一、引言：为何界定数据的权利边界？

数据是客观事物的符号表示和记录。与其他语言文字一样，数据也是人工的产物，是用于记录事物的性质和交流的工具。从数据的生成角度而言，数据产生于技术，即便其生成之后附于一定载体，看似已独立，但其并未能脱离技术；同时，数据所具有的作为分析工具的作用，又使其并非外在于社会，而是处于“技术—社会”的连续体之中。

无论是西蒙东（Gilbert Simondon）的“技术物”理论还是拉图尔（Bruno Latour）的“行动者网络”理论，都认为技术及其所关联的异质要素、动态生成过程与多元互动关系，并非孤立存在的客观实体或抽象概念，而是始终嵌入人类社会的实践语境之中。技术通过与主体、客观环境等各类要素的相互作用，构建出一个相互联结的社会关系网络。

数据作为一种技术物的延伸以及行动者网络的要素之一，尤其是作为一种典型的“数码物”时，其所承载的内容的主要功能是形成用于产生关系的资源，同时其亦以形成关系网络为最终目标。这也就确立了一定理论预设——数据必然以作为资源或者要素为基础，最终形成一个联结互通的社会网络。

在经济领域，如今以知识为基础的信息技术，生产了更多的知识和信息，推动建立了一个以信息为基础的新兴经济体系。这一经济形式也被概括为数字经济。数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。

在这些活动中，数据、信息等是要素，并以总体效率提升和经济结构优化为目标。如何达成这一目标，需要一系列法律制度的助力，其中主要包括数据产权、流通利用规则、数据安全治理与公平竞争规则等诸多基础性制度。其中，每个制度都十分复杂，并且包含诸多子制度。只有这些子制度之间有机联系，彼此支撑协调，最终才能形成要素充分发挥作用并且高效联结的法律规范体系，进而形成相应社会关系。

社会学学者同时观察到，尽管数字数据（由计算机技术产生的、通常数量巨大）具有客观性和科?学中立性的特征，但是它们和任何其他形式的数据一样都是人类决策的产物，都是由社会创造的。对于创造这些数据的物质的生产劳动者而言，数字数据是复杂决策、创新思考等行为的产物，同时也是创造数据的生产者、消费者的劳动产物，从而使数据具有“无形”的物质性。

具体而言，这种“物质性”的劳动产物也首先要求在生产者、消费者等不同主体之间划分一定权利归属或者使用边界，从而确认相应主体劳动所产生的价值归属。由于目前尚不存在特定生产主体将其劳动成果直接全部转为公共物品的情况，因而这种权利边界的划分，是一项前提性、基础性工作。此前学界在激烈争论数据应否确权的问题时，所持的“应当确权”和“无需确权”两种观点并非截然对立，这实际上是基于不同层面的理解而形成的观点。

具言之，基于数据应当被更好利用以及终将形成一个相互联结的关系网络目标而言，无需确权或者更广泛意义上的充分利用流动，或许更能实现数据的价值；然而，在实现最终的自由流动或相互联结的社会关系网络之前，数据从其产生到流动，均由不同生产者、消费者等主体控制或掌握，不存在数据一经产生即为公共产品的可能，故此在不同主体之间就必然存在划定权利界限之需，这也就是如何界定权利的问题，至于将其称为数据产权或数据权利抑或其他权利，则是另外一个问题，容笔者稍后再论。

本文立足数据产权概念产生的理论基础与现实背景，探讨这一概念所具有的经济意义与规范功能，通过剖析数据产权的结构性分置，进一步阐释这一概念的理论定位与实践价值。

二、数据产权的概念展开与配置结构

数据产权，是指权利人对特定数据享有的财产性权利，包括数据持有权、数据使用权、数据经营权等。从语词与概念提出的角度而言，其明线上似由国家政策提出并逐步进行概念优化。回到理论坐标系中则可发现，数据产权的创设基础，实际上是在数据权属、数据权利（益）、数据权利束理论、数据知识产权学说等诸多理论争鸣之中逐渐产生的，忽视这条暗线径直讨论数据产权是否成立，或者将其视为一个全新概念，显然并不客观，也无法准确把握该概念的理论意义和实践价值。

回到数据产权本体，可以发现其权利配置结构经历了一定变化，即从“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”到“数据‘持有权、使用权、经营权’”，这一变化意味着对数据概念本身的认识和相应权利配置方案的认识已实现同步协调，进而使这样一个首先在政策层面被提出，并在实践中进一步展开适用的概念，回归其应有的理论射程与问题语境。

（一）数据产权的政策脉络

作为一个权利系属概念，数据产权概念形式上并未产生于理论争鸣，而是由国家政策提出。其发展脉络主要基于数据被定位为生产要素，进而从市场运行机制角度，展开数据性质与产权等问题的探讨，继而在相关文件中明确提出建立数据产权制度。这一问题导向主要体现在如下政策表达之中。

第一，数据成为新的生产要素。进入数字经济时代，生产关系与生产力也在同步发生变革。数据不仅是新生产要素更是新生产力。生产力包括劳动者、劳动资料和劳动对象三个基本要素。数据生产力即知识型劳动者以数字技术为劳动工具，以海量数据为劳动对象对社会进行改造和生产的能力。生产力决定生产关系，数据生产力的出现和发展必然解构和重构生产关系。解构和重构生产关系的过程就是数据生产要素不断渗透、替代原有的生产要素的过程。

在“技术—经济”视角下，低成本、大规模可得是数据能够被广泛使用并成为关键要素的前提，也是历次技术革命中新关键要素所普遍具备的基本特性。而非竞争性、低复制成本、非排他性/部分排他性、外部性以及即时性等特征则既是数据要素同资本、劳动、土地等其他传统有形生产要素的根本区别，也是近年来各种新经济、新业态、新模式得以涌现和运行的基础。

在数字经济快速发展的现实背景下，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。数据在理论上和政策中都被确立为新的生产要素。

第二，根据数据性质探索产权制度。在以数据要素作为关键资源的数字经济体系中，现代产权理论的内容构成有所变化。最核心的是，产权理论的前提条件受到一定冲击，所有权不再是收益分配的唯一依据，产业的“优步化”（uberization）体现为数据共享，这种数据共享使得交易物品的所有权与使用权可完全分离。

在数字经济带来新的实践变化与理论有待重构之际，2020年3月《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》从加快培育数据要素市场、加快要素价格市场化改革以及健全要素市场运行机制等角度，探讨数据要素的体制机制配置。至此，从生产要素角度探讨数据的开发、利用、流转等就具有了相应政策依据，数据作为生产要素的制度定位亦由此进一步确立。

尤其是，该意见在“六、加快培育数据要素市场”部分中提出，“研究根据数据性质完善产权性质”；在“八、健全要素市场运行机制”部分中提出，“建立健全数据产权交易和行业自律机制”。这些政策表述既回应了数据作为生产要素的定位，同时又进一步引出针对数据可能产生的产权结构性变化。

第三，数据产权制度的提出与初步建构。在探索数据相关产权概念之时，2020年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，“建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用”。政策首先从数据资源的角度，引导建立产权制度。但是，究竟如何确定数据资源，建立何种产权制度，却并未详细说明。当然，这也成为后续数据产权制度构建的重要铺垫。

2022年12月《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下称《数据二十条》）中正式提出数据产权制度，即“探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通，结合数据要素特性强化高质量数据要素供给；在国家数据分类分级保护制度下，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系”。

同时进一步提出，“探索数据产权结构性分置制度。建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，推进非公共数据按市场化方式‘共同使用、共享收益’的新模式，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障”。至此，数据产权制度在政策脉络中基本成型，并在后续政策解释中逐渐系统化，在实践中逐渐应用深化。

（二）数据作为“元概念”的解释优化

数据产权制度的产生具有较强的经济背景，尽管数据本身的概念来自数据科学，但是在发展数字经济的大背景之下，数据这一“元概念”本身也在不断优化解释。数据在不同学科中的定义有所不同。在数据科学中，数据是在一定背景下有意义的、对现实世界中的事物进行定性或定量的记录。

同时，数据在不同学科中的定义可能有所不同。在计算机科学中，“数据是指所有能输入到计算机中并被程序处理的符号的总称”；在统计学中，“数据是指为了找出问题背后的规律而需要的、与问题相关的变量的观测值，是对客观现象进行计量的结果”。

另外，数据和信息的关系，也有必要进一步厘清。“传统的观点认为，数据是原始的、无意义的东西，只有当它被分析或转换成有用的形式时，它才变成信息。信息也被定义为‘具有意义和目的的数据’。例如，数字‘480000’是一个数据点，但是当我们加上一个解释，比如它代表了美国每年因吸烟而死亡的人数，它就变成了信息。然而在许多现实场景中，有意义的数据点和无意义的数据点之间的区别对于我们区分数据和信息来说不够清楚。”

故此，研究者也意识到，通过确定数据是否有意义，从而界定数据与信息的界限，存在一定局限性。与数据科学的“交叉整合型学科”特质保持一致，数据不应仅停留于作为符号的表示和记录作用，应进一步充分发挥其具体应用和分析问题的作用。

数据在实践中具有多种样态，同时亦可纳入统一概念中。实践中，数据涉及各种概念及形态，如原始数据、衍生数据、数据资源、数据资产、数据资本等。国家数据局2024年12月《数据领域常用名词解释（第一批）》中规定了“数据”这一概念，“数据是任何以电子或其他方式对信息的记录，在不同视角下被称为原始数据、衍生数据、数据资源、数据产品和服务、数据资产、数据要素等”。

其中，该批名词解释又解释了原始数据、数据资源、数据产品和服务、数据资产、数据要素等重要名词。其中，原始数据是指初次或源头收集的、未经加工处理的数据；数据资源，是指具有使用价值的数据，是可供人类利用的新型资源；数据产品和服务，是指基于数据加工形成的，可满足特定需求的数据加工品和数据服务；数据资产，是指特定主体合法拥有或者控制的，能进行货币计量的，且能带来直接或者间接经济利益的数据资源；数据要素，是指能直接投入生产和服务过程中的数据，是用于创造经济或社会价值的新型生产要素。

其后，在《数据领域常用名词解释（第二批）》中又规定了衍生数据的名词解释，即衍生数据是指数据处理者对其享有使用权的数据，在保护各方合法权益前提下，通过利用专业知识加工、建模分析、关键信息提取等方式实现数据内容、形式、结构等实质改变而形成的数据。

可见，根据上述两批名词解释，当人们提及数据之时，可能会基于不同视角指向原始数据、衍生数据、数据资源、数据产品和服务、数据资产和数据要素等，而这些概念是基于数据要素市场而形成，并且有必要通过名词解释进一步形成指代的同一性与共识性。

（三）数据产权的配置结构

数据产权内部存在一定配置结构，通过这种结构性配置实现数据产权的功能。在《数据二十条》中，数据产权的配置结构为数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权。这几个概念出现之后，从语词上而言，客体分别指向“数据资源”“数据”“数据产品”，这可能与一般意义上的客体同一、权能分置的理解略有不同。在《数据领域常用名词解释（第二批）》中，数据产权概念得以进一步优化，即“数据产权，是指权利人对特定数据享有的财产性权利，包括数据持有权、数据使用权、数据经营权等”。

其中，数据持有权，是指权利人自行持有或委托他人代为持有合法获取的数据的权利，旨在防范他人非法违规窃取、篡改、泄露或者破坏持有权人持有的数据。数据使用权，是指权利人通过加工、聚合、分析等方式，将数据用于优化生产经营、提供社会服务、形成衍生数据等的权利。一般来说，使用权是权利人在不对外提供数据的前提下，将数据用于内部使用的权利。数据经营权，是指权利人通过转让、许可、出资或者设立担保等有偿或无偿的方式对外提供数据的权利。

与前述数据要素市场化解释路径相协调，数据产权配置结构的表达，主要通过解释“数据”概念和回归一般意义上的结构性分置思路来实现的。如前所述，名词解释通过将数据的诸多实践样态抽象凝练为一个数据概念，实现数据概念的统一。

以此为基础，数据产权的配置结构得到进一步优化，即从“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”到“数据持有权、数据使用权、数据经营权”，这不仅在相当程度上使得结构性分置符合语词表达的规范性（分置性结构指向“数据”这一同一客体），也为进一步在实践中适用之时避免歧义、尽可能达成共识提供了重要基础。

三、数据产权的创设基础与制度目的

数据产权概念虽依政策而生，但其创设基础却与数字经济背景下的数据特征、数据相关权利体系的理论演进，以及数字经济发展中的国家引导等紧密相关。从数据本身所具有的要素属性和生产要素视角对数据加以认识，是理解数据特征的“一体两面”。

同时，数据相关权利理论也是数据产权产生的重要理论基础和场域。尤其是，国家引导市场发展，可能会利用多种制度工具，产权制度亦在其列。这些维度既是数据产权的创设基础与背景，同时也是制度创设的目的，不明晰这些目的，也就无法理解数据产权制度的本质。

（一）要素视角下的数据特征

数据要素是继资本、劳动、土地和技术之外的第五大生产要素。数据具有虚拟性与非消耗性、非竞争性、价值不确定性、非静态性（动态转换和时效性）和正外部性。其虚拟性与非消耗性、非竞争性共同推动数据要素形成规模经济效应；数据的正外部性则通过企业产品差异化、“网络效应”等为企业带来范围经济；影响数据要素边际报酬的因素很多，其价值不确定性和非静态性导致数据具有极强的场景依赖性，从而使规模经济效应和正外部性带来的范围经济表现出场景异质性，由此引发学界对于数据边际报酬的争议；数据要素的非竞争性模糊了私人物品和公共物品的界限，其可能属于“俱乐部商品”或“半公共物品”。

“俱乐部商品”因强调“会员制”而具有排他性，“半公共物品”是更宽泛的混合类别统称，这也意味着至少在现阶段，数据无法成为完全的公共物品，仍有（部分）排他性予以限制。亦有论者认为，数据作为新生产要素，具有不同于传统生产要素的特征，包括低成本、大规模可得、非竞争性、低复制成本、非排他性/部分排他性、外部性和即时性。其中，数据要素的非排他性还不是彻底的非排他，因为对于加密数据而言，其仍具有一定的排他性，通过加密技术便可以将很多用户排除在外。这一观点也认为数据要素在目前仍具有排他性。

数据还具有依赖性、渗透性、虚拟替代性、动态精准性、自组织性和共享低成本性等特征。其中，自组织性是指数据尤其是智能化数据所具备的引导数字系统内要素自动走向高级有序组织结构的特性。从系统、组织的视角，数据在协同网络与智能技术的加持下，通过传递、存储、集成、共享，形成关联且互补的一体化组织，构成这个数字世界的子系统，而所有的子系统按照相互默契的规则，各尽其责且协调自动地构成了整个数字世界的有序结构。此外，数据亦具有虚拟替代性、多元共享性、跨界融合性和智能即时性等特征。

从以上分析可以看出，经济学从生产要素角度对数据进行多维度界定，就共性而言，数据至少具有非竞争性、低边际成本和虚拟形态三大核心经济特征，即可被多主体同时使用而不损耗，复制成本趋近于零，且可突破物理空间限制而呈现为虚拟性。但是，在这些对数据特征的归纳与总结中，数据也体现出价值不确定性以及排他性，尤其是其中的部分排他性特征使其更符合产权的构造需求。总之，数据在要素视角下所呈现的上述特征，构成了数据产权制度产生的重要基础。

（二）数据产权与其他数据相关权利概念

数据产权概念形式上是由政策创设的，但实际上，关于数据相关权利的既有讨论却是数据产权概念产生的理论基础。在权利的研究中，近年来“新兴权利”逐渐勃兴，这一类权利系随着我国社会的发展与新型利益形态的出现而产生。在这些权利中，有的是客体指向的新兴权利，比如一般的基于信息的权利。回到数据权利的概念及相关争论中，其主要内容包括数据权属、数据权利（益）与权利束理论。

首先，学界曾展开一系列有关企业数据权属与权利创设的激烈争论。这些争论主要包括：

一是客体否定说，即数据没有特定性、独立性，亦不属于无形物，不能归入民事权利的客体，且无独立经济价值；二是企业原始取得说，即企业数据包括其收集的数据应为原始取得的数据，企业对这些数据享有支配的权利，权利性质属于新型财产权；三是新型财产权（数据资产权）说，即数据经营者基于数据经营和利益驱动的机制需求，应被分别配置数据经营权和数据资产权；四是数据权利束理论，与有形财产不同，数据权益不能简单地以传统的物权理论来解释，而“权利束”理论则是一个全新视角，其原因在于，数据之上可能存在网状的权益结构，“权利束”理论不是以外在客体的归属为前提条件，而是建立在一一分析特定法律权能究竟归谁利用的基础之上；五是数据知识产权说，即对于大数据集合可由商业秘密加以保护，对于公开数据集合应设置有限排他权，即公开传播权。该观点认为知识产权法仍能给数据提供较为充分的保护路径。

在此前数年的讨论中，基本思路是从数据客体的性质和对数据持有主体的激励角度，探讨数据权益归属的问题，同时考虑“企业数据财产权虽然具有权利之名，但其结构实为一种极为复杂的法律秩序安排”，等等。诸学说与观点的出发点都是充分考虑“数据尽其用”，主张以私权或准私权的方式对数据给予一种绝对权意义上的、具有支配权特征的权利。当然，权利束观点不在此列。易言之，上述学说在语词和思路上更加倾向于界定“数据权属”。

其次，近年来世界范围内关于数据相关权利的研究颇受关注。一方面以客体为主线，探讨数据所有权、数据权利和数据类型化权利等；另一方面则以主体为主线，探讨个人、企业（平台）、公共机构乃至国家对数据应享有何种权利（力）。无论以何种视角观察讨论，最终都将归结于何种主体对何种数据享有何种权利（力）。数据权益等概念，似乎域外并未见相关讨论，域外多集中于探讨数据所有权、数据权利（与义务）、（某种数据）作为财产权等。

数据权益的界定，受复杂数据形态以及不同法系财产权制度差异的影响，如何在既有理论和现行法律框架下对其作出合理解释并加以适用，成为学界和实务界都十分关注的问题。尤其是司法实践中，法院通常首先需要判断原告或被告是否享有相应数据权益，进而适用侵权责任法、反不正当竞争法等相关法律进行裁判。

最后，针对数据是否需要确权，我国学界也曾展开激烈讨论。支持确权论者认为，数据确权是尊重劳动的应然结论，并且有利于激励数据生产。所谓数据确权，并不是要像有体物所有权那样赋予数据处理者绝对独占和排他的权利。相反，数据处理者对其数据财产权的享有，既要尊重数据来源主体的法定在先权益，又要依法受到合理使用规则和开放利用规则的约束，其应当是一种在法定范围内对数据进行支配和排他的权利。

我国数据财产权制度应以“人财两分”理论为基础，有机协调个人信息保护（个人数据权益）与数据财产权（企业数据权利）的享有和行使等关系，解决数据财产权确权的核心问题。

数据确权不是简单地将其等同于确立高度标准化的“数据所有权”，而是从数据财产确权的社会关系视角出发，结合数据持有人所处的多个社会关系类型，分别呈现其享有的不同标准化程度的数据财产权样态，如排他性使用权、排他性经营权、平行使用权、平行经营权等。反对确权论者则认为，数据无论是否确权，均只适宜以责任规则保护，我国法律对个人数据和企业数据的保护水平已经比责任规则要高，数据确权因此没有实际意义。

如前所述，数据确权之争在我国呈现为一个阶段性争论，因为事实上，只要存在不同主体，就需要划定或确定一定权利边界，只不过这一权利不一定是完全的排他性权利。

综上可知，数据产权概念虽然看似是一个全新的概念，但学界其实早已就数据相关权利从各个维度进行了探讨，只不过随着实践发展，对这个问题讨论的侧重点有所不同而已。但是有三个底层逻辑仍然有必要遵循：

一是只要数据由不同主体持有，就需要在不同主体之间划定权利界限，如果数据确由特定主体自身活动生成，则该主体当然享有所有权，所有权的概念从未被消灭。另外，当谈及数据权益时，究竟是何种数据权益，仍需要在不同场景、不同视角下判别。

二是由于数据的可复制性，相同数据（仅指内容相同，严格意义上已然不是“同一数据”，因为从数据存储的标识等而言已是不同的数据）可由不同主体持有，抽象来看，可将其上权利称为平行财产权。

三是着眼于实现数据的资源性价值以及数据之间相互联结所形成的关系网络等目标，在迈向这一终极目标的过程中，仍需要通过诸如法定的利益补偿机制和合理使用制度等具体规则，鼓励数据复用并促进数据流通利用。故此，数据产权制度仍然是数据制度体系中的重要工具性制度之一，可在数据相关权利概念体系中找到论证思路与原型，并且具有面向实践的重要价值。

（三）国家经济目标之实现

21世纪以来，主要发达国家围绕大数据、人工智能、智能制造等，相继发布战略计划。美国于2012年发布大数据研发计划等，德国于2011年发布“工业4.0”战略（Industrie 4.0），日本于2016年提出“超智能社会”（Society 5.0），英国于2022年发布国家人工智能战略（National AI Strategy），等等。这些战略计划均体现出以数据为基础，推动人工智能技术在经济社会各领域的应用趋势。数字经济与此相适应，成为发展最快、创新最活跃的经济活动，各国和地区都在积极融入数字经济发展潮流。

在以数据为驱动力的数字经济发展方面，中国与美国、欧盟在目标和路径上并不相同。相较于欧美，在数字经济时代，我国已在应用场景创新、平台经济发展与数字基础设施建设等方面形成了领先优势。

我国发展数字经济的关键，在于强调数据要素市场化以及数据基础制度的构建，其中，激励发展的数据要素制度是核心驱动力之一。对于数据基础地位的强调并将其上升为生产要素，是我国近年来发展数字经济的重要顶层设计，走出了具有中国特色的“构建以数据为关键要素”的数字经济发展之路。然而，在以数据要素为基础的数字经济发展过程中也存在诸多障碍及制度空缺，这就要求经济、法律与社会在各个制度层面予以回应。

从经济形态的演进看，由于数字经济、平台经济、创新经济等现代经济形态的交易对象（如数据、知识产权）、交易模式和组织结构都极度复杂，故其高度依赖一套精准、透明、可预期的法律规范系统，法治由此在根本上塑造了现代经济活动的基本架构，成为其赖以运行的“操作系统”，而不只是运行于其上的“应用程序”。

法律制度是实现国家经济目标之工具。从实践来看，数据由政府、企业及个人等多元主体分散持有，作为基础性生产要素深度嵌入复杂社会关系网络，同时鉴于其已显现出非竞争性、非排他性（部分排他性）等特质，传统物权制度虽有可借鉴之处但仍然存在诸多空缺，因此构建平衡不同主体之间的利益冲突，兼顾当下问题解决与长远发展的制度就十分重要。

产权制度既非唯一制度也非终极制度，只有通过在产权界定、流通规则、安全治理、收益分配及数字基础设施等关键维度进行制度供给，实现数据从碎片化资源状态向资产化、资本化形态的有序转化与高效配置，才能支撑数字经济健康可持续发展。当然，诚如诺思（Douglass C. North）所言，发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程，以及得自于历史的主观模型，就将强化这一进程。

就经济增长而言，一条具有适应性且效率的路径，能够在不确定性条件下最大化人们的选择空间，即能为人们尝试使用不同的行事方式留出空间，从而形成一个有效率的回馈机制，以鉴别出那些相对无效率的选择并淘汰之。也就是说，当下的数据产权制度作为支撑性制度之一，在国家欲实现其经济目标之际，产权制度是否奏效，是否有效率或无效率，仍应交给诺思所说的“进程”和“回馈机制”，任何制度都留待历史检验。

但是，至少在目前，我国发展数字经济具备独特优势，且在构建数据要素驱动的经济发展模式之背景下，对于无法忽视的利益冲突，总是需要一系列财产权利的预先安排，才能在相当程度上解决或者缓解这些问题，数据产权或者相关权利制度就是制度选择之一。

故此，数据产权的制度目的应当从两个层面理解：一方面，从国家经济建设需求角度而言，其具有工具性价值，是我国实现数字经济目标的制度建设的重要一环，是国家经济建设所需制度之一；另一方面，就制度本身而言，在于通过保障各方主体的数据权益和推动数据要素市场的健康发展，促进数据要素的创新应用和价值释放，最终实现基于数据所形成的社会关系网络。

四、数据产权结构性分置的制度功能

数据产权作为一种标准化的财产权利，基于实践发展需求，以及微观上数据来源的多元化等多方共生的现实，并置于中国数字经济发展特色和国家引导创新发展的大背景下，具有制度上的独特构造。数据产权可被结构性分置为数据持有权、数据使用权与数据经营权。这三个权利不同于传统意义上的持有状态，亦不同于一般意义上的使用、收益、处分，大致可从以下制度构造和制度功能理解。

（一）数据持有权

数据持有权，是指权利人自行持有或委托他人代为持有合法获取的数据的权利。这一权利旨在防范他人非法违规窃取、篡改、泄露或者破坏持有权人持有的数据。数据持有权的核心是权利人对合法获取的数据享有的持有支配权，其重要前提是数据来源合法且持有行为符合相关规定。

数据持有权重点在于保护数据产权人的持有状态，强调权利人有权对数据进行自主管控，主要体现为权利人享有的“防御权”。无论权利人持有的数据是其自行采集生成的，还是通过合同等方式从他人处继受取得的，数据持有秩序都应当受到保护，未经许可，他人不得窃取、篡改、泄露或者破坏。比如，大型集团企业往往安排旗下数字科技公司汇聚、存储、维护集团所有数据，统一提供数据服务，并相应地将数据持有权配置给这家数字科技公司，这就是比较典型的数据持有权的应用场景。

数据持有权不同于欧盟《数据法案》（Data Act）中“数据持有者”的权利。欧盟《数据法案》的特色之一即提出了“数据持有者”这一概念，但纵观该法案，其主要以数据持有者的义务为核心，致力于推动数据流通，强调数据共享义务，以此打破“数据孤岛”。

在主体范围上，该法案中的数据持有者主要指互联网产品制造商、相关服务提供者及虚拟助手等私营实体，排除了一般公共部门机构和欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）所定义的数据处理者，且小微企业可豁免提供义务，用户一旦向他人提供数据服务亦可转化为新的数据持有者；在权利义务方面，数据持有者应遵循义务优先原则，需向用户、第三方强制提供“易获取数据”，且需以免费、结构化、机器可读格式提供，与数据接收者约定公平、合理、非歧视（FRAND）的补偿条款，不得滥用市场地位设置不公平合同条款，在公共紧急事件时还需无偿提供数据；在补偿机制方面，大型企业间共享数据时补偿可包含利润，中小企业、非营利组织仅需补偿直接成本，且数据持有者需提供补偿计算依据。

可见，欧盟《数据法案》中的“数据持有者”这一概念与我国数据产权制度中持有权的出发点与立足点均不相同。在我国，数据持有权更注重防御性以及为后续的数据使用权、经营权的启动和实现奠定基础。

（二）数据使用权

数据使用权，是指权利人通过加工、聚合、分析等方式，将数据用于优化生产经营、提供社会服务或者形成衍生数据的权利。一般来说，使用权是权利人在不对外提供数据的前提下，将数据用于内部使用的权利。比如，医院在保护个人信息权益的前提下，可以建设数据资源池，允许药物研发企业在资源池内对数据进行加工使用，研发新产品，并相应地将数据使用权授予药企，但不授予持有权、经营权，这就在保障了数据安全的同时，让更多主体参与释放数据要素价值。

数据使用权作为数据产权结构性分置的核心权能之一，其制度内涵已超越传统物权理论中所有权权能分离意义上的“使用”范畴。传统的使用权能多指向对物之物理属性或经济效用的直接利用，如使用电脑、汽车等，其本质是对物之既有功能的消耗性运用。

然而，数据使用权呈现出不同的价值导向，其重点并非对原始数据的一般性使用，亦不在于单纯禁止对原始数据的倒买倒卖，而在于通过加工、聚合、分析等创造性劳动，实现数据从资源或原始数据向衍生数据等创新形态的价值转化。数据使用权的制度功能体现出数据作为非竞争性、非排他性生产要素的特征与价值，即数据的价值不在于静态持有，而在于流通利用过程中的增值再生。

数据使用权的功能在于，国家通过该制度引导技术创新和经济的创新性发展。与传统所有权中的相对消极、被动或几无价值评价的使用权能不同，数据产权中的数据使用权是一种积极的、生产性的创新导向，其重点在于鼓励通过算法模型、统计分析等技术手段挖掘数据潜在价值，形成可用于预测、决策或二次开发的衍生数据产品。

这一权利也容纳了数字经济实践中的一些特殊情形，例如，对于数据爬取行为，若后续爬取者将其仅供自身使用，如为自身降本增效，既不将其用于对外经营，也未将未经加工的数据提供给他人使用或获益，且未损害在先被爬取者的经营利益，则该行为通常不被禁止，在司法实践中也并不会给予否定性评价。在既有司法实践中，此类案件不在少数，且有的已成为典型案例。

故此，数据产权的基本架构不仅针对数据特征进行了相应构造，还融入了一定价值衡量与判断，进而构建出相应的权利结构，使之更加科学且符合数据流通利用的宗旨与目的。这种制度安排反映出国家对数据驱动型创新的战略支持，通过产权激励机制引导经营主体将数据资源转化为具有经济和社会价值的数据增值产品甚至知识输出，从而在保障数据安全与促进数字经济发展之间实现动态平衡。

（三）数据经营权

数据经营权，是指权利人通过转让、许可、出资或者设立担保等有偿或无偿的方式对外提供数据的权利。比如，一些企业希望由数据中介机构代为销售数据，但又担心数据不受控制，所以仅授予数据中介机构数据经营权。该情况下，数据中介机构不持有数据，也不使用数据，但是取得了代表企业对外提供数据的权利，这保障了其对外提供数据服务的稳定性。

数据中介机构达成交易意向后，数据供给方可以先复核数据需求方的可信性，再提供数据。数据经营权呈现出对传统所有权权能的创造性整合，其制度内核实际上容纳了所有权中的收益权能与处分权能，但通过权利客体与行使方式的特定化，实现了从静态支配向动态流通的功能转变。数据经营权允许权利人在不转移数据占有、不改变数据形态的前提下，通过转让、许可、出资或设立担保等多元化方式，实现数据资产的市场价值。

数据经营权对于激发数据要素市场发展具有关键性意义和重要功能性价值。从成本和效率角度而言，数据经营权一定程度上降低了市场主体的准入门槛。这体现为，数据商、第三方专业服务机构等非数据生成企业无需投入巨额成本进行原始数据采集与存储，即可凭借其在合规审查、信用评估、需求匹配方面的专业优势，深度参与数据要素经营。数据经营权的确立使数据供给方能够便捷地授权专业中介机构代为开展市场化运营，在保障数据安全与合规底线的同时，实现更为专业的产业分工，从而培育和催生多样化的数据服务新业态。

数据持有权、使用权与经营权的结构性分置，不仅是对当前数据权属界定模糊、流通规则缺位等现实制度需求的回应，更蕴含着面向未来的制度弹性与开放架构。这一产权框架通过数据“持有权—使用权—经营权”的结构性分置，破解当下“不敢共享、不愿流通”的困境，使从事市场活动的主体具有一定预期，为定分止争奠定基础。随着人工智能、隐私计算、区块链等技术的迭代发展，数据要素的利用方式将从单一形态向多维度协同演化，结构性分置能够以组合授权、分层交易等灵活方式，适配未来可能出现的诸多新型流通场景。

此外，该制度为非数据生成主体参与市场活动提供了可行路径，能够推动数据交易市场中诸多主体的创新发展。总体而言，数据产权的结构性分置以数据持有权为基础，以数据使用权为重点并且以数据经营权为市场发展基点，通过制度上的确定性与规范性，可一定程度地消解市场运行中的不确定性，重塑数据要素可信流通的制度基础，并为数字经济的长期繁荣发展奠定重要基础。

五、结论

数据作为兼具财产、资源和知识等多重属性的要素性工具，负载多维价值形态并且体现为多元利益交织，这就使其制度建构体现出极高的复杂性。这些属性所带来的权利配置难题、流通利用难题与治理挑战，显然不可能在单一法律文本或政策文件中一次性解决。就数据产权制度而言，其从创设之初就颇受关注，引起广泛讨论。对这一制度的不解之处在于其与传统制度之间究竟是何种关系——替代抑或补充，扬弃抑或重构，这些问题皆具较多探索空间。

数据产权的结构性分置，确立了一个基础性、开放性的制度框架，既回应了当下确权与流通的核心诉求，又为未来技术演进、业态创新与规则细化预留了充分的演进空间，从而以渐进式制度完善的路径，为数据要素市场的长远发展提供了可行的法治保障。数据产权制度在更大程度上体现为一种通过创新性补充与价值嵌入实现的制度重构，并可从以下三个方面理解。

第一，数据产权制度虽形式上由政策创设，但实质上更应从理论脉络中理解和把握其产生的基础与背景。从数据相关权利的演进过程可知，数据产权这一概念并非断裂式创新，而是对既有研究成果进行系统整合与制度化提升的产物，体现了理论与实践、概念与概念之间并行发展却又内置于体系的辩证逻辑。同时，其也是一种创新性补充，并在这一补充性制度创设的过程中融入了诸多价值，比如数据的要素价值以及国家对于引导数字经济发展的微观制度着力点等。

第二，数据产权制度既应置于传统产权制度的理论框架中审视，又应承认其制度目的和制度功能已经超越传统产权制度，并且融入了我国数字经济发展的驱动力和特色，同时也是国家引导经济发展与制度创设的选择。传统所有权制度强调排他性支配与静态归属，而数据产权面对的是非竞争性要素，核心功能在于促进数据流通利用和创新使用。

在数据“持有权、使用权、经营权”结构性分置的架构下，使用权体现了数据使用的创新导向，并以衍生数据为突破口，成为数字经济发展的重要基础；经营权不仅容纳权利人的利益诉求，同时更拓展至数据要素市场的活跃与发展，即以产权激励机制引导资源向创新集聚。国家在其中具有重要引导作用，这也是“有效市场”和“有为政府”相结合的体现，还体现出国家引导经济发展、塑造制度优势的价值取向。

第三，数据产权制度不仅回应了当下市场发展中的制度需求，也在相当程度上容纳了未来实践与制度发展空间。持有权虽然体现为防御权，但实际上确立了可控可信的流通起点，使用权聚焦衍生数据创造以激发创新动力，经营权则面向促进市场发展与提升市场活力的制度需求，为数据商等新兴主体提供了制度接口。这一制度以产权明晰促进流通，以功能分离激发活力，既解决了当前的迫切问题，又为构建具有全球竞争力的数据要素市场奠定了重要基础。

作者：姚佳，中国社会科学院法学研究所编审，中国社会科学院大学教授。

来源：《中国法律评论》2026年第3期。