摘要：我国农村基本经营制度整体上呈现私法面貌，其法治保障应当秉持以团体法和财产法融合为制度架构、以整体主义和个体主义兼容为方法论进路、以任意法与强制法协同为规范技术路径的基本理念。在集体统一经营层面，应当坚持以稳为主的立场，避免经营风险；经营客体应当以经营性财产为限，并以此界定责任财产范围；集体经济组织内部治理应当以成员表决权的有效实现为关键，切实保护集体成员的利益；集体收益分配是增加农民财产性收入的重要途径，其以集体成员享有的集体经营性财产收益权的份额为基本依据。在家庭承包经营层面，应当保持土地承包关系稳定并长久不变，不得调整承包地，继续承包应当界定为重新设定土地承包经营权。在统分结合层面中，应当坚持家庭承包经营的基础性地位，积极构建农民有效参与的新型农业经营体系，切实增加农民财产性收入。
关键词：农村基本经营制度；双层经营体制；集体统一经营；家庭承包经营；集体收益分配权
作者：房绍坤（法学博士，吉林大学理论法学研究中心、吉林大学法学院教授）
引言
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《二十届三中全会决定》）指出要“巩固和完善农村基本经营制度”，并对有序推进第三轮土地承包试点、深化农地“三权分置”改革、完善农业经营体系、发展新型农村集体经济等改革事项进行了部署，确立了今后农业农村改革的着力方向。习近平总书记强调：“农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。”经过多年农业农村改革，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的农村基本经营制度得以确立。纵观改革开放后我国农村基本经营制度的演进历史，可以发现自上而下的政策推动决定着其形成与发展。而随着土地承包经营权用益物权属性的确立、土地经营权制度体系构建以及农村集体经济组织特别法人地位的确立等涉农立法的进展，农村基本经营制度整体上展现出私法面貌，其实施和完善更有赖于民事法律制度的保障。在实践中，我国农村经济普遍存在集体统一经营功能缺失、家庭承包经营与集体统一经营脱节、保持土地承包关系稳定并长久不变的法律内涵还不明确等问题和挑战，需要从私法层面对其进行分析和研究，并运用私法手段予以破解。本文拟围绕这些现实问题，提出相关制度路径和保障方案，以期为巩固和完善农村基本经营制度提供法律支撑。
一、巩固和完善农村基本经营制度私法保障的基本理念
我国农村基本经营制度以“统分结合的双层经营体制”为基本架构，“统”与“分”之间是一个密不可分的有机整体，“分”是“统”的基础，“统”是“分”的保障，二者相互依存、相互补充、相互促进、协调发展。党的二十大报告提出要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”。《二十届三中全会决定》则对“巩固和完善农村基本经营制度”及其相关配套制度进行了具体部署。分析相关政策文件，可以发现两个层次的改革面向：其一，在权利层面，通过赋予农民更加充分的财产权益，特别是实现农地的要素化转变，推动城乡融合发展；其二，在主体层面，通过完善农村集体经济组织制度，促进新型农业经营主体发展，构建新型农业经营体系，发展新型农村集体经济。通过上述两个层面，在农民之间、农民和农村集体经济组织及其他社会主体之间搭建起联系渠道，使双层经营体制协调发展。而映射到私法上，则与民事主体制度、民事权利制度、民事法律行为制度形成对应关系，体现出显著的私法特征。因此，在私法层面，巩固和完善农村基本经营制度就是要运用私法规范实施、发展和完善既有的农业经营主体制度、涉农用益物权制度、合同制度等，从而为其提供充分的私法保障，而从宏观上说，应当秉持以下三种基本理念。
（一）以团体法和财产法融合为制度架构
农村基本经营制度的实践展开以农村集体经济组织及其成员为主体。其中，农村集体经济组织成员通过取得、行使土地承包经营权体现其权利主体角色，但其制度重点不在于主体构成，而在于赋予主体相关权利，属于典型的财产法范畴。而对于农村集体经济组织而言，则存在两个层面内涵。发包农地、集体经营性建设用地使用权出让、经营利用集体经营性财产等主要体现为集体所有权的财产法属性；而农村集体经济组织的内部治理等内容则表现为典型的团体法色彩，其中成员权制度发挥着重要作用。有学者指出，保持成员权逻辑与财产权逻辑的平衡，是改革开放40年来我国农业不断发展的重要经验，体现了社会实践对法制建设的映射，也体现了集体所有权运行的必然逻辑。在巩固和完善农村基本经营制度的视阈下，其团体法内容和财产法内容虽然存在制度结构上的差异，但两个法域之间存在紧密的逻辑关系。根据《民法典》第261条的规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整等事项，须经本集体成员决定。其实质在于农村集体经济组织发包土地等事项属于对集体财产的处分，这种处分一方面需要经过决议程序形成集体意志，另一方面集体通过执行该决议从而使集体成员取得土地承包经营权。可见，在这一过程中，具有团体法属性的集体内部治理机制启动并引发了后续农民个人财产权利的生成与变动，这也体现了集体统一经营实则为家庭承包经营的逻辑基础。而在构建新型农业经营体系过程中，正是农村集体经济组织及其成员通过对自身财产权利的处分，才使得新型农业经营体系得以建立。可见，团体法和财产法的制度牵连与呼应构成农村基本经营制度的基本内容，其制度构建亦需以此为框架展开。
（二）以整体主义和个体主义兼容为方法论进路
在方法论上，整体主义认为个人组成社会整体，并强调社会存在的整体意义和整体价值；而个体主义则认为个体是社会存在的根本意义，社会整体只是个体的简单相加，强调个体的主体性和社会关系的原子论分析。随着现代社会个人主体意识的提升，个体主义方法论在法学、经济学、管理学等学科的研究上得到更广泛的应用，但将个体主义方法论与整体主义方法论完全割裂的极端论者并不多见。事实上，基于个体与整体关系上“虚假”的对立，理应寻求两类方法论的统一与综合。在私法上，虽然个体主义方法论居于基础性地位，但不应否认，我国农村集体经济组织的社团法人属性使其蕴含团体法应有的整体主义色彩，而其演进过程中所承载的以农补工、粮食安全等社会功能，使其在社会层面亦呈现整体主义轨道的运行特点。不过，即使在农村集体经济组织之中，集体收益分配权、土地承包请求权等自益性成员权利的实现，虽受团体自治程序的调整，但具有明显的个人利益属性，毕竟私权的根源在于私人利益。而在更强烈体现个体因素的土地承包经营权实现中，因受土地用途管制、集体外流转禁令等规范约束，维护集体所有权功能的整体主义色彩也时有显现。可见，整体主义方法论强调的是个人与国家、社会的联系，以及整体利益和个人利益的一致性，国家所有、集体所有等公有制相关制度均基于整体主义方法论产生。可以说，整体主义方法论与个体主义方法论并存于农村基本经营制度实现之中，是由农村集体经济组织与其成员的关系所决定的。习近平总书记多次强调：“农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了，这些底线必须坚守，决不能犯颠覆性错误。”在改革实践中，整体主义方法论与个体主义方法论相互交织已是不争的事实，前者塑造了农村集体经济组织的建构性基础，而后者则是农民利益实现的当然遵循。因此，巩固和完善农村基本经营制度，应当以整体主义方法论为基础，兼顾个体主义方法论，既要突出农村集体经济组织法人团体性特征及其社会功能，但也须注重个体主义方法论下农民对个体利益的主张和维护。
（三）以任意法与强制法协同为规范技术路径
私法虽强调意思自治，整体上呈现任意法的特点，但基于合法性原则以及维护公序良俗的需要，强制性规范从未从民法调整方法中缺位。这是现代社会中社会本位理念对近代民法中权利本位思潮的调整和超越，特别是以法人、非法人组织为调整对象的团体法规范，其强制法色彩相比财产法更为凸显。因此，明确巩固和完善农村基本经营制度的私法保障措施，应在明确农村集体经济组织及其成员的主体属性的基础上展开。在农地承包领域，承包权主体主要是以农村集体经济组织成员的集合体即农户的形式出现，其民事主体地位亦受自《民法通则》以来的相关立法的承认，而《民法典》第55条规定的“农村承包经营户”则体现了对原有制度的肯定和承袭。在农地承包之外，农村集体经济组织成员主要以自然人身份从事采购、销售、借贷、担保等民事活动，作为市场主体参与其中。但是，考虑到我国农业生产中家庭承包经营的基础性地位对粮食安全等的影响，以及特定国情下对农民经济上的兜底保障需要，其在行使、处分农地权利等方面亦受强制法规范。不过，在主体类分的思路下，明确农村基本经营制度的私法保障措施，关键还要看农村集体经济组织的主体定位。在社会主义市场经济背景下，特别是在建设高标准市场体系的目标导向下发展新型农村集体经济，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，确定农村集体经济组织独立且特别的市场主体地位，是一种必然性选择。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下称《集体产权制度改革意见》）即指出，要“明确农村集体经济组织市场主体地位”。
在《民法典》《农村集体经济组织法》实施之后，基于我国深化农村改革的过程本质上是农业农村市场化的过程，理应认可农村集体经济组织的独立市场主体地位。究其法律上原因，主要在于农村集体经济组织依法承担“促进集体财产保值增值”之使命，使其自身具备了营利属性，体现了其设立目的兼具营利性与互助公益性的特征。应当指出，农村集体经济组织虽具备了从事民事活动并参与市场竞争的能力，但其组织法和行为法交融的特征在其所负载的社会功能的约束下，其形成团体意志以及对外从事经济活动并非完全自由，亦受相关领域强制性法律规范的调整。由上可见，农村集体经济组织及其成员皆具有市场主体地位，受任意法和强制法的广泛调整。在立法上，其所涉强制性法律规范主要存在以下三种类型：其一，赋予或限制权利的强制性规范。此类强制性规范主要调整农村集体经济组织所涉法律关系，如《农村集体经济组织法》第35条第2款第3项规定了农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员在违反法定程序违规为自己或他人提供担保的禁止性规定。此类规定旨在限制或者赋予特定主体民事权利，并不当然导致合同无效，但该条款加重了责任效果，应从其规定。其二，效力性强制性规范。违反此类规范将导致民事法律行为无效，涉农民事法律中并不少见，其常以维护内部治理规范、保持承包关系稳定等为规范目的，《农村集体经济组织法》第15条、第27条、第28条、第31条以及《农村土地承包法》第18条、第28条等皆为其典范。其三，管理性强制性规范。此类规范在涉农法律中数量众多，主要体现行政监督管理职能，并不影响法律行为之效力。不过应当注意，不能简单化地以法律条文存在“应当”“必须”“不得”之类的字样就将其认定为强制性规定，而应当进一步考察其是规范当事人之间的利益关系，还是调整社会公共利益。
综上所述，我国农村基本经营制度的形成和实施包含政治因素、社会因素、经济因素等的综合作用，其中国家、社会、个体之间的价值取向和权责利构设虽显错综，但整体而言，在集体所有权这一私法制度的统领下，由其衍生的农村集体经济组织法人、涉农用益物权等制度内容皆呈现私法属性，这使得巩固和完善农村基本经营制度的基本路径以借助私法方法进行制度构建是恰当的。鉴于此，以团体法和财产法融合为制度架框，坚持整体主义和个体主义兼容的方法论取向，采取任意法和强制法协同的规范技术，皆是在功能主义指引下其私法制度展开的不二路径。但在此过程中，功能主义这只宏观之手并不能任意施以强制性手段而支配个体成员，无论在国家和其他民事主体、农村集体经济组织及其成员之间皆应在尊重基本私法逻辑的基础上形成利益共生关系，从而推动农村基本经营制度的巩固和完善。
二、集体统一经营私法保障的具体展开
虽然我国目前面临着集体统一经营薄弱的挑战，亟须强化“统”的作用，但这并不是要重新回到人民公社时期的集体统一经营模式，否则双层经营体制将不复存在。从《农村集体经济组织法》第5条规定的农村集体经济组织的职能来看，集体“统”的功能主要体现为对自身财产的经营管理，这其中既包含发包土地、分配宅基地等传统职能，但更为重要的职能是通过对集体经营性财产进行经营管理而获取收益。这些职能的发挥有赖于构建良好的集体经济组织的内部治理机制，特别是决议机制。可见，剔除农村集体经济组织所承载的公共服务职能外，集体统一经营的私法制度主要围绕客观层面的财产基础和主观层面的治理机制展开，形成了一个由经营理念、财产基础、组织基础、功能实现为基本构成的逻辑闭环，并成为其私法展开的主体脉络。
（一）集体统一经营的理念确定
在城乡融合发展背景下，乡村振兴的显著特征是产业振兴。但是，农村集体经济组织参与市场经济活动仍然面临着诸多短板，突出体现在资本、人才、技术等方面的不足，从而使集体财产在经营中面临着市场风险。因此，集体统一经营应当是有效防范市场风险的经营。《集体产权制度改革意见》作为近年来农业农村改革在探索农村集体所有制有效实现形式方面的重要文件，明确指出：“管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值”“不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失”。这些规定蕴含着“防止内部少数人控制和外部资本侵占”的风险思维，体现了近年来我国在发展农村集体经济中“稳慎推进”的总体基调。对此，《农村集体经济组织法》第41条关于“农村集体经济组织可以探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”的规定，即是对这一思路的反映。不过，保守型的经营策略并不利于财产增值，也不利于增加农民收入，因此，农村经济仍需要进入市场。在农村集体财产分类经营的实践进路下，集体经营性财产具有先天的投资增值属性，其在经营中即使发生亏损也并不影响农民的土地权益实现。为防范农村集体经济组织承担无限责任，对外可采取合作设立混合所有制企业作为发展集体经济的有效途径，通过投资主体的有限责任避免集体经济组织的全部财产面临责任风险。对此，《农村集体经济组织法》第6条第3款明确允许通过独资或参股的形式依托公司、农民专业合作社等市场主体对集体财产进行经营，以其出资为限对经营主体的债务承担有限责任。概言之，对于集体经营性财产的经营策略应树立以稳为主的理念，注意规避自身风险。
（二）集体统一经营的财产基础
从集体统一经营的角度看，集体财产以其能否在市场中经营获利，可以划分为经营性财产与非经营性财产两种类型。因农村集体经济组织具有法人属性，这意味着其可以作为民事主体参与民事活动，并能以自己的财产清偿债务。农村集体经济组织作为特别法人，其财产构成上的特别性主要体现在责任财产上的特别性。对此，在坚持农村集体经济组织对全部集体财产代行集体所有权的基础上，应明确划分农村集体经济组织责任财产的范围：以家庭承包方式承包经营的土地以及其他非经营性财产，不属于责任财产；建筑物、资金、集体经营性建设用地、“四荒地”等适宜进行市场经营的财产应纳入责任财产范围。为明确责任财产的范围，农村集体经济组织章程应当对其予以记载，并由登记机关进行公示，从而发挥保障交易安全的作用。
（三）集体统一经营的组织基础
农村集体经济组织作为特别法人，其经营管理行为通常由其团体意志主导，而其团体意志则主要由决议行为决定，体现了整体主义方法论。因此，集体统一经营的组织基础，在私法上体现为对农村集体经济组织成员权行使的保障。
农村集体经济组织成员权为特定领域下成员权的具体类型。通常认为，成员权是指社团成员在基于其成员地位与社团发生的法律关系中，对社团享有的各种权利的总体。可见，成员权主要是一种由团体内部关系所引发的权利现象。实际上，成员权存在外部和内部双层结构。典型如公司股权、农村集体经济组织成员权，其外部表现为一项整体性权利，呈现绝对性和财产性；内部则表现为以表决权为核心的参与管理权，在立法与政策中通常名之为股东权利或成员权利。但是，成员权内外部形态并非相互隔离，而是表现为通过行使内部权利驱动并最终实现盈余分配的动态系统，其以盈余分配为节点将具有身份性的内部权利与呈现财产性的外部权利进行了有机衔接。可见，农村集体经济组织的团体治理，以内部性成员权利的有效运行为基础，其虽在表决方式、分红比例的确定等方面存在特别性，但这些因素仅是成员权利构成中特定数值关系的特别，并不影响其成员权的属性和内涵。因此，探讨集体统一经营的组织基础仍应以此为理论依据。
关于成员权的内部构成，理论上往往采取类型化的方式进行分类，较具典型的有自益权和共益权、程序性权利和实体性权利等区分。但分析成员权的实现过程，可以发现自益权和共益权，或者程序性权利和实体性权利的行使往往是互相交融的，在团体视阈中两者并非截然界分。对此，有学者认为，成员权由构成它的各个具体的权能组成一个统一体，其财产权能和人身权能并不是互相分离的，而是在本质上作为一个统一的法律地位彼此交融。亦有学者在探讨农民集体成员权时认为这种复合性权利是由具体权能集合在一起所形成的权利体系，表现为“权利束”形态。本文认为，后者可以较好地反映成员权的内部形态，也可由各自在行使和救济方式上存在差异的现象进行注解。概括来说，农村集体经济组织成员权利的形态以是否对集体意志的形成发生直接作用，可以区分为直接性参与权和辅助性参与权，其中直接性参与权主要表现为表决权，而辅助性参与权具体体现为知情权、监督权、质询权、选举权、被选举权等其他权利。其中，在集体经济组织内部治理中，尤以成员表决权的有效实现为关键。对此，《民法典》第261条进行了一般性规定，《农村土地承包法》第19条、第28条、第52条以及《农村集体经济组织法》第13条、第15条、第26条、第27条则对其进行了细化，共同构建了规范集体统一经营依法运行的组织基础。
（四）集体统一经营的目的实现
在现阶段，农村集体统一经营除了强调集体所有权表达之外，其重要目的在于通过集体有效治理，发挥集体经营性财产收益份额量化在增加农民财产性收入方面的作用，其实质在于集体收益分配制度的实施，并以集体收益分配权实现为私法表现方式。对于何为集体收益分配权，2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出：“集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。”有学者认为，集体收益分配权是农民个体基于其在集体中的地位而对集体所有财产的收益提出的分配请求。该观点值得商榷，其原因在于，集体收益分配权并非由集体成员向集体经济组织请求即可实现，其表达的是集体成员有参与集体收益分配并获得利益的权利，而不是直接的分配请求权。其实现过程往往要经过较为复杂的内部程序，如由农村集体经济组织理事会制订收益分配方案，并经集体经济组织成员（代表）大会表决通过后，方可析出可请求集体经济组织依该方案实施收益分配的特定请求权，从而使集体成员所享有的集体收益分配权具有了能够实现的请求权基础。这种技术性设计使得通过集体成员权利行使可最终达致财产性目的的实现，体现了其程序性和动态性特征，并不属于通常意义上的债权请求权。
集体收益分配权实现中的核心要素为集体收益的分配比例问题。对此，《农村集体经济组织法》第40条第1款明确规定：“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。”该条明确了集体收益分配权的实现依据，在一定程度上吸纳了集体产权制度改革的成果，也通过明确的立法表达回应了改革中出现的争议。《集体产权制度改革意见》指出：“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。”基于此，有学者认为，农民所持股权只是作为其参与集体收益分配的份额。但由于政策文本中又出现“股权管理”“股权设置”“股权证书”以及“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”等提法，使其常被顺理成章地看作一项民事权利，与公司“股权”内涵相当。在此基础上，为进一步协调该权利与集体经济组织成员权及集体所有权的逻辑关系，有观点认为集体资产股权为集体成员权的具体化，其效力不仅及于集体经营性资产，也及于集体其他资产。也有观点认为，应根据股份化资产的范围不同，分别确定其权利内涵和属性。对以上疑问，《农村集体经济组织法》以“经营性财产的收益权以份额形式量化”取代政策文本中的“经营性资产以股份或者份额形式量化”，明确了集体收益分配权的客体源于农村集体资产的集体收益，不仅反映了集体收益分配权的本质，也使对政策理解中所产生的诸种争论尘埃落定。因此，在现行法语境下，前期改革中形成的集体经营性资产股份份额，应确定为集体收益分配的基本依据，仅显示集体收益分配时的比例关系。所谓集体资产“股权”并非是一项权利，更非集体成员权本身，后期改革中应摈弃此种表述，这样可以避免发散其对集体经济组织成员权利构造的体系和逻辑统一的危害性。此外还应当注意的是，集体收益分配权与集体收益分配债权存在差异，集体收益分配债权是在集体收益分配权实现过程中产生的确定性财产权，在私法上属于应收账款，因此可作为债权的担保。
三、家庭承包经营私法保障的具体展开
《二十届三中全会决定》强调，要“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营”。家庭承包经营是农村基本经营制度中双层经营关系的基础，其以农村土地承包制为主要内容。“坚持农村土地农民集体所有”“坚持家庭承包经营基础性地位”“坚持稳定土地承包关系”，共同构成我国农村基本经营制度的基本政策要求。在现阶段改革中，尤以“稳定土地承包关系”为重。特别是我国广大农村地区面临2027年前后第二轮土地承包先后到期的重要节点，实现土地承包关系的有序衔接是目前改革中所面临的重要课题。对此，党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年；中共中央、国务院在《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中对此进行了具体部署，并确立了基本工作基调。如何实施好该政策，并有针对性地处理好改革中面临的复杂利益关系，使改革有法可依，是巩固和完善农村基本经营制度中家庭承包经营私法保障的关键。
（一）“保持土地承包关系稳定并长久不变”的制度内涵
改革开放以来，我国坚持不断深化调整农民和土地关系，以实现稳定农民对土地的权利预期，激励农民安心从事农业生产的改革目标，并实施了一系列系统化的制度设计。在这一过程中，土地承包经营权实现了从“债权式赋权”到“物权式赋权”的转变，同时通过两次无条件延长土地承包经营期限，实现了土地承包关系从维持“长期不变”到保持“长久不变”的又一历史转变。这些举措使得农民可以长期稳定地享有土地承包经营权，对于有效维护农民利益、促进农业农村发展和社会稳定等发挥了重要作用。“保持土地承包关系稳定并长久不变”是这些改革措施的进一步延续和强化，是对党的农村土地政策的继承和发展。作为立法回应，《农村土地承包法》第1条在规定立法目的时即对此予以明确规定。“保持土地承包关系稳定并长久不变”是赋予农民有保障地权的有效方式，体现了集体所有制中蕴含的政治伦理，也是农地集体所有权制度下农地公有属性的具体表现。究其对农地法权关系的影响，“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的决策是对农民所享有土地承包经营权益的进一步强化，也是对现行农村土地制度的巩固和发展，体现了强烈的私法属性，其具体实施应主要在私法框架内予以展开。
（二）第三轮承包中“保持土地承包关系稳定并长久不变”的基本路线
与“保持土地承包关系稳定并长久不变”相对应的是承包地调整制度。在制定法意义上，承包地调整是指发包方在承包期内单方面实施的承包地调整，属于单方调整。在广义上，承包地调整还包括土地承包关系当事人之间的自主调整，但此类调整系基于农村集体经济组织与农户之间的意思自治，立法上可以不必介入。承包地的单方调整反映的是农村集体经济组织与土地承包方之间的私权关系，但这种调整是直接动用集体权力影响承包方的权利变动，呈现出较强的权力色彩。对此，《民法典》和《农村土地承包法》皆以强制性规范明确“承包期内发包人不得调整承包地”“承包期内发包人不得收回承包地”，体现了立法对单方调整的基本态度。以上规定虽然从语义上仅指向承包期内，但“保持土地承包关系稳定并长久不变”并非局限于特定期间，对于承包期内和第二轮承包到期后其内涵都是一以贯之的，否则就失去了政策的功能价值。基于上述这种体现强烈谦抑性的调整政策，《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》确立了在第三轮承包中“继续提倡‘增人不增地、减人不减地’”的总体方针。但对此政策，无论实践中还是理论界都存在着不同声音，整体表现为可调论和不调论两种立场。其中，可调论的主要依据为：严格限制承包地调整会增加人地矛盾、承包地调整可以改善土地的细碎化问题、承包地调整有利于推动农业适度规模经营等；而不调论的基本依据则主要体现为：应当维护农民的土地财产权利、起点公平可以保证相对公平、频繁调整有损土地利用效率以及农民和其他社会主体持续投入的积极性和稳定预期等。
对于以上争议，本文认为应当首先明确该语境下“调整”的含义。相关论述经常以“大稳定、小调整”的立场展开，但分析其内容发现，对机动地、集体收回土地的再分配往往被纳入“小调整”的范畴。实际上，这种调整并非《民法典》第336条和《农村土地承包法》第28条中所谓的“调整”，而属于《农村土地承包法》第29条所规定的法律所允许的调整方式。因此，《农村土地承包法》第28条中的“调整”应当被界定为违反法律规定的单方调整。在此意义上，本文认为，除法定情形外，在第二轮承包到期时土地承包经营权仍为存续状态的承包地不得调整。其理由在于：
其一，土地承包经营权为农民所享有的合法权益，如在第二轮承包到期时，承包权未因整户消亡而消灭，根据立法和政策其承包权应继续存续，否则可视为对农民土地承包权益的侵害。《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出：“以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。”这种安排实质上即体现了对农民已经享有的土地承包经营权予以保护的立场。
其二，对于土地承包所蕴含的公平价值，其重要的是起点公平，我国实施的家庭成员共享土地承包经营权的制度在一定程度上弥补了承包权不能继承的问题，可以在很大程度上保证分配正义。同时，在社会发展中，家庭财产和人口变化属于客观现象，这种变化所导致的不同家庭间人均财产规模对比关系的变化，其原因不能完全归因于初始分配，对此私法层面通常亦不会主动介入。
其三，我国农村土地条块细碎，若调整会牵一发而动全身，局部的调整现实中很难实现，一旦实施则往往需要打乱重分，从而对已经形成的稳定的土地利用秩序造成严重冲击。
其四，对于土地细碎化的问题，现行法中规定了承包地互换制度，可以满足并地需要。在第三轮承包中可基于农户之间的多边协商同意，一并进行互换调整，但不宜从村集体角度强行推进土地归并。而对于规模化经营的现实需求，土地经营权流转制度可提供充分的制度供给，不应当通过违规调整土地的方式解决问题。
其五，承包关系稳定是土地经营权制度实施的基础，土地承包经营权频繁变动将威胁农户和土地经营权人的经营预期，伤害社会主体流转土地经营权的积极性，导致农地“三权分置”中规模化经营等政策目标无法实现。当然，不调整并非绝对。根据《农村土地承包法》第28条的规定，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形仍可调整土地，不过此时应限于个别农户之间，并经集体决议和上报批准等法定程序。
（三）纾解人地矛盾的私法路径
在承包地不得调整的基调下，如何解决实践中存在的“人地矛盾”问题仍需进一步思考。我国长期实施的“增人不增地、减人不减地”的农地承包政策，使农户所享有的土地承包经营权得以固化。但在农村社会的长期变化中，随着人口增减，农户之间出现了“人多地少”或“人少地多”的农地占有的不平衡状态。对此，本文认为，应当充分发挥现行土地制度效应，主要利用农村现有未承包地和土地经营权流转制度予以解决。首先，应当落实政策和法律的要求，依法收回农民无权占用的农地。对此，《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出：“因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，发包方应当依法收回承包地，另行发包。”除了收回整户消亡农户的承包地，还应当依法收回农民自行开垦和占用的其他土地。同时，对承包农户进城落户的，要引导支持其按照自愿有偿原则将承包地退还集体经济组织。其次，充分发挥未发包土地的机动作用，面向“人多地少”的农户满足其土地需求。在程序上，应由农户提出申请，至于是否有偿以及面积大小、期限长短可由农户与集体协商确定。最后，应充分发挥农地流转制度的作用，引导农民通过在本集体内转让土地承包经营权，并将流转土地经营权作为重要的补充手段，以增加其土地利用规模。
（四）第三轮土地承包中特殊情形的处理
在第三轮土地承包中，对于出现的下列特殊情形，应当根据具体情况予以处理：
其一，农户未参加第二轮土地承包的情形。农户未参加第二轮土地承包，在第三轮承包时，如其请求集体发包土地，是否可以通过调整承包地满足其要求？本文认为，基于“保持承包关系稳定并长久不变”的政策导向，农户未参加第二轮土地承包意味着放弃了承包土地的权利，其应当自行承担由此产生的经济风险，故不应允许通过调整而承包土地，但对其土地需求应在未承包的储备地中予以安排，或者通过土地经营权流转予以解决。
其二，将土地承包经营权转让的情形。这里存在两种情况：一是在承包期内将土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户。依据现行法规定，此种处分的法律后果为受让人与农村集体经济组织重新确定承包关系，因此原则上应将受让人作为承包权主体，从而使其有权在第三轮承包时继续承包土地。但也应考虑当事人转让时的具体约定，如转让人在转让时特别表明转让的是该承包期内的土地承包经营权，则第三轮承包中应由转让人享有继续承包的权利。基于以上理由，对于互换取得的土地承包经营权，应维持互换后所形成的权利归属状态，并以此为依据确定第三轮承包中的承包权主体。二是在承包期内将土地承包经营权转让给本集体经济组织之外的其他人。在2018年《农村土地承包法》修订前，法律曾允许土地承包经营权跨集体转让，形成了由集体外人员承包本集体土地的情形。对此，应考察土地确权情况，如仍确权为转让人为土地承包经营权人，则应允许其继续承包，但集体外之受让人可继续享有土地经营权。如土地已收归集体，则转让双方都没有继续承包的权利。
其三，土地经营权期限超过第二轮承包到期日的情形。《农村土地承包法》第38条第3项规定：“流转期限不得超过承包期的剩余期限”。该项性质上属于禁止性规定，根据《民法典》第153条规定，对于土地经营权流转合同超期部分应当认定为无效。不过，因土地经营权入法时离第二轮承包届期大体不足十年，土地经营权流转时双方当事人往往并未注意该情况，导致实践中存在土地经营权超期情形。考虑到“三权分置”之下的土地经营权赋权，其本旨在于稳定受让方的经营预期，为有效解决上述问题，可以参照租赁合同相关规定，赋予土地经营权人以优先经营权，且该优先权顺位应优于其他集体成员所享有的优先权，从而保持土地经营关系的稳定，激励土地经营权人长期稳定投入。
（五）“继续承包”的私法内涵
在相关政策文本和学术讨论中，出现两种意义相近的表述，即“第三轮承包”和“第二轮延包”。《民法典》第332条规定，承包期限届满由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定“继续承包”，以此表达对“保持土地承包关系稳定并长久不变”的落实，这也是上述两种表达的立法渊源，但其文义上并未确切表明具体实施方式。对此，存在两种解释的可能：一是“继续承包”为重新设定土地承包经营权，二是“继续承包”是对权利内容中期限的变更。本文认为，鉴于第三轮承包中既广泛存在不调整承包地的情形，也存在依现行法规定实施“小调整”的情形，为保持“继续承包”在面对不同情形时内涵上的一致性，宜将其界定为重新设定土地承包经营权。
四、统分结合机制私法保障的具体展开
《二十届三中全会决定》指出：“完善农业经营体系”，“健全便捷高效的农业社会化服务体系。发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。”新型农业经营体系是对农村基本经营制度进一步的丰富和发展，也是农村基本经营制度发展的必然结果。在集体统一经营层面，农村集体经济组织责任财产范围的确定以及集体决策机制的科学构建，使得集体经营性财产既可发挥市场要素功能，又风险可控；在家庭承包经营层面，长久稳定土地承包关系和土地经营权制度的构建，使得农地可以顺畅流转。这为以合作和联合为主要形式的新型农业经营体系构建奠定了法律基础和制度保障，体现了统分结合机制的实现路径。本文认为，统分结合机制的私法保障需要重视以下问题。
（一）保持家庭承包经营的基础性地位
我国政策文件中始终强调在农业发展中坚持家庭承包经营的基础性地位，这是由我国城乡社会结构和农村产权结构所决定的。同时，农业发展的国际经验也表明，家庭经营是农业的主要生产方式，而创新经营组织模式、提高农民进入市场的组织化程度，是推进农业规模生产和协同经营的客观规律。在创新组织形式的过程中，现阶段应注重加强对专业大户和家庭农场的扶持和发展。有学者在总结发达国家的实践经验的基础上指出，家庭农场是小规模家庭经营走向现代化的必由之路。其原因在于，在面对农地撂荒、流转不畅等问题时，农民群体依然是承接土地流转的最主要群体，同时农村熟人社会的特点也有利于通过流转实现土地集中，且其诚信勤劳品质对比工商资本突出的逐利本质，更有利于保持耕地用途以及减少农地流转纠纷。在此基础上，可以因地制宜发展农民专业合作社、农业公司等多元化农业经营主体。
（二）构建农民有效参与的利益分享机制
构建新型农业经营体系给农民带来的益处是多方面的，除了通过发展新产业新业态吸引农民就业，发展农业生产社会化服务等，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》还提出了“总结土地经营权入股农业产业化经营试点经验，推广‘保底收益+按股分红’等模式。进一步完善订单带动、利润返还、股份合作等新型农业经营主体与农户的利益联结机制，让农民成为现代农业发展的参与者、受益者”。这其中的关键之处在于倡导契约精神、风险意识和合作共赢理念。农村集体经济组织和基层政府部门应为农民参与订单农业、流转土地经营权等提供法律服务，通过制订规范化合同、集体询价议价等方式，降低农民参与风险，助力小农户与现代农业的有机衔接。同时，根据党的二十大精神，要重视发展新型农村集体经济，让农村集体经济重新焕发生机。发展新型农村集体经济赋予了农村基本经营制度以新的内涵，体现了农村集体所有制实现形式的创新。新型农村集体经济具有财产基础公有性、组织载体多元性、产权和成员清晰性、治理机制科学性、利益分配多元性等法律特征。在其发展过程中，需要贯彻坚持农村集体所有制的法治底线、坚持维护农民根本利益的法治目标、坚持在法治轨道上推进市场化改革的法治理念。促进新型农村集体经济发展，还需要构建适应新型农村集体经济发展的主体模式、产权结构和治理体系。特别是要通过真正落实农民集体所有权、完善农民集体成员权体系、充分赋予农民财产权利，建立起真正符合市场要求的产权结构。同时，要加快建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，建立完善的土地经营权流转价格形成机制，从而构建起有利于新型农村集体经济发展的静态权利体系和动态权利流转机制。
（三）强化多层次的准入和监督机制
在构建新型农业经营体系和发展新型农村集体经济过程中，将工商资本引入农村，实现与农村资源的要素融合是主要途径。但工商资本如果运用不好，其逐利性可能反噬农业农村的发展。在实践中，违规套取财政补贴、弄虚作假享受税收优惠政策、拖欠农民土地经营权流转费、破坏土地生态环境、经营不善违约跑路等不良现象屡见不鲜，损害了农民和集体的利益，也影响了农业农村的发展。对此，首先应形成完善的准入机制，进一步明确土地经营权的“受让方须有农业经营能力或者资质”的条件要求。其次要加强全过程的日常监管，包括财产监管、财务监管、经营监管和收益分配监管等，特别要加强社会投资主体流转土地经营权全过程监管，防止违法改变土地用途。对于集体采取投资方式进行的混合所有制合作经营形式，因集体成员并不是新设立的新型经营主体的出资人或股东，不能直接参与经营决策和收益分配，但其仍应享有对其进行监督的权利，并可在农村集体经济组织内通过行使表决权、质询权、监督权等权利，使集体经济组织法定代表人和其他责任人员在代表本集体行使投资者权利时，充分维护本集体经济组织及其成员的合法权益。
结语
巩固和完善农村基本经营制度是一项系统性工程，需要从政治、经济、管理、法律等多领域统筹考虑。从私法上说，农村基本经营制度虽以家庭承包经营为基本表现，但其启动和发展均源于以集体所有权为核心的集体统一经营。这两者在发展过程中是相互交融、相互促进的。集体统一经营的稳健推进，将使得家庭承包经营有更加稳定的土地权利保障，并享受来自集体的收益分配和农业技术服务等公共产品；而家庭承包经营的持续发展，特别是土地经营权制度的完善，能够进一步丰富、提升集体经营模式和发展效能。虽然我国农村目前仍广泛存在统分失衡的状况，但随着《农村集体经济组织法》立法完成和农地权利制度的完善，以权利为纽带、要素流转为路径，通过构建新型农业经营体系和发展新型农村集体经济，可以使统分结合机制在我国未来农业农村发展中发挥更大的作用，并能够更好地促进乡村振兴战略目标的实现。
本文原载《法学家》2025年第1期。
