摘要：研究目的：回答何为土地法中的土地权利这一基础理论问题，论述土地利用权相较于民法物权的区别，阐释土地权利中公法管制设定的基本准则。研究方法：理论分析与逻辑演绎。研究结果：（1）土地利用权是土地权利在土地法中的表达，是土地物权和政府依据法律设定的管制权的有机结合。（2）土地利用权并非具体权利，而是学理上的抽象概念，其以社会为本位，以土地合理利用为目的，具有公私法交融性、权利义务一体性，内部结构是“民法物权+公法管制”。（3）在民法物权之外提出土地利用权这一新概念，能够体现由土地的自然属性所决定的土地权利公法和私法融合性，亦可回答传统物权法理论无法完全回答的土地问题。研究结论：基于土地利用权逻辑的公法管制是有限度的，必须符合公共利益和比例原则，遵循程序正义，注重权利义务的平衡性，合理设定土地利用的用途和程度。

关键词：土地权利；土地法；土地利用权；公法管制

土地权利是土地法学、土地管理学、土地经济学领域中的一个基本制度和基础性理论范畴，但是，在土地法的实施中却存在两难的窘境：在学理上，难以用大陆法系的传统民法物权理论解释中国土地权利，尤其是农村土地权利，和民法语境中的物权“不太一样”；在实践中，土地权利人的权利行使存在多种限制，土地用途、开发强度、权利处分、入市交易等多受公法管制，物权的支配性、绝对性等特征似未完全体现。不同学科从各自的视角来解读土地权利，在法学中往往把土地权利等同于民法物权，但是面临很多解释困境，例如，在实践中，为什么《民法典》规定的农村土地物权并不能“真正像物权”那样有效地行使，为什么土地权利受到比其他物权更多的公法管制等。这是土地法学所要研究和回应的问题，对此，本文提出“土地利用权”的概念，试图利用土地利用权来回答这些问题。

在研究进展上，伴随承包地“三权分置”、农村土地“三项制度”改革、深化农村宅基地制度改革等一系列土地制度改革，以及《农村土地承包法》《土地管理法》的修改，现有研究对土地权利已经取得了非常丰硕的成果，主要涉及以下几个方面：其一，关于承包地“三权分置”改革与土地经营权流转中的权利设计；其二，关于宅基地制度改革与宅基地使用权制度完善]；其三，关于集体经营性建设用地入市与集体建设用地使用权制度；其四，从公共地役权、土地发展权、土地开发权等角度分析土地权利限制；其五，从管理学、经济学视角分析农地确权、宅基地确权的影响；等等。但是揆诸文献，已有研究虽然数量庞大、成果丰富，但是也存在精于具体制度、疏于一般理论的问题，着力于解决单个制度层面的实践问题与争议分歧，却疏于对土地权利运行背后的一般理论进行系统性阐释，致使相关探讨缺乏统一的法理根基与逻辑共识。其结果不仅导致理论研究陷入“各是其是非其非”的碎片化困境，更使得具体制度的设计与完善缺乏上位理论的指引，容易出现规则冲突、逻辑断裂等问题，不利于土地权利体系的整体健全与土地法基础理论的构建。鉴于此，本文以什么是土地权利为切入口，提出“土地利用权”这一理论概念表达土地法中的土地权利，以此为基点，尝试分析土地利用权相较于民法物权的区别，阐释土地利用权的特殊性，剖析土地利用权的生成机理与公法管制限度。

一、土地利用权是土地权利在土地法中的表达

在漫长的人类社会中，“土地利用权”长期依附在民法物权债权体系中，直到人类进入工业文明时期，随着土地法与民法的分野，才逐渐成为一种新的权利概念。

1.1 土地利用权的内涵

一般认为，土地权利是指以土地为客体所形成的权利的总称。土地权利在不同部门法中体现不同，在宪法中体现为宪法权利、基本权利，在行政法中体现为相对人的知情权、监督权，以及遭受不法侵害时的控告权、提起行政复议或行政诉讼的权利等，在民法中主要体现为土地物权，在土地法中则主要体现为土地利用权。所谓土地利用权，是本文提出的学理概念，指在土地利用关系中，以土地合理利用为目的，土地权利人依照法律和政府管制要求，对土地享有的直接支配和排他的权利，它是土地物权和政府依据法律设定的管制权的有机结合，是公法对土地物权进行内在限缩的权利。需要说明的是，土地利用权不同于土地使用权。“土地使用权”在我国不同语境中有着不同的含义：其一，指对土地的使用权能，即对土地使用的权利；其二，特指建设用地使用权这一用益物权；其三，是指我国土地用益物权的统称，包括建设用地使用权、宅基地使用权等。例如《土地管理法》1986年制定时便遵循所有权与使用权分离的逻辑，将第二章命名为“土地的所有权和使用权”，其中的“使用权”既包括国有土地的使用权，也包括集体土地的使用权，系与所有权相对的各项用益物权。

土地利用权产生于土地利用关系。之所以命名为“利用权”，意在与所有权相区别。土地所有权是土地利用权的起点，土地所有权解决的是土地的归属问题，而土地利用权解决的是土地的利用问题。土地制度在由农业文明走向工业文明、由传统土地法走向现代土地法的变革中，经历了由强调土地归属到强调土地利用的过程，土地法律制度从以土地所有关系为核心转向以土地利用关系为核心。在工业文明的背景下，“单纯固定所有者的物权保护方式已经不能适应现代经济社会化、高效化的物权使用要求。实际上，在任何制度下，利用是财产价值实现的唯一途径。从实质意义上考察，所有权的归属意义也不单纯为归属本身，而在于对物的使用，即‘因利用而归属’。”由此，土地利用关系成为现代土地法所调整的核心法律关系，土地利用权则是土地利用关系的集中体现。

土地利用关系是人们在土地利用过程中形成的社会关系，回答“谁来利用土地”和“如何利用土地”的问题。土地利用关系由三重关系构成。其一，平等的民事法律关系。土地利用人利用土地，需要法治提供稳定的预期保障。这就要求土地法律制度能充分正视并尊重土地权利人追逐经济利益的天性，通过建立土地权利制度，形成对土地利用人的经济激励，激发土地利用人的创造活力；通过建立完善土地市场机制，为市场交易主体提供明确的预期，降低土地利用活动的交易费用，促进土地利用的效率。这些制度具有民事法律关系的性质。其二，行政法律关系。在现代社会，仅仅拥有土地物权是不够的，它只是解决了利用土地的资格或者可能性的问题。要实施土地利用行为，还必须要解决“如何利用”的问题。在具有外部性的土地利用行为中，利用土地要受到多种外部约束性条件，只有按照这些外部约束性条件的要求利用土地，才能实施土地利用行为。这些外部约束性条件是与追求利益的最大化的动机是冲突的，因此，需要将这些外部约束性条件转化为法律管制。故而，土地利用关系又具有行政关系的性质。其三，人与土地的自然关系。传统法学理论认为，法律调整的是人与人的社会关系，而非人与自然的关系。但是，对这个问题的认识随着时代的变化而在不断的提升。随着人类进入生态文明时期，人地关系开始发生了变化，基于对工业文明人类土地利用过度造成的危害的反思，要求把人类、土地和地球上的其他物种、气候、环境等放在共同的关系中去看待。作为土地法调整的法律关系，土地利用关系是人与人之间的关系，但是受到人与土地的自然关系的制约。人与土地的自然关系是通过转化为民事法律关系和行政法律关系来调整土地利用关系的。由此，从法律性质上看，土地利用关系同时具有私法和公法的双重性质，需要强调的是，决不能认为土地利用关系或者土地法是由民法和行政法两部分构成的，它们之间不是“油与水”的关系，而是一种“水乳交融”的关系，这种交融关系贯穿到土地法律制度的每一个具体环节，如土地权利制度、土地规划制度、土地征收制度等。这种私法和公法的交融，是土地法区别于民法、行政法的标志。

1.2 土地利用权的特征

由于土地利用权脱胎于民法物权，二者存在天然的纽带，要理解土地利用权，就必须从其与物权的区别入手。

第一，民法物权以个人为本位，以绝对支配为中心，土地利用权则是以社会为本位，以合理利用为中心。民法要解决的问题是某人对某宗土地享有什么权利。土地法学则不仅要回答主体对土地享有什么权利，还要回答如何利用该宗土地的问题。从18世纪末到19世纪，西方实行的是自由竞争的资本主义，个人主义是这个时期的价值基础，1807年的法国民法典确立了所有权绝对原则，权利人对所有权的行使或者不行使有绝对自由，国家不得予以干涉。到了20世纪，世界各国法律逐渐确立了禁止权利滥用、私权不得违反社会经济等原则。例如1949《德意志联邦共和国基本法》第14条第2项规定：“所有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利。”意大利共和国1947年《宪法》第44条规定：“为达成土地之合理开发并建立公平的社会关系，法律应对私有土地的所有权课以义务与限制。”土地所有权观念也发生调整，所有权的行使应受适当的约束和限制。土地利用权便包含对土地权利的限制，克制权利的绝对自由行使，追求土地的合理利用，而非最大化利用。

第二，民法物权属私法范畴，而土地利用权则是土地物权与政府的管制权的统一体，具有私法和公法结合的性质。土地物权是民事主体在民事法律关系中享有的权利，不是公法上的权力，不表示权力与服从的关系。物权与公共权力尤其是和体现国家主权的行政管理权相比，其共同之处在于它们都有支配的特征，但是物权的支配并不具有行政管理权所体现的公权特征，而是指向特定标的物。土地法中的土地权利一方面具备土地物权的基本属性，另一方面又具有公法管制的特性。“尽管对土地权利的空间作了很多的分析，但所有国家必须对土地利用进行管制和限制，管制和限制的原因是多种多样的，它包括环境保护，建筑标准、社会公平、公用设施的条款，公平税赋和文化议题。”土地利用权是土地物权与政府依公法设定在该宗土地上的管制权的统一体。

第三，就权利的内部结构而言，民法物权与土地利用权的区别在于义务的内部性。民法物权在行使过程中所须履行的义务是在物权的外部，而土地利用权的义务在土地权利结构的内部。在土地利用权的内部结构中，权利义务是一体的。例如，某人在自己所有的土地上准备建造建筑物，须向政府申请建设许可，政府依据法律和规划批准建设，必然附有用途、容积率、建设标准等条件。这些条件对于土地所有权而言是义务，但是，在获得许可后，这些许可同时是这宗地利用的实际权利，它确定了土地权利人对该宗土地享有的具体权利内容。特别是该土地和建筑物转让时，这些约束性条件很大程度上决定着不动产价格。

基于以上区别，可以总结出土地利用权的特征：

其一，土地利用权是学理上的抽象权利概念，并非制度层面的具体权利。建设用地使用权等权利是土地利用权在不同场景之下，基于不同主体不同需求的具体体现。需要强调的是，民法中的用益物权包括建设用地使用权等，在土地法中也同样有这些权利，尽管表述相同，但是二者的语境不同、侧重点相异。例如，土地承包经营权在民法中体现为物权、财产权，彰显土地的财产价值，具有占有、使用、收益以及一定处分的权能，权利人有权转让、互换、通过流转派生土地经营权等。而在土地法中，土地承包经营权则体现为承载着农民基本保障功能与国家粮食安全保障功能的土地利用权，基于土地的自然属性，要求土地承包经营权采取无偿分配、平等取得、内部转让的基本规则，防止土地垄断，实现地权平等，土地权利人在土地利用中负有不得撂荒、不得污染破坏耕地、不得非法改变土地农业用途、保护耕地数量与质量等一系列义务。

其二，土地利用权具有公私法交融性。土地利用权是民法物权与政府的管制权有机结合的一种权利，其内部结构是“民法物权+公法管制”。土地利用权是以土地规划为基础、在用途管制下的以土地合理利用为目的的动态系统，体现为建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等一系列由公法塑造的权利。法律对这些权利的限制是内在于土地权利的，在塑造土地权利的时候便对权利作了限缩。例如，土地承包经营权在历史中产生的时候便被法律政策塑造了期限性、身份性、内部性、流转受限制性。再如，建设用地在出让或划拨前便已经被行政规划、行政许可等行为确定了土地用途、容积率和期限，进而才生成建设用地使用权这一土地权利。由此可见，民法物权与公法管制各属私法与公法，但并非水火不容、互相对立，可以说，土地利用权是私法与公法交织的产物，是在二者的共同作用下生成的。

其三，土地利用权具有权利义务一体性。如前文所述，在土地利用权中，权利本身蕴含着义务，义务本身便是权利的内容，在土地利用权设立之时，义务便内在于里。民法中亦有对权利的限制规则，例如《民法典》第9条和第10条规定权利的行使应坚持绿色原则，不得滥用权利、违背公序良俗，但是这些限制是外在于物权权利内容的。在土地法语境下，在土地利用过程中，土地利用权通过将政府设定具体的土地利用条件植入到土地物权的有机体中间，成为权利必不可少的基因，形成新的具象的权利，这种权利虽然对外仍表现为建设用地使用权等物权，但已是带有公法义务的物权。由此可以使土地利用促进公共福祉的实现，规避土地利用损害社会利益的行为的发生。

二、土地利用权的价值

2.1 土地利用权是传统土地法转为现代土地法的标识性概念

土地利用权是随着人类社会进入工业文明、传统土地法进入现代土地法而在演进过程中产生的。土地权利的发展历史就是土地利用的发展历史，土地物权制度的产生和发展最初便是围绕土地的利用展开的。在农业文明时期，土地是人类最主要的财富和最基本的生产资料，人类的所有权观念便源于土地占有行为，财产几乎等同于土地。“在古罗马社会中，农牧业是社会的基础，土地成为罗马社会的主要财富，这决定了法律必须对土地的占有加以保护，同时土地的不可替代性和不能再生性使对土地处分权的保护成为罗马私法的核心使命。”在罗马法早期，土地所有权作为一种典型的所有权类型便得到了法律的认可，甚至出现了“土地上穷天寰、下及地心”的绝对化表达。维柯（Vico）认为，“最初的法律就是土地法”。法律是生产方式和生产关系的体现，在这种历史背景下，传统土地法只能将土地所有权的保护作为核心，成为农业社会经济资源配置的核心法则。所以，以所有权为中心的物权是人类在土地利用中最先形成的土地权利，在这个阶段，传统土地法隐含于民法等法律中，土地权利表现为民法物权。

人类社会进入到工业文明时期后，生产方式、生活方式发生了根本性的改变。当土地所有者想保留所有权而给他人使用土地，就出现了使用权与所有权的分离，产生了地上权。之后，地役权、抵押权等权利也出现了，于是以土地所有权为中心并扩展至用益物权、担保物权的土地权利体系逐步建立和发展起来了。土地权利的主干形成之后，其他权利（如观光权、放牧权等）也逐渐丰富起来，各种权利形成了一个庞大的“权利树”。土地权利的形成过程就是人类土地利用的进展过程，土地利用的强度越大，土地权利体系就越细致丰富。在工业文明的背景下，单纯对所有者的物权保护方式已经不能适应现代经济社会化、高效化的土地利用要求。传统土地法实现了变革，变革的主线是从以土地所有关系为核心转向以土地利用关系为核心。随着经济社会的繁荣和经济交往的复杂化程度的提高，土地所有权的绝对化概念得以弱化，社会义务和公共政策对土地所有权的影响越来越大。土地所有权的内容具有什么权能，需要根据国家方面和行政方面的规定情况来决定。

在进入城市化和工业化进程后，土地利用中大量集中出现了公共利益问题、环境保护问题、用地规划问题和农地保护问题，拉开了现代法律从个人本位向社会本位转变的大幕，土地物权由私权自由逐渐走向公权力的适度干预，形成了土地利用权这一新的权利概念，现代土地法正式从民法中脱胎而出。英国1947年《城乡规划法》与荷兰1954年《土地整理法》等法律的诞生标志着传统土地法向现代土地法转变。英国1947年《城乡规划法》是现代规划体系的奠基性立法。二战后，英国面临城市重建、住房短缺与土地投机等问题。1947年法案的出台开始了公法管制进入土地利用的私法关系的历史进程，该法案旨在通过国家干预重构土地开发秩序，其核心目标是将土地发展权收归国有，终结自由市场经济下的无序开发。该法被视为土地开发权国有化的标志，确立了政府对城乡土地用途的绝对控制权。荷兰国土面积狭小且地势低平，土地碎片化严重制约农业现代化。1954年《土地整理法》是对1924年、1938年土地整理法的延续与升级，其目标从单纯农业整合转向多目标乡村发展，纳入景观保护、生态修复与社区需求，在私权基础上，政府通过公权力推动实现社会整体利益。

纵观而论，任何社会的法律制度都是围绕公平与效率的关系展开的，但是具体价值取向受文明程度、生产方式、发展阶段等因素的影响。传统土地法的核心价值是追求效率，促进土地利用，所以传统土地法蕴含于民法之中，土地权利呈现为民法物权。在人类进入城市化和工业化阶段后，伴随传统土地法转型为现代土地法，土地法与民法逐渐分野，从领域法走向独立，二者呈现出不同的价值基点。民法侧重于自由与效率价值，以物权制度为实现手段，旨在实现土地的最大化利用，保护土地权利；土地法则立足社会本位，侧重于公平与安全价值，旨在矫正土地利用行为，限制土地物权并规训政府权力，实现土地的合理利用，并由此形成了民法物权与公法管制融合的权利表达——土地利用权。

2.2 土地利用权概念的理论与实践逻辑

之所以在民法物权之外提出“土地利用权”这一新概念，是由其自然属性所决定的，亦是我国特色的土地制度演变所提出的实践需求。

2.2.1理论逻辑——土地的自然属性决定了必须回答土地权利公法和私法融合的问题

土地作为一种自然资源，具有自然形成、位置固定、总量有限、可永续利用等本质属性，使其区别于其他资源或民法上的财产。在市场经济下，土地不仅仅是生产要素，而且还是公共产品，正是这种特殊性，决定了土地权利的公私融合性，也催生了土地经济学不同于一般的经济学，土地法学不同于一般的法学。

土地非人类劳动创造，并且是人类生存生活生产和发展的物质基础，决定了土地利用的平等性。土地是地球在地质活动中自然形成的，在人类诞生之前就已经存在。土地可以离开人类而存在，但人类却须臾离不开土地，土地是每一个人生存生活生产和发展的物质基础。这意味着土地不应完全由市场分配，在土地的分配与利用上，要充分考虑每个人都应平等地利用土地，平等地从土地获取收益。而人类由于体力、智力、受教育机会、勤奋程度、继承、社会地位等各种先天或者后天条件的差异，在土地利用过程中，必然出现不平等。在农业社会之中，这种不平等最终表现为严重的土地兼并。在工业社会中，不平等更多地表现为占有房地产数量、获得土地增值收益的数量等方面的差异。在城镇化的背景下，这种矛盾冲突比起农耕文明时期更集中更激烈。这就要求现代土地法不仅要关注土地利用的经济效率，也要关注社会公平。具体而言，一是私权限制，国家必须对土地私有与兼并进行某种程度的限制，避免激化社会矛盾。二是平均地权。在农村，国家有义务保障每个农民能够拥有安身立命的基本生产空间；在城市，国家有责任实现住有所居。这种平等性在农村土地表现得尤为明显，例如承包地、宅基地的平等分配。三是地利共享。城市发展带来的土地增值收益应当惠及全体国民，将土地利用带来的不平等结果进行适当的再分配。

土地具有稀缺性，总量有限、位置固定，不可移动、不能增加。国家在调控土地市场的过程中，必须充分考虑土地是稀缺性资源这一特殊性。土地市场受土地稀缺性的制约，供求关系的调控是有限的。因为土地的供应不是无限的，稀缺性使土地具有自然垄断性，要求政府的监管有别于其他普通的商品。如果由少数人拥有大量的土地，就会利用土地的自然垄断性获取超额垄断利润，不仅破坏市场竞争的公平性，而且还会影响社会稳定。

土地的可重复使用的自然属性，决定了土地利用过程中必须注重代际公平，确立永续利用的目标，并按照这一目标管制人类的土地利用行为，保护土地的生态与质量。人口的持续增长给区域和社区的发展带来了社会、经济、资源和环境等方面的一系列问题。作为承载人类活动的土地，人口数量增长与需求的多元化扩张，从不同的层次强化了对土地多功能的需求，进而带来人类土地利用方式的变革。在追求区域经济社会发展的目标下，土地扩张性开发、土地资源过度利用等用地变化引出的各类问题日益显现。土地的永续利用，指的是在土地的供应与需求之间应当持续平衡，既要满足当代人社会发展的需要，又要为后代子孙的生存、发展留下良好的空间。

在人类历史上，土地法律制度经历了从鼓励充分利用到限制利用的漫长过程。早期，人们认为土地是财富之母，法律制度鼓励充分利用土地资源，物权制度、准物权制度和交易制度都是围绕充分利用土地创造财富这个核心进行的。到了现代，在鼓励充分利用土地的基础上各国逐渐强调保护耕地和限制城市用地，20世纪70年代后开始注重生态保护，这个限制土地利用的进程到现在还没有结束。工业化、城市化带来的土地过度利用和环境问题深化了人类对土地利用的认识，永续利用成为土地法的目标导向。而这些问题都是传统民法所解决不了的。既然工业化和城市化发展进程在现阶段是不可逆转的，土地制度目标的设计应当是反周期的，防止工业化、城市化进程中过度利用土地、侵占耕地，于是才有法律管制的必要，否则放任实行土地完全自由利用，土地法就没有存在的意义。

2.2.2实践逻辑——传统物权法理论不能完全回答中国土地问题

中国土地权利制度的实践与传统大陆法系物权理论之间存在着深刻的结构性矛盾。自改革开放以来，我国在坚持社会主义公有制的前提下，逐步建立了以建设用地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权等为核心的土地权利体系。这些权利虽然在法律上被定性为物权，却呈现出与传统物权理论截然不同的特征。它们不仅在权利内容上受到严格的公法限制，在权利主体、客体、行使方式等方面也展现出独特的制度逻辑。

从理论上看，西方传统民法物权理论的适用是有特定场景的。西方物权理论建立在私有制基础之上，以保护个人财产权为核心价值。而我国实行土地公有制，土地权利的设计必须兼顾公共利益和私人利益，土地的市场化利用与交易是建立在土地公有制基础之上。我国创造性地建立土地所有权与使用权“两权分离”的架构，既坚持了土地公有制，又能够使土地使用权进入市场，满足多元主体的土地利用需求，突破了西方传统法学的“公地上无私权”的观念，建立了公有制基础上的土地使用权市场交易制度。此外，西方物权体系相对简单，以所有权为中心，他物权为外围。而我国的土地权利体系呈现多层级、复合性特征，拥有庞大的利用性权利体系，权利链条随着利用程度的加深而延长，例如“土地所有权+土地承包经营权+土地经营权”的承包地“三权”结构，传统的物权体系架构难以涵盖中国的制度创新。

在实践上，传统物权理论在中国土地制度面前呈现难以解释的尴尬。例如用益物权体系的不兼容。传统用益物权是在所有权基础上设立的，具有派生性和期限性。但中国土地权利体系中出现了“权能倒置”现象：作为用益物权的建设用地使用权、土地承包经营权反而具备了所有权所欠缺的流转权能。建设用地使用权人可依法转让、抵押权利，其处分权能的完整性远超不可流转的国家土地所有权；土地承包经营权在“三权分置”改革后，可通过出租、入股等方式实现土地经营权的市场化流转。这种“母权利权能残缺、子权利权能强化”的现象，难以用传统理论解释。再如，中国土地权利呈现出公法与私法高度融合的特征，土地权利的设立、变更、消灭都受到大量公法规制，例如土地利用的用途管制、规划限制，土地权利的主体资格限制、流转限制等，这种现象超出了传统民法理论的解释范围。

土地利用权这一概念就是在这种背景下提出来的，它要求在学理上跳出传统民法物权理论的框架限制，不再拘泥于传统民法“物—债”二元体系和所有权、用益物权、担保物权物权结构，它是根据现代土地法原理和中国土地制度的实际情况构建起来的新的权利范畴。

三、基于土地利用权逻辑的公法管制设定准则

公法管制是土地利用权的重要内容，也是土地利用权区别于民法物权的基本标志，意味着国家对土地利用关系的干预，直接影响着权利人的利益。因此，必须建立起公法管制设定的规则，规范公权干预私权，这是科学设定土地利用权的关键。

3.1 必须以公共利益为目的

土地利用权源于土地利用行为，土地利用行为具有自利性和公共性的双重性质，而自利性和公共性则是相互冲突的。自利性追求效益的最大化，不断提高土地利用能力，它是提高土地利用效率的驱动力，而公共性，则是对土地利用的约束机制。因而，它们之间的目标是矛盾和冲突的。公共利益是协调这种冲突的基础，同时也是衡量公权力行使正当性的标准和尺度，违背或者超出公共利益的要求和范围的管制行为，是不正义的。公共利益作为一个基础概念，有必要对其予以界定。在实证法上，我国未对公共利益作出法律上的一般性界定，而是由《土地管理法》在关于土地征收的规则中对公共利益做了规定，采取的是立法列举并由“其他情形”兜底的方式。在学理上，公共利益是指为满足社会共同体成员生存生活生产和发展的需要，而提出的被共同认可、普遍受益的要求。公共利益的构成遵循整体受益原则，也可称之为“利益比较”原则，若共同体的某个成员或者公共机构实施某种行为客观上对部分主体造成实际损害，但有利于整体利益的提升，被提升的整体利益远远大于被损害的利益，那么也应认为符合公共利益。

3.2 必须符合比例原则

即便是为了公共利益，也并不意味着公法可以对土地权利进行任意限制。比例原则作为现代行政法的基本原则，为土地利用权中公法管制的制约提供了依据和尺度。比例原则要求公法管制必须满足三个层级的要求：适当性、必要性和均衡性。适当性要求公法管制必须有助于实现合法的公共利益目标。这意味着权利限制的制定和实施必须服务于明确的公共利益，如耕地保护、生态安全、基础设施建设等，而不能以公共利益为名行部门利益或私人利益之实。在实践中，这一原则要求对公法管制的公共利益属性进行严格审查，确保目标的正当性。必要性要求在多种可供选择的公法管制方案中，应当选择对土地权利限制最小的方案。这一原则体现了最小损害的价值取向，要求公法管制的规则制定和实施过程中充分考虑对土地权利人的影响，采取措施减少不必要的限制。例如，在进行生态保护时，应当优先考虑生态修复而非全面禁止开发的模式，在保护生态功能的同时，最大限度地保留土地权利人的合法权益。均衡性要求对土地权利的限制程度与所追求的公共利益之间必须保持合理的比例关系。这一原则强调的是利益衡量，要求在保护公共利益的同时，充分考虑土地权利人的损失，确保限制措施的强度与目的的重要性相匹配。

3.3 必须合理确定土地利用的用途和程度

在微观层面，基于公共利益、资源禀赋等多元需求，需通过具体制度对土地利用的方向和程度进行合理限制。其核心逻辑在于避免土地权利最大化行使对自然资源、生态环境等公共利益的损害，防止土地的过度开发利用，同时，避免土地权利滥用对他人合法权益造成损害。这种限制必须尊重自然规律、经济规律等合理设定，在实践中，多基于粮食安全、资源环境承载力、人口数量、生态环境保护等因素，依托规划、技术标准与监管制度展开，主要表现为两个方面。其一，土地用途的限制，具体表现为以土地为基础的国土空间用途管制，基于粮食安全、生态安全等公共目标而对耕地、生态用地等予以严格管制，土地权利人须依照规划确定的用途利用土地，不得擅自改变用途。耕地种植用途管控在土地用途管制基础上进一步延伸了管制链条，应尊重土地权利人合法权益，平衡公权管制与私权保护，合理设定管制限度。其二，土地利用方式和程度的限制。资源环境承载力是土地开发利用的基础阈值，基于此的开发强度限制制度通过量化指标管控土地开发规模与密度，避免超出区域资源环境的承载能力。最具代表性的是容积率、建筑密度、绿地率等管控指标，在法律上体现为对权利人土地开发使用和收益权的限制，以换取区域整体的可持续发展。

3.4 必须注重权利义务的平衡性

任何权利都是与义务相适应的，土地利用权亦是如此，但和其他权利所不同的是，土地利用权的权利义务平衡性具有双重维度，表现为内部的平衡性和外部的平衡性。公法管制的设定不应破坏权利义务的平衡性，权利义务平衡配置既是公平原则在土地法领域的体现，也是保障土地权利主体配合公法管制实施的关键，避免因“义务单向转嫁”引发社会矛盾。其一，内部的平衡性表现为内部结构中权利义务的统一性。在土地利用权内部，土地物权对于权利人而言是权利，政府管制对权利人而言是义务，二者在土地利用权的内部结构中是统一的、相互转化的，共同形成了土地利用权。其二，权利义务的外部平衡。土地利用权作为民事主体的财产权益，既受法律严格保护，其行使也必须履行不得损害公共利益、不得违背公序良俗等法定义务。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。由于规划的变更、容积率的调整、政策的变化导致土地利用权的财产价值增加或减损，如果增加的，权利人应按照规定对增值部分承担补交土地出让金等义务，如果减损的，应当对权利人的损失予以补偿。

3.5 必须遵循程序正义

程序正义作为现代法治的基本原则，其核心要义在于公权力的行使必须遵循法定程序，确保所有受影响的权利主体获得平等的参与机会、充分的权利告知与有效的救济渠道。土地规划作为政府行使公权力、设定土地利用权管制、配置土地资源的重要方式，直接关系到土地权利人的占有、使用、收益、处分等核心财产权益。因此，在土地规划的编制、修改与实施全过程中，必须确立程序正义原则，通过构建完善的程序机制，规范政府公权力行使，保障土地权利人的合法权益，确保土地规划的正当性、权威性与可执行性。其一，建立充分的利益相关人表达机制，是程序正义的基础。土地规划并非单纯的政府行政决策，涉及多元利益主体的诉求博弈，本质上是公共利益与个体利益、不同群体利益的平衡过程。因此，必须构建充分的利益相关人参与表达机制，实现参与的普遍性、实质性与有效性。第二，严格规划修改程序，规范政府权力，尤为重要的是强化利益相关人的权利保障。在规划修改前，规划机关应当书面告知利益相关人修改的内容、理由与可能产生的影响，充分听取其意见；对于因规划修改导致土地权利受到额外限制或损失的，应当依法给予公平、合理补偿。第三，建立行政和司法救济程序，平衡公权与私权。若土地权利人对规划编制或修改程序有异议，可申请行政复议，要求纠正违法或不当行为。若规划对土地权利人造成损失，权利人可向法院提起诉讼，要求行政机关给予公平补偿。

四、结语

土地权利在不同部门法中的体现不同，在宪法中体现为宪法权利、基本权利，在民法中体现为土地物权，在土地法中则主要体现为土地利用权。本文所提出的土地利用权，是土地权利在现代土地法中的法学表达，并不是一项或一类具体权利，而是学理上的抽象概念，在法律史上，其长期依附在民法物权中，随着传统土地法转为现代土地法，土地法与民法逐渐分野，才成为一种新的权利概念。土地利用权的实质是公法对土地物权进行内在限缩的土地权利，其以社会为本位，以土地合理利用为目的，是土地物权和政府依据法律设定的管制权的有机结合。在民法物权之外提出土地利用权这一新概念，旨在跳出传统民法物权理论的框架限制，提供一个新的思考视角、范式，该概念可以体现由土地的自然属性所决定的土地权利公法和私法融合属性，亦是中国特色土地制度所提出的实践需求，可以回答传统物权法理论所不能完全回答的土地问题。我国土地权利从设立到消灭，无不受到公法的干预和调控，土地上的物权并不能像一般物权那样行使，土地利用权的提出，可以在一定程度上解释土地权利的民法物权与公法管制交融问题。这一概念的提出不是对传统物权理论的否定，也不是抛弃民法物权概念，而是尝试通过这个不同于“所有权”“使用权”“物权”的表述，表达土地利用关系中公法私法融合的土地权利特征，进而阐释土地利用中公法管制的设定及限度。基于土地利用权逻辑的公法管制是有限度的，必须符合公共利益和比例原则，遵循程序正义，注重权利义务的平衡性，合理设定土地利用的用途和程度。如何规制公法管制，为民法物权和公法管制寻找到各自合适的度，从而平衡私权与公权、私益与公益，仍是需要继续深化研究的课题。