林轲亮，广西大学法学院副教授、法学博士
摘要：在法律激励数字经济发展的背景下，算力产业资助是值得关注的热点话题。算力产业资助存在的必要性源于数字经济规模化发展催生的算力产业发展需求、国家对公民在数字社会中的生存及发展权益的回应。当前算力产业资助的相关法律规范缺乏直接性，规范依据缺乏可操作性，在精细化立法、行政给付法治化、领域法潮流的推动下，亟需研究算力产业资助专门立法的规范进路。应以算力经济促进原则、算力产业资助补充性原则、算力产业资助补偿性原则作为法律规范的基本原则；将算力生产资助、算力使用资助、算力汇集资助界定为法律规范的调整范围；规定资助对象要件、技术资质要件、特定交易对象及场所要件作为算力产业资助要件；构建申请程序、评审程序、发放程序共同组成的算力产业资助申请发放程序；从监管主体、监管模式、监管责任入手，完善算力产业资助监管机制。
关键词：算力产业资助；行政给付；数字经济；算力产业；领域法
目 次
一、算力产业资助规范化的前提、动因及模式证成
（一）规范化前提：算力产业资助存在的必要性
（二）规范化动因：当前算力产业资助的法律规范不能满足规制需要
（三）规范模式证成：算力产业资助规范的专门立法模式
二、算力产业资助法律规范的基本原则与调整范围
（一）算力产业资助法律规范的基本原则
（二）算力产业资助法律规范的调整范围
三、算力产业资助的四个要件
（一）资助对象要件：最广泛的主体及地域集群
（二）技术资质要件：普惠通用资质与专项高阶资质
（三）特定交易对象及场所要件：算力交易的特殊限制
四、算力产业资助申请发放程序的三重构造
（一）申请程序：主动申请与免于申请
（二）评审程序：渐进决策理论的引入
（三）发放程序：事中核销与事后兑现
五、算力产业资助的监管机制
（一）监管主体：政府与平台的双向监管
（二）监管模式：政府主导与平台主导
（三）监管责任：权责一致的差异格局
六、结语
数字经济时代，算力和数据、算法共同构成了数字经济的三要素。算力是数字经济发展的“燃料”，指代数据的处理能力，在数字经济背景下，我国形成了以生产、供给、使用为核心的算力产业生态体系，即形成了从“资源生成”到“服务分配”再到“价值实现”的完整闭环。各地政府为了激励算力的开发及使用，逐步出台以算力为核心要素的产业资助制度，通过资金、实物、电价、消费券等形式，推动企业、科研机构、个人等主体购买算力服务、供给算力资源，从而降低数字生产成本，进一步增强数字经济活力。
如今，算力作为数字经济的发展基础，处于逐步发展成熟的关键阶段，需要国家出台相关法律规范合理调整算力产业资助社会关系，降低算力成本、激励算力开发、促使算力资源更加普惠易用。我国各级政府现有的算力产业资助制度文本仍显粗糙，存在调整范围狭窄、资助条件单一、申请发放程序缺乏正当性、监管权责不明等问题，亟待进行深入的理论研究。但现有相关研究基本关注于数字经济的法律激励、数字产业发展的部门法促进、数字经济发展的新型规制机制等宏观视角，缺乏对算力产业资助这一发展促进措施的关注，虽然现有研究已经意识到算力产业资助是数字经济场域中，对行为主体具有降低成本或者增加收益效用的激励措施，但对于算力产业资助规范化进路缺乏研究。算力产业资助的规范进路设计，是规制算力产业资助的有力工具，在领域立法潮流、精细化立法需求及行政给付规范化的推动下，算力产业资助的规范化应该采取专门立法的模式，还是附带性地规定在数字经济促进立法、算力产业促进立法、人工智能产业促进立法中？而规范的主体内容又该涉及算力产业资助的哪些重要方面？现有研究基本没有涉及。因此，笔者拟在明晰算力产业资助规范化的前提、动因及规范模式等应然路径的基础上，从算力产业资助法律规范的基本原则及调整范围、资助条件、申请发放程序、监管等内容出发，系统建构算力产业资助的规范进路。
一、算力产业资助规范化的前提、动因及模式证成
算力产业资助是行政机关为促进算力产业发展，以资金、实物、电价优惠等形式向行政相对人进行的财产资助行为，是行政给付适用于数字经济领域的产物。算力产业资助作为一项政府的行政行为，依法实施是其存在的必要性、正当性、公平性的前提。当前我国规范算力资助的法律法规尚属阙如，地方出台的有关算力产业资助的法律规范则不够完善、缺陷明显，亟需通过出台中央或地方专门立法的方式，保障我国算力资助健康、规范运行。
（一）规范化前提：算力产业资助存在的必要性
考察算力产业资助的历史沿革，其生成具备极强的政策属性，并主要存在于地方政府发布的行政决策中。政府推行的算力产业资助措施，符合国际通行做法，并不违反WTO相关经贸规则。一方面，这类算力产业资助仅在于调控国内市场，不将出口实绩等要素作为资助条件；另一方面，政府实施的算力产业资助侧重于数字基础设施、产业基础创新技术等非完全竞争性产品，并非仅对国产算力产品进行资助，能够使得普适范围内的市场主体通过直接使用普惠算力、算力生产供给技术等途径普遍受惠。在域外，欧盟、日本等均对供给数据产业、算力产业等与国家科技基础相关的产业进行资助。在数字产业化、产业数字化的浪潮下，算力正逐步成为类似水电一样的基础性资源，用以支撑经济社会发展。政府对算力产业予以资助，即是确保其可以被公平、可及地供给、使用，以保障国家的数字主权与全民的数字福祉。具体而言，政府实施算力产业资助，存在物质生产与社会生活的双向考量。
首先，就物质生产层面而言，数字经济规模化发展催生的算力产业发展需求，是算力产业资助生成的源头推动力。一是该产业具备技术密集属性，其融合了超算算力、智算算力、通用算力等不同级别的算力标准，及算力网、算力调度等前沿应用技术；二是该产业具备产业关联性，其与机器学习、模拟仿真、金融量化交易等新型、高端市场应用场景密切相关，因而可通过支撑效应推动相关产业链的发展；三是该产业具备经济效益性，中国信息通信研究院发布的《中国算力发展指数白皮书（2023年）》载明，在算力上每投入1元，能带动3元至4元经济产出。可见，加强算力生产就是增加经济产值，该产业具备市场前景。随着数字经济在国民经济中的占比达到三成以上，政府出于促进数字经济发展以及提升国际竞争力的经济调控需求，须对算力产业予以资助，以发挥该产业对国民经济的支撑作用。
此外，促发政府在算力给付领域提供资助的缘由，还在于算力产业发展面临的高企运行成本。比如2024年，知名人工智能大模型ChatGPT的开发公司OpenAI算力成本预计高达70亿美元，占总运营成本80%以上。步入数字经济时代，算力生产、算力使用的普惠性需求与高额成本之间的矛盾，使政策目标无法通过市场自主调节实现。在现代国家，政府的职能定位不再限于消极的守夜人，即仅对算力产业的运行提供消极的秩序维持服务，还扩张至推动经济转型发展的积极行政，政府须通过行政手段实现对算力产业的引导或控制，为算力产业发展提供包括经济资助在内的给付措施。在此种行政理念下，政府作为“有效政府”“有为政府”，应该对算力产业采取积极干预的行政手段，“推动经济和社会公共生活按照国家认为的最优方向前进”。数字经济发展背景下，建设算力基础设施、购买算力服务的经济成本，成为市场主体投身数字经济的重要阻碍。于是，政府通过支配财政资源建设具有成本补偿属性的资助机制，将能够消解市场主体的数字生产顾虑，激励其从事算力相关服务。
其次，就社会生活层面而言，公民在数字社会中的生存、发展权益，亟需得到政府关切。数字经济发展带来全新的数字社会变革，在人工智能、云计算、大数据等新型技术的驱动下，公民原有权利的内涵、标的边界被重新诠释。在公民基本权利领域，生成了数字生存权、数字发展权等新兴权利。在数字生存权、数字发展权的实现过程中，公民对于算力的需求与日俱增，涉及智能设备的语音信息处理、图像优化及人脸识别功能的使用等。为方便公民使用，企业还推出各类面向个人用户的算力卡，提供超算服务、数字人等算力应用。但是，算力费用高昂依旧成为影响公民使用算力的桎梏。上述基本权利的实现，有赖于国家通过构建算力产业资助制度的方式，降低公民的算力使用成本。
政府对于公民数字生活的保障不仅体现在直接通过算力产业资助满足公民数字需求，随着数字社会中人工智能、数字平台的兴起，政府更应负担监管职责，避免公民的数字权利受损害。但数字社会中行政作用的发挥，显然受到新型技术的影响。以元宇宙行政监管为例，“法律无法通过设定职务特权的方式直接提升行政监管的AI技术水平，导致处于技术劣势的行政监管无法制止，甚至无法识别AI技术霸凌行为”。较科学的规制进路是“以技治技”，由政府加强自身的技术水平，引入算力工具完善面向规制对象的数据搜集、管理，并为平台等相关主体设置第三方义务。无论面向的是政府端还是平台等第三方，对生成式人工智能、元宇宙、数字孪生等新兴应用场景，亟需高能、充足、适配算力的维系。因此，具有刺激算力供给、算力使用市场效用、算力统筹调配的资助机制应运生成，政府通过算力产业资助推动相关主体利用算力资源优化技术，以提高对公民数字基本权利的保障能力。
（二）规范化动因：当前算力产业资助的法律规范不能满足规制需要
考察当前我国规定算力产业资助的相关规范依据，各类依据分布于有关数字经济的地方性法规、部门规章、行政规范性文件、地方政府工作部署中，较为零散，缺乏直接性、可操作性，且规范缺位严重；借助法律规范固化政府干预算力产业权力的法律调整方式符合经济发展的内在要求，然而，现有零散、缺位的规范显然无法满足运用法律规范调整算力产业资助社会关系的需要。
首先，算力产业资助的相关规定缺乏直接性。当前，除国家部委发布的有关算力使用资助的倡导性意见之外，承载算力产业资助最直接的算力经济促进地方立法尚处于探索阶段，只有少数地区进行零星立法，并未规模化。有关算力产业资助的规范依据主要分布在规模化的地方性数字经济促进立法中，但更多表现为“依附”其他统合法律概念进行规制的间接规范，缺乏直接性。这类立法模式实质上属于地方立法中较为常见的“嵌入式立法”，即不制定专门的法律，而是将相关内容纳入相关领域立法予以调整的一种立法形式。例如，《内蒙古自治区数字经济促进条例》第66条规定的“专项资金支持”等笼统的法律概念，构成了行政机关设定算力生产资助、算力使用资助、算力汇集资助的规范依据。这类间接规制算力产业资助的规范依据缺乏直接性，进而导致产业资助的针对性、专门性受到影响，甚至造成实践中实施算力产业资助的理解偏差。
其次，现有规范依据缺乏可操作性。当前地方制定的数字经济促进立法以及零星的专门算力经济促进立法中，存在市级地方性法规、经济特区法规、省级政府规章、省级地方性法规等不同形式的立法，甚至在同一省级辖区建制内存在省市不同级别的算力产业资助规范。在多元规范并存的算力产业资助依据供给格局下，各级别规范之间缺乏有效衔接，高级别的规范依据不能为地方政府设定算力产业资助提供设定目的、设定条件以及具体程序的操作指引，甚至不同层级的规范存在算力产业资助类型、资助相对人、资助条件等无法相互包容的情形。譬如，2022年8月，宁夏回族自治区政府发布的《关于促进全国一体化算力网络国家枢纽节点宁夏枢纽建设若干政策的意见》，规定面向全区的算力产业资助，但未就下级如何设定相关产业资助以及具体发放给出可操作性的指导；再如，宁夏回族自治区政府规定算力生产资助面向符合国家算力网络枢纽节点专项要求的重点项目、符合特定条件的新建数据中心等一流项目，而2024年5月，银川市发布的《打造“算力之都”促进人工智能产业发展的若干政策（试行）》规定全市范围内的算力生产资助面向“参数量不低于百亿、典型应用场景不少于5个的AI大模型”。显而易见，上下级规范中的资助对象范围并不能彼此包容，存在明显的分散立法现象，极易导致实践中出现适用困境。
最后，现有极少数地区直接规定算力产业资助的算力产业促进立法，也是仅通过零星条文的形式，将算力产业资助局限于以算力券为代表的算力使用资助。此种立法模式既忽略算力生产、算力汇集两类重要算力产业资助类型，又由于自身体量及内容逻辑安排限制，只以专章或者个别条款规定算力产业资助，难以容纳资助条件、资助程序等算力产业资助体系架构中的诸多重要内容。例如，2024年8月，贵阳市大数据发展管理局发布的《贵阳市算力产业促进条例（草案征求意见稿）》仅在第14条规定了算力券这一算力使用资助，算力产业资助的其他类型付之阙如，整体规范的内容依据方面亦缺位严重。
（三）规范模式证成：算力产业资助规范的专门立法模式
为化解当前算力产业资助规范的困局，应开展算力产业资助领域的专门立法。在精细化立法需求、行政给付规范路径、领域法潮流的推动下，算力产业资助专门立法的构建具备必要性及可行性。
首先，算力产业资助专门立法是精细化立法的需要。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“推进立法精细化”，加强立法的科学性。习近平总书记提出，以“小快灵”立法丰富我国立法形式，通过聚焦特定问题或特定产业的方式，增强立法的针对性、可操作性。精细化立法和“小快灵”立法，本质上均着眼于“小切口”问题，旨在从立法层面规避法律条款的模糊性，避免执法存在偏差。在此背景下，算力产业资助构成精细化立法中的“小切口”问题，可以就此进行专门立法。一方面，算力产业资助的规制问题具备现实性。当前，算力产业资助在资助条件、申请发放程序、监管等层面存在法律规制不足，如在资助条件的设置中，由于缺乏必要的原则及基本类型等制度框架指引，部分依据市场自主调节可以正常运转的主体申领到了产业资助，导致实践中大量在政府资助下新建的数据中心、智算中心出现较为严重的闲置状况。又如，算力产业资助的监管模式、申请发放程序需要适配算力经济、自动化行政的需求，需要专门立法对此进行规定，避免政府资助因规则理念滞后未能充分激发产业活力。随着数字经济蓬勃发展，算力产业资助政策存在的问题具备时间上的持续性、影响范围上的广泛性，亟需以立法手段系统规制。另一方面，算力产业资助的规制难以通过立法之外的手段实现。司法审查具有明显的事后性，难以规制产业政策的制定；我国的行政权较为强大，缺乏完整法律框架控制下的算力产业资助极易演变为“权力统治”，难以通过行政自制实现规制目的；在司法、行政之外的人大监督，仍存在产业资助的预算制定过程与使用过程分离、支出总额缺乏控制等问题，且人大在组织资源、专业人才等方面目前还较为薄弱，致使其监督效果不强，导致这一制度难以规制算力产业资助政策的制定及实施。
其次，算力产业资助专门立法是行政给付法治化的客观需求。算力产业资助是国家对社会主体实施的授益性行为，其性质属于政府授予私人利益的行政给付，应当依据重要性保留原则进行规制。具体而言，算力产业资助一般不涉及重要性事项，可由行政机关通过行政规范的形式设定。然而，由行政机关主导制定的算力产业资助规范，具有追求扩权、强调权力忽视义务、只要管理不要服务的“部门利益”倾向，易于导致设定算力产业资助这类行政给付的权力滥用，可能使其沦为政府间竞争的工具。为此，立法者有义务对算力产业资助进行必要的权力控制，防止行政机关滥用行政给付设定权。针对行政给付领域的控权问题，学界主要提出将设定权严格限定于法律和通过框架性立法的方式予以规制两种方案。算力产业资助的力度往往取决于各地的财政水平，很难形成全国统一的算力产业资助数额、资助对象、资助流程等内容，因此严格限制设定权的方案并不可行。框架性立法的优势在于提供“原则式”的规范文本，进而塑造合法性框架，确保行政机关设定、实施算力产业资助的合法性。就框架性立法路径而言，如前所述当前的数字经济促进立法、算力产业促进立法、人工智能产业促进立法均难以供给完整性的框架性规定；专门立法的文本容量更大，可以确立算力产业资助规范原则、调整范围、资助条件、申请发放程序、监管等框架性内容。
最后，算力产业资助专门立法是顺应领域法潮流的应然产物。《决定》专门提出“加强重点领域立法”，优化法律对具体领域问题的解决能力。领域立法面向新兴领域中的跨学科问题，可以弥补部门法在调整对象方面的局限性，加强法律对现实问题的回应性。当前，领域立法的研讨基本停留在教育法、环境法、科技法等整合度较高的领域，整体呈现宏观特性。然而，领域法具有鲜明的问题导向，其聚焦的现实问题总是随着社会的发展而逐步出现、更新、消失，因而领域立法依托的“领域”具有变动性，并不代表“领域”必然是宏观领域。为解决现实问题而形成的立法“领域”既可以是宏观领域，也可以是中观领域、微观领域，算力产业资助即构成开展专门立法的微观领域。算力产业资助在实施过程中，面临着算力技术属性较强、算力资源分配地域不均、算力资源结构不合理等问题，除牵涉行政给付理论，还与算力领域行业知识休戚相关，横跨人文社科与自然科学；算力产业资助制度运行过程中服务平台等第三方主体的深度介入，意味着相关法律问题横跨公法、私法，难以通过单一部门法的方法调整，而部门法组合规制的方式，由于存在分散性的法律责任配置，“将导致法律治理手段的协同性较弱，降低法律规制的整体效果”。因此，亟需通过领域立法整合算力产业资助跨学科、跨部门法的理论及实践成果。
二、算力产业资助法律规范的基本原则与调整范围
为有效指导算力产业资助的科学实施，应在算力产业资助专门法律规范的总论部分规定基本原则，明确算力产业资助的设定、发放、监管等阶段的理念指引；还应规定法律规范的调整范围，明晰整部立法所要调整的算力产业资助具体类型。
（一）算力产业资助法律规范的基本原则
算力产业资助法律规范作为算力产业政策法治化的产物，在确立基本原则时，难免受到产业政策的影响。然而，立法不等同于制定产业政策，仅有科学、规律的产业政策才应吸纳入法，相应地，作为法内要素的基本原则不能完全表现为产业政策基本原则，而应体现该法律体系所承载的价值判断。法律体系中，从规则层级视角出发，可以形成“基本原则-具体原则-一般规则”的规范体系。上述三级规范均带有法价值判断，其中，基本原则指导具体原则和一般规则的制定、解释和适用，作用举足轻重。因此，应首先精准确立具备内容统率性、指引性的基本原则，才能为具体准则奠定基础。具体而言，算力产业资助法律规范的基本原则包括算力经济促进原则、算力产业资助补充性原则及算力产业资助有偿性原则。
首先，算力产业通过资本、技术、劳动力等要素集聚形成体系，由此形成的算力经济可以成为算力产业高质量发展的检验手段，对算力产业进行资助必须符合算力经济促进原则。算力经济是“以算力为核心动力、围绕算力资源配置而形成的一系列经济活动和关系的总称”，是数字经济的重要表现形态。考虑到算力经济与数字经济在资源配置、发展机理等方面的侧重点不同，在界定基本原则时聚焦算力经济符合精细化立法的问题导向要求。同时，算力经济促进这一规范意旨附着价值判断，表明国家在设定、发放算力产业资助时，对算力产业的倾斜性支持。随着社会分工的精细化，国家在实现公共利益的过程中，对市场经济的促进需要考虑产业结构、产业布局、产业组织等要素，将有限的资源流向支柱产业、主导产业、特色产业等重要产业。这一倾斜性的资源配置反映出国家干预市场的积极性，即通过加强算力经济在数字时代中的重要作用，使得政府的财政支出获取更优效益。
其次，算力产业资助补充性原则用于解决国家与市场的职责分工，强调政府干预的克制性。算力产业在市场自主调节下，“无形的手”激发产业主体的行动力和创造力。但是完全凭借市场力量必然带来算力市场的失灵，此时需要借助产业资助等政府力量予以干预。然而，政府在制定、实施算力产业资助政策的过程中，由于与深耕算力产业的市场主体存在信息差，资助政策可能偏离算力产业需求，导致资助“失灵”。因此，算力产业资助须恪守谦抑性立场，仅作用于算力产业失灵的范围。同时，算力产业资助专门立法的主要目的之一，即控制政府设定、实施算力产业资助政策的权力，将权力引导至正确轨道，使得资助权力的行使符合算力产业发展规律。这一立法规制承载的价值判断，即强调算力产业资助的补充性地位，表明政府只对算力产业溢出效应、产业发展失败现象进行治理。
最后，算力产业资助补偿性原则表明国家通过给予合理支持的方式，认可产业负担的成本，体现政府促进公共利益的扶持导向。社会分工的精细化使得产业结构呈现多元化、复杂化表征，为政府基于公益促进的产业调控带来挑战。对市场主体给予纯获利益的资金资助行为，易导致其创新能力下降，并造成财政资金的低效使用与浪费，与追求政府干预效率最优的目的相悖。政府是具有有限理性的“常人”，与实时获取市场信息的市场主体相比，会面临信息不足的问题，为确保干预的准确性，其实施的算力产业资助政策应面向市场主体切实可查的成本。因此，政府对算力产业的资助方式应规避无视市场行为成本的资助类型，在设定资助条件及金额时关注相对人的成本，为市场主体给予以成本补偿为目的的产业资助。实践中，北京市海淀区、天津市、上海市等地的政府及其部门推出的算力资助均以市场主体支出的成本作为资助的标准。
（二）算力产业资助法律规范的调整范围
在界定算力产业资助法律规范的基本原则之外，还应将算力产业资助法律规范的调整范围纳入规范当中，进而构建算力产业资助制度的适应性与开放性，为算力新业态设定产业资助提供明确的制度框架。笔者基于算力产业资助的丰富实践，以算力产业资助的功能作为划分标准，将算力产业资助法律规范的调整范围概括为算力生产资助、算力使用资助及算力汇集资助三种类型，以下分述之。
首先，算力生产资助是指通过资金补助、电价优惠等形式，推动市场主体从事特定算力资源供给活动的资助行为。“法律是宏观调控多元目标协调的耦合剂，为行为人提供大致稳定预期的制度结构”。为促使市场主体聚焦数字经济发展的核心需求，政府在法治框架内设置产业资助面向多元算力供给、算力基础设施建设、AI大模型搭建等算力生产行为。同时，算力生产资助应具备如下三方面内涵：其一，市场回应性。生产资助政策是政府干预市场的手段，需要遵循算力市场规律。在外部性理论的框架下，算力生产活动促成的算力基础设施可以带动人工智能、大数据等技术的突破，并惠及与算力相关的数字经济产业的发展，具备产业技术与产业组织等层面的正外部性效益。然而，由于算力生产活动从事门槛高、回报周期长等现实阻碍，上述外部性效益未能及时转化为产业主体的内部收益，使得社会资本入场的积极性不足。政府出台的生产资助政策，即是对市场失衡的回应，其通过物质性的资助措施增加市场主体的收益，激励算力产业增强对社会效益的贡献。例如，北京市建立算力需求者与算力生产者之间的对接机制，并为生产算力应用成效良好的主体提供10%的资助。其二，绿色性。伴随着能源消耗、碳排放等负外部效应的显现，发展中的算力产业可能会冲击环境利益的代际公平分配。政府须维持后代发展能力，优先扶持能效高、碳足迹低、资源友好型等绿色算力生产项目，以达成算力产业可持续发展的宏观调控目的。例如，青海省发布的算力生产资助，对绿色算力产业重点项目，按照实际建成的标准机架数和购买算力设备的实际投资额，按照投资金额比例不超过10%予以奖补，并对绿色算力企业执行青海省绿电价格，推动算力生产活动具备环境友好属性。其三，针对性。按照激励相容理论的逻辑，产业发展的自利结果须恰好达成政策设计者的目标，由此实现个体理性与集体理性的统一。以财政资金支撑的算力生产资助政策在实施过程中须恪守比例原则，避免过度干预或者无效干预。具言之，政府须根据自身掌握的市场信息，设计有效的政策目标，对关键领域、高效能的算力基础设施建设予以扶持。譬如，湖北省将算力生产资助面向“建成后辐射带动较强，示范效果突出的智算中心、超算中心”。
其次，算力基础设施建设的高企成本，决定了相关主体无法完全自我供给算力，由此衍生出算力服务的交易市场。算力使用资助是聚焦算力服务的交易环节，旨在降低算力需求者采购成本的财产支持。该项资助具备如下两项内涵：其一，实现算力资源的普惠性。算力资源受市场需求、生产成本的影响，价格居高不下，致使部分具有真实需求的市场主体无法使用，由此形成产业促进的现实阻碍。政府采取资助政策对此干预而形成的给付行政措施，应追求主动供给的积极性与服务程度的最优性。从福利经济学的角度观之，市场主体使用算力必将产生正外部性或者负外部性效应，因此该行为产生的边际私人净产值必然小于边际社会净产值。通过资助方式实现算力资源的普惠化，即政府推动市场主体产生的边际私人净产值与边际社会净产值趋近的手段。这种资助政策最直接的表现是降低市场主体的算力使用成本，通过政府的积极给付提高社会福利水平。其二，资助内容的动态性。在高科技时代，算力产业面临普通技术、高水平技术与其他生产要素的重新组合，由此裂变而产生的产业发展效益具备不确定性，进而要求政府为达成效率目的而实施的算力使用资助政策应具备适应性。适应性即强调政府的资助政策具备动态性，依据市场发展的成熟程度适当资助。在算力交易市场中，若市场已经能通过成熟的自我调节机制实现价格的普惠性，并形成相应的成熟商业模式，政府即可逐步退出资助。在算力使用市场机制尚未成熟的场景中，政府则应根据应用场景与主导技术的变化，适时设定资助对象、交易方式、资助数额等内容。以相对人的构成为例，除地域限制外，苏州将算力使用资助的资助对象限定为本地企业；北京将人工智能算力券的资助对象限定为本地软件信息服务业企业和制造业企业；哈尔滨、杭州发放的算力使用资助重点支持本地中小企业；贵州则是规定了较广的相对人范围，即省内外企业、高校、科研机构等主体均可申领算力券。
最后，算力汇集资助旨在通过政策激励的方式，集合碎片化、差异化、专业化的算力供给、算力采购，形成高效的算力服务网络。具体而言，政府主要通过资助算力调配平台的建设，将企业生产的算力资源链接到同一资源池，使得有算力需求的主体能够快速在平台端直接进行交易，打破地理位置、网络延迟的桎梏，获得适配算力服务。当前，分布在云、边、端的计算能力，不足以满足科技业务“随时、随地、随需”的算力使用需求。“算力网建设面临的资源供需失衡、区域分布不均、低碳要求、市场竞争等挑战，都需要综合中央与地方、集中与分布式之间的多级资源进行协调和优化，通过统一调度为各行各业提供服务。”建成统筹算力资源配置的一体化平台，还有助于通过异构算力调度技术与业务推广，连接多元端口、不同性质的算力资源与市场主体的需求，提高闲置算力的使用率。同时，产业资助机制引入算力汇集阶段，亦有助于将西部的算力资源调配至东部市场，利用西部地区的能源优势解决东部地区因算力需求旺盛导致的“算力难求”现象，改善目前我国的算力供给格局。此外，算力汇集涉及国家科技领域的财政支出事项，既可能单独构成中央财政事权、地方财政事权，也可能构成中央与地方共同财政事权。在财政分权的理论逻辑中，信息优势是激活市场活力的关键。地方政府比中央政府更了解当地社会和市场，更具备信息优势，中央政府因此必须给予地方政府更大的自主权以激发地方政府的积极性。换言之，这一信息优势不仅可以说明地方政府获取财政事权实施算力汇集资助的正当性，也使得由地方政府实施资助可以更为有效地达成算力市场干预效果。实践中，深圳市前海深港合作区为符合投资数额条件的智能算力调度平台给予财政资助、贵州省对算力接入算力运营调度平台的企业给予资金资助、广东省韶关市对已建成运营的公共算力服务调度平台按照投资额给予资金奖励，这种算力汇集资助基本由地方政府设定的做法，正是追求政府干预产业效率的体现。
三、算力产业资助的四个要件
在基本原则及调整范围的指引下，资助要件决定相对人获取资助的门槛。算力产业资助理应从资助对象、技术资质、特定交易对象及场所这四个要件着手，划定资助条件。鉴于产业资助对市场的干预具有动态性，算力产业资助很难存在绝对统一的要件，笔者在此仅探讨算力产业资助较为重要的、具有普遍意义的、相对集中的四个要件。
（一）资助对象要件：最广泛的主体及地域集群
当前，可从资助对象的主体范围和资助对象的地域范围两个维度，划定算力产业资助的对象要件，两个维度所涉对象集群广泛，兼容并包。
首先，算力产业资助对象的主体范围，一般包括企业、事业单位、科研机构及个人。其一，企业是推动算力经济勃兴发展的核心力量，应当成为重点资助对象。企业具有追逐利润的特性，通过不断适应算力市场的需求，形成优胜劣汰、推动产业链协同发展的算力行业竞争秩序。政府通过资助的机制干预算力产业的发展，必然要以市场竞争为主，充分发挥企业的竞争秩序塑造机理，使得算力生产、算力使用、算力汇集成为数字经济领域市场的关注焦点。其二，参与生产经营、提供公益服务的事业单位是算力产业发展中的重要元素，应作为资助对象。从事生产经营的事业单位参与算力市场竞争，具备与企业类似的竞争秩序塑造机理，将其列为资助对象有助于构筑多元化的市场竞争机制。而将从事公益服务的事业单位列入算力产业资助对象，则有助于弥补财政预算的不足，推动这类事业单位通过算力生产、算力使用、算力汇集，提高公共服务质量。其三，科研机构可以助力算力全流程支撑技术的进步，应将其吸纳为资助对象。科研机构聚焦算力产业技术研发，国家通过财政资助对其进行“前置补偿”，是对外部正效应的制度性回应。财政资助的目的在于对市场产生的正外部性给予私人充足回报，以提升市场的供给动力，使得市场的供给水平达到最优水平。科研机构产出的算力创新技术成果，具备知识外部性与技术外部性，可使整个社会的生产与生活受益。而这类外部溢出效益在算力资源变现能力有限的当下，往往难以为科研机构提供充足回报，须由政府予以资助。其四，个人为谋求数字社会中的发展权益具备算力使用需求，应将其适度吸纳为资助对象。在数字时代，个人为了实现在数字社会中的发展权，产生了算力使用需求。然而，由于发展权的公法义务属于选择性义务，政府选择对其予以资助的合理性在于，进一步优化算力产业结构。在算力等前沿科技领域，创客团队等个人具备创新潜力，其可与企业、科研机构等组织形成互补，形成主体性创新与边缘性创新相融合的市场创新体系。如，廊坊市推出的算力产业资助政策，按照算力资源费用对创客（个人）、企业、科研机构等多元主体予以资助。值得留意的是，个人在算力产业发展中毕竟属于辅助性力量，对其资助应限制于算力使用资助，避免扩大资助范围带来财政支出的低效。
其次，资助对象的地域范围一般包括政策发布地以及其他与当地经济发展有关的地区。从经济运行的视角观察，市场活动并非割裂开展，而是彼此联系，并在联动的过程中产生聚集效应。聚集经济学理论认为，产业之间为了追求利润、节约成本，会自发形成产业聚集现象，算力产业尤是如此。同时，算力产业得益于产业特性及国家战略推动，其产业聚集效应较为明显。作为算力产业供给核心产品的算力资源，其生产、使用、汇集可以跨越地域。由此，政府提出了“东数西算”“构建跨区域多元异构算力调度体系”等战略，进一步加强算力市场的网络化作业格局，增强算力市场的产业聚集属性。地方政府在履行经济职能时，对产业经济调控的效率性要求其必然不能忽视为当地带来经济价值的产业聚集效应，须将资助对象面向本地及与当地经济发展有关地区的主体。2024年2月，贵州省向省内外多家企业、高校、科研机构发放89张贵州算力券，带动算力产值10.2亿元。可见，该省政府对跨区域对象予以资助的做法，较为有效地将产业聚集效益转化为当地算力使用资助政策的经济效益，扩大了政策的边际收益和经济辐射效应。
（二）技术资质要件：普惠通用资质与专项高阶资质
鉴于算力产业的稳步发展需要坚实的技术支撑，具有产业促进属性的算力资助政策理应关注算力的技术水平。一般而言，规范仅要求相对人生产、使用、汇集的算力达到通用技术标准即可获取算力资助。但随着产业的发展，为了实现对市场干预的精准性，相关规范可以限定算力资助须专门面向高精尖算力技术，这符合带动算力产业走向高端化、专业化的产业引导型资助要求。因而，算力资助的技术资质要件一般包括通用技术资质要件及高阶技术资质要件。
首先，将算力产业资助普惠式地、无差别地面向各种具备技术资质的算力，旨在构建多元算力生产、使用、汇集等全链条作业的良性循环。目前，无论是企业级的通用算力中心还是国家级与大厂级的智算中心、超算中心，都存在算力利用率较低的问题，而算力使用端的消费不足，会降低市场主体的算力生产意愿和算力汇集意愿。资助政策仅要求相关算力资源达到通用技术标准，有助于通过价格机制，推动不同技术资质的算力资源生产、使用的普惠化，既提高算力资源的市场需求，又能拉动算力资源的生产效能。例如，2023年11月，昆明市政府发布的《关于印发昆明市加快人工智能产业发展若干措施（试行）的通知》规定，设立总额3000万元的算力券，支持企业根据自身需求租赁算力，不要求相关算力达到高阶技术资质。同时，算力产业资助政策的运行应遵循比例原则，按照“目的—手段”的逻辑展开制度构建，确保资助政策可以实现产业促进目的。其中，设置通用技术资质要件是政府达成预期资助效果的必要手段，保障政府资助的算力生产、使用、汇集行为达到行业通常标准。
其次，算力产业的发展无法离开创新技术支撑，需要在市场运转与政府干预下充分刺激市场的创新活力，塑造合理的算力产业技术配置。算力产业资助规范作为产业运转方向的调节器，其所设定的技术资质要件应为市场供给可预期的技术创新方向，因此相关技术资质要件也应呈现差异化特性，在通用技术资质要件之外，设定高阶技术资质要件，专门面向高精尖算力。鉴于“法律需求的形成过程是公共选择的过程”，而算力产业的技术配置自然须随着科技水平发展而变动，以产业发展需求而形成的法律需求具有不确定性，由此形成的高阶技术要件也具备动态性。
相关的高阶技术要件须符合行业规律，并保持相应的开放性。具体可通过技术水平与技术应用效果两个层面，设定高阶技术要件。
一方面，算力的技术水平，既可以呈现为特定的算力类型，也可以通过算力的规模、PUE值（电源使用效率）等子项指标予以衡量。实践中，安徽省的算力生产资助面向“新增单体智能算力规模400P以上”项目、河南省的算力使用资助面向使用“算力规模100PFlops以上的人工智能计算中心、1000个标准机架以上的数据中心算力资源”。政府在产业技术发展过程中承担的市场环境塑造职能表明，其推出的高阶技术要件应契合市场规律。政府与市场之间的专业信息差决定市场自发形成的技术要件更能反映行业现状。以类型化、指标化的形式标注高阶算力技术水平，本质上是对行业技术评价标准的吸纳，是借助行业知识实现政府资助技术标准的科学性。此外，政府资助关注算力指标的精细化，有助于通过算力关键技术的研发提高产业生产效率，提升先进技术与其他生产要素之间的整合效率。
另一方面，算力技术在经济效益、节能效益、综合效益方面具有特定的效果。其一，算力技术已经实现一定经济效益。当算力技术发展到较为成熟的水平时，为避免财政资金投入的空转，政府的干预要求算力技术产生必要经济效益，在支出产业发展必要成本的情况下实现经济收益的最优化。将算力技术经济效益列入资助范围表明，资助政策面向的技术应切实为算力市场带来产值。例如，山东省对“有效提供城市内部低时延算力服务，间接经济效益达到300万元以上（或年服务超过30万人次）的边缘数据中心”提供资助。其二，算力技术须实现一定的节能效益。自主发展的算力市场出于追逐利润的需求，往往追求短期利益，忽视绿色技术带来的长期收益。通过市场的自主调节，难以实现政府发展绿色算力产业的目标。因此，政府应将算力技术产生的节能效益纳入资助范围，矫正市场无法自主追求可持续发展的失灵现象。其三，算力技术须实现一定的综合效益。政府作为公共给付者，理应通过算力产业资助这一市场干预机制，达成最优的算力产业发展结构。实践中，湖北省将算力生产资助面向“建成后辐射带动较强，示范效果突出的智算中心、超算中心”，为政府依据产业高质量发展的需求提供资助，保留了相应的评价空间。
（三）特定交易对象及场所要件：算力交易的特殊限制
鉴于市场的复杂性以及产业发展目标的多元性，为有效促进算力经济的发展，算力产业资助条件逐步精细化，不少地区已经将资助条件限定为必须和特定对象进行交易，以及必须在特定场所进行算力交易、汇集，于是特定算力交易对象和特定场所构成了算力产业资助的独立要件。
特定交易对象要件。为促进算力资源的有效应用，算力使用资助应限定为面向特定的交易对象，这要求算力需求主体仅当向政府规定的特定对象购买算力时，才能获取相应资助。例如，河南省明确国家超级计算郑州中心等九家算力中心作为算力券政策支持范围的算力供给方。该类资助间接扶持弱势产业与优势产业，具备学理上的正当性。由德国经济学家弗里德里希·李斯特（Friedrich List）系统化并引发学界关注的幼稚产业理论，为国家或者政府资助弱势产业提供了理论基础。该理论认为，发展尚不成熟、具备发展前景、受到外部强力竞争的幼稚产业具备财政力量保护的必要性，以保持产业赶超的希望。虽然对幼稚产业给予资助有造成产业丧失发展动力以及财政资源浪费的双重风险，但在幼稚产业作为重要性产业的情形下，政府基于对社会公益的促进目的，仍有必要对其进行资助。政府在促进算力产业发展时，迫于当地的算力经济发展水平相对有限，难免面临算力产业相对弱小，甚至成为瓶颈产业的局面，需要政府对其大力扶持与特殊保护。同时，遵照比较优势理论，政府须在区域经济发展中根据当地优势开展专业化生产。为了使相关产业发展达到既定目标，政府可以对优势产业予以资助，促进这类产业充分带动区域经济发展。将算力使用资助面向能生产出先进技术标准算力的供给方，有助于加强地区算力产业在国内市场与国际市场中的竞争力。此外，为消减这一资助机制在行业产能过剩、扭曲竞争秩序等方面的负面影响，当相关产业发展达到政府的预期目标时，便应对算力使用资助面向的供给方进行调整，甚至取消特定供给方机制。
特定场所要件要求仅在特定平台进行算力交易、算力汇集，才具备获取算力产业资助的资格。例如，苏州将算力使用资助仅面向“使用苏州市公共算力服务平台智算服务”的企业，宁夏将算力汇集资助面向“将云资源接入自治区统一算力集成调度平台”的数据中心运营企业。对算力使用资助、算力汇集资助作特定场所的限制，是出于规范监管和优化算力资源流通两方面的需要。一方面，以平台式交易模式优化政府监管效能。随着算力经济的发展，市场存在的缺陷容易衍生骗取资助等问题，亟需政府对算力产业资助开展监管。实证表明，政府对产业资助的监管具有正向激励作用，可以促成健康、良性的算力市场环境。将特定平台设置为算力产业资助的限制性要件，有助于将市场行为聚集化，便捷政府开展监管活动。另一方面，以算力交易的标准化管理促进算力资源流通。随着算力产业的发展，新兴科技带来的复杂环境以及正、负外部性的变动性，促使政府通过合理干预的方式调整算力市场运行方向。平台化的算力交易、汇集模式，有助于形成标准化的市场运作模式，塑造政府保障下安全、可靠的市场交易环境，进而优化算力资源的流通。此外，特定场所要件的适用应限于算力市场发展较为成熟的地区，避免因平台建设的泛滥，导致算力供需主体为获取资助而承担不必要的交易负担。
四、算力产业资助申请发放程序的三重构造
达成资助条件的相关主体可以向政府申请发放算力产业资助，政府发放资助也需要遵循法定程序，确保资助权力的规范运行及相对人权利的充分保障。具体而言，算力产业资助的相关程序包括算力资助申请、评审及发放三重程序构造。
（一）申请程序：主动申请与免于申请
鉴于各地数字平台已成功搭建，相对人（资助对象）可以通过算力平台申请算力资助，具体包括相对人主动申请以及相对人免于申请两种申请程序。其中主动申请是当前技术下申请实践的主流，而免于申请是数字化改革以及多次申请留痕所催生的技术进步产物。
设置相对人主动申请这一申请程序模式的理由，根源于算力产业资助的授益性以及政府持有信息的有限性。一方面，按照学界通说，归属于行政给付的算力产业资助最直接的特征是政府授予社会主体利益，具有典型的授益性。授益行政行为的产生源于当事人的申请，该授益源于相对人的受益权，相对人原则上应当主动行使。另一方面，政府采取资助政策干预市场时，面临信息不充分的问题，需要相对人主动提供资助信息。政府相对于市场而言，属于信息弱势主体，在与市场存在信息不对称的情况下实施资助政策，易形成对市场的干预失灵，不利于达成算力资助的精准投放。因此，政府需要相对人通过自行申请、在申请过程中提供资料的方式，完善对算力市场、相对人的洞察能力，进而确保其发放的资助契合市场的运行规律。
随着数字化行政改革以及基于算力申请主体历史“留痕”所构建的算力市场可信数据库两方面的技术进步驱动，催生出无须相对人主动申请的免于申请程序。一方面，数字化改革驱动的效能行政步入算力产业资助领域，推动算力资助申请的程序革新。在数字时代，行政机关在恪守合法底线追求公共治理绩效的效能行政理念的指导下，借助人工智能、算法、大数据等技术开展自动化行政活动，可以大幅简化算力资助相对人的申请程序。迈入强调积极行政福利国家的时代，行政机关负有为公众提供最佳给付的义务，在行政过程中关注如何通过数字技术等管理手段的提升实现“最佳”治理。随着政府大幅度推行数字行政，尤其是人工智能系统的应用使得给付相对人的精准筛选成为可能，政府为促成给付服务与数字政务适应性，将算力产业资助纳入自动化行政范围。例如，2024年3月施行的《关于组织2024年苏州市人工智能算力补贴的通知》规定：“本次人工智能算力补贴无需企业申报，由市科技局协调相关部门直接获取企业在苏州市公共算力服务平台上采购使用人工智能算力服务数据。”另一方面，算力领域公共服务平台的构建，为算力资助自动化申请提供了可信数据库。当前，各地在算力资源流通、汇集过程中，形成了贵州省算力运营调度平台、苏州市公共算力服务平台、武汉算力公共服务平台等公共服务平台。在区块链、人工智能等新一代数据信息技术的支撑下，上述一体化平台可以基于对算力交易、汇集活动的留痕，形成具备可靠性、安全性、完整性的可信数据库，进而为行政机关挑选或者利用机器识别符合条件的算力资助申请人，提供可靠的信息来源。在数字技术的加持下，这类简化程序性义务的申请程序，因符合相对人的预期而具备合法性基础，全部或部分算力资助相对人可以免于经过申请程序，直接获得算力资助。但为充分保障相对人的知情权以及程序公正，应增设算力产业资助申请信息的公示程序，具体可参照苏州市科学技术局对《2023年苏州市人工智能算力补贴项目受理名单》进行公示的做法。
（二）评审程序：渐进决策理论的引入
鉴于算力产业资助具有达成一定技术水准、产生特定经济效益等需要开展专业性论证的资助要件，为确保评审结论的科学性，理应将政府及专家均纳入评审主体行列。政府作为算力产业资助的实施主体，可以确保“公共机构自身公共权威和影响力的外在投射”，增强评审程序的公信力。除此之外，为填补政府在评审专业性层面的欠缺，应当引入第三方专业机构、行业专家作为多元审核主体。例如，2024年3月施行的《廊坊市人工智能算力券实施细则（试行）》第14条规定，市发改委按程序选聘第三方专业机构，对算力券兑付材料进行专家评审工作，最终形成的专家意见提交发改委复核。
为确保算力评审多元主体发挥实质性作用，应当明确政府、专家在评审程序中的渐进式程序安排。美国著名政治经济学家林德布洛姆（C.E.Lindblom）提出渐进决策理论，认为理性分析在现实决策面前是局限的，应通过按部就班、稳中推进的渐进式决策方式确保决策过程的稳定性，获取比较容易得到支持的决策结果。这一科学决策方式亦可适用于评审主体的安排。第一，应由行政机关作为初审主体，对申报资料作形式审核。这一制度性安排的理由在于：形式审查是较为简单的审查方式，“通常不审查申请材料的真实性，只要形式上无瑕疵即可”。因此，这一环节无须专业力量的介入，可由行政机关单独完成。第二，行业专家、第三方机构作为审核主体，对资助申请主体提交的材料作实质性审核，并出具书面论证意见。由于“专家权威是一种建立在科学理性基础上异于传统强制性的知识话语权”，由行业专家、第三方机构对算力资助申请者提供的材料进行实体性评价，可得出较为科学的结论。为了增强专家论证意见的独立性，应当由其出具独立于行政机关意见之外的书面意见，并制定相关的评审指标。具体可借鉴日本滨松市的做法，将算力资助评审的要素明确为基础设施利用的有效性、服务的可实施性、对本市的影响、服务的先进性、服务的可持续性，并予以公示。第三，行政机关则依据审核意见，作出终审决定。“专家论证并不意味着要由专家来替代行政机关作出决策，专家咨询并不等于专家决策”，因而算力产业资助的最终审核权属于行政机关。同时，应通过决策机关回应机制的方式，实现对专家的“充权”。换言之，如果终审意见与上述书面论证意见存在出入，则应当充分说明理由，并保留相应记录，在利害关系主体对资助结果提出异议时出示。
（三）发放程序：事中核销与事后兑现
鉴于算力生产、使用、汇集形成了较为契合市场运行效率的规则，理应合理吸收相应的市场规则，构筑事中核销、事后兑现两类资助发放程序。
在事中核销这类发放程序中，由于算力市场交易往往发生在统一的算力服务平台，或限定于特定企业，算力产业资助可通过价格削减的方式在交易过程中直接兑现。平台或特定企业则先垫款、记账，再定期向政府申请财政补贴。例如，成都市发布的《关于印发算力券管理办法的通知》（成经信办〔2023〕20号）规定，算力券可在向算力供给方支付费用时作为消费券抵扣费用，而非作为资金兑现的凭证。采取事中核销的发放程序，更有助于直接刺激消费，降低市场主体开展算力交易活动的行动成本。在这一发放进程中，相对人无须经过先垫付、再报销的流程，进而催生更有效率的算力交易模式，推动市场主体给出采购算力资源的决策。本质上，相对人申领到的算力资助凭证类似于消费券，其直接目的在于刺激经济，带动相对人消费与算力市场产业链相关的算力资源以及其他产品。实践中，算力市场统一交易渠道的存续为事中核销程序的推行创造了现实基础。除了苏州市公共算力服务平台等算力服务平台的构建外，各地出于扶持弱势产业、培育特色产业需要，纷纷建立符合算力产业资助政策支持范围的对口市场主体目录。例如，河南省明确国家超级计算郑州中心等九家算力中心作为算力券政策支持范围的算力供给方。上述两类算力市场统一交易渠道的存续，为算力产业资助的垫付、记账及后续财政补贴申请的统一开展提供必要条件。
事后兑现程序则是发放机关接收相对人提交的发票等相关资料，经审核后发放资助。例如，2024年9月，厦门市数据管理局发布的《关于发布算力券申领和兑现申报指南的通知》规定，算力券在交易付款完结后，每季度兑现一次。这类事后兑现程序应当成为常规的资助发放程序，原因在于算力产业资助的成本补偿属性及财政资金监管的需要。一方面，补偿性原则表明，算力产业资助针对相对人开展算力生产、使用、汇集活动的成本，即仅在相对人消耗相关成本后，才发放资助。在这一行为逻辑下，政府必然在相对人提供相关合同、支付款项、发票等材料后，方才发放资金、实物或者优惠电价等资助。另一方面，有限政府定位下，政府缺乏必要的市场信息以采取市场规制手段，故难以在缺乏统一服务平台、对口合作单位的情况下，确保其提供的财政资金被有效应用于算力生产、使用、汇集。采取事后兑现资助的形式，政府才能更好地确保其发放的财政资金被切实用于促进市场经济健康发展、推动社会公共事业进步与发展等用途。
五、算力产业资助的监管机制
为确保算力产业资助申请发放的各项程序符合规范要求，应明确相关监管制度，作为对算力产业资助规范调整的实施保障。相关机制应多维度系统规定算力产业资助的监管主体、多主体并存下的监管模式以及相应的监管责任。
（一）监管主体：政府与平台的双向监管
考虑到数字经济的开放及创新带来的风险不确定性，单靠传统的政府监管模式难以完成监管任务，应将政府及平台作为算力产业资助的双向监管主体。
第一类监管主体由政府担当，主要包括算力产业资助实施部门以及其他行业主管部门。关于算力产业资助的实施部门各地规定不一，如《成都市算力券管理办法》规定，成都市经济和信息化局作为该地算力资助实施部门，相关整体监管职权也由其负担。为提高政府主体的监管效能，应赋予算力资助实施部门整体性的监管职权，其他行业主管部门的监管职权则视为普遍性的监管职权。一方面，算力资助的实施部门具备资助审核、发放权力的同时，也应肩负整体性的监管职权。行政监管职权的配置，应遵循“行政监管职能与其监管权力的匹配性”原则。算力产业资助实施部门具备的监管权力与市场监管部门等其他行业主管部门相比更为全面，由其负担整体性的监管职权能更好地实现权责一致。在这一监管职能下，算力资助实施部门既对具体的算力资助活动具有监管职权，也负担算力产业资助监管的协调职能。另一方面，鉴于我国以业务领域作为标准划分行政机关，当算力资助涉及其他部门主管的事项时，其他行业主管部门也可参与监管。其他部门须恪守履行职权时的注意义务，并以其履行相关程序要求作为正当行使职权的标准。
第二类监管主体是算力服务平台，即提供算力汇集、交易功能平台的企业。例如，《贵州算力券管理办法》第5条规定，算力券平台服务方对申领算力资助的相关交易进行全流程监管。一方面，数字经济中的算力产业呈现创新密集特点，其中不乏颠覆性创新，致使算力市场竞争风险具备不确定性。而平台企业在数字经济监管中具备独特优势，其掌握海量的数据与技术资源，能更好地应对市场的不确定性。另一方面，平台的加入有助于弥补政府监管能力不足。鉴于对市场信息存在掌握不足的劣势，政府出于维护公益目的对算力市场的干预，不利于达到最佳状态。同时，政府在信息劣势情况下给予的市场干预容易阻碍算力经济及相关新兴产业的发展，并导致算力市场主体为了规避风险而减少创新性投入。将算力服务平台吸纳为算力产业资助的多元监管主体，可以通过信息供给、设置准入、交易制裁等方式，替代或辅助政府给出最佳的监管决策。
（二）监管模式：政府主导与平台主导
政府及平台应协作监管，充分发挥各自监管优势，但应当区分不同的主导主体，激发监管动力。在政府及平台聚力并存的合作监管模式中，各地可依据算力经济发展及算力服务平台的成熟度，赋予两大监管主体各有侧重的监管作用，进而形成算力产业资助领域政府主导式监管和平台主导式监管两类监管模式。
政府主导式的算力产业资助监管模式中，政府作为算力产业资助监管的实施主体，平台仅扮演辅助者角色。一方面，政府作为直接的监管主体，能确保监管活动切实代表行政意志，使得算力资助的规范目的得到贯彻。详言之，政府可以通过行政处罚、行政检查、行政强制等具备强制效力的措施，推动算力产业资助申领主体接受法律的控制。在这一过程中，由于受到职权法定等公法原则的限制，政府采取的规制措施须得到法律规范的授权，所能采取的规制手段弹性空间较小。另一方面，基于政府监管的局限性，需要算力服务平台作为监管主体发挥辅助作用。在合作监管中，政府机构利用算力服务平台专业优势形成自我监管机制，并将其整合到政府的监管体系中。在这一过程中，算力服务平台的辅助监管功能包括提供监管数据。监管实践中的典型表现如《苏州工业园区关于加快制造业智能化改造数字化转型网络化联接的若干措施》（苏园管〔2023〕58号）规定，苏州工业园区公共算力服务平台负责向政府提供企业采购使用人工智能算力服务数据，从而形成了政府主导监管、平台辅助监管的模式。
平台主导式的算力产业资助监管模式中，平台作为算力产业资助监管的直接实施主体，政府仅发挥间接监管主体的作用。一方面，平台负责算力产业资助中申请材料的受理与发放，通过制定规则、执行规则的方式，直接实施资助监管。当前，出于对算力生产、交易、汇集行为与资助申请、发放行为的衔接性考虑，留存相关市场数据的算力服务平台，可以承担资助的申请受理及发放职能。例如，《贵州算力券管理办法》第4条规定，算力服务平台负责算力券的发放及兑现。在此基础上，算力服务平台可以通过制定算力产业资助的申领、审查、发放规则，以及执行这类规则的方式，自我创设具有管理属性的规则制定权、规则执行权，进而形成对算力资助主体展开直接监管的权力基础。另一方面，政府将监管任务交由算力服务平台，并不意味着其不再负担监管职责，而是将直接监管模式转为间接监管模式，即政府监管平台是否采取了法律框架内要求其实施的相关监管措施。
在两种模式并存的格局下，如何选择监管模式，既取决于算力平台规模及职能，也要考虑各地政府的执法能力。在算力平台承担监管职能的制度设计中，效率性考量尤为重要。平台监管正是具备充足监管信息、监管措施合意性、政府资源节约性等高效能属性，才使得其得以作为算力产业资助监管中的重要力量。而在算力产业资助监管的场景中，相关监管能力的形成基本取决于算力平台的规模及职能，即平台既需要具备承担地区算力产业资助发放的职能，使得市场主体的资助申请、发放等行为能在平台内部开展；也需要具备一定的规模，确保其足以覆盖足够的资助主体。同时，在算力平台介入算力产业资助监管的背景下，政府监管权力的行使实质上受到平台方的影响。平台方可以通过大数据、人工智能等技术影响政府的监管决策，使得政府决策融入了平台方的私人意志，形成公权力被平台权力分散的现象。因此，对于政府执法能力较强、算力平台较为集中的地区，适合平台主导式的算力产业资助监管模式；反之，则应适用政府主导式的算力产业资助监管模式。
（三）监管责任：权责一致的差异格局
在不同的监管结构中，应赋予政府及平台差异化的监管责任，实现权责一致、有效追责。
在政府主导的算力产业资助监管中，政府承担的监管责任包括资助资格监管和资助用途监管，算力服务平台承担的监管责任则是协力监管。首先，资助资格监管是确保算力资助发放到真正有需要的申领主体手中的关键。在算力产业资助的申发流程中，政府负担初审权和终审权，须恪守将资助精准发放至目标资助对象的规范目的，并具体通过标准制定以及审核程序，筛选资助范围，避免不符合条件的主体通过不正当手段获取资助。其次，资助用途监管是政府保障算力产业资助目的实现的必然要求。在事中、事后阶段对产业资助的使用情况开展监管，是规避资助被滥用的必要手段，符合比例原则的要求。最后，除了政府承担的监管责任外，算力服务平台作为连接政府和申领资助主体之间的桥梁，承担着协力监管的责任。一方面，算力服务平台需要协助政府获取与算力产业资助相关的数据，确保资助发放的准确性和及时性。另一方面，当政府实施的监管措施需要算力服务平台给予协助时，其应予配合。当算力服务平台不履行上述义务时，应当承担责令改正、罚款、警告等法律责任。
在平台主导的算力产业资助监管中，算力服务平台承担的监管责任为规范落实责任，政府承担的责任为担保责任。一方面，算力服务平台承担的监管责任表现为落实法律规范规定的义务，如制定算力产业资助申领及发放规则、定期向政府报告资助发放情况。由于当算力服务平台承担直接的资助监管任务时，其具有追逐私人利益的主观考虑，且“私方当事人的主导作用自然而然地对公共利益的实现构成了潜在的威胁”，算力服务平台存在为了自身利益而选择性落实法定义务的风险。因此，应当为算力服务平台设置罚款、责令停产停业等相应的法律责任，避免监管权力沦为追逐私益的工具。另一方面，与政府主导的监管模式不同，在平台主导的资助监管中，政府主要承担担保责任。担保责任指政府以担保者的身份，确保算力服务平台依法实施各项监管活动；当算力服务平台无法履行相关监管责任时，政府应发挥兜底作用，作为担保者从“幕后”走向“台前”，取代算力服务平台，扮演直接实施算力产业资助监管活动的角色。
六、结语
数字经济法治催生的算力产业资助制度，具备极强的理论及实践生命力，应通过科学的法律界定和规制，实现算力产业资助的规范化进路。在数字时代领域立法勃兴的背景下，精细化立法和行政给付法治化原理为算力产业资助专门立法提供了正当性。在专门立法中，应系统规定算力产业资助法律规范的基本原则、调整范围、资助要件、资助申请发放程序、监管等内容，各级算力产业资助规范性文件可依据上位法细化实施流程，推动算力产业资助制度的合法、高效运行。
作者：林轲亮（广西大学法学院副教授、法学博士）
来源：《政治与法律》2026年第3期“主题研讨——数字经济发展中的法律问题”栏目。
