一、相关案情及法律适用说明
7家电商平台因“幽灵外卖”问题被罚35.957亿元。相关处罚涉及一系列行政处罚决定书。这里选取其中一份处罚决定书（国市监处罚〔2026〕3号），对相关案情和法律适用进行分析。
在该行政处罚决定书中，国家市场监管总局经调查认定，当事人未依法履行资质审查义务，构成违法。同时还提及，平台授权转单平台订单信息查询、物流发货等权限，使其可以通过API接口调用订单数据，帮助使用上述转单平台的商家实现“一键转单”功能，即允许店铺将消费者订单转交给其他食品经营者加工制作。据此，案件中的违法行为并不只是“幽灵外卖”卖家的行为，电商平台也可能参与其中，涉及共同违法行为。
该行政处罚决定书认为，转单店铺在未告知消费者的情况下违规转单，违反相关规定，侵害了消费者的知情权等合法权益；当事人作为电商平台，与上述转单平台签订合作协议，明知或者应知转单行为侵害消费者合法权益，但未采取必要措施。这涉及两个方面：一是平台未尽到资质审查义务；二是在明知或者应知存在相关违法行为的情况下，没有采取必要措施。未采取必要措施的行为涉及转单店铺4858家，由此产生了如何处罚的问题。
该案件中7家平台均被认定存在类似违法行为。首先需要讨论资质审核义务的问题，电商平台应当承担何种程度的资质审查义务？其义务边界在哪里？
平台均负有一定的审查、审核义务。除电商平台外，许多平台都要履行资质审查义务或者内容审核义务。例如，社交媒体平台需要对用户言论、朋友圈内容、图片、文件资料等进行信息内容审核。立法机关在设置这些义务时，需要考虑审查义务、审核义务的边界，既要让平台承担应有的主体责任，又要防止给平台带来过大的合规成本。
本案中，平台违反的是资质审查义务，即未进行许可证审查，这是法律明确赋予的义务。那么该义务应当如何履行？就资质审查而言，实名登记较容易实现，但许可证审查可能会有难度。根据案件相关信息披露，有些许可证属于明显伪造或粗制滥造，平台对此未予以有效审查。但可能也存在一些客观原因导致资质审查义务无法有效履行。一方面，审查许可证需要核实餐饮企业是否有线下店铺。由于店铺数量较多，线下核实会产生较大的审查成本；另一方面，审查还可能受数据系统和数据库条件的影响。平台审查许可证真伪，需要与官方信息进行比对。审查义务的实施，需要相关国家机关开放公共数据，以便平台进行审查核实。
对于如何处罚，国家市场监管总局采用了一种被认为是新型的处罚方式，即“一店一罚”。根据《食品安全法》的规定，网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，并审查其许可证。未进行登记、未审查许可证的，处5万元以上20万元以下罚款。对于该条款如何适用，可能存在不同理解，立法本意也需要进一步讨论。该条款是指抽象层面上只要未登记、未审查就处罚5万元以上20万元以下，还是指针对每一个店铺未尽到审查义务都处罚5万元以上20万元以下。
国家市场监管总局认为，涉及的4858家交易店铺中，每一家入网食品经营者在上线时，平台均负有独立、完整且不可替代的资质审查义务，对每一家入网食品经营者的审查，均构成独立的未依法履行资质审查义务违法行为。也就是说，对每一个店铺未履行审查义务的行为，均可以认定为一个独立的违法事实予以累计处罚。“一店一罚”的处罚思路认为，每一个行为具有独立性而非连续性，应当累加处罚。按照这种思路，以后其他平台违反某个义务，就可能面临较大的处罚。例如，在个人信息保护领域，如果将对每一个用户未尽到个人信息保护义务都单独计算，处罚就可能非常大。平台经济属于范围经济、规模经济，平台不履行任何一个法定义务，往往都会涉及大量用户。如何设定平台不履行义务的罚则，如何实施已经设定的处罚，如何实现既“放得活”又“管得好”，值得立法者和执法者深入思考。
综上，“幽灵外卖”案件主要涉及两个问题：一是平台审核义务如何设置；二是平台违反相关义务后，如何进行处罚。进一步看，这些问题涉及平台经济时代网络平台的私权力及其法律规制。
二、网络平台的私权力
平台现在已经是一个法律概念。早在2007年，商务部发布的《关于网上交易的指导意见（暂行）》就对网上交易平台作出界定，认为其是平台服务提供者为开展网上交易提供的计算机信息系统。《网络交易管理办法》也提出，第三方交易平台是提供交易双方或者多方独立开展交易活动的信息网络系统。《电子商务法》最终使用“电子商务平台经营者”这一概念，强调其是第三方平台，是经营平台的主体，而不是线下店铺在线上自建网站开展经营的主体。如果只是传统商事主体在线上经营，它与普通市场主体差别不大。第三方平台不直接提供商品，而是专门经营平台，居间提供网络信息服务，同时对平台市场进行监管。
（一）平台自治：对用户的支配力与影响力
作为第三方主体，平台对用户具有较大影响。平台履行审查义务、内容审核义务等都可以视为平台行使私权力或者数字权力的一种表现。
许多平台都有专门的平台规则网站，例如京东平台规则、淘宝平台规则等。大量平台规则是平台自己制定的、用于维护其所构建的平台市场秩序的规则。这些平台规则在平台范围内起到类似“法律”的作用：平台上的卖家、买家和其他用户，只要注册并使用平台，就必须遵守平台规则；不遵守平台规则，平台可以采取处罚或者强制措施，包括封号、查封店铺、下架商品等。
1.平台规则的效力
关于平台规则的效力，存在不同观点。现在很多观点，包括一些法院裁判，认为平台规则是合同格式条款。也就是说，平台规则是第三方平台单方提供、反复使用、未经与对方协商的格式条款。平台自身也一般认为平台规则属于平台服务协议的一部分，或者是平台服务协议的补充协议。
事实上，平台规则已经超越传统合同格式条款的限制，并不是单纯的格式条款。传统格式条款主要通过提示、说明义务保障当事人知情权，保障合同内容公平。但是，平台在制定和修改平台规则时，难以逐一履行提示说明义务。平台规则既约束买家、卖家，也约束买卖双方之间的行为。平台规则已经超出传统合同相对性理论。平台规则也不同于传统格式条款旨在提高交易效率的目的，平台规则具有管理功能，它是平台制定的、对平台用户具有约束效力的规范，也可以称为国家规范以外的社会规则。
2.平台治理措施的执行
平台还行使准行政权。用户违反平台规则后，平台可以采取搜索限制、商品下架、限制参加营销活动等单方强制措施。这些措施与国家机关行使的处罚权、强制权具有相似性。平台通过自动化识别、大数据分析等多种方式发现违法违规信息后，采取相应的违规惩戒或处罚措施。
国家市场监管总局在以往一些行政处罚决定书中，也直接提到平台具有相应处罚权限。平台处罚内容广泛。平台可以对违法违规用户实施多种类型惩戒，例如扣分、降级，禁止上架待售商品，限制流量分发，禁止关注，关闭营利权限，关闭店铺，删除销量，清除粉丝，清除点赞等。这些惩戒措施中的任何一种，对商家或者用户都可能产生较大影响。平台在某些方面行使了类似传统国家机关行政处罚权、行政强制权的权力。
（二）平台治理权：公权力抑或私权力
1.平台治理权是否属于公权力
对于平台治理权如何定性，目前有不同说法。有人认为平台行使的是公权力，有人认为是社会公权力，也有人称之为私权力或者数字权力。无论如何界定，都承认它是一种权力类型，与国家公权力并列。虽然平台具有公共性，但其仍然是私主体或私人主体。平台权力不是国家公权力。国家也未将公权力授权给平台行使，平台更不可能成为行政主体。
2.平台权力的来源
平台行使权力并管理平台市场，其权力来源可以从两个方面说明。
第一是用户权利的让渡。用户为了获得网络服务，在入驻平台时通过同意机制，将一部分权利转移给平台，由平台对网络公共空间进行管理。用户注册时通常需要点击同意平台条款，相关服务条款会规定，入驻平台即应服从平台管理，接受平台规则，相关权利和自由会受到一定限制。通过签订用户注册协议，用户事实上将一部分权利和自由让渡给平台，由平台对平台市场进行管理。用户为了在平台上获得更优质的服务，愿意将部分权利和自由让渡给平台。
第二是国家法定义务的赋予。国家为了维护数字市场秩序、保障平台用户权益，不断设置法定义务，将原本属于自己的部分管理任务转移给平台。法律将相关义务设定给平台，平台利用信息、数据、资源和技术能力进行管理。对于国家而言，平台是在履行法定义务，但对于用户而言则是在行使权力。例如，社交媒体平台进行信息内容审核，发现信息内容有问题时不允许发表。对于用户而言，这就是平台在行使言论审查权。因此，国家通过设定法定义务，使平台获得了一定公共管理权。
3.平台治理权：私权力
权力不仅仅指国家公权力。国家公权力包括立法权、行政权、司法权、监察权等。判断某个主体是否在行使权力，要看其是否形成事实上的支配力和影响力。平台治理权是一种私权力，是私人主体行使的权力。平台通过行使私权力，构建了有组织的数字市场秩序。例如，京东平台维护其平台市场秩序，微信平台通过制定规则构建平台上的言论市场秩序。
平台与用户之间的关系不再是传统意义上完全平等的民事合同关系，二者之间也存在管理与被管理的关系。平台治理具有公共属性。平台行使私权力，是为了保护买家、卖家等用户权益，维护网络市场秩序。
三网络平台私权力的价值与私法规制困境
（一）平台私权力的价值
平台行使私权力具有一定价值。传统国家规制或者政府监管面临信息匮乏的问题，平台对平台上的违法违规行为具有及时获取信息的优势，掌握信息较为完整。
平台治理手段也较为丰富。政府监管必须依据法律，遵守法定职权和程序，手段种类相对有限，程序也较为复杂，在维护平台市场秩序时可能难以及时反应。传统国家法律还存在重硬法、轻软法的问题，而平台规则由平台自己制定，更贴合平台运行现状，具有较强的可操作性和可执行性。
对于平台管理权，也得到了法院的认可。例如福州九农贸易公司诉上海寻梦信息技术公司案中，法院认为，网络交易因交易量大、涉及跨区域、可不间断经营等特点，管制难度加剧，单凭国家行政部门乃至司法部门成本高昂。在此背景下，网络自治作为社会自治不可或缺的环节具有意义。电商平台作为交易组织者，一方面负有维系交易秩序、维护交易安全的职责；另一方面也拥有制定商品和服务质量标准、消费者权益保护规则、纠纷处理方式及商家违规经营处罚规则的权利。
（二）传统私法对平台私权力的规范限度
平台是私主体，传统私法规范仍然能够发挥作用。但是，平台与用户之间的意思自治和契约自由，在平台场景中往往只是一种理想状态。用户点击同意平台条款时，很多时候是被迫或者无奈地同意，面对的是“要么同意，要么离开”的困境。因此，自由协商机制和意思自治机制可能流于形式，不能完全依靠传统合同法解决。以平台处罚为例，平台可能存在滥用处罚权、限制或者排除竞争、实施过度处罚、裁量权过大、处罚不作为等问题。这些行为会影响用户利益，并进一步影响公共利益。因此，需要借鉴公法理念和公法制度规范平台。
其一，违约责任问题。现实中有的平台设置“假一赔十”规则，用户不服平台罚则或者平台规则，在现行法律框架下通常只能借助合同法，主张违约责任过重。在一些案件中，法院认为“假一赔十”等责任追究方式不是违约金，也不是传统违约责任，而带有惩罚性质，具有管理规范性质。
如果将平台处罚认定为制裁行为，类似行政处罚，即商家违法违规后，平台为了维护平台市场秩序对其进行制裁。在经过合理论证的情况下，平台可以设置“假一赔十”“假一赔二十”等处罚额度。
其二，格式条款无效问题。按照民法典，用户不服平台规则或协议，可以主张格式条款存在问题，例如免除平台责任、加重对方责任、排除对方主要权利等情形。但是，平台规则不合法、不合理还可能表现为其他情形，例如平台规则制定没有遵守正当程序，罚则设立不合理。
上述程序上、实体上的问题，可能并不符合格式条款无效的法定情形。仅通过格式条款无效来主张平台规则无效，未必能够得到充分纠正。私法仍应发挥作用，但还需要引入公法价值。
四、网络平台的公法规制
（一）网络平台行使私权力应符合基本的程序正义标准
平台制定规则时，应当遵守基本的程序正义标准。也就是说，平台制定规则时，应让利害关系人参与，发表意见，必要时召开听证会。对于永久封禁账号、查封店铺等影响较大的处罚措施，平台应当设置正式程序。
当然，平台作为市场主体，其程序正义标准不应等同于对国家机关的要求。不应强求平台所有行为都适用完整的正当程序，否则可能损害市场主体治理效率。对于用户有重大影响的平台规则制定和处罚措施实施，应当严格遵守正当程序，包括告知、说明理由、听取陈述和申辩，必要时举行听证。
（二）网络平台行使私权力应符合基本的实体正义标准
实体方面，平台治理应当符合实体正义标准。平台在制定规则时，需要考虑针对某类违法违规行为如何设置罚则，应当有一定限度，不能对轻微违法违规行为设置过重罚则。
平台在依据规则实施具体处罚措施时，应当符合比例原则。在存在多种措施可选的情况下，应选择对当事人影响较小的措施，审慎适用永久封控；如果确有必要，可以考虑封控数月、数年或者更长期间，而不宜直接采取永久性的封控措施。
除比例原则外，平台亦应遵循平等原则与信赖保护原则。我国已有许多法律体现了程序和实体方面的要求。例如，《电子商务法》规定平台修改规则应当公开征求意见，听取有关各方意见。传统格式条款一般没有这样的程序要求，而平台规则需要公开征求意见、说明理由，这也说明平台规则具有规范类型的特征。
平台规则实施方面也有程序规范要求。例如，对平台内经营者采取相关处理措施时，应当在一个工作日内公示有关信息。传统违约责任追究并无类似要求。实体要求方面，《电子商务法》《个人信息保护法》等法律中使用“合理”这一标准，要求平台合理管理，不得进行不合理限制或者附加不合理条件。这些“合理”要求可以解释为公法中的合理性原则、比例原则、过罚相当原则。
（三）以适度的司法审查确保平台行使私权力的可问责性
网络平台纠纷进入法院后，法院应进行适度的司法审查。不能仅以属于平台自治事项为由，不进行实质审查；也不能完全将平台规则是否合理、是否适当交由用户评价，仅通过市场机制解决。市场机制虽然能够解决许多问题，平台为了提高竞争力，也会尽可能制定较好的平台规则并遵守法律。但是，平台是私主体，同时具有公共性，市场可能失灵。平台为了追求自身利益最大化，可能损害公共利益。
以“幽灵外卖”问题为例，个别平台没有履行审核义务，可能与其从中获利、抽取费用有关。外卖平台追求利润最大化，可能导致食品安全风险。消费者在平台上看到店铺评价较好、信用较高，认为是一家正规店铺，但实际加工者可能是下面的小作坊，通过转包、分包方式制作存在安全风险的食品。
因此，法院应对平台治理进行适度司法审查，不能因为是平台自治就不审查，或者完全交给市场调节。
（四）科学合理地设置平台的主体责任
现在国家把越来越多义务赋予平台，这体现了平台经济时代政府规制职能的局限性。政府确实需要依靠平台，但不能形成“政府管平台、平台管用户”的单向责任转移，应避免将管理责任过度转嫁给平台企业。政府在设置平台义务时，也应承担相应监管责任。
设置平台义务时应当合理，不能把过多义务和责任转移给平台。平台毕竟是市场主体，不是国家机关，平台需要追求企业利润。审查义务边界、信息内容审核义务边界以及各种审核义务如何实施，事后惩戒规则如何设置，都应当合理。主体责任应当防止泛化。
1.“主体责任”的法律化
“主体责任”最早在安全生产监督管理领域使用较多。2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出落实生产经营单位安全生产主体责任。后来，《安全生产法》以及其他领域的规定也使用这一概念。例如，《网络信息内容生态治理规定》要求履行信息内容管理主体责任，《网络交易监督管理办法》要求经营者积极承担主体责任。
2.主体责任：任何主体做好分内之事所应主动承担的积极作为和不作为的义务
主体责任是对主体向善的积极要求，是对主体需求的合理抑制，也是实现主体自由的前提。平台如果落实好主体责任，平台自治和审核工作较好，政府可能会减少对其施加的监管压力；如果平台经常违法违规，政府会对其施加更多责任。
主体责任可以分为法律责任、契约责任和道德责任。平台应当根据法律承担相关责任，履行法定义务；根据注册服务协议等约定履行契约责任；同时遵守社会基本道德和商业道德，履行社会责任。
平台同时具有“私”和“公”的属性，应当承担市场主体和规制主体的双重主体责任，实现效率与公平的统一。一方面，平台是市场主体，像普通公司企业一样，通过提供信息网络服务、收取佣金、发布网络广告等方式获得利润；另一方面，平台又是规制主体，需要对平台内市场进行监管，维护平台内市场秩序，制定规则，处理商家销售假冒伪劣商品等行为，维护消费者和其他用户的合法权益。
3.应防止平台主体责任的泛化
平台具有“管办合一”的角色功能。政府层面通常强调管办分离，管理者和实际经营者应当分离。平台则不同，它自己创建市场、组建平台，同时又经营平台并管理平台市场。这种角色合一可能导致平台为了自身利益损害公共利益，滥用数字私权力。因此，需要对平台进行规范，并防止平台主体责任泛化。
平台主体责任泛化可能带来几个结果。第一，导致平台运营成本过大。如果给平台设定过多义务，平台需要满足大量合规要求，可能不堪重负。过多合规义务对中小平台不利，大平台有资金和实力满足合规要求，中小平台成本过高，投入创新的资源会减少，进而可能导致更多垄断。第二，导致平台内经营者、消费者等用户权利被不断限制。国家将责任义务压给平台，平台可能又将责任转嫁给用户，限制用户权利。以社交媒体平台为例，平台履行信息内容审核义务，可能层层加码。平台担心用户行为或者言论给自身带来监管风险，可能对用户实施过度限制，以维护平台自身利益。第三，导致政府逃脱应有的监管责任。主体责任并非只有平台承担。政府也是主体，也要承担监管责任。例如，对于“幽灵外卖”中的小作坊、商家伪造许可证等违法行为，平台应进行违规处罚，国家相关部门也应依法处理。不能因为平台处罚了，国家机关就不处罚。对于违法行为，平台负有报告义务，国家机关应进行相应处理。各方主体应当各负其责，共同维护平台市场秩序。
习近平总书记曾指出：“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯政府监管向更加注重社会协同治理转变。”《电子商务法》第七条也规定，国家建立符合电子商务特点的协同管理体系，推动形成有关部门、电子商务行业组织、电子商务经营者、消费者共同参与的电子商务市场治理体系。对于平台经济治理，需要建立协同管理体系，由政府和平台各负其责，履行相应的主体责任，共同促进平台经济高质量发展。
【作者简介】
刘权，中央财经大学法学院副院长、教授。
