本文旨在超越西方财政分权理论，以“集分相制”概括中国特色政府间财政关系的制度逻辑。在“中央统一领导、地方分级管理”的制度框架下，中央政府与地方政府之间存在较为突出的信息复杂性、不确定性和不对称性等问题。为化解这些问题和实现“控制、激励、平衡”三大治理目标，中国政府间财政关系要实行统一治理。在不同历史时期，中央政府会灵活调整政府间财政权力的划分，以匹配并实现相应的治理目标，由此演化出复杂的组织形式，并对各级政府行为、国家治理和历史发展产生深刻影响。
一、引言
中央与地方关系（简称“央地关系”）是国家内部治理所涉及的一对核心关系，国家越大，央地关系的处理对国家治理越重要。对中国这样一个具有悠久历史传统的大国来说，处理好央地关系一直是历史上国家治理的重心。政府间财政关系是央地关系的核心组成部分，它既受到央地关系的制度框架形塑，也影响着央地关系的走向。
对政府间财政关系的研究有助于更好地理解国家治理。“‘社会始终在政府中’是社会学开展政府研究的理念”（陈家建，2023:32），各级政府行为深受政府间财政关系影响，进而影响社会。“国家、家庭和‘关系’是中国社会的三种‘元制度’”，“越是宏观、结构性层面，国家的主导作用越是凸显”（杨典、向静林，2022:176）。政府间财政关系是政府间关于事权、财权等一系列财政权力的配置关系，对政府行为和社会产生深刻影响。总体而言，“政府间财政关系—政府行为—社会”的影响机制主要体现在三个方面。一是事权（狭义地讲是财政事权）配置会影响政府行动方向，例如，本该是中央政府的事权（如养老保障）下放给地方政府，就可能会导致事权缺位。二是地方政府财力水平会影响地方政府行为，例如，当基层政府面临财政困难时，基层政府就可能伸出“攫取之手”，进而引发自身与社会的冲突。三是财政收入来源决定了政府发挥积极性的方向，例如就地方税的来源而言，与对企业的征税相比，对居民的征税会更激励地方政府“投资于人”而非“投资于物”。由于政府行为与财政关系紧密相连，对中国政府间财政关系展开研究，能够帮助我们更清晰地洞察中国政府这一庞大组织的内在运行规律，进而理解政府与社会的关系。
尽管如此，学界关于中国政府间财政关系的基础理论讨论并不深入。政府间财政关系研究常与财政分权理论相关（姚东旻等，2025）。财政分权理论的产生背景是，鼓吹自由竞争的市场经济的国家认为，自由市场竞争会提高资源配置效率，而为了促进竞争，就需要充分发挥市场参与主体的信息优势和地方政府的信息优势。为此，中央政府必须给予地方政府更大的自主权（激发地方政府的积极性）才能发挥出地方信息优势，财政分权理论也就由此产生(Tiebout,1956;Oates,1972;Qian & Weingast,1997)。
受财政分权理论影响，近三十年来国内外有大量论文研究中国财政分权的度量、效果与改革问题。然而，财政分权理论指导下的中国政府间财政关系研究存在诸多局限。第一，该理论本质上源于以英美为代表的西方国家强调政治分权和地方自治的实践，这与中国的历史传统和现实不符。第二，该理论过度关注财政分权对地方政府积极性的激发作用，而对中央政府的作用分析不足。第三，目前关于财政分权的研究聚焦于观察它的经济影响，而对政府间财政关系所蕴含的政治和社会意义分析不足。政府间财政关系作为国家治理的核心制度构件，必然含有浓厚的政治治理和社会治理的意味。中国古代的大量历史经验说明，中央对地方财政逐渐失去控制往往是王朝走向崩溃的前奏（李治安，2010）。
政府是一种大型组织，拥有复杂的组织结构，而中国政府组织的复杂性尤为明显，政府内部存在着大量关于控制、激励和平衡的问题。为此，本文运用组织理论研究中国政府间财政关系。中国政府治理的独特性在于，它受到中国“大一统”传统思想的深刻影响，中国的“大一统”表现为疆域、政治、文化、经济制度等方面的统一。本文基于中国大一统传统，运用组织理论研究政府间财政关系的制度逻辑，归纳出“集分相制”的学术命题。所谓“集分相制”，是指中央政府围绕控制、激励和平衡三大目标，构建一套严密的财政体制，使得政府间财政权力呈现“集中有分、分中有集”的交叉结构，通过上下级政府在财政权力上的制约和制衡，达到中央统一领导下有效治理的效果。
不少学者关注中国政府的组织行为，并提出一些有价值的学术命题，“集分相制”与这些命题相比，可以说各擅胜场。王沪宁（1991）提出“集分平衡”命题，认为中国具有超大地方和超大社会的“两超”特征，过度集权或分权所带来的弊端会影响正常的央地关系，集分平衡可兼顾中央对地方的控制与地方积极性的发挥。林尚立（1998）进一步阐述了该命题的内在学理。周雪光（2017）提出“一统体制与有效治理的矛盾”命题，用以揭示中央集权与地方灵活治理之间的内在张力。曹正汉（2011，2017）提出“上下分治的治理体制”和“风险论”命题：“上下分治的治理体制”命题是指中国治理体制的基本特征是治官权与治民权分设，中央政府主要执掌治官权，地方政府主要行使治民权，这种体制包含降低执政风险的机制；“风险论”认为，中国历史上的集权和分权变化主要源于中央政府追求“统治风险最小化”，这种统治风险包括社会风险和代理风险两个维度。周黎安（2014）提出“行政发包制”命题，认为在中国多层级政府之间，上级政府作为“发包方”，将行政任务的整体责任和自由裁量权“打包”发给下级政府。与这些命题相比，“集分相制”命题有三个特色：一是深入政府间财政关系的内部权力结构去分析集权与分权的关系，二是剖析中央政府的控制、激励和平衡三大目标与财政权力配置的关系，三是阐明中国自古至今政府间财政关系围绕这三大目标实现的演变逻辑。
后文的写作结构如下。第二部分从中国央地关系的宏观制度框架入手，分析政府间财政关系所反映出的国家治理要求。第三部分分析国家治理不同目标与纵向财政权力划分的关系。第四部分概括中国古代和近代国家治理目标与财政权力配置的基本逻辑。第五部分概括新中国成立以来国家治理目标与财政权力配置的基本逻辑。第六部分是结论与启示。
二、中国特色政府间财政关系的统一治理要求
（一）政府间财政关系中的权力构成
事权和财权的划分是政府间财政关系的核心，它们内在的权力配置会深刻地影响中央政府与地方政府的行为，进而传导到市场和社会层面，影响政治稳定、社会治理和经济发展。事权是指政府职责，它是各级政府各个行政部门对公共事务进行依法管理时应承担的职责。楼继伟（2020）认为，我国用“事权”代替“职责”，与文化传统和用语习惯有关。
事权由哪些权力组成呢？对古代中国来说，李伯重（2019）认为帝制中国的国家权力主要是行政权，其行政权主要由执行权、监察权与决策权组成。从世界经验看，王浦劬（2016）总结了世界上央地间事权划分的模式，指出中央决策、地方执行且中间辅以监督机制是央地间事权划分的常态。因此，我们可以认为，事权包括决策权、执行权（支出权）、监督权三部分。从财政部门看，决策权是关于作出财政资金决策的权力；执行权等同于支出权，是关于财政支出的权力，是政府履行职责的财政保障，因此也可以说是财政支出责任；监督权是关于监督财政资金使用和管理的权力。当前我国财政部门提出“财政事权”一词，试图将其与事权概念进行区分。不过，从理论逻辑上看，事权是财政事权的起点，理论研究需要从事权开始分析。
财权是指政府筹集财政收入的权力，包括立法权、征管权和收益权。政府财政收入主要来自税收。若以税收为例，则立法权是指政府拥有的制定、修改和废止税收法规的权力，征管权是指政府对辖区内的税收享有的征收与管辖的权力，收益权是指政府有分享税收收入的权力。立法权和征管权会影响政府干预经济的能力，收益权会影响政府干预经济的积极性。
当地方政府的自有财政收入满足不了财政支出需要时，就依赖中央政府对地方进行转移支付。转移支付的权力由分配权、支出权和监督权组成。为使研究聚焦，本文将重点研究政府间的事权和财权配置问题。
根据以上分析可以看出，政府间财政关系的实质是关于政府间各种财政权力配置的一系列制度组合。由于政府间财政关系依托于央地关系的基本框架，要把握中国特色政府间财政关系的本质，一是要分析它所依托的中国央地关系的基本特征，二是要在此基础上剖析政府间财政关系所蕴含的治理要求。
（二）中国央地关系的基本特征：中央统一领导，地方分级管理
自西周分封制解体、秦朝推行郡县制以来，中国的央地关系虽然历经分分合合，但是其“大一统”的底色一直存在。“大一统”国家具有超大地方和超大社会的“两超”特征。为适应这种特征，国家治理就需要在调动各级政府积极性的同时保持政治和社会稳定。由此，具有强烈中国特色的央地关系结构得以形成。
这种央地关系结构的基本特征是什么呢？自秦至清末的帝制时代，中国采取以郡县制为主的自上而下的管理体制，该体制的典型特点是中央政府集中重要人事任免权和全局性决策权，因地制宜地下放行政执行权到各级地方政府手中，且为保证中央对地方的控制，中央政府需要辅以严格的监察和考核机制（吕冰洋，2022）。郡县制的本质就是通过一套有效的官员选用、考核、监察制度，保证中央对地方的严格控制。在历史发展过程中，郡县制不断得到补充和完善，冯天瑜（2024:305）称中国“郡县制设置之早、管理之严密有效，在世界制度史上罕见其匹”。郡县制有着丰富的组织逻辑，因此可被很好地用来检验和创新组织理论。
当前我国央地关系的架构依然受到郡县制传统的影响。新中国成立以来，中国处理央地关系时一直强调“发挥中央与地方两个积极性”。党的十九届四中全会指出，“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”是我国制度优势之一（本书编写组，2019）。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）对这种制度优势作了最高层面的法律保障。《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。《宪法》第一百一十条规定：“地方各级政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，服从国务院统一领导”。这种制度优势与中国央地关系的特征密切相关，该特征可概括为中央统一领导、地方分级管理。
（三）纵向政府间关系的统一治理要求
组织理论认为，为解决组织内的控制和激励问题，组织就需要对内部各方的责任、权力、利益关系进行合理设计，由此产生一系列合约，或者说是规则。关系性合约建立在长期关系和重复博弈基础上。在现实世界中，关系性合约又分为完全合约和不完全合约两种，两者的区分在于能否在事前对所有可能发生的未来状态进行明确规定并强制执行。不完全合约的产生有三个原因：难以描述、难以预见和难以证实（杨瑞龙、聂辉华，2006）。“难以描述”源于“环境非常复杂，难以用准确的信息描述”（Hart & Moore，1999）；“难以预见”源于信息变化的不确定性；“难以证实”源于信息不能够被充分观察。1956年，毛泽东在论及中国央地关系时说：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”（毛泽东，1976：31）。“大”“多”“复杂”说明中国央地关系面临复杂的信息处理问题。而正因为信息处理难度大，调动和发挥地方积极性就是中央政府在制度设计中重点关注的问题。
自秦至清，中国在央地关系处理上采取以郡县制为主的制度模式。对郡县制利弊的讨论贯穿秦之后的整个历史过程，秦代李斯，西汉贾谊，唐代柳宗元，南宋朱熹，明末清初顾炎武、王夫之、黄宗羲，以及清代冯桂芬等都曾参与讨论。明末清初思想家顾炎武的《郡县论》九篇，对郡县制运行规律有着高度的概括性（顾炎武，2009）。本文以《郡县论》所提出的问题为依据，结合组织理论说明，郡县制下关于政府间财政关系的各种制度安排受信息复杂性、信息不确定性和信息不对称性三大因素影响。
首先，纵向政府间存在难以准确描述的复杂信息。在郡县制下，地方治理是多任务行动，而行动效果由上级政府来评判，由此地方治理中存在难以准确描述的复杂信息。地方治理中的不少任务无法以量化形式得到准确描述，顾炎武说道：“何谓称职？曰：土地辟，田野治，树木蕃，沟洫修，城郭固，仓廪实，学校兴，盗贼屏，戎器完，而其大者则人民乐业而已”（顾炎武，2009:5）。可见，地方治理的信息维度多，且不少维度的信息是复杂信息，上级政府很难完全掌握下级政府治理的好坏情况。顾炎武以养马为喻，指出上级政府相当于主人，下级政府相当于养马者，上级政府要想全面掌握养马者的行为是不可能的，如果主人一定要掌握所有信息并作出评判，那么将会有无数复杂信息呈现在主人面前，于是“主人之耳目乱矣”（顾炎武，2009:5）。
其次，纵向政府间存在难以准确预见的不确定信息。所谓信息不确定，是指一方难以预见另一方的行动所带来的不确定性。在郡县制下，这种信息的不确定性来自两方面。一是来自央地之间。在自上而下的领导体制下，中央政府需要对地方官员的业绩进行逐级考核，将考核结果作为选拔任用、奖惩官员的重要依据。官员考核是维系郡县制的重要制度，历代中央政府不断对这一制度进行完善，如唐代的“四善二十七最”、宋代的“磨勘法”、明代的“考成法”、清代的“四格六法”等。从历代考核标准看，“空泛的、道德性的内容较多，具体的功效性的较少”，“考课常常带有随意性，而与客观情况相背离”（李治安、杜家骥，2015:160-161）。这使得地方官员很难预见上级政府眼中的成绩。这种带有模糊性的考核制度很有可能就出于中央政府控制地方政府的需要。练宏、陈纯（2023:84）在研究当代税务部门的考核制度时发现，考核制度的执行表现为精细化考核与模糊运作并行，“精细化考核只是初步实现了考核目的，之后组织通过模糊运作获得权威控制”。二是来自地方政府与当地社会之间。在郡县制下，中央政府为加强对地方政府的控制，常采取流官制度，即地方主政官员有任期限制，且大多数时期被要求异地为官，这导致了“官无定守，民无定奉”（顾炎武，2009:6）的局面。流官制度下主政官员难以在短时间内熟悉辖区情况，往往要依赖当地士绅和胥吏来行政，这又导致“官无封建，而吏有封建”现象的出现；而“吏胥窟穴其中”的结果，则是“养百万虎狼于民间”（顾炎武，2009:12）。中央政府为降低这种现象的危害，会对地方执政行为展开更高频率、更细密的监察。地方主政官员对当地事务的疏离及中央政府反复的监察，会使得当地社会产生更多不确定性信息。钱穆（2001:29）指出，“中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大关节，反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地”。这种对不成文法的看重，正是信息不确定的一种表现。
最后，纵向政府间存在难以证实的不对称信息。中国幅员辽阔，政府层级多，上下级政府之间存在很强的信息不对称性。在自上而下的领导体制下，信息不对称将妨碍国家机器的正常运转。因此，中国自古至今注重监察机制的完善：“中国古代监察制度的涉及面相当宽广，诸如立法监察、人事监察、行政监察、经济监察、军事监察、司法监察、文教监察、礼仪监察等”（张晋藩，2012：1）。但即使如此，历史经验告诉我们，上下级政府信息不对称是长期存在的，而为缓解信息不对称所做的努力反而导致地方政府负担加重、监察机构扩张、行政处处受制等局面。对此，顾炎武描述为：“人人而疑之，事事而制之，科条文簿日多于一日，而又设之监司，设之督抚，以为如此，守令不得以残害其民矣”（顾炎武，2009:1）。
对中国这样一个“大一统”国家来说，中央政府与地方政府之间、地方政府上下级之间的信息复杂性、不确定性和不对称性是长期存在的，自然会存在组织理论所描述的信息难以描述、难以预见和难以证实等情况。根据组织理论，组织治理可采取双边治理和统一治理两种形式，核心影响因素是“资产专用性”的高低。资产专用性是制度经济学的一个重要概念，它是指交易中耐久性资产不能轻易转作其他用途（否则会导致贬值），资产专用性的存在会促使组织实行纵向一体化（Williamson,1985）。在中国政府间财政关系中，重要事权中的决策权和监督权、财权中的税收立法权和征管权，一般要集中在中央政府手中。从组织理论来看，这相当于这几项关键的财政权力对于中央政府而言具有很高的“权力专用性”。在中国历史上，这些财政权力轻易不会下放到地方政府手中；一旦下放，就容易出现东汉末年、中晚唐及晚清时期存在的地方割据和国家动荡的局面。
三、匹配治理目标的财政权力配置
（一）政府间财政关系的治理目标
结合中国历史和现实看，在统一治理框架下，中央政府可通过政府间财政关系设计来实现三大目标。
1.目标一：控制
政府间财政关系的控制目标是指，中央政府为了实现全局性治理目标，需要对地方财政进行控制。在任何一个国家，中央政府对地方政府的经济和政治控制都是必须的，既然政府间财政关系是央地关系的最集中反映，那么它也必然反映着中央政府对地方政府的控制要求，为此也自然产生财政权力集中的要求。对中国来说，“大一统”国家更加强调中央政府对地方政府的严格控制，古代郡县制的实行就是建立在中央政府对地方政府的行政权、财权和军权的控制基础上。为实行财政控制，就要实行一定程度的财政集权，进而可达成中央政府所期待的效果，包括维护中央权威、建设统一大市场、提供全局性公共产品、化解全局风险等。
2.目标二：激励
政府间财政关系的激励目标是指，由于一国中大量事务要交给地方政府处理，政府间财政关系要起到调动各级政府积极性的作用。地方积极性的发挥方向主要体现在三个方面：发展地方经济、改善当地民生和完善当地公共治理。在政府间财政关系中，调动地方政府积极性的核心手段是财政收入划分，财政收入来源的性质决定着地方政府积极性的发挥方向。例如，当地方政府的财政收入主要来自企业所得税、增值税等与生产相关的税种时，地方政府会从做大税基的角度出发，通过低价出让土地、放松环境规制等方式为企业提供服务，这对当地经济治理的影响较为明显；当地方政府的财政收入来源于一般性消费税、房地产税等受益性较强（税收与政府公共服务密切相关）的税种时，地方政府会通过完善公共服务来保护税源，这对当地社会治理的影响更为突出。
3.目标三：平衡
政府间财政关系的平衡目标是指，中央政府有责任通过财政手段缩小地区经济差距和公共服务差距。在一个大国中，各地区的资源禀赋和市场环境不同，经常出现地区间发展不平衡的局面，这主要体现为地区间的经济差距和公共服务差距。为缩小这种地区间差距，中央政府会采取一些财政集中措施。例如，在转移支付制度建设上，中央政府制定基本公共服务标准并通过转移支付来推动基本公共服务均等化；在事权分配上，中央政府加大欠发达地区的基础设施建设力度，或者赋予欠发达地区更多事项的决策权；在财权分配上，中央政府通过调整地方税基和税收分享方式来改变对地方政府发展经济的激励程度，由此可缩小地方经济差距。
（二）匹配治理目标的政府间财政权力配置
政府间财政关系由多项财政权力的配置构成，每项权力的配置均可匹配中央政府对地方政府的治理目标。
一是事权的配置结构与目标实现。首先，决策权可实现激励、平衡和控制三个目标。将公共事务决策权赋予某个层级的政府，会扩大该层级政府的自主权，因此决策权有激励作用，反之，剥夺该层级政府的决策权就含有控制该层级政府的意味。同时，赋予不同地区的地方政府不同的决策权又有平衡地区发展的效果。其次，支出权可实现激励与平衡两个目标。支出权与财政支出资金的规模和方向有关，调整它的规模和方向就意味着调整地方政府行为，因此支出权有激励和平衡作用。最后，监督权可以控制地方政府职能行使和财政资金的使用方向，因此监督权有控制作用。
二是财权的配置结构与目标实现。地方财政收入来源有税、费、租、债等，每项收入均涉及立法权、征管权和收益权的划分。自古以来，税收是地方政府财政收入的主要来源，下面以税收为例进行分析。首先，税收立法权是体现国家主权的重要权力，各国一般将之集中在中央政府手中。大量历史案例说明，赋予地方政府重要税种立法权容易导致政治失序。不过，为激励地方经济发展，可以将局部的税收立法权下放给地方政府，例如将减免税权力下放给某个层级的政府，这样一来，税收立法权便具有控制和激励作用。其次，地方政府拥有税收征管权容易产生用税收管理干预经济的问题，将之集中在中央政府手中就有控制地方政府行为的作用。最后，税收收益权的划分关系到各级政府财政收入的分配，而财政收入分配历来是调动地方政府积极性发挥程度和方向的重要手段。同时，财政收入划分既能保障中央财政的集中度和控制力，也是缩小地区财力差距的关键因素。因此，税收收益权具有很强的控制、激励和平衡作用。
实际上，如果将事权和财权展开，那么可以发现其中有很多细分权力，各个细分权力均可从不同侧面对控制、激励和平衡目标产生影响。例如，税收立法权包括：税法的制定、颁布和废止权，税种的开征和停征权，制定税法实施细则权，税收法律、法规的解释权，税目的增减和税率的调整权，税收的加征和减免权，等等。每一项权力的上收或下放均会影响三大目标的实现。表1归纳了事权和财权的基本权力结构和目标作用方向。如果具体分析，就可以发现不少财政权力的影响是多维的，这也是政府间财政关系对国家治理的影响具有深刻性、复杂性和丰富性的原因。
（三）代表性财政权力配置结构：以财政收入划分为例
前文指出，政府间财政关系是各种规则的集合，当它要与中央政府的治理目标匹配时，就会展现出丰富的组织结构。这里以政府间税收收入划分为例来说明这一点。
组织理论揭示出，政府间税收收益权的划分有四种规则。一是定额规则，即地方政府上缴中央政府一个固定税收数额后，剩余税收归地方政府所有。二是分成规则，即税收收入划分采取共享方式，按一定的分成比例划分中央政府和地方政府的税收收入。三是分税规则（组织理论称之为“分占所有权”规则），即中央税与地方税严格分开。四是“工资”规则，即所有税收上缴中央政府，中央政府根据地方政府财政支出需要下拨财政收入。税收多寡与地方政府为发展经济所付出的努力相关。从经济学原理看，定额规则和分税规则使得地方政府投入的边际成本（发展经济的努力）等于边际收益（税收），分成规则下边际成本大于边际收益，而工资规则下边际成本与边际收益无关。因此，就对地方政府的激励程度而言，分税规则>定额规则（毕竟要上缴中央政府一个税收定额）>分成规则>工资规则；而从中央对地方的控制程度上看，次序正好反过来，即工资规则>分成规则>定额规则>分税规则。
在同一种规则中，控制或激励程度的大小还要结合数值判断。对定额规则来说，与低定额相比，高定额下中央政府对地方政府的控制强，而激励弱。对分成规则来说，与低分成比例（指中央分享部分）相比，高分成比例下中央政府对地方政府的控制强，而激励弱。对分税规则来说，与中央税来自小税种的情形相比，当中央税来自大税种时，中央政府对地方政府的控制强，而激励弱。对工资规则来说，与中央政府对地方政府下拨较大额度的财政收入的情形相比，在下拨较小额度时，中央政府对地方政府的控制强，而激励弱。
上述分析只是一般性的理论分析，具体到实践层面，央地税收划分对控制和激励的影响还需要结合税源性质来分析。税源有两种：一种税源比较稳定，政府行为对税源增长影响比较小，例如农业税；另一种税源增长潜力大，政府行为对税源增长影响比较大，例如工商业税收。对于第一种税源，不论采取哪种规则，中央政府对地方政府的激励均较弱，而中央对地方的控制一般较强（因为第二种税源下地方财力会不断增长）。中国自秦至清的税源变化趋势是“税人—税地—税商”（刘守刚，2017）：古代大多数时期以对人口和土地征税为主（南宋等少数时期除外），近代来自厘金和关税这样的商业税的税收迅速增长，当代税收主要来自工业和商业。税源结构的变化会影响央地间税收划分的规则结构的变化。
以上分析以控制和激励目标为对象，并非是说税收收益权划分不能实现平衡目标。在现实中，中央政府面对着大量地方政府，财政收入来源又丰富多样，中央政府针对不同地区、不同财政收入采取不同的分配规则（如让发达地区的税收分享比例低于欠发达地区），就可以实现缩小地区差距的目标。
表2大致概括了税收收益权划分的规则结构与影响，并用代表性历史时期的代表性财政制度加以说明。需要指出的是，表2只是从税收收益权角度说明中国自古至今的政府间财政收入关系是多目标和多规则的结合，从理论上提供了洞察中国央地关系历史的切入点，详细分析则非本文所能胜任。本文第四、五部分将就总体性的历史走向对表2进行简略分析。
（四）统一治理下的“集分相制”
以上分析可被概括为五点。第一，中国央地关系的基本制度特征是“中央统一领导、地方分级管理”，它深受郡县制传统的影响，央地关系决定着政府间财政关系的构建方向。第二，中国政府间财政关系是一系列制度的集合，上下级政府面临信息复杂性、不确定性和不对称性等治理难题。第三，为克服这些治理难题，政府间财政关系要实行统一治理而非双边治理。第四，实行统一治理需要以合理的政府间财政权力划分来匹配控制、激励和平衡三大治理目标，这使得中国特色政府间财政关系具有比较复杂的组织结构。第五，统一治理要求政府间各种财政权力划分要以“集中有分、分中有集”的方式实现交叉制衡。上述理论逻辑如图1所示。
本文使用“集分相制”的学术术语来概括这样的财政权力结构。中国自古以来就强调政府层级之间、部门之间的权力维系和制衡，人们常用“上下相维、轻重相制”一词概括国家治理的特征。宋代中央政府将“上下相维，轻重相制”作为处理央地之间、部门之间权力划分的指导原则，北宋史学家范祖禹称“上下相维，轻重相制，建置之道，最为合宜”（脱脱等，1977:10796）。明太祖朱元璋对其所建立的包含央地关系的制度体系很满意，称其为“上下相维，大小相制”（刘守刚，2017:400）。顾炎武（2007:401）在论及《周礼》中的基层治理制度时，称“大小相维，轻重相制，纲举目张，周详细密，无以加矣”。相维、相制等描述权力配置的词语在史书中常常会出现。
“制”这个字比较能体现出中国文字的包容性和丰富性，它有制约（constraint）、制衡（balance）、控制（control）等含义。一是制约，即通过央地之间的权力配置，产生互相监督、互相牵制的效果，哪一方也不能为所欲为。二是制衡，制约产生制衡，即通过权力相互制约使得整个组织体系处于一种动态平衡之中，任何一方权力过度扩张就会受到其他各方抑制。三是控制，通过权力制约和制衡，中央政府实现对地方政府权力大小和行使方向的控制。与强调财政分权、实行财政联邦主义的国家相比，财政“集分相制”能够因地制宜、因时而变地满足中央政府的治理需求。
或许有人会问，世界上绝大多数国家都会坚持权力制衡原则，为什么“集分相制”会成为中国特色？这是因为中国自古以来都在追求大一统，且中国自秦汉以后便是一个大一统的国家，故中国历代政治制度设计的一个核心目标是在维护国家的统一性与保持地方治理效率中寻找平衡，上下权力交叉犹如网状结构。为此，经过反复探索和试错，中国政府间财政关系形成“集分相制”式的纵向财政权力配置格局。
那么，在多目标约束下，中国各历史时期的中央政府是如何设定控制、激励和平衡三个目标的权重的？各历史时期的政府间财政权力配置格局是如何根据这三个目标进行调整的？下文将对此进行分析。
四、中国古代和近代政府间财政关系的制度逻辑
历史上，我国央地关系发生重大变化的分界点是秦代。秦代之前主要实行分封制，秦代之后主要实行郡县制。本节分析自秦至清政府间财政关系的制度设计所蕴含的财政权力配置结构与治理目标的总体对应关系。
（一）财政控制与财政权力配置
对于依托郡县制框架运行的政府间财政关系来说，加强中央政府对地方政府的财政控制是首要目标。从秦代到清代，历朝历代均非常注重强化中央政府对地方政府的财政控制，其中的主要手段是在制度设计上尽可能地将财政收入集中在中央政府，控制地方财政支出，并对地方财政开展审计和监督。
秦朝完成中国历史上首次真正意义上的大一统之后，建立了统一的财政体制，实行统收统支的财政制度，将财权牢牢控制于中央政府手中。以皇帝为轴心，秦朝实行国家、郡、县三级财政。国家财政的管理部门被称为“治粟内史”，所有的财政收支均由治粟内史统一调度并直接受皇帝支配；治粟内史下设太仓令丞管理天下谷藏，又设平准令丞管理天下物价。郡县虽设财政机构，但它们只是在治粟内史统一指挥下的具体征管部门，无权支配财政收支。从财权的收益权划分来看，属于工资规则，该规则的特点是控制力强，对地方政府不产生培植税源的激励。
汉代财政体制实行比较强的中央集权，地方拥有一定程度的财政自主权。李治安（2010）将汉代中央政府的财赋支配权力概括为：税目和税率由中央决定，唯中央有权调拨地方储蓄物资，唯中央有权减免税收，唯中央有权增减官吏俸禄，中央决定会计年度和征税时间，中央定期检验考课地方税收。汉代的央地财政关系经历了三个阶段的动态演变过程，这三个阶段分别是汉初到景帝时期、武帝到西汉末年时期和东汉时期，总体上看财政控制在不断加强。在第一阶段，汉初实行郡国并行制，诸侯国有很大的财政权力。在第二阶段，汉武帝时期讨匈奴、通西域等国防外交支出浩繁，国库窘迫，亟需将财权向中央政府集中，因此汉武帝推行盐铁专卖制度，并将地方财政权力收归中央，这大大加强了中央政府对地方政府的财政控制。在第三阶段，东汉时期大司农专职管理财政，地方政府在保证中央政府所需钱粮后，暂储剩余的财政存留，以备大司农调度。东汉处理央地关系的一项重要制度是刺史制度。经刘秀定制，中央政府向地方派遣作为中央监察官员的刺史，刺史的一项重要工作就是代表中央政府对地方政府实行财政控制，要求地方政府每年汇报当年郡内财政收入的准确数字。汉代中央对地方财政控制的重要制度是上计制度，上计制度是指地方政府定期向中央政府上报本地区经济、政治等方面状况并接受监督，该制度在战国时期初成体系，到秦汉时期日趋完善。
虽然汉朝总体上加强中央财政控制，但为了地方发展，中央政府仍将一些财政权力下放到郡县手中。例如，汉代各郡有自己的公田，收入由太守支配，郡县地方政府在遵循中央政策法规的前提下，能够行使一定的财赋管理权和使用权（李治安，2010）。根据组织理论，汉代中央与地方财政收入划分的规则可以大致对应于定额规则和工资规则的集合。汉代财政体制历经三次嬗变，“其内部动因是汉代中央财政体制的集权化、职能化”（郭浩，2011:23）。
唐朝前期实行财政集中统一管理，中央政府的财政控制力较强，安史之乱后随着藩镇割据局面的形成，财政控制力也随之减弱。安史之乱前，主管中央财政的户部统一管理全国财政收支。地方政府无权支配财政收支，只负有征赋役之责，并要在年末派少尹到中央进行汇报。中央政府于每年年初核定地方政府的支出数目，地方政府的收支结余需要全部上缴或就地归入国库，这意味着事权中决策权和支出权的高度集中。安史之乱后，地方分裂势力渐强，形成藩镇割据的局面，节度使任意截留国家财税收入，以致地方政府上缴中央政府的各项赋税收入大多被截留。为确保国家收入，唐代中央政府不得不向地方势力妥协，对税赋管理体制进行调整，实行“两税三分”制改革，将两税收入一部分解交中央府库，一部分解交节度使，一部分留于本州使用。这就是“上供、遣使、留州”的赋税管理体制，中央财政集中度下降。运用组织理论分析最关键的税收收益权划分，可以认为唐代的核心财政体制性质经历了由工资规则向定额规则的转变。唐初实行的统收统支制度对应的是工资规则；安史之乱后，财政收入体制由租庸调制转向两税法，“两税法下，中央政府的财权是确定全国财政支出定额，并将其摊派到各州，即确定各州府承包上供中央的额度”（管汉晖，2017:113），可见两税法体现的是定额规则。根据本文第三部分的分析，与工资规则相比，定额规则下中央政府对地方政府控制相对弱，激励相对强。规则的转变既是唐代央地关系演变的结果，也可以说是推动唐代央地关系演变的重要原因。
宋朝吸取唐代教训，对地方实行“制其钱谷”政策，保持财政上的中央高度集权。在地方路一级行政单位中，中央设置主管财赋的转运使司，它与地方行政相分离，直接隶属于中央政府。在财政支出体制方面，州军日常支出均由中央政府规定具体开支范围和开支标准，地方政府不能擅自支取，事权的决策权和支出权可谓高度集中。在财政收入体制方面，根据黄纯艳（2020）的研究，宋代央地财政收入的划分有三种类型。一是划分中央和地方窠名（税种），王安石推行的熙宁变法设立朝廷财政，规定了朝廷财政所属赋税窠名，央地间财政收入分配关系由总量分配转变为税权分配，史称“窠名分隶”，这属于分税规则。二是窠名分成共享，例如自崇宁、大观（1107—1110年）之后，商税、酒税、杂纳钱按各自分成比例在央地间共享，这属于分成规则。三是地方政府需要向中央政府上缴定额，这属于定额规则。虽然央地财权中收益权划分制度由多种规则组成，但从总体上看，中央政府通过对财政总量的控制来控制地方政府财力，央地间的利益划分规则属于工资规则，它体现出宋代吸取唐代财权失控教训与加强对地方财政的控制的意图。
明朝在财政体制设计上，进一步加强中央财政集权。明朝由户部主管全国财政，“举凡财政预算、收支以及户口、田土、税收、运输、钱钞、保管事宜，无不毕集该部，地方财政收支也在其监督管辖范围”（柏桦，2011:432）。“财政管理的指导方针为：县是一个基本的税粮征收单位，府是一个基本会计单位，省是一个中转运输单位”（黄仁宇，2001：26）。在中央政府与地方政府的税收分配上，明代的税粮分为“起运”和“存留”两部分，起运就是运到中央政府或他省的部分，存留就是留供本地开销的部分，存留占比不高，到明末时财赋已是大部分归中央政府所有，如黄宗羲（2011:98）所言，“今郡县之赋，郡县食之不能十之一，而解运京师者十之九”。在制度规定上，即使是地方存留部分，也有相当大的比重要被用于与皇室和中央政府相关的支出，地方政府无权完全自行决定。
明朝的这种财政体制涉及组织理论所谈的“纵向一体化”问题。中国古代王朝越到后期，郡县制越完备，信息处理问题越复杂，由此组织治理越趋向一体化治理。纵向一体化的有利之处在于，组织者无需重新设计组织内部各部门之间的规则就可以做到适时调整（Williamson,1985）。财政上的纵向一体化会导致地方财政独立性下降，陈锋（2018:106）在研究明清两代财政时便指出，“清代起运、存留的类项及比例划分，沿自明代”，“地方既没有税目的设置和任意征收之权，也没有经费项目的自主设置和开支之权”。从这段话可看出，财权中的税收立法权和征管权、事权中的决策权和支出权均集中在中央政府，这种财政体制属于统收统支的财政体制。明朝中央与地方财政收入划分比例（起运与存留比例）基本维持在七比三左右（管汉晖，2017），收益权划分可对应于分成规则。不过，财政存留部分并不能由地方政府自由支配，而是仍受中央政府的严格管控，因此这种分成规则并不能像当代税收分成那样产生财政激励效果。
清朝前期实行严格的中央政府财政控制，太平天国起义后，因中央政府整体的政治控制力减弱，财权部分下移到地方，但晚清中央政府也实行了一系列加强财政控制的改革措施，试图扭转地方权力扩大的局面。清代前期，事权和财权均高度集中于中央，户部作为主管中央财政的机构，制定财税征管政策。为了调节央地间财政收支，清政府采用起运和存留制度，并实行严格的库藏制度、考成制度、奏销制度等（倪玉平，2021）；央地间财政收入划分与明朝一样，可对应分成规则。康熙之后，地方财赋必须“悉数解司”，并实行严格的奏销制。地方政府并无独立财政预算，只要是解入布政司藩库的财赋，都归中央所有，督抚并不能擅自动用，央地间财政收入划分可对应工资规则。这些制度安排都加强了中央政府对地方政府的财政控制。
太平天国起义后，正规军队无力镇压起义，中央政府不得不放手让各个地方组织军队，因此也就不得不允许地方政府征收以“厘金”为代表的地方税费，地方财权和事权逐渐扩大，中央政府对地方政府的财政控制力大大减弱。《辛丑条约》签订后，各地方政府分担战争赔款，地方扩大了自由筹款权力。为了扭转中央控制力减弱的局面，从光绪末年到宣统年间，在财政整顿的名义下，中央政府为了恢复财政上的中央集权而进行了一系列改革，其重点就是强化海关税。同时，中央政府试图撤废分散性征收的厘金税，取而代之的是提高进出口税率的政策，其目的是通过改革来加强对地方政府的财政控制。但是晚清时期中央权威不断弱化，中央政府加强对地方政府的财政控制势必受到地方政府的强烈抵制，改革整体上是不成功的。总体而言，清代后期央地间财政收入划分是中央政府占有海关税，地方政府占有厘金，这种分配方式对应于分税规则，其他田赋等收入则对应分成规则，但田赋规模已远远小于海关税和厘金收入。与唐代一样，这种规则的变化既是央地关系变动的反映，也是推动央地关系演变的原因。
（二）财政激励与财政权力配置
古代中央政府一般不会通过下放财权或事权来激励地方政府发展经济，主要原因有三。第一，小农经济为主的经济形态接近于自然经济，生产力的恢复和发展不需要政府采取过多的干预措施。第二，即使有提供部分公共产品的需要，像教育、医养之类的公共产品也可以通过以宗族为代表的民间组织来实现供给。第三，激励地方发展经济会让部分地区迅速发展起来，容易导致央地关系失衡，危及统治稳定。例如，西汉初年中央政府向地方政府开放铸币权，吴国因为有丰富的铜矿资源而取得大量的铸币收入，这使得吴王刘濞积蓄了反叛中央的实力，最终酿成“七国之乱”。财政控制与财政激励是一对矛盾，历朝历代总是把政治稳定放在第一位，因此在制度上也就倾向于采取“制其钱谷”的措施。
（三）财政平衡与财政权力配置
在以小农经济为主的古代社会，各地区经济发展差距不明显，因此中央政府通过财政手段来缩小地区差距的需求也就不强烈。中央政府主要出于三种意图进行财政平衡：一是保证首都地区行政运转，二是保持边疆地区稳定，三是对灾荒地区实施财政救济。以缩小地区财力差距为目标的财赋调动（现代经济学将其称为纵向转移支付和横向转移支付）在历代都有发生，但不是主流，也较少形成固定制度。
在汉代中央财权高度集中的体制下，郡县之间会出现收支不平衡状态，中央政府通过调动财赋来解决地方收支不平衡问题。据李治安（2010:147）总结，“其调度方式有三个方面：其一，由各郡调往京师；其二，由京师调往边郡或外地；其三，由一部分郡调往另一部分郡”。在这三种形式中，第二种属于纵向转移支付，第三种属于横向转移支付，横向转移支付不属于常例。三种形式均受到中央严格管控，郡府在进行规定之外的物资调拨时，即使是在灾害等非常时期，也需要请示中央，否则即为犯罪。汉代的一项重要财政制度是在汉武帝时期创立的均输平准法：均输法是郡国将贡品就地售卖，并低价采购物资运至其他地区高价售出的跨区域流通制度；平准法是中央政府通过低买高卖调控京师物价的市场干预制度。均输平准法的主要作用是加强中央宏观调控和提高财政资源的空间配置效率，其中也暗含地区平衡的措施，例如通过均输官体系将巴蜀粮食调往河套戍边地区，但这种旨在缩小地区差距的意图终究是居于次位的。
唐朝以漕运和仓储为财政平衡和财政再分配的手段。唐朝将首都定在长安。唐代关中地区的经济地位已下降，关中出产物资已不足以维持京师需要，为此需要将东南地区的财赋转到关中。唐玄宗时期，裴耀卿实行了在运河沿途设仓、分段转运的方法，开起了帝国漕运的新阶段。刘晏在此基础上进一步改革，将漕运变为纲运（集装化和组织化运输），变民运为官营，变派役为雇佣，取得了更加显著的成就。通过漕运和仓储系统，中央政府将粮食和物资在帝国范围内进行大规模再分配。除了漕运和仓储，唐朝也采用常平仓、和籴政策来调剂地区间的粮食与物资余缺。
宋代的经济得到较快发展，地区发展不均衡问题日渐突出，同时中央政府因军事行动频繁而需要进行大规模的物资调配，在此过程中体现出一定的地区平衡意图。大规模的物资调配主要依赖于以下三个方面。首先，中央政府利用运河系统所提供的漕运，以及在陆路进行的转运，甚至是部分海运，将粮食和财富从东南地区（以及四川）向北方地区（特别是京师和陕西）进行大规模转运。其次，田赋、禁榷、商税的缴纳以及财政支出的拨付（转移支付性质的支出）大多采用货币形式以节约成本，一度还采用过纸币（交子、会子、关子）（刘守刚，2017）。最后，各级政府广泛进行官商合作，采取和籴、和买及其他“政府采购”的措施来获得物资或将其调配到所需之处，或者通过“入中”的方式来保障边疆地区的军需财力供给。
明朝实行了一些财政平衡政策，采取了类似转移支付性质的、发挥横向平衡与纵向平衡作用的财政举措。发挥横向平衡作用的财政举措主要为“起运移送九边”，九边是指弘治年间沿长城防线设立的九个军事重镇。中央政府要求地方政府将税粮定向运到九边仓库，其主要意图是维系北方边防安全。发挥纵向平衡作用的财政举措主要是太仓支出中最大的一项支出——九边年例，这是指中央政府将银两拨付九边地区。通过这些举措，明朝政府充实了边远地区财力，这起到了一定的财政平衡作用。不过，明朝的这种横向资源转移更多是出于国防需要，与现代横向转移支付并不可比。边饷的逐年扩张也造成了太仓的亏空，中央政府加大征派力度来弥补亏空，在一定程度上也为日后社会矛盾激化与农民起义埋下了伏笔。
清朝实行了具有转移支付性质的、以“专饷”与“协饷”制度为代表的财政平衡政策。“专饷”是中央政府针对重大事项的专项拨款，类似现代的专项转移支付。“协饷”由户部统筹，指令财政充裕省份调拨部分钱粮协济财政不足省份，特别是边疆及军事重地，类似现代的横向转移支付。此制度对缩小地区差距起到了一定作用。
结合上述分析，虽然中国自秦之后的政府间财政关系在各时期有特殊之处，但驱动国家运行的底层逻辑是非常相似的。在三大目标的实现上，国家财政权力的配置逻辑体现为：控制为主，平衡为辅，激励近乎无。
五、新中国成立以来政府间财政关系的制度逻辑
新中国成立以来，政府间财政关系的发展历经三个阶段：1950—1979年的“统收统支”阶段，1980—1993年的“财政包干”阶段，1994年至今的分税制阶段。随着国家发展战略的变化，政府间财政关系所围绕的控制、激励、平衡三个目标的相对重要性和实现方式也发生着变化，由此导致政府间财政关系不断作出调整。
（一）统收统支：控制为主，激励为辅，平衡弱化
自新中国成立到改革开放前，我国在经济上采取计划经济模式，在政府间财政关系上采取以统收统支为主的模式。在统收统支制度下，央地之间有多种形式的财政收入划分规则，但总体上以工资规则为主（吕冰洋、陈怡心，2022），其特点是中央集中财政管理权限，地方财政收入统一上缴中央，支出按计划由中央统一核拨。从表2的分析可知，工资规则最有利于中央政府实现控制目标。
统收统支体制下政府间财政关系的总体逻辑为：控制为主，激励为辅，平衡弱化。实际上，“统收”“统支”词语本身就暗含着中央财政控制和集中的意思。之所以如此，有三点原因。第一，在计划经济条件下，我国实行重工业优先发展战略，需要集中财政资源来完成各项重大项目建设，于是在政府间财政关系方面更强调财政控制。第二，计划经济条件下缺乏有效市场，下放财权只能激励地方政府增加直接投资，无法激发私人部门的经济活力，通过财政来激励地方政府发展经济不易达到良好效果。第三，计划经济背景下私人部门的经济活力还没有被激发起来，地区经济差距还不明显，中央政府有限的财力要用于经济建设，缩小地区差距的紧迫性有限。即使如此，计划经济体制下“统得过多、管得过死”也是被人诟病不已的问题。为调动地方积极性，中央政府在1958年和1972年实行两次放权改革，结果却是国民经济出现紊乱局面。因此，计划经济体制下财政体制的激励目标只能是辅助性目标。
（二）财政包干：控制弱化，激励为主，平衡缺失
“分灶吃饭”的核心是财政包干制。财政包干制是指中央政府核定地方政府的收入状况和支出范围，对收大于支的地区，确定地方政府上缴中央的任务，对支大于收的地区，中央予以定额补助；地方政府在划定的收支范围内自行组织收入，自主安排支出，自求收支平衡。其主要目的是调动地方积极性和激发地方经济活力。财政包干制含有丰富的规则形式，但总体上以定额规则为主（吕冰洋、陈怡心，2022）。根据表2的分析，该规则具有较强的激励作用，但会弱化中央政府对地方政府的控制。
财政包干制的总体逻辑为：控制弱化，激励为主，平衡缺失。就控制而言，中央政府向地方政府让渡大量的财政利益，中央财政收入占全国财政收入的比重由1984年40.5%下滑到1993年的22.0%（中国财政年鉴编辑委员会，2024），中央政府对地方政府的控制力大幅度减弱。中央财政出现困难时，甚至不得不向地方借款。就激励而言，财政包干体制确定地方向中央、企业向政府的包干制度，本身就体现出很强的激励意图，它将各地区在中央的“一灶吃饭”改为各地区“分灶吃饭”，打破了吃“财政大锅饭”的局面。财政包干制在财力的分配上强调扩大地方政府的财政权限，财政体制也由“条条”为主改为“块块”为主，这有利于因地制宜地发展地方生产建设事业（贾康，2008）。就平衡而言，当时的指导思想是邓小平（1994）的“两个大局”思想，即第一个大局是先发展沿海地区，第二个大局是一段时间后沿海地区帮助内地发展。为此，国家在财政包干制下并未系统性地建立转移支付制度。
（三）分税制：控制和平衡增强，激励方式改变
以激励为主的财政包干制，一方面使得地方政府发展经济的积极性得到空前的调动，另一方面也带来一系列不良影响，包括：降低了中央财政收入集中度，进而削弱了中央宏观调控能力与中央权威；地方保护主义盛行，阻碍了统一大市场的发展。为此，我国在1994年实行了分税制改革。分税制改革的一个重要目标是扭转之前财政包干制带来的不利局面，因此分税制改革的总体逻辑就是：提高中央控制能力，缩小地区差距，同时仍要保持对地方政府的有效激励。分税制改革的初始意图是建立中央政府与地方政府之间明确的分税规则，但随着2002年央地间所得税分享方案改革和2016年后营业税改征增值税，政府间税收分配总体上以分成规则为主，且省以下政府间税收分成比例会因时因地而变化。结合表2可知，政府间税收分成规则可兼顾控制和激励两种目标的实现。
首先，分税制增强了中央政府的财政控制能力。中央对地方财政控制的最关键部分是财政收入控制，1994年的分税制改革按税种重新划分中央与地方收入，中央政府大幅度改变中央与地方的财政收入分配关系，中央财政收入在全国财政收入中的占比由1993年的22.0%上升到1994年的55.7%（中国财政年鉴编辑委员会，2024）。除了改变央地间财政收入划分的比例之外，税收征收管理机构调整也体现了增强中央控制力的意图。1993年之前，我国只有一套税务征收机构且其隶属地方政府；分税制改革后，我国分设国家税务局和地方税务局，其中国家税务局实行纵向管理体制。2018年，中央政府又将国家税务局和地方税务局合并，统一为国家税务总局。中央税收收入占比的提高与税收管理权的逐步上收，分别体现了财权中收益权和征管权的向上集中，从两个维度展现了中央财政控制力的加强。
其次，分税制改变了激励方式，有效地发挥了中央与地方两个积极性。分税制改变了中央和地方的财政分配规则，由此改变了中央政府对地方政府的激励机制。财政包干制与分税制在激励机制上的区别是：就税基而言，前者是“隶属税”（按企业隶属关系划分税收），后者是“属地税”（按属地原则划分税收）；就对地方政府的激励而言，前者激励“办属于我的企业”，后者激励“办到我这里投资的企业”；就对统一市场建设的负面影响而言，前者会扭曲产品和要素市场，后者只对资本要素市场产生一定的扭曲作用（吕冰洋、贺颖，2022）。因此，相对于财政包干制，分税制的激励机制更加优化，成为推动中国经济增长的重要动力。
最后，分税制提高了中央政府的财政平衡能力。分税制改革后，中央政府的财政集中度大幅度提高，由此开始建立规范的转移支付制度，财政平衡区域发展的能力大幅度提升。
上述分析集中于分税制中的财权划分，而事权划分问题则比较复杂。总体而言，在实行统收统支体制的阶段，为实行重工业优先发展战略，事权中的决策权和支出权高度集中在中央政府。在实行财政包干制的阶段，事权中的决策权和支出权下放。1994年分税制改革后，各个领域的事权中的决策权和监督权普遍出现集中趋势。就支出权而言，地方财政支出占全国财政支出的比重不断上升，到2026年预算达到84.7%。但是，分税制下地方财政支出扩大的逻辑与财政包干制下的逻辑有所不同：在财政包干制下，由于事权中的决策权下放，地方财政支出的自主性强；而在分税制下，随着事权中的决策权向上集中，地方财政支出的自主性减弱，支出权很大程度上演变为支出责任，这也是党的十八届三中全会后多份重要文件强调的事权与支出责任匹配的内在逻辑。
综合以上分析，新中国成立以来，我国政府间财政关系中的权力配置虽然历经多次调整，但其核心逻辑是采用不同的组织形式，在控制、激励、平衡三大目标之间寻求平衡，政府间财政关系变化实际上仍贯穿着“集分相制”的制度逻辑，而不能以单纯的集权或分权概念来概括。
六、结论与启示
本文研究在中国特色央地关系的制度框架下，政府间财政关系的组织特征、制度逻辑及二者对国家治理的影响，主要结论为以下两个方面。
第一，中国特色政府间财政关系的特点是“集分相制”。在“中央统一领导、地方分级管理”的央地关系制度框架下，央地之间存在较为突出的信息复杂性、不确定性和不对称性问题，其所反映的治理要求是统一治理而非双边治理。政府间财政关系的实质是在统一治理的要求下关于各种财政权力配置的一系列制度安排。为匹配不同历史阶段“控制、激励和平衡”的国家治理目标，政府间财政关系中各项财政权力的划分会形成相互制衡的结果。
第二，“集分相制”的政府间财政关系会根据国家治理目标变化而演化出复杂的组织结构。自秦之后，中国历代王朝在处理政府间财政关系时，围绕三大目标体现出的财政权力配置逻辑为：控制为主，平衡为辅，激励近乎无。新中国成立后，中国政府间财政关系演变体现为三个阶段，各阶段的特征分别为：统收统支阶段以控制为主，财政包干制阶段以激励为主，分税制阶段控制和平衡增强、激励方式改变。政府间财政关系的核心是政府间财政收入划分，它在不同历史时期会随着治理目标的改变而演化出不同的规则，并对各级政府行为和中国的历史发展产生深刻影响。
需要说明的是，本文以“集分相制”概括中国政府间财政关系的制度逻辑，只是出于聚焦研究问题的需要，实际上这个逻辑可以用来延伸解读整体的央地关系。一方面，“上下相维”“轻重相制”等与“集分相制”相近的概念，本身就是中国历代著名政治家和思想家对中国央地关系的概括；另一方面，央地关系由央地行政关系和央地财政关系组成，两大关系的交叉处是事权，本文已论证政府间事权配置同样遵循“集分相制”的逻辑。
“集分相制”命题可能有助于拓展理解中国政府运行逻辑和国家治理的学术空间。政府间财政权力配置的丰富性和动态性给我们带来很多遐想空间，本文有助于推动未来一系列研究的开展。例如，历史上一再出现的权力上收或垂直管理现象（如征税部门垂直管理），是否意味着政府间财政关系内含着“纵向一体化”的冲动？地方官员为了短期利益而透支未来（如征收非正规收入、发债等），将风险转嫁给上级政府，是否反映了一体化组织中的风险分担问题？正规财政收入与非正规财政收入在一些历史时期是否分别服从不同的目标（如税收服从中央控制目标，非正规收入服从官员激励目标）？中国政府间财政关系所依托的宏观制度框架是央地关系，本文的“集分相制”命题是基于中国央地关系的历史实践提炼出来的，结合历史的经验和教训，当前政府间财政关系乃至央地关系有什么样的制度优化空间？央地关系的走向是社会科学领域关注的重点问题，未来中国最优的央地关系是怎样的形态？我们是否可以在顾炎武所提出的“寓封建于郡县”的思路上改造出“寓分于集”的方案（吕冰洋，2022）？从“集分相制”到“寓分于集”，政府间财政关系的结构将发生什么样的变化？这对国家和社会关系可能会产生什么样的影响？如此等等。总之，政府间财政关系与各级政府行为密切相关，剖析中国政府间财政关系的制度逻辑，有助于理解中国政府，进而理解中国社会。
