吕冰洋:中国财政分权要兼顾活力与秩序

选择字号:   本文共阅读 169 次 更新时间:2014-10-07 13:21:55

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吕冰洋  

  
【核心提示】中央财政主要承担与宏观调控、维护统一市场、公平收入分配有关的职能,县级财政主要承担县域内公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能,省级政府主要行使监察职能。这样的事权分配格局,自然使得事权向中央和县级政府集中,省级政府权力虚化。

   从古代到现代,从欧美到东亚,发展经济处处离不开政府。既然有政府,就有两大重要关系要处理,一是政府与市场关系,二是政府与政府间关系。如果这两大关系处理不好,那么经济发展就处处埋藏隐患,最终总是以这样或那样的形式爆发出严重问题来。

    

   各级政府间财政关系:发挥两个积极性

   财政作为庶政之母、邦国之本,是联结政府与市场、政府与政府间关系的重要纽带。在各种财政制度中,政府间财政关系构建又是一个非常关键的环节。它涉及政府间事权、财权、转移支付、预算制度等一系列重要制度构建,它的制度设置与经济社会要求适应与否,会深刻地影响经济社会运转状况。

   在一个国土面积广、人口规模巨、地区差异大的国家里,处理好政府间财政关系的基调是什么?《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”新中国成立后不久,毛泽东在《论十大关系》中就提出:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”中国式政府间财政关系要解决的重要问题,是如何有利于调动和发挥中央与地方两个积极性。在一系列制度安排上,既不能寒灰冷灶,使其无积极性;也不能猛火加温,使其积极性过度——这无疑是一项高超的政治经济平衡艺术。

    

   财政联邦制:非处理政府间财政关系唯一原则

   目前处理政府间财政关系的理论,主要是来自奥茨等人提出的财政分权理论。在该理论中,各级政府被视为自利的经济人,政府间为了最大化各自的利益而存在冲突,因而财政分权的设计,要尽量使得政府间竞争能够推动社会福利增长。该理论强调,各级政府在财政职能和收支上有一定的独立性和自主性,政府间财政关系就如联邦制国家中政府间关系一般,因此又被称为“财政联邦制理论”。

   我国自改革开放之后,为了激发地方政府发展经济的积极性,中央政府一度大规模地向地方政府放权,形成了所谓“分灶吃饭”的财政体制。1994年分税制改革重新调整政府间财权关系之后,各级政府均有一定的财政独立性特征,典型表现是财政支出85%左右由地方完成。为此,国内外一些学者也将中国的政府间财政关系称为“中国式的财政联邦制”。

   但是从我国的政治传统看,自秦以后两千多年时间里,我国政府间关系处理一直是,中央政府对地方政府具有完全的人事任免权,从而对地方实行有效控制。目前我国政府间关系明显也带有这个传统,地方主要长官的产生是在考虑地方民意的前提下,由上级任命的,而非地方自治情况下官员由辖区选民选举产生。其优点是有利于中央政府控制地方政府,稳定国家秩序;联邦制的优点是有利于激发地方政府的积极性,增强社会活力。秩序与活力均是中央政府期待的好东西,但可惜的是,在很多情况下难以兼得。

   地方官员的权力来源会深刻影响地方官员的偏好和行为:上级任命产生的官员行为要反映上级政府的偏好,而地方选举产生的官员行为要反映辖区居民的偏好。在不少情况下,上级政府与辖区居民的偏好不一致。举一个例子,地方政府得到一笔转移支付资金,从辖区居民角度看,应将这笔钱投入公共服务,如果上级政府对地方官员考核的指标主要是GDP增长,那么地方官员更倾向将这笔钱投入到生产建设中。

   在财政联邦制理论中,先假设地方政府是一个仁慈的政府,其行为目标是辖区居民效用最大化。很明显,该假设成立的前提是地方政府官员是当地选民选出来的,如果官员的行为背离了选民的效用最大化目标,选民可以通过投票把他选下去。而在中国,地方官员的权力构成明显受上级政府很大的影响。因此,财政联邦制理论不是解释中国政府间财政关系十分有效的理论,用它进一步分析中国财政分权的形成机制、经济影响及改革办法是不妥当的,可以说这是给活生生的脚(实践)穿上了不合码的鞋(理论)。中国财政分权之道

   在中国这样一个大国,如何确立政府间财政关系,使之能够有效发挥两个积极性呢?笔者认为,县域单位间要体现一定的独立性和自主性,以保持县域活力,县域以上单位要保持上级政府特别是中央政府的控制力。中央政府的控制力加强后,可以腾出手来,更有效地对全国性公共事务实施管理,从而有效地发挥中央积极性。

   政府间财政关系主要涉及事权分配、税权分配、转移支付、预算管理四方面关系,按照以上思路,这四方面关系的调整思路如下。

   第一,事权调整。中央财政主要承担与宏观调控、维护统一市场、公平收入分配有关的职能,县级财政主要承担县域内公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能,省级政府主要行使监察职能。这样的事权分配格局,自然使得事权向中央和县级政府集中,省级政府权力虚化。其好处是赋予县级政府一定的事权,有利于县级政府自主决策,激发县级政府的积极性和活力。我们应看到,中国由近三千个县级单位组成,社会是否有活力,关键在于县级治理是否有效。同时,虚化省级政府权力,强化中央政府权力,有利于中央政府对省级政府加强控制力,从而稳定政治经济秩序,有利于中央政府充分发挥其全局性职能。

   第二,税权调整。目前地方政府财力约45%来自上级政府转移支付,自有财力也大多通过税收分成办法解决,而参与分成的税种如增值税、企业所得税,恰恰是在理论上不适合作为地方税的。为此,需要对政府间税权分配进行调整。将增值税、企业所得税这样对维护统一市场具有重要作用的税种,归为中央税;将房地产税、一般性消费税这样具有受益性质的税种,归为地方税;将个人所得税这样流动性不十分强、又具有一定受益性质的税种,归为省级政府主体税。

   第三,转移支付调整。一般性转移支付有效的前提是,地方政府官员以辖区居民的偏好为自己的偏好;专项转移支付有效的前提是,政府之间信息不对称程度比较轻。在我国,这两个前提均打了很大折扣。为此,建议转移支付应提高分类拨款的比重。所谓分类拨款,即上级政府指定转移支付的范围,但是不指定其具体用途。如指定资金使用范围为教育,但是不指定资金是用于校舍改造还是学生补贴。分类拨款有利于增强地方政府使用资金的自主性,同时又能保证地方政府不将资金用于范围之外。

   第四,预算制度建设。预算制度建设的方向是部门预算与参与式预算的结合。在中央政府和省级政府,要编制科学详细的部门预算,注重预算的规划性。在县级政府,要在扩大基层民主的前提下,广泛实行参与式预算。

    

   来源:中国社会科学报

  

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