摘要：环境影响评价制度是海洋环境保护与保全的关键工具。然而，其在全球海洋治理中的效能发挥却受制于规则碎片和标准多元等问题，在实践中突出表现为筛选范围不一致、阈值标准不明确以及环评流程不清晰。由于海洋环评的适用场景既涵盖传统的跨界环境损害，又涉及国家管辖范围外海域的活动风险，这种双重属性构成了环评制度一体化的内在张力，并在实践中催生出差异化的发展路径：其一，国际司法机构通过判例不断丰富环评的习惯法内涵，推动《联合国海洋法公约》第 206条义务的具体化；其二， BBNJ协定对海洋环评实现制度创新，通过构建量化指标和标准化流程，不仅填补了国家管辖范围外海洋环评的治理真空，还将对全球的环评实践产生规则辐射效应。面对海洋环评的制度变革，中国应积极开展环评实践并加强国际合作；引领国际规则的构建，深度参与环评规则的整合进程。
关键词：环境影响评价；海洋环境保护；《联合国海洋法公约》；习惯国际法； BBNJ协定
作者简介：刘思竹，女，辽宁营口人，复旦大学法学院讲师，法学博士，主要研究方向：国际法、国际海洋法、极地政策与治理。
环境影响评价（以下简称“环评”）是指决策者在决策前对拟议活动可能产生的环境影响进行调查、预测、评估，并提出替代方案进行比较分析，从而筛选出最优环境决策方案的一种管理工具。环评具有科学性、前瞻性和综合性等特征，其不仅被纳入诸多国际条约与协定，也被世界多数国家的国内立法所确立。伴随一系列国际环境争端的产生与解决，环评的习惯国际法地位得以确立，其适用条件与义务内涵亦逐步明晰。
环评在海洋法领域的适用具有特殊性。《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）明确规定了缔约国实施环评的义务，该义务不仅涵盖传统的跨界环境损害，还面向国家管辖范围外区域。然而，《海洋法公约》的规定偏原则性，具体实施主要依赖缔约国自行规制。此外，受全球海洋分区治理模式下区域性组织的主导，海洋环评规则呈现碎片化态势。这种碎片化格局不仅加剧了各国的实践差异，更削弱了全球海洋环境保护的实质成效。
近年来，环评日益受到各国及国际司法机构的重视，学界对环评的研究已形成较为丰富的积淀。然而，既有成果多聚焦跨界环评的习惯法内涵或《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称 BBNJ协定）框架下环评的规则设计，鲜少以整体视角关注国际司法实践与立法进程中呈现的海洋环评规则的动态演进趋势。鉴于此，本文拟以海洋环评的碎片化及其引发的全球海洋治理低效为背景，系统性分析海洋环评规则的整合：其一，以国际司法判例为脉络，厘清习惯国际法维度下环评制度（尤其是跨界环评）在海洋法领域的适用范围、筛选标准及义务定位，进而界定各国履行《海洋法公约》第 206条环评义务的具体要求；其二，以 BBNJ协定为焦点，解构其创设的国家管辖范围外海洋环评新规则，并尝试预判其对主权海域实践及全球规则体系的辐射作用。面对海洋环评在一体化进程中展现的制度张力，中国应做好系统性应对准备，一方面立足现有国际规则，有效发挥环评在协调资源开发与海洋环境保护方面的重要作用；另一方面跟踪立法进程，关注 BBNJ协定生效后相关机构的职权安排、拟出台的环评标准和规范指南，为海洋环评制度变革提供中国方案。
一、环境影响评价在海洋法领域的适用困境
1.1 海洋环评义务的国际法依据
环境影响评价制度源于国内法体系，其最早可追溯至 1969年美国《国家环境政策法》。该法案首创环境影响报告书制度，要求联邦机构在实施项目前，必须评估拟议活动的潜在环境影响。此后，该制度被多国环境立法所采纳。总体而言，环评是一种程序，也是一种法律手段，旨在将环境因素纳入项目授权的决策过程。在国际层面，环评制度可追溯至 1972年《斯德哥尔摩宣言》原则 21。1987年，联合国环境规划署发布《环境影响评价目标和原则》，首次构建了国际通用的环评规则框架。随后，对具有严重跨界环境损害风险的拟建项目实施环评的做法逐渐被一系列国际法律文书所确立，包括《关于跨界背景下的环境影响评价公约》（以下简称《埃斯波公约》）、《海洋法公约》《生物多样性公约》《联合国鱼类种群协定》（以下简称《鱼类种群协定》）《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋公约》《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称《马德里议定书》）等。
在海洋领域，环评是各国履行海洋环境保护与保全义务的重要工具，其主要体现在《海洋法公约》第 206条。与此同时，《海洋法公约》还通过第 205条明确了缔约国提交评价结果的程序义务。其他区域性条约或国际协定亦构成环评义务的重要补充，但在适用上呈现领域特定性与地域局限性。例如，《关于环境保护的南极条约议定书》对南极地区的环评制度进行了详细规定、《保护南太平洋区域自然资源和环境公约》对南太平洋区域的项目开发提出了环评要求、《鱼类种群协定》将环评纳入渔业管理义务，以及国际海底管理局制定的勘探和开发规章相继明确深海采矿活动的环评要求。
除条约义务外，习惯国际法同样构成海洋环评的强制性法律渊源。国际环境法中的损害预防原则、国际合作原则和勤勉义务均在不同层面要求国家履行环评。此外，“软法”性国际文件虽无法律拘束力，却在实践中发挥关键的指引作用，例如《北极环境影响评价指南》为北极沿岸国提供环评程序范本，《斯德哥尔摩宣言》《里约环境与发展宣言》以及《生物多样性的环境影响评价准则》在不同程度上细化环评标准，指导各国环评的实施。国际法院曾明确指出，《环境影响评价目标和原则》虽不对缔约方产生法律约束力，但各国在国内立法和拟建项目的环评中须将其纳入考量。
1.2 海洋环评规则的适用困境
基于环评在国际法和国内法中的发展，各国对海洋环评是国家义务几乎不存异议，但针对什么情况下需要环评，以及各国所作的评估是否可以被认定为国际海洋法上的环评义务存在争议。首先，《海洋法公约》对环评的规定偏原则化，未能细化环评的启动门槛、评估标准及程序要求，其具体执行高度依赖各国国内法，导致环评制度的落地呈现显著差异。其次，海洋环境保护的分区治理模式使不同海域形成“各自为政”的规则体系，直接导致了环评的碎片化风险。不同海域划区治理是海洋环境保护中较为普遍且先进的模式，自 1974年联合国环境规划署启动区域海洋计划以来，已通过 18个区域的海洋环境及生物资源养护公约。这些区域海洋组织中的海洋环境保护立法多数包含环评的规定。最后，海洋环评的具体条款还以不同海洋活动为对象，进一步加剧了碎片化，甚至产生多元标准。例如，《鱼类种群协定》规定了对渔业活动进行海洋环评的义务，但该协定主要关注同一生态系统中的目标种群，而非捕捞活动对公海环境的广泛影响。
总之，目前有关海洋环评的规则散落在不同的国际法律文书和区域渔业协定之内，其或为框架性规定、缺乏可操作性，或仅对部分区域及其成员国有效。由于海洋的整体性与流通性，海洋环评规则的碎片化或将使全球海洋环境保护的实效大打折扣。
（1）筛选范围不一致
有关海洋环评的多元立法导致不同框架下的环评规则适用于不同海域或不同类型的海洋活动，这直接导致环评的筛选范围不一致。环评的筛选主要指活动起源国根据项目的性质、规模、地点及潜在跨界影响，初步判定该项目是否可能造成重大不利跨界影响。国际条约实践对这一问题主要采取两种不同的处理方法，分别是列举需要进行环评的活动清单和活动类型，或规定一般性标准作为环评范围的参考。其中，《埃斯波公约》采取了列举活动清单和一般性标准相结合的方法，对拟议活动进行较为细致和具体的划分。例如，该公约附件一列举了一旦达到规模必须进行环评的 22类活动，并通过附件三规定了用于确定附件一未列举的活动进行环评的一般标准，主要聚焦于活动的规模、特殊地理位置和潜在环境影响等。
《海洋法公约》第 206条适用于“国家管辖或控制下的所有拟进行的活动”，既包括国家管辖内区域的活动，也涵盖国家控制下但在其管辖范围外区域的活动；既包括海洋上的活动，也包括来自陆地或大气并可能对海洋环境造成污染的活动。关于具体的活动范围和类型，《海洋法公约》虽未明确列举，但结合第十二部分对污染治理的规定，只要系属相关的污染活动，即应进行环评。鉴于海洋环境区别于陆地，海洋生物多样性和生态系统等标准也被陆续考虑在内，例如《“区域”矿产资源开发规章草案》和《马德里议定书》明确采用生态系统方法，包括内在价值、荒野和美学价值等。
此外，《海洋法公约》第 206条还强调各国应针对“计划中的活动”开展环评，从而保证有效管控相关活动，保障其他国家充分知晓该活动的潜在危险和影响。不过，第 206条并没有说明环评进行的时间范围，也即是否仅需在活动开始前进行环评，抑或是环评需要持续整个活动周期。相比之下，联合国环境规划署的《环境影响评估目标与原则》和《马德里议定书》中已明确纳入累积性影响。累积环境影响在时间上横跨活动开展前与后，强调持续的监测和评估，提案方不仅要考虑项目本身的影响，还需考虑该项目与其他项目对环境造成的叠加影响。因此，累积环境影响评价是更全面、科学的环评要求，更符合项目周期管理和可持续发展的环保理念。《海洋法公约》第 204条涉及对海洋污染的监测，且该条强调持续性监测的义务。尽管不同于第 206条规定的环评，但随着国际社会对环评重要性认识的加深，持续性的环评逐步成为海洋环评的组成部分，海洋环评报告中也应包含累积环境影响评价的内容。
（2）阈值标准不明确
在没有活动清单的情况下，并不是所有的规划活动都必须进行海洋环境影响评价。国际法院在 2015年“尼加拉瓜在边界地区进行的某些活动案”及“哥斯达黎加圣胡安河沿线修建道路案”（以下简称“边界活动 /公路案”）中指出，各国在履行防止环境损害义务时，需确定是否存在严重跨界损害危险。如果确有严重损害危险，则该国有义务进行环境影响评价。可见，存在严重跨界环境损害是适用环境影响评价义务的前提条件，这也被称为环评筛选的阈值判定。
环评归根结底是国家程序，国家享有是否启动环评的决定权，国际社会不存在统一的筛选标准，但规定了各国应考虑的一般性要素。根据《埃斯波公约》的规定，缔约方应采取适当、有效的措施，以预防、减少和控制拟议活动造成的显著不利跨界环境影响。因此，“显著不利跨界环境影响”是该公约设定的筛选门槛。《海洋法公约》第 206条以“活动可能造成海洋环境的实质性污染或者重大和有害变化”作为启动环评的门槛。然而，该条设置的损害标准是模糊的。《海洋法公约》不仅没有定义或限定何为“实质性污染”和“重大和有害变化”，也没有提供确定这些标准的补充方法。从该条的措辞来看，“实质性污染”暗示着更高的阈值，而“重大和有害变化”这一较低门槛则相对更易触发。
《马德里议定书》中对环评筛选标准的规定与《海洋法公约》形成了鲜明的对比。根据《马德里议定书》第 8条，各国应在规划阶段对拟议活动实施预先评估，并判断是否会对南极环境及相关生态系统产生“轻微或短暂的影响”。只要此类活动小于轻微或短暂的影响，即可立即进行，无需环评；相反，则应对其进行初步环境影响评价，若初步环评表明该活动很可能具有大于轻微或短暂的影响，则应开展全面环评，并将环评草案公开且送交至各当事国。全面环评主要包括对拟开展活动的说明，如活动的目的、地点、期限和强度等，包括该活动的替代方案等。《马德里议定书》采用了三级环评标准，并规定了详细的环评程序要求，是海洋领域最严格的环境影响评价制度。不过，《马德里议定书》主要关注程序性事项，而对于实质性标准的构成，例如何为“轻微或短暂的影响”仍交由国家来判定。
《马德里议定书》中对环评的规定已成为国际规则的典范。由于南极系属全球公域，其治理范式根植于人类共同利益，这区别于《埃斯波公约》建立在国家主权或管辖权的基础之上。而《海洋法公约》的环评虽也涵盖公域，但在公约订立时，各国在公域内的活动尚属初级阶段，几乎还不存在可供规划的项目，导致环评细则的缺失。随着实践的发展，“区域”内矿物资源勘探开发中对环评的规定则采用了相对较低的损害判断标准。国际海底管理局对承包者在勘探期间的活动明确区分为需要和不需要进行环评，并采取了“可能产生的有害影响”作为损害标准的界定，从而避免对潜在的环境损害是“重大”还是“严重”的模糊判断。然而，由于深海采矿的背景知识、科学技术还存在高度不确定性，因而需要在勘探阶段就进行环评，这区别于陆地采矿原则，也体现了风险预防原则在“区域”内的适用。不过，国际海底管理局对初步环评和环评之间的区别不够明确，虽然规章中有筛选标准，但其对范围界定和审查机制的描述较弱，亦缺乏公众参与规则。
（3）环评流程不清晰
《海洋法公约》既未设定启动海洋环评的筛选门槛，也未提供环评实施的操作指引，导致环评义务的履行在很大程度上依赖于活动起源国的自身能力、国内法律规定及配套实施机制。在环评内容方面，《海洋法公约》仅要求各国“公布根据第 204条取得的结果的报告”；而根据《海洋法公约》第 204条，环评应至少包括“海洋环境污染的风险或影响”和“相关活动是否存在污染海洋环境的可能性”两项核心要素。
事实上，海洋环评的内容要素主要取决于评估对象，例如捕鱼活动的环评侧重分析其对鱼类种群和生态系统的影响、“区域”内勘探或开发活动的环评聚焦其对深海环境的作用，南极地区的环评则重点关注人类活动对南极环境的潜在影响等。由此可见，海洋环评报告的内容会随评估对象的不同产生显著差异。
更为重要的是，海洋环评究竟涉及哪些程序性要求，涵盖哪些具体的执行阶段会对各国履行环评义务产生实质性影响。一方面《海洋法公约》仅概括性地规定了筛选、环评的进行和环评报告的公布，未包含其他环评所涉流程。另一方面，为促进全球海洋环境的保护，《海洋法公约》赋予了缔约国进行合作、通知和信息交换等义务。环评是各国履行海洋环境保护的重要工具，根据条约的上下文和目的解释，海洋环评也应适用上述程序性要求。尽管不同国际法律文书和国内立法对环评流程要求各异，但大多数公约或协定遵循相似的模式和步骤。《埃斯波公约》较为细致地规定了环评的程序性事项，包括通知、公众参与、发表报告、磋商、决定、调查及项目后监测等一系列流程。《马德里议定书》则以附件的形式规定了三级环评，包括预先评价、初步环评和全面环评，并规定了环评报告的公布和拟议活动的监督等。
由于《海洋法公约》对环评流程的模糊性处理，导致各国在具体实施的过程中往往遭受程序履行是否完备的挑战。例如，环评后的监测被视为确保环评有效的关键要素。通常来讲，监测是指在历经项目的建设、运营和终止阶段后，对环评的措施进行全面的事后审查，从而将环评从单纯的事前评估预测转变为持续的观察。各国际公约对监测能否构成环评的组成部分态度不一，《埃斯波公约》第 7条允许实施环评的活动起源国自行决定是否进行后续监测，而《马德里议定书》附件一第 5条则明确规定各国有义务进行持续的监测。反观《海洋法公约》，其中第 204条特别提及对污染危险和影响的监测，要求各国不断监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。但问题是，《海洋法公约》的这项要求是独立的国家义务，还是海洋环评的构成要素在实践中存在争议。有学者认为环评后的监测义务应独立于环评制度之外，但由于缺乏国家实践和法律确信，其尚未成为习惯国际法，主要源于不损害原则和信息交换义务。
另外，海洋环评通常要求各国履行通知义务。《海洋法公约》第 206条包含了绝对的通知义务，但该条的通知主要落脚于环评启动后，活动发起国必须将环评结果及时通报给其他国家。值得注意的是，《海洋法公约》在缔结过程中曾将第 205条中“可能受到损害影响的国家”改为“所有国家”，且对主管国际组织进行了非固定化规定。事实上，通知义务一般存在于环评的早期阶段，即活动发起国在通过筛选后确定环评的范围，即需通知利益相关国，从而展开及时有效的磋商。如《埃斯波公约》第 3条要求发起方及早通知它所认为可能会受到影响的任何一方，通知的内容主要包括拟议活动的信息、可能作出的决定，和受影响方答复的时间期限等。也有观点认为，通知和协商的义务应独立于环评义务而存在，因为该义务衍生于勤勉义务，因而将其笼统地视为环评的程序要求之一未免过于简化。
二、海洋环评规则发展的双重走向
2.1 海洋环评义务的国际法定位
环境影响评价制度作为国际环境法的一项关键制度工具，厘清其法律地位对于理解全球海洋治理规则体系具有重要意义。国际法上的环评义务最初衍生于损害预防原则，核心包含两方面内容：一是国家有义务防止和控制因其管辖或控制下的活动造成的跨界污染和环境损害；二是国家有义务通过协商、谈判和必要时的环境影响评价等方式，合作应对跨界风险和紧急情况。然而，有观点认为环评义务的程序要求和损害预防原则的实质性导向相悖，因为环评本身不一定能预防或减轻已评估的损害，其本质更接近非歧视原则。
在海洋法领域，环评义务既拥有广泛的条约法渊源，也是习惯国际法下的明确要求。尽管如此，其国际法定位在理论与实践中仍存争议：环评究竟是一项独立的国际法义务，抑或是国家履行勤勉义务、损害预防原则等一般国际法义务的程序性工具？对此问题的不同回答，不仅影响着环评习惯法地位的识别路径，更塑造了海洋环评规则在实践中的发展轨迹。
一种观点主张，环评是习惯国际法下的独立义务，具有自足的法律价值，违反该义务本身即构成国际不法行为，无需以实际损害结果的发生为前提。例如，在“边界活动 /公路案”中，专案法官杜加德指出，跨界环评是一项由国家实践和法律确信支持的独立义务。在他看来，环评义务不取决于国家在预防环境损害方面的勤勉义务，相反，他将勤勉义务视为进行环评时所需的注意标准，而非义务本身。与此相对，另一种观点则将环评视为一般国际法下勤勉义务的具体化。多诺霍法官主张国家实践和法律确信并非识别习惯国际法的唯一路径，习惯规则也可从“国际法的基本参数”中推导。她认为传统路径在认定环评义务上存在问题，由于缺乏国家实践和法律确信的相关证据，且国际法院不具备系统调查的能力，因而从勤勉义务这一基本参数出发进行推导更为可行。小和田法官也支持这一立场，将环评视为“各国为履行避免或减轻重大跨界损害的勤勉义务过程中的重要组成部分，而非一般国际法下独立存在的义务”。在这一视角下，环评成为衡量国家是否履行勤勉义务的重要标尺，其法律地位具有派生性和从属性。然而，勤勉义务本身即是一个相当模糊的标准，若将环评归为勤勉义务的组成部分，可能会使本就不甚清晰的环评义务进一步模糊化，从而显著削弱习惯国际法赋予环评的预防效果。正如海底分庭所指出的，勤勉义务具有可变性，随风险变化与国家能力提升而动态调整。若环评完全依附于勤勉义务，其内容与标准也将随之浮动。在“气候变化咨询意见案”中，法庭虽重申勤勉义务与环评义务密切相关，但未进一步澄清二者关系，仅说明预防原则和勤勉义务会影响各国实施环评的裁量权，进而限制《海洋法公约》第 206条的适用范围。
由此可见，环评似乎兼具两种义务属性，其既可作为勤勉义务的组成部分，也应视为独立义务。一方面，勤勉义务是一项基础性的国际法义务，它要求国家不是绝对保证不发生损害，而是必须采取适当措施以预防、减少和控制对其他国家或公域内的环境损害。《海洋法公约》第 194条第 2款即是勤勉义务的主要体现。相较之下，《海洋法公约》第 206条规定的环评义务则是一项具体性义务，它是各国履行勤勉义务的核心工具。二者可概括为目的与手段的关系，国际司法判例也多次印证并强化了这一逻辑。实践表明：一国若未对拟议项目给他国环境造成的影响进行研究，则很难辩称其已履行勤勉义务。另一方面，环评还是一项独立义务，不履行环评即构成国际不法行为，且不以实质性的环境损害发生为要件。这不仅体现于《海洋法公约》第 206条，也在国际法院“纸浆厂案”中经明确确认，环评义务可被独立审查。可见，环评义务在国际环境法体系中占据独特地位，既与损害预防的实体目标紧密相连，又具有独立的程序价值。
2.2 海洋环评规则发展的双重走向
鉴于环评义务复杂的法律地位，其与《海洋法公约》框架下环评义务的“双重维度”相互交织，共同促成了海洋环评规则在发展路径上的分化。如前所述，《埃斯波公约》虽作为专门规范跨界环评的国际条约，但该公约在海洋领域的适用存在显著局限：其一，公约限定于国家管辖范围内的跨界损害，未能涵盖国家管辖范围外区域；其二，公约对海洋活动的覆盖严重不足——除近海油气开采被明确纳入环评义务外，渔业、航运等关键海洋活动均未被列入强制性环评清单。
在海洋领域，《海洋法公约》第 206条构成了各国承担海洋环评义务的核心法律依据。然而，由于该条款措辞的模糊性，对如何启动筛选，何为“合理”或“重大”等概念缺乏统一定义，导致环评义务的具体内涵和履行方式需在个案中予以澄清。基于海洋活动的特殊性与全球联通性，《海洋法公约》第 206条所确立的环评义务天然具有双重维度：缔约国不仅需对本国管辖范围内可能造成重大跨界环境损害的活动进行环评，还需对其虽无管辖权但有实际控制权的、拟在管辖范围外区域开展的活动实施环评。前者延续了传统跨界环境责任的逻辑，后者则突破了以领土主权为基础的范式，将义务拓展至全球公域。
在这一背景下，实践中逐渐催生出海洋环评规则发展的双重走向：第一，国际司法机构以一般国际法中的跨界环评义务为基础，通过判例法不断阐释并具体化《海洋法公约》第 206条的适用标准，并根据个案的具体情况强调环评的独立义务价值或作为勤勉义务框架下的工具意义；第二， 2023年通过的 BBNJ协定将于 2026年 1月正式生效，并为海洋环评制度带来突破性进展。通过将环评确立为一项自足的程序性义务，其系统地构建了一套完整的环评规则体系，大幅拓展并细化了环评的启动条件、适用范围和流程设置，使国家管辖范围外海洋环评制度更具规范性和可操作性。
因此，近年来通过国际司法判例和国际立法进程，海洋环评规则在一定程度上试图弥合碎片化问题。然而，国家管辖的界限俨然成为规则发展的分水岭，尽管两条路径皆以《海洋法公约》第 206条为逻辑起点，但其演进态势与规则特质却迥然相异：跨界环评的规则核心仍是程序导向，以习惯国际法为基础并高度依赖缔约国的国内立法与实践；国家管辖范围外的环评在 BBNJ协定的框架下，整合了一般性环评程序要素并设定了实质性的“全球最低要求”，在损害判定标准和评估深度上趋于量化和统一。简言之， BBNJ协定下的环评规则为各国设定了更为刚性的审查框架，显著压缩了缔约国在传统跨界环评中所享有的自由裁量空间，促使环评后的决策结果趋于一致。
由此可见，海洋环评规则的发展并非简单的线性进程，而是在理论争议和现实需求的共同驱动下，通过司法与立法的双重轨道交替推进。在这一过程中，习惯国际法的动态作用不容忽视。习惯国际法的形成依赖于广泛、一致的国家实践和法律确信。当前，跨界海洋环评义务内涵正是通过持续的国家实践与司法确认在习惯法层面得以不断充实，并已展现出向国际海底区域等国家管辖范围外空间移植的趋势。更为关键的是，随着 BBNJ协定的生效，其内置的先进环评规则将深刻影响全球海洋治理格局。该协定蕴含的环评标准与程序将成为各国修订国内环评立法的重要蓝本，影响随之产生的国家实践并塑造新的法律确信，最终可能推动新一轮习惯国际法规则的形成，弥合国家管辖界限所带来的制度鸿沟。
三、走向一：国际司法判例对海洋环评义务内涵的发展
环境影响评价已被确立为一项习惯国际法义务，但该义务的具体内容至今仍未达成国际共识。尽管国际法院、国际海洋法法庭和特设仲裁庭在多数涉及环评的争端中采用较为谨慎的做法，鼓励当事国通过协商解决，但已有判例仍在不同程度上对环评义务的内涵及其在海洋法领域的适用条件进行了明确。
3.1 环评习惯国际法地位的确立
随着环评被越来越多的国家立法和国际法律文书所采纳，统一且持续的国家实践和法律确信逐渐形成，其习惯国际法地位得以确立。截至目前，国际司法机构已在多个判例中明确认定环评发展为习惯国际法，标志着环评义务已从条约规则演变为一般国际法，即使非条约缔约国在建设可能对他国有潜在环境影响的项目时，也需受到环评义务的约束。
早在 1995年“请求按照国际法院 1974年 12月 20日关于核试验案（新西兰诉法国）的判决第 63段审查局势案”，新西兰主张法国有义务在核试验开始之前进行环境影响评价，并认为这不仅源于条约规定，还源自习惯国际法。然而，本案最终因国际法院不具有管辖权被驳回，法庭也没有回答环评相关的问题。环评首次出现在国际司法裁决中是在 1997年“加布奇科沃—大毛罗斯项目”案，匈牙利主张应对该区域和项目实施联合环评。不过，法院也并未在该案中详细展开对环评的论述，仅承认了国家具有实施环评的国际法义务，并肯定了环评对环境保护的重要性。
环评习惯国际法地位的正式确立出现在 2010年“乌拉圭河纸浆厂案”（以下简称“纸浆厂案”），该案作为国际环境法的里程碑式案例对不损害原则、勤勉义务、风险预防原则和环境影响评价等国际环境法的基本原则都作出了重要贡献。本案源于乌拉圭在它和阿根廷国界河边建立并运营大型纸浆厂，阿根廷指控乌拉圭违反《乌拉圭河规约》中有关事先通知和协商的义务，纸浆厂对河流和环境构成危险，造成重大跨界环境损害。国际法院认为，“在拟议的工业活动可能在跨界背景下对共享资源产生重大不利影响时，进行环境影响评价是一般国际法的要求”。根据法院的结论，乌拉圭负有环评义务虽源自《乌拉圭河规约》的相关条款，但环评本身已经构成了一般国际法下的义务。不过，法院在本案中仅停留在将环评作为整体性规则确认为一般国际法，而环评的范围和内容等具体事项尚待实践的检验。
此后，国际法院在“纸浆厂案”中对环评地位的论述屡次出现在国际裁决中，包括海洋环境争端。 2011年，国际海洋法法庭海底争端分庭关于担保国从事“区域”内活动的国家责任和义务的咨询意见案（以下简称“担保国责任咨询意见案”）阐释了海洋环评制度，推动了环评规则在海洋领域的适用与发展。在该案中，分庭引用了“纸浆厂案”的判决，并进一步指出环境影响评价是《海洋法公约》规定的直接义务，也是根据习惯国际法下的一般义务，进行环评是担保国的直接责任。
国际法院在 2015年“边界活动 /公路案”，以及国际海洋法法庭在 2024年“气候变化咨询意见案”中再次重申了这一观点。可见，国际司法机构已经认定环评是一项习惯国际法义务，是各国在面对潜在环境损害及环境赔偿局限所要求的预防性措施。然而，国际司法机构在认定环评是习惯国际法的过程中并没有严格遵守双重要素说。这种认定虽与传统习惯国际法的识别路径相背离，但由于环评自身广泛存在的国家立法实践并未引起质疑。
3.2 环评适用范围的扩张
作为规划工具的环境影响评价越来越受到各国的青睐和国际社会的重视，并在实践中呈现扩张适用的趋势。国际司法机构最初对待环评的态度较为谨慎和克制。例如， 2001年“MOX工厂案”和 2003年“柔佛海峡案”是较早涉及海洋环评的案例，且均为临时措施请求。在“MOX工厂案”中，爱尔兰认为英国授权 MOX工厂违反了《海洋法公约》第 206条的义务，未能充分地评估 MOX工厂对爱尔兰海海洋环境的潜在影响。然而，法庭在最终命令中并未提及环评，认为英国已进行充分的预防措施，因而没有裁定爱尔兰要求的临时措施，而是要求双方进行合作。在“柔佛海峡案”中，马来西亚称新加坡的土地开垦行为侵害了其在柔佛海峡及其周围的权利，要求法庭裁定新加坡立即停止填海造地活动，并对环境的潜在影响进行评估。法庭最终要求双方合作，成立专家组来确定填海造地的不利影响，同时定期交换信息以评估其风险。尽管法庭仍未明确提及环评，但其赋予专家组的任务几乎完全对应于环评的内容和要求，实质上体现了对海洋环评义务的认同。
国际司法裁判随后以个案的方式逐步扩大环评适用的范围。首先，活动类型趋于多元。在“边界活动 /公路案”中，国际法院对环评的适用范围作出大幅突破——只要存在风险，即需进行环评，由此将“纸浆厂案”中限定的“工业活动”扩展至“所有可能产生严重跨界损害的拟建项目”。同时，法院还结合拟建项目的性质、规模以及实施背景等因素，对“可能产生严重跨界环境损害”的判定标准作出全面阐释。2024年“气候变化咨询意见案”是迄今为止对《海洋法公约》第 206条规定的环评义务最为全面且细致的解释和分析。法庭认为进行环评的义务不仅涉及“计划中的活动”，包括由私人实体计划的活动以及由国家计划的活动，还适用于任何处于国家管辖或控制下的拟议活动，包括陆地活动和海洋活动。开展环评对确保活动不会损害海洋环境至关重要，环评义务是全面环境管理体系的重要组成部分。
其次，空间范围逐步扩展。起初，国际法院以国家管辖范围为界，只在跨界环境损害的背景下适用环评。国际海洋法法庭则在此基础上突破了环评适用的空间范围，尤其是环评在海洋法中的适用边界。在“南方蓝鳍金枪鱼案”中，国际海洋法法庭明确“海洋生物资源的养护也是保护和保全海洋环境的要素”。有观点认为这已隐含表明《海洋法公约》第 206条规定的环评不仅适用于国家间的跨界环境损害，还适用于公海等国家管辖范围外区域。2011年“担保国责任咨询意见案”首次明确海洋环评是习惯国际法，并可扩大到国家管辖范围以外区域适用。分庭引用国际法院“纸浆厂案”的判决，一方面确认跨界环评是一般国际法，另一方面指出，国际法院在该案的论证可类推适用于国家管辖范围外区域的活动，“共享资源”的概念也可扩展适用于人类共同继承财产。而一般国际法和《海洋法公约》第 206条对环评未定的范围和内容，可参考《多金属结核勘探规章》和《关于评估“区域”内多金属结核勘探可能产生的环境影响的承包商指导建议》中的相关规定。
最后，环评的扩张适用还体现为时间维度的延长。环评通常强调在拟议项目开始前对潜在环境影响进行评估，但随着实践的发展，国际社会开始重视累积环境影响，即拟议活动开始后对环境产生的持续影响，以及该活动和同区域其他活动之间的相互影响。在“加布奇科沃—大毛罗斯项目案”中，国际法院强调各国在项目实施前应根据新的科学见解进行重新评估，即使该项目已进行了评估。对此，韦拉曼特里法官在其个别意见中特别说明环评不仅意味着项目启动前需要评估，还包括项目启动后持续性地监测。环评应当是动态义务，是预防原则的特定适用。国际法院在“纸浆厂案”中也考虑了对危险活动的监测义务，法院认为乌拉圭和阿根廷都有义务评估现有活动的发展对环境的影响，并在环评后对该活动进行持续的监测。国际海洋法法庭在“气候变化咨询意见案”中明确指出，《海洋法公约》第 206条的环评不仅涵盖拟议活动的具体影响，还包括它们与其他活动对环境造成的累积影响。
由此可见，国际司法机构在实践中不断拓宽环评的适用边界，通过活动类型、空间范围与时间维度等不同方面对环评的适用加以扩张，并明确了累积环评在海洋法领域的适用，促使《海洋法公约》项下的环评规则逐渐具象化。
3.3 环评审查的实质化
环境影响评价被广泛接受为一项程序性义务，其不要求决策者在评估后必须达成与国际公约或协定中所包含的实质性规则完全一致的决策结果，而是作为规划工具促进特定环境规范的遵守。在 2015年“查戈斯海洋保护区案”中，仲裁庭认为进行环评是程序性义务的要求，并强调此类程序性规则与国际法中存在的实质性标准具有同等甚至更重要的意义。在仲裁庭看来，《海洋法公约》中的多项条款都属于此类程序规则，包括磋商、通知与合作等义务。国际法院在“纸浆厂案”中指出，应考虑施工的规模、性质和可能对环境造成的不利影响综合判断，各国可依据国内法程序来具体实施环评，这本质上是对国家履行勤勉义务的要求，并未对环评的结果做任何明确规定。换言之，国际法院在本案采取的是形式审查而非实质审查，仅检验环评的程序是否符合各项规范，而对环评是否达到预期目的并不关注。环评本质上是一项程序性义务，但其设计和执行的最终目的是为了保障实体性目标的实现。由于环评在实质性目标和程序性导向之间的张力，国际司法机构对环评的审查开始呈现由形式审查向实质审查的转变。
环评审查的实质化主要表现为法官对环评的态度，包括对相关文件的审查和科学证据的运用。国际法院在早期案例中对环评的启动设置了较高的门槛，如特雷尔冶炼厂案中，仲裁庭只审议了那些造成“严重后果”的活动。近年来，国际司法判例对环评筛选的“损害”标准更接近《埃斯波公约》的规定。在“纸浆厂案”中，国际法院明确环评义务适用于“对环境造成显著损害”的活动；在“边界活动 /公路案”中，法院则采用“严重跨界损害的风险”作为筛选的标准；在“ MOX工厂案”中，国际海洋法法庭认为损害应当是“不可弥补的”和“严重的”。沙克利法官还对相关文件进行了实质性审查，从而判断是否达到了环评门槛以及环评义务是否得以履行。然而，正如前文所述，环评筛选标准的模糊代表了国际环评立法的碎片化，术语的选择并不能对“损害”的标准实现完全量化。由于环评是在个案基础上进行的，抽象定义“损害”的阈值缺乏一般规则的指导，难以具备合理性标准。
因此，相关活动是否达到“损害”阈值依赖于科学证据和技术支持，而目前并没有形成适用于跨界海洋环境损害的权威、稳定的证据规则，且国际司法机构在证明标准上存在不确定性。在面对高度技术性问题时，有些法官不仅质疑科学证据的作用，甚至认为传统的证据评估方法在涉及复杂的科学技术和事实的相关性上存在缺陷。相较之下，在涉及环评的案件中，国际司法机构更倾向于依赖独立专家的结论。例如，在“柔佛海峡案”中，国际海洋法法庭指示新加坡在进行填海造陆时应特别考虑专家组的报告；在“莱茵铁路案”中，仲裁庭认为调查哪些措施足以确保达到所需环境保护水平是高度复杂的科学问题，应留给技术专家处理。不过，近期案例表明国际法院转而直接处理相关证据并鼓励专家到现场作证。在“边界活动 /公路案”中，双方专家就河流地貌、水文学、公路工程、设计和修复，以及沉积物对水生生物的影响等专业问题接受了交叉询问。虽然国际法院和国际海洋法法庭不断重申环评具有程序性义务的性质，但实践已显示出对环评内容的基本审查已逐渐成为考察国家履行环境保护和保全的勤勉义务的重要内容之一。
四、走向二：国际立法实践对海洋环评的制度创新
国际司法机构并非立法者，环评制度的发展不能完全依赖国际司法实践。习惯国际法本质上遵循既有实践，旨在确保各国遵守最低环境标准，但其兜底属性使之不足以成为环境保护规则的主要来源。2023年 6月，以协商一致通过的 BBNJ协定为重塑国际海洋秩序作出关键贡献，并将于 2026年 1月正式生效。该协定的出台确立了国家管辖范围外海域生物多样性保护的新制度，推动海洋环评向制度化、体系化及国际化演进。我国于协定开放签署的首日即完成签署，并于第十四届全国人大常委会正式批准，成为 BBNJ协定的缔约国，向全球海洋保护迈出关键一步。尽管 BBNJ协定只适用于国家管辖范围外区域，但其确立的环评规则将产生辐射效应，通过影响各国管辖范围内的环评实践，重塑习惯法层面的义务内涵。
4.1 环评流程的制度化
海洋环评规则的碎片化在国家管辖范围外海域尤为突出，国际海底管理局、国际海事组织、极地理事会以及《生物多样性公约》等条约机构依据各自的决策流程制定了不同的要求，而《海洋法公约》又未规定统一适用的最低标准和具体流程，导致环评制度缺乏实质可操作性。对此， BBNJ协定在《海洋法公约》框架下大幅优化了环评制度设计，将流程明确划分为涵盖从初步评估、筛选、实施到监测等核心环节的七个阶段。
根据 BBNJ协定，缔约方需首先对计划活动进行评估。若活动“对海洋环境产生的影响可能超出轻微或短暂的程度，或者活动的影响未知或知之甚少”，则触发第 31条规定的筛选程序。这一前置评估机制借鉴了《马德里议定书》中的南极环评流程件。此外，与《埃斯波公约》及《马德里议定书》不同， BBNJ协定将范围的确定列为独立阶段，特别要求缔约方通过识别累积影响、跨界影响及替代方案，来科学界定评估的范围。随后，缔约方将正式开展环评并编制报告。在此过程中，缔约方需利用信息交换机制公示环评报告草案，并在吸纳各方意见后发布。环评结束后，缔约方应依据评估结论对拟议活动作出批准与否的决定。同时，缔约方须持续监测已授权活动对海洋环境的污染或不利影响，并定期提交监测报告。
除细化流程外， BBNJ协定的制度创新还体现在创设关键机构以深度参与环评全周期。首先，第 47条创设的缔约方大会不仅有权作出实质性决定与建议、审查评估协定的执行情况，还可就其职权范围内的法律问题请求国际海洋法法庭提供咨询意见。其次，第 49条设立的科学和技术机构由缔约方提名、经缔约方大会选举的专家组成。这些专家须以独立身份为本协定最大利益履职，并向缔约方大会提供科学技术咨询。在实施层面，缔约方大会与科学和技术机构分别在不同环节发挥关键作用：缔约方在作出环评决策时，可请求缔约方大会提供意见和协助；而科学和技术委员会则深度介入筛选、报告发布以及后续监测等多个关键阶段。此外，缔约方大会还可对特定区域开展战略环境评价，并制定各类战略环评的实施指南。最后， BBNJ协定通过信息交换机制保证透明度与各方参与，要求将筛选结果、活动公告、协商中的报告草案、决策文件及监测报告等全流程信息均通过该机制予以公开。
4.2 环评要素的体系化
BBNJ协定首次为全球公域建立了全面系统的环评国际法律框架。它规定了统一的筛选标准、公众协商和环评报告等要素，确保无论活动由何国发起，将在同一套高标准下进行，从而极大地提升了环评的规范性和可预测性。以环评门槛的阈值为例， BBNJ协定第 30条规定，当活动影响可能超过“轻微或短暂”的程度时，缔约方需进一步评估其是否可能造成“重大污染或重大和有害的变化”。尽管该表述与《海洋法公约》第 206条保持一致，但协定创新性地列举了非穷尽性考量因素，包括活动类型与技术、持续时间、地点、潜在累积影响等，为“重大性”的判定提供了具体指引。
其次，针对以往公海活动环评仅由发起国或区域组织内部审查、缺乏全球透明度的问题，BBNJ协定引入了强制公示机制。协定要求环评报告草案及最终决定均须提交至信息交换机制，向所有缔约方和公众开放。缔约方和国际主管机构有权提出意见，发起国必须对此予以实质性考虑与回应。这一机制确保了环评过程的民主性，使其从“一国之事”变为“全球之事”。此外，第 32条特别保障了“毗邻沿海国”和“潜在最受影响的国家”的参与权，要求缔约方必须回应其关切。
最后， BBNJ协定不仅明确了环评报告的必备要素，还授权科学技术机构基于最佳实践制定指南。值得注意的是，尽管协定的最终文本未纳入“土著人民”和“传统知识”等概念，但这并不意味着相关内容的排除适用。随着 BBNJ协定的实施，“土著人民和当地社区的相关传统知识”与“现有最佳科学”之间的互动关系将在实践中得到进一步澄清。
4.3 环评实施的国际化
鉴于国家管辖范围外区域活动参与主体的广泛性和所涉利益的复杂性， BBNJ协定谈判期间中曾出现强化环评国际化的诉求，主张将环评的实施、决策及监测环节脱离国家主导模式。目前，南极条约体系和国际海底管理局已建立了相对完善的国际化环评机制。相比之下，《海洋法公约》虽要求各国提交报告，但国际组织缺乏实质参与权，环评的筛选及决策权仍由活动发起国掌控；《埃斯波公约》和《生物多样性公约》亦将实施权交由缔约国负责。因此，完全的国际化环评模式在现有国际条约中尚属罕见。
多数国家反对环评国际化，坚持由国家主导环评进程；部分国家倡导构建多元国际化环评制度，使国际组织及第三方机构能参与审查监督。 BBNJ协定最终达成了一种折衷的混合模式：起源国保留核心管辖权，即对拟议活动享有管辖或控制权的国家仍负责环评的筛选、实施与决策；同时，国际机制补强监督，科学和技术机构有权指导各国开展环评工作，国际社会亦可通过协商程序参与全流程监督。由此可见，BBNJ协定虽未实现环评的完全国际化，但已形成国家主导，全球监督的新型体系。随着国际性主体的深度渗透、国际标准成为实践指南，海洋环评正逐步告别缔约国单边决策的旧时代。
4.4 BBNJ协定对全球海洋环评规则的辐射影响
BBNJ协定对海洋环评制度的创新，不仅统一了国家管辖范围外区域的环评实践，更将对全球海洋环评规则体系产生辐射影响。第一， BBNJ协定将《海洋法公约》中的框架性规定量化为具体标准，其规则内容将形成海洋环评的新范式。例如，第 30条以“规模、位置、影响持续性”等客观指标替代《海洋法公约》“重大或显著”等模糊表述，为环评的启动提供明确基准。这类规则设计对缔约国形成了隐性的合规压力，各国为规避本国企业在国家管辖范围外面临的双重标准风险，可能采取主动调整国内环评法以衔接 BBNJ协定具体要求的做法，促使国内法被动升级。随着缔约国数量的增多，此类规则因其实践价值与广泛适用性，不排除后续形成习惯国际法的可能。
第二，作为《海洋法公约》的执行协定， BBNJ协定中的环评规则根植于公约的完整性。由于《海洋法公约》的多数条款已被视为习惯国际法的编纂，因而对缔约国和非缔约国普遍适用。即使未加入公约的国家，其违反相关规则也将承担更高的成本和更大的舆论压力。随着国际海洋法体系的系统性完善， BBNJ协定对全球海洋环评规则的影响将可能突破缔约方范畴，拓展辐射至非公约（协定）的第三方，形成规则外溢效力。
第三，BBNJ协定凭借其全面性规制的特点，将对既存的区域性环评机制，如国际海底区域和南极地区等，形成实质性冲击。尽管协定中多处包含“不损害条款”，承认现有的法律文书和制度框架，但其仍要求缔约方推动科学技术机构所制定的标准和指南在相关文书和框架内的适用。因此，当区域标准与协定要求存在差异时， BBNJ协定将客观上迫使区域性机制向其基准靠拢，从而加速全球海洋制度差异的消弭与一体化进程。
总之，尽管 BBNJ协定有适用范围的限定，但其通过规则传导、效力外溢和区域整合等方式将显著削弱各国国内环评立法和实施的任意性，将“最低环评标准”拓展为全球海洋治理的基准框架，进而为海洋环评规则的一体化作出重要贡献。
五、结 语
环境影响评价作为国际环境法的重要制度工具，是各国履行海洋环境保护与保全义务的关键载体。海洋环评义务兼具条约法的约束性、习惯法的衍生性及软法的指引性。然而，海洋空间治理碎片化与规则供给多元化使环评在实践中面临适用困境。当前，海洋环评的双重发展路径已显成效：国际司法机构通过判例持续阐释跨界环评义务的习惯法内涵和《海洋法公约》第 206条的适用标准；以 BBNJ协定为代表的国际立法进程则以制度化流程与国际化监督推动国家管辖范围外的环评从规则割裂走向体系整合。上述进路虽以国家管辖边界为限引发环评制度一体化的内在张力，但却在实践中彼此借鉴，互为影响。一方面，跨界环评的习惯法规则已展现出向国际海底区域等国家管辖范围外空间移植的趋势，“跨界”要素的限制日趋淡化；另一方面， BBNJ协定通过创设量性新规，不仅明确了各国在管辖范围外海域进行环评的义务内容，还确保了环评实施的透明度。作为《海洋法公约》第 206条义务的一部分，其规则外溢效应日后将进一步辐射全球，为海洋环评规则的系统性发展奠定基础。
面对新时代海洋环评制度的体系化变革，我国应顺应环评规则的发展趋势，坚持以海洋命运共同体理念引领全球海洋治理。我国应尊重既有国际法规则，积极进行海洋环评并开展国际合作。此外，持续跟踪并关注 BBNJ协定生效后的实施情况、相关机构的职权安排，推动拟出台的环评指南规范合理，在环评规则的整合中维护我国的合法权益。
