育发展的前提与基础，亦是教育行政运作的核心议题之一。然而彼时教育经费不仅时常亏空，更屡遭行政当局挪用，以致“无日不在恐慌之中”。省教育会高度关注教育经费问题，常就经费事项与省行政当局沟通协调；地方教育界遇经费困难时，亦多由其出面转陈诉求，居中斡旋。如1915年东海县教育会会长李培贤致函江苏省教育会，揭示东海县教育经费来源的结构性困境。李氏指出，东海县“教育不兴，风气壅塞……教育经费逐渐剥蚀，亦无人过而问焉”。函中进而追溯清代同治、光绪年间教育经费之源流。彼时海州临洪口每年输出杂粮约二三十万石，商人按每石捐纳定额，称为“河照捐”。该捐款除用于官厅及公益事业外，亦支应教育相关开支。迨至光绪末年科举废除，河照捐虽经改制，但仍保留部分教育经费，海州中学即仰赖此项资源得以维持，先后培育毕业生逾百人。民国肇建，社会秩序未稳，海州陷于动荡，公益经费几近枯竭。1912年，海州被划分为东海、灌云两县，经济精华尽归灌云，东海仅余贫瘠之地，加之连年灾荒，经费严重不足，教育事业发展举步维艰。此前，省教育会曾就义务教育与地方教育经费之关系向东海县教育会征询意见。东海县教育会复函指出，依据自治章程，繁盛州县之教育经费应占自治费十分之四，僻陋州县如东海则应占十分之八。倘东海县能依章执行，教育经费将大为增加，“学务可希望发达”。然东海县社会观念滞后，对教育重视不足，各界对公益经费竞相争夺，致使教育经费占比至多仅及自治费十分之一，远逊于章程所定标准，严重制约当地教育事业之发展。鉴于省教育会“为全省教育之母”，向来对各县学务多所提携，为缓解教育经费匮乏之状，李培贤遂致函请其代为转呈巡按使，建议自河照捐中划拨八成充作教育经费，并由省行政当局责成东海县切实办理。
行政当局对教育会之职责与权限始终保持警惕，屡以明文规定禁止教育会干涉教育行政事务。省教育会对此亦有所顾虑，在复东海县教育会函中坦言：“查支配教育经费，事涉行政范围，本非教育会所应与闻。”然省教育会随即表示：“察核所陈各节，要在痛陈地方困苦，吁请特别维持，既系出于众情，自应代陈钧厅。”最终，省教育会将东海县教育会之诉求转呈省教育行政当局，询问“此项河照捐能否以十分之八配支教育经费”。此案耐人寻味之处在于，省教育会虽自觉介入行政事宜多有不便，审慎自守于规程所许之范围，却终究难以漠视地方教育界的迫切呼声与群情所向，最终仍允诺代为转呈。
一如省教育会所料，省行政当局之答复未能完全满足东海县教育界的期望。省当局复函指出：“查核县学校委系寥落已极，欲谋事业之发展，先期经费之扩充，惟是项捐款内，前已另饬酌提警费在案，尚余若干。”同时责令东海县知事迅速呈报河照捐分配详情及教育经费应占比例。省当局此番复函，仍意在将教育经费之分配与调度纳入行政轨辙，借行政手段统筹处置此案。此案亦足以说明，省教育会代地方教育界“转陈省厅”之种种斡旋，未必皆能直接获准，其成效每每受制于各地实情与行政当局的通盘考量。综上可见，省教育会在尝试介入教育行政事务时，始终对自身权限边界持审慎态度，亦存在相当顾虑。其行动多处于“代陈”与“干预”的张力之间，因而其“干涉”实践的整体成效相对有限。此种状况一定程度上为20世纪20年代中叶省教育会推动经费独立并创设教育行政委员会的制度诉求埋下了伏笔。
五
余 论
清末民初，江苏教育行政体系正经历剧烈变革，军阀割据，政权更迭频仍，省教育行政部门之权力与稳定性备受制约，行政效能因之受限。省教育会凭借其独特的组织运作机制，突破规程所定之限制，深度介入教育行政事务，对江苏新式教育的发展走向产生了深远影响。秉持“上下相维，官绅相通”之理念，省教育会以推动教育发展为旨归，在制度规范与实践运作的张力之中，持续拓展自身的权力空间。
省教育会在江苏教育界所发挥的联结与枢纽作用，值得深入审视。其一，省教育会实际充任“教育议会”的角色，广纳各层级、各方面的意见与诉求，在教育行政机关与地方教育界之间构建起双向沟通的渠道，并对行政机关施以必要的监督与制衡。其二，省教育会凭借其权威地位与社会公信，得以代表舆论民意发声：横向而言，它促成政府与社会、政界与教育界之间的意见互通，使其所提建议得以转化为“通令”，并付诸实施；纵向而言，它串联起从省至市、县、乡的教育信息传递网络。在处置地方教育事务时，省教育会实际分担了相当一部分本应由省级教育行政机关承担的职责。地方教育界之所以寄望其“转陈省厅”，既视其为疏通意见的要津，亦倚重其舆论声望，期冀借其“代陈”收事半功倍之效。正是凭借与省行政当局及地方教育界之间的频密互动，省教育会逐步确立了其在江苏教育界无可替代的枢纽地位。省教育会与地方教育界之间的信函、报告等文书，其效力或不亚于任何省级法令与行政机制。正是借助这一持续运转的文书往来与协商沟通机制，省教育会得以在制度之外确立起自身的权威，并将地方政治与省级行政松散而有效地整合于同一治理框架之内。
省教育会通过积极行动，弥补了清季民初国家与地方社会之间的权力空白，并在实践中形成一种介于官民之间的治理参与模式。在维护省级政府合法性的同时，其自身权威与公信力亦不断提升。正如黄炎培所言，省教育会“颇能团结一省教育界”，并由此成为国家与社会之间的交汇枢纽，深刻影响了民初教育与社会转型的进程。
迨至20世纪20年代，中央权威日渐式微，省教育会的势力亦随之扩张。尤当1922年韩国钧出任省长、蒋维乔主掌教育厅之后，省内政治生态与教育场域发生了新的变化。省教育会顺势调整行动策略，直接从制度层面推动江苏教育的整体改善。其具体路径，一是动员整合体制内外各方力量，举办教育行政委员会、教育经费委员会、中等师范校长委员会、江苏省立学校联合会等半官方性质的委员会，使教育与行政深度融合；二是持续拓展“教育业务”的边界，通过指派、委托、联合发起等方式与各专业领域知识精英合作，在拒毒禁烟、抗拒电信借款、科学名词审查等事务中发挥领衔作用。此种职能拓展表明，省教育会的影响力已超越教育范畴，深度嵌入地方社会治理，成为地方与国家权力互动的纽带。这一态势亦见于彼时各方势力对省教育会的研判：中共将教育会视为把持教育行政权的工具加以批判；黄炎培等人被国民党列入黑名单；南京国民政府成立后，更迅速颁布新的“教育会条例”，从制度层面重申教育会的权限。抗战胜利之际，中断多年的“江苏省教育会”重新进入教育界的视野。战后筹备会议指出：“江苏省教育会过去在全国教育界颇有地位，十余年来不幸中断，以致教育事业只赖行政一轮推进，力薄势单。胜利复员，各县市教育会纷纷依法成立，朝野各界所以期待于省教育会之重整旗鼓者，尤为殷切。”动议者于此特别强调省教育会的社会属性及其与政府良性互动的积极效应。“只赖行政一轮推进”之叹，恰从反面印证了省教育会作为教育与行政之间缓冲与纽带的不可或缺。此番论述，可为本文之结论作一历史注脚。
原文载《史学月刊》2026年第6期，注释从略。
