摘要：受自由调查观念的影响，传统理论更多强调行政调查权而忽视行政调查义务。为规制行政调查中的乱作为，有必要系统厘清行政调查义务的规范内涵。行政调查义务既包含作为义务，也涵盖不作为义务。行政行为的根据规范课予行政机关一般调查义务。其要求行政机关合义务地启动调查程序，并选择适当方法调查应作出行政行为的要件事实。行政行为的规制规范则对应行政机关的个案调查义务，该义务通常以法律明确规定的启动条件或措施授权为前提。行政机关违反调查义务原则上仅构成程序瑕疵，只有其同时导致实体违法时，法院才可能判决撤销行政行为、责令履行调查职责或判决国家赔偿。
关键词：行政调查 调查裁量 要件事实论 事实行为 程序违法
作者简介：陈靓雯，法学博士，华东师范大学法学院讲师。
一、问题的提出
“行政调查”作为一个学理概念，是指行政机关为作出决定而开展的信息收集活动，[1]其被定位为依附于行政行为的程序性强制措施。[2]然而，该术语并非规范意义上的法律概念，而是涵盖多种行政手段与行政程序的概念集合。[3]其表现形式不限于现场调查，亦包括行政检查、许可审查、风险调查、环境监测、信用信息收集及大数据采集等多种实践形态。正因其多样化的行为方式，运用传统行政行为理论分析行政调查的研究方法/进路存在局限性，[4]故学界逐渐转向权力授予、制度设计、程序违法及义务建构等多元视角，重新阐释行政调查的概念内涵和制度体系。
持“权力说”观点的学者以控权思想为指引，着重以一般行政法原则保护调查相对人的权利；[5]持“制度说”观点的学者在行政过程论视野下，以行政学的方法探讨如何完善调查过程的公开和参与制度；[6]持“程序说”观点的学者将行政调查化约为行政程序，并从行政行为违法事由的角度进行后果考量；[7]持“义务说”观点的学者则强调行政调查作为行政事实认定活动的本质。他们以行政调查义务的概念贯通实体法与程序法，指出违反行政调查义务的行为面临程序违法和实体违法的双重风险。[8]但是，过去持“义务说”观点的学者主要关注实践中的调查不作为现象，较少关注“行政调查义务说”对遏制调查乱作为的制度功能，且未充分揭示行政调查义务违反的程序瑕疵属性，存在过度调查的风险。
2024年《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》（国办发〔2024〕54号）从主体、事项、方式、标准和程序等方面对涉企行政检查提出了具体要求。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》也强调，深化“放管服”改革与优化营商环境，不仅要求完善涉企检查程序，还应加强重点领域执法，及时查处违法行为，从源头上预防违法风险。由此可见，无论是滥用还是逾越调查裁量权，都不符合法治要求。因此，在遏制乱检查的同时，也有必要对风险较高、可能造成严重危害的领域进行合理行政调查。在此过程中，作为违法评价基准的行政调查义务能够发挥贯通作用。然而，“概括调查义务说”“全面调查义务说”“法定调查义务说”“有条件调查义务说”等既有学说尚未对此提供体系化的解释方案。本文立足于广义的行政调查概念，尝试厘清行政调查义务的法理基础，并围绕其内含的规范要求、违反义务的法律后果等方面，对行政调查义务进行体系化的规范建构。
二、行政调查义务的法理基础
广义的行政调查不仅包括行政机关收集涉嫌违法行为证据的活动，也包括其为预防违法行为发生而进行的信息收集活动。但是，行政调查义务并不意味着行政机关负有不受限制的信息收集义务。为避免行政机关在履行行政调查义务过程中侵犯公民合法权益，行政调查义务必须具备特定规范基础。对此，理论上存在以下不同观点，需要加以辨析。
（一）组织规范作为行政调查义务基础之否定
有不少学者主张行政机关在作出行政行为前均负有“一般调查义务”。他们的分歧仅在于其应当具有何种法依据。其中，要求组织规范为一般调查义务基础的是“行政管理权说”和“职权调查义务说”，但两者都缺乏说服力。
1．管理权规范不能导出一般调查义务
有学者认为，一般调查义务源自行政调查权，而行政调查权附随于行政管理权。[9]此后，学者进一步主张行政调查权须有规范依据。[10]亦即，凡授予行政机关管理权的规范必然也课予其一般调查义务，此即“行政管理权说”。
“行政管理权说”所称之管理授权规范是指对行政机关管辖权的概括授权规范。[11]这属于组织规范的范畴，亦即有关行政机关的设置、掌管事务及机关关系的规范。[12]典型的组织规范主要包括地域管辖、事务管辖、级别管辖等规范。其有别于行为规范，后者决定了行政机关在管辖范围内具体能作出何种行为。[13]以药品监管领域为例，《放射性药品管理办法》第4条授权国务院药品监督管理部门负责全国放射性药品的监管工作，国务院国防科技工业部门负责有关方面的管理工作。若按照“行政管理权说”，则该管理权规范同时课予国务院部门对放射性药品的一般调查义务。然而，国家国防科技工业局在实践中并不享有放射性药品的一般调查权。放射性药品生产企业的许可审查权由省级药品监督管理部门和省级国防科技工业部门共同行使；放射性药品经营企业的许可审查权、放射性药品的违法调查权则被统一授予省级药品监督管理部门。[14]可见，在行政管理权与行政调查权分离的执法实践中，享有管理权的行政机关并不负有一般调查义务。
2．职权调查规范不能导出一般调查义务
单独授予行政调查权的规范是否必然导出一般调查义务？有学者认为，行政程序的职权调查主义要求行政机关承担一般调查义务，此即“职权调查主义说”。“职权调查主义说”又可细分为“概括调查义务说”和“全面调查义务说”两种学说。二者的差异主要体现在义务界定上，但均不具有理论说服力。
职权调查主义是指，行政机关应依职权调查事实真相，不受当事人主张的限制。[15]在大陆法系国家，行政程序广泛适用职权调查原则。例如，《德国联邦行政程序法》第24条第1款规定：“行政机关依职权调查事实，决定调查的方式与范围；不受行政参与人的陈述及证据申请的约束”。该条款在学理上被称为行政机关的“职权基础”，其属于仅分配行政任务而未授权行政机关干预基本权利的组织规范。[16]我国实定法中也存在这样的组织规范，如《江苏省行政程序条例》第42条第1款规定的“行政机关应当依职权调查事实”。但与德国不同的是，职权调查主义并未被确立为我国的一般行政程序原则。《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》未将行政调查作为行政许可或行政强制的必经程序。我国地方行政程序立法中也有多部未规定行政调查必经程序，如《湖北省行政执法条例》《吉林省行政执法条例》《山西省行政执法条例》等。
根据“概括调查义务说”，行政调查义务是指行政机关应“依职权”启动调查程序和依当事人申请必须“依法”启动调查程序。[17]“概括调查义务说”使用了“依职权”“依法”调查的表述。这意味着，行政机关有权依裁量启动调查程序，进而确定调查范围和选择调查方法。由此可见，“职权调查义务说”的本质是“调查裁量的授权说”。即使认为《江苏省行政程序条例》第42条第1款的职权调查原则授予了行政机关一般调查权，但据此推导出行政机关负有一般调查义务也是不妥的。因为这其实扩张了行政调查义务的主体且未考虑调查措施的实施问题。基于“职权调查义务说”，行政机关可能以履行一般调查义务之名行干预公民合法权益之实。因此，组织规范不能导出一般调查义务。
（二）根据规范作为一般调查义务的基础
如果组织规范不能作为行政调查义务的基础，那么是否存在其他规范能够作为一般调查义务的基础？“全面调查义务说”其实有所提示，只是需要对由此产生的一般调查义务内涵进行修正。
1．根据规范产生对要件事实的全面调查义务
持“全面调查义务说”观点的学者强调，行政机关作出行政行为前负有对要件事实的调查义务，以及不得逾越调查方法裁量界限的义务。[18]但这些义务能否从职权调查原则中产生，存在疑问。在学理上，对要件事实的全面调查义务源于法律优位原则的要求。[19]法律优位原则包含积极适用法律的诫命，而能够被适用的法律通常由构成要件与法律后果组成。只有满足要件事实符合性，行政行为才具有合法性。因此，法律适用必须以对要件事实的全面调查为前提。换言之，是行政行为的根据规范而非职权调查原则产生了全面调查义务。进而，由于行政行为均存在根据规范，全面调查义务就成为一项一般调查义务。
然而，这样会将一般调查义务的范围限定于行政行为的要件事实，进而引发调查范围是否具有裁量性的争议。德国学界对此长期存在分歧：有学者认为，行政行为的实体法根据确定了行政调查的范围，行政机关须穷尽可用的调查方法以达到所需的事实证明标准；[20]亦有学者主张，实体法根据仅划定了行政调查的外在框架。行政调查的强度受调查方法、时间、人力等因素影响，这种调查强度的裁量性意味着调查范围的裁量性。[21]笔者认为，调查范围并无裁量空间。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第70条的规定，行政机关若未收集行政行为所需的主要证据，则该行为将因主要证据不足而被判决撤销。这表明，行政机关负有对“主要证据”的调查义务。审判实践已形成共识，主要证据即行政行为所依据的实体法规范的构成要件事实。[22]至于行政成本等因素，仅属调查方法裁量中的考虑因素。当调查方法受限时，行政机关可通过调整对要件事实的证明标准来履行一般调查义务。证明标准的选择属于事实评估范畴，并不影响事实调查的范围。因此，存在的仅是调查方法或事实评估的裁量，而非调查范围的裁量。
2．根据规范产生对要件事实调查的无瑕疵义务
根据“全面调查义务说”，为履行对要件事实的一般调查义务，行政机关还须无瑕疵地选择调查方法、履行调查程序，此即合义务性裁量意义上的“一般调查义务”。
在比较法上，合义务性裁量论来源于1931年《普鲁士警察行政法》第14条第1款。该条款规定：“警察机关应当在法律框架内依据合义务的裁量采取必要的措施，以防止对公众或个人造成公共安全或社会秩序方面的危险”。合义务性裁量论强调行政机关即便获得法律授权，其裁量行使也受到法律义务的约束。[23]这里的法律义务包括“为公益行使裁量的义务”“受法律事实约束的义务”“遵循法规授权目的的义务”和“遵守裁量界限的义务”等。[24]其中，裁量界限的遵守义务是指裁量行为应遵守比例原则、平等原则等法律原则。这些法律义务正是理论上所称的“无瑕疵裁量的义务”，[25]其本质上是广义上的法对裁量授权条款的辐射作用，是与裁量授权同时产生的义务要求。如前所述，行政调查权的授予必须受特定调查范围———要件事实———的约束。因而，行政机关只能在要件事实的范围内行使调查程序启动、调查措施选择的裁量权。这意味着，无瑕疵裁量的义务其实是由行政行为的根据规范所课予的。
此外，有学者主张行政说明理由义务内含一般调查义务，但不同调查措施须具备不同的规范根据。[26]尽管说明理由义务通常可从依法律行政原则与正当程序原则中推导得出，[27]各国立法亦常在某些情形中免除说明理由。例如，《德国联邦行政程序法》第39条对授益行政行为和自动化行政行为未强制要求说明理由，然而该法第24条第1款明确规定行政机关在此类行为作出前仍须履行调查义务。[28]这表明，行政调查义务并不以行政说明理由义务为前提。即便在需要说明理由的情形中，调查结果应说明至何种程度，理论上仍存争议。[29]因此，更宜将行政调查义务视为行政说明理由义务的充分条件，而非必要条件。
总而言之，行政行为的根据规范能够产生两种意义上的一般调查义务，一是对行政行为要件事实的全面调查义务，二是对该要件事实调查的无瑕疵裁量义务。只有强调行政调查及行政调查义务的行政行为附属性，才能避免走向为调查而调查的“行政调查中心主义”。[30]
（三）规制规范作为个案调查义务的基础
在理论上，关于行政机关是否负有启动调查义务或采取特定调查措施义务，以及这些义务具体应如何履行的问题，均存在较大争议。笔者认为，这两种意义上的行政调查义务均以个案中规制规范的明文规定为前提。
第一，当个案存在明确要求行政机关启动调查或采取特定调查措施的义务规范时，个案调查义务当然成立。例如，根据《中华人民共和国海上交通安全法》第80条的规定，海事机构接到海上交通事故报告时负有启动调查义务。又如，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条的规定，当个案存在符合《中华人民共和国土地管理法》第45条土地征收的条件时，县级以上地方人民政府负有采取土地现状调查措施的义务。然而，当个案仅存在调查启动裁量、调查方法裁量的授权规范时，行政机关能否基于这些规范推导出启动调查义务或采取特定调查措施义务？
在理论上，不少学者主张，调查裁量的授权规范能够通过理论推演转化为个案调查义务。他们仅仅对具体的理论根据存在不同见解。例如，我国有学者认为，当满足调查请求权或调查裁量收缩的构成要件时，调查启动裁量能够转化为启动调查义务。[31]又如，德国有学者主张，将裁量收缩论与当事人的举证责任、正当程序原则相结合能够推导出行政机关采取诸如听取陈述申辩或举行听证的特定调查措施义务。[32]但笔者认为，这两种个案调查义务的独立性存在疑问。
以《防范和处置非法集资条例》有关调查启动裁量和调查方法裁量的规定为例。根据《防范和处置非法集资条例》第16条第2款的规定，非法集资查处部门应当“接受举报，及时依法处理”；根据该条例第19条的规定，涉嫌非法集资的，相关部门“应当及时”进行调查认定；根据该条例第21条的规定，相关部门调查涉嫌非法集资的行为时，“可以采取”入户调查、询问、查阅等多种调查措施。其中，该条例第16条第2款及第19条中“及时”“依法”措辞其实是授予了行政机关是否启动调查程序的裁量权；该条例第21条则是授予了行政机关选择调查方法的裁量权。
一方面，不应认为调查启动裁量的授权规范能够经由裁量收缩理论转化为独立的启动调查义务。只有当行政机关的实体决定裁量收缩进而产生实体决定义务时，启动调查义务才能够附随于实体决定义务产生。在审判实践中，当个案满足“被害法益的重大性+法益侵害+权限发动的期待可能性”的裁量收缩要件时，法院往往会认定行政调查程序应当启动。在这些案件中，调查裁量的收缩往往基于生命权、健康权、劳动权、集体土地财产权益等重大法益侵害产生。[33]但是，这与其说是调查裁量收缩产生的启动调查义务，不如说是实体决定裁量收缩的构成要件未完全满足。[34]事实上，启动调查义务在多数情况下被法院作为驳回判决的理由，法院的真正目的是否定原告关于行政机关履行实体决定义务的诉讼请求。[35]
另一方面，也不宜将裁量收缩论与当事人举证责任、正当程序原则相结合，推导出行政机关采取特定调查措施的义务。（1）依据“有利规范说”，当事人应当对使其有利的要件事实负举证责任。若行政机关拒绝接受当事人积极提供的证据，则可能导致当事人在事实认定上处于不利地位，故行政机关对此类证据负有接受义务。[36]该义务的存在并不依赖于调查方法裁量的授权规范。（2）正当程序原则所要求的“听取当事人陈述和申辩、听证”，不宜与作为行政调查手段的“听取当事人陈述”混同。否则，可能导致行政程序当事人客体化的理论风险。若行政机关仅在调查程序中基于正当程序原则听取当事人陈述，则意味着其在调查终结后、作出决定前无须再履行正当程序。[37]混同正当程序与调查程序的观点亦受到权威学者的明确反对。其指出，模糊正当程序的阶段性划分，将在事实上架空正当程序的理念。[38]事实上，我国审判实践都是基于正当程序原则，而非将听证义务解释为行政调查义务作出判决的。[39]
第二，若个案中存在明文规定的调查请求权规范，则应当承认相应的个案调查义务。例如，《防范和处置非法集资条例》第16条第1款赋予任何单位和个人举报涉嫌非法集资行为的权利，对此有关部门即负有审查举报材料的义务。在学理上，行政机关通过审查来自利害关系人、专家或其他机关的资料进行事实认定的活动，被称为理解型或合作型调查。[40]这类审查活动虽然强度较低，但是仍属于行政调查的范畴。当前我国的主流观点并不支持直接从调查请求权规范推导出个案调查义务。[41]然而笔者认为，若法律明确规定行政机关应依申请启动调查，则其必然负有接受申请并进行审查的义务。[42]可能的质疑在于，调查请求权作为附属于实体请求权的程序性公权利，难以单独获得救济，因此承认独立调查请求权的意义有限。[43]对此，笔者认为法定调查请求权所确立的个案审查义务，实质上是启动调查和采取特定调查措施义务的复合，其依附于依申请行政行为。否认该义务，将模糊依申请行政行为与依职权行政行为的界限，违背行政法理的基本认知。
基于此，只有当个案中存在明确的调查义务规范或调查请求权规范时，行政机关才负有个案调查义务。如果说《防范和处置非法集资条例》第30条是行政机关对非法集资行为作出行政处罚的根据规范，[44]那么第16、19、21条则作为规制规范，分别通过调查启动裁量、调查方法裁量及调查请求权的设定具体规制处罚权行使的过程。[45]亦即，行政行为的规制规范是个案调查义务的基础。
综上所述，行政行为作出前的一般调查义务来源于该行为的根据规范。其本质是，课予行政机关无瑕疵地启动调查以及选择调查方法，并对行政行为的要件事实进行全面调查的义务。个案调查义务则来源于行政行为的规制规范，其中包括法律明文规定的启动调查义务以及采取特定调查措施的义务。个案调查义务只是一般调查义务在程序启动和方法选择层面的例外。
三、行政调查义务的规范要求
在规范基础上证成的行政调查义务，包括一般调查义务与个案调查义务。二者共同构成对行政调查的规范性约束，贯穿调查程序启动、调查范围确定以及调查方法选择的全过程。一般调查义务是对行政调查活动的一般性要求：在要件事实的范围内，行政机关应当无瑕疵地履行调查程序，合理确定调查范围并选用适当的调查方法。个案调查义务则属于法定特殊情形下的例外要求，主要涉及调查程序的启动与调查方法的选择。
（一）行政调查义务对调查启动的要求
除非存在法定的启动调查义务，行政调查义务只要求调查启动裁量的行使无瑕疵。这主要表现为比例原则、平等原则对调查启动裁量权的约束。
第一，调查程序启动的裁量会受到比例原则的约束。其须符合目的正当性、手段必要性、手段适当性以及均衡性的要求。从正面观察，启动调查程序应当符合比例原则。虽然行政调查不具有行政处罚的制裁属性，但程序启动本身自带威慑效果。行政机关决定是否启动调查程序时，必须避免个人主观偏见、机械完成考核指标等不正当目的之影响。从反面观察，不启动调查程序也不能违背比例原则的意旨。行政机关不能以时间、财力、人手不足等经济原因拒绝启动调查程序。经济原因只是调查启动的考虑因素，不具有当然的优先性。[46]当涉嫌违法的行为对公民合法权益构成重大威胁时，若行政机关仅以经济原因拒绝启动调查，则不符合比例原则。
第二，调查程序启动的裁量也受到平等原则的约束。当存在多个调查相对人时，调查程序的启动应当符合禁止恣意原则以及行政自我拘束的要求。[47]禁止恣意原则要求行政机关不能选择性执法。当存在多个违法嫌疑人时，行政机关不能只对特定违法嫌疑人启动调查程序。例如，公安派出所收到某街道多家高档会所卖淫嫖娼的举报信息，却只对其中一家进行查处，这就违背了禁止恣意原则。行政自我拘束则表现为调查裁量基准对调查启动裁量的拘束力。[48]我国目前尚不存在约束调查启动裁量的专门裁量基准，但有地方政府的规范性文件规定了特定领域启动调查的考虑因素。例如，根据《云南省污染源自动监控电子督办规则》第5条的规定，当存在“涉嫌污染物排放超标”“未保证自动监测设备正常运行”等情形时，环境执法机构应当启动调查程序。
（二）行政调查义务对调查范围的要求
虽然行政机关在行政行为作出前负有对要件事实的全面调查义务，但是其在面对违法线索时通常无法预判应当作出的行为类型。这是否意味着行政调查义务对调查范围的限定要求落空？以下进行具体论述。
1．要件事实作为行政调查义务的范围
理论上基于调查目的和功能的不同，区别了责任调查与预防调查两种类型。[49]日常监督检查就属于预防调查。
行政调查义务对责任调查的范围具有直接约束作用。行政调查义务是司法视角下行政调查活动的规范性要求：行政机关在作出行政行为前，应当全面地调查行政行为的要件事实；如果它未经调查就作出行为就违反行政调查义务。但是，在执法视角下行政机关则会对所有可能作出行政行为的要件事实都展开调查。以事故责任调查为例，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第30条的规定，事故责任报告包含事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。其中，行政责任的认定与行政行为的作出相关。参考《国家食品安全事故应急预案》第2.2、2.6条关于事故调查组的组织规范，事故调查组是一个综合调查机构，其构成人员包括所有可能作出行政行为的机关人员。[50]这意味着，责任调查的范围包括所有可能作出行政行为根据规范的要件事实。亦即，所有竞合规范、辅助规范的要件事实都是责任调查的范围。因此，事故调查报告书才能成为事后行政处罚、工伤认定要件事实的证据材料。[51]
相反，行政调查义务对预防调查的范围只有间接约束作用。如果行政机关在日常监督检查过程中发现违法事实，就应当启动责任调查程序。例如，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第18条第1款的规定，市场监督机关“对依据监督检查职权”发现的违法线索，应当自发现之日起15个工作日内核查决定是否立案。在这个意义上，行政检查发挥着初步调查的作用。由此，行政检查和行政调查的核心差异在于调查范围是否具有特定性。[52]这种意义上的行政检查仅指日常监督检查、例行检查、专项检查，而不包括个案检查。个案检查与责任调查一样都是基于违法线索展开的，属于责任调查的方法，当然受到行政调查义务的约束。
值得注意的是，依申请调查程序中存在调查范围逐层推进的现象。如前所述，若存在调查请求权规范，则行政机关负有对举报材料进行书面审查的义务。唯有在调查请求权人涉及重大法益侵害进而导致行政实体决定裁量收缩时，行政机关才须启动实质性核查。关于核查的具体范围，审判实践中形成了两种观点：一是“请求内容说”，即行政机关应就请求权人提出的各项调查请求进行逐一核查；[53]二是“违法事实说”，即行政机关须对被举报人可能存在的所有违法事实进行全面核查。[54]笔者认为，“违法事实说”为行政机关施加了不合理的调查负担，行政机关既无能力、又无时间对每一起投诉举报案件进行事无巨细的排查。然而，“请求内容说”也不尽完美。有时，调查请求权人的请求内容会包含不属于行政机关调查权限范围内的事项。因此，较为妥当的处理方式是，将进一步核查的范围限于调查请求权直接指向的、行政机关权限范围内的行为要件事实。[55]
2．行政调查义务对要件事实的调查强度要求
行政机关对行政行为要件事实的调查应达到何种程度，才能满足“全面”之要求？这一问题本质上指向要件事实的调查强度。就此而言，行政机关应当通过调查对要件事实的存在形成内心确信。
内心确信的形成关涉证据证明力的判断与证明标准的选择，[56]这属于事实评估的范畴。然而，在行政程序中，事实调查与事实评估并非截然分离，而是呈现出动态循环的交互关系：行政机关往往需要在评估过程中不断补充调查，逐步形成对要件事实的内心确信。在理想状态下，行政机关应依据自由心证原则确定个案事实证明标准，并综合考虑行政行为对权益的影响程度、行为法律属性、调查启动方式及事实证明难度等因素。[57]我国实务界采取的是以法定证明为基础的自由心证模式，[58]即行政机关形成心证时，须兼顾《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第63条对不同证据证明力的法定要求。学界亦提出应根据行政行为的类型差异化设定证明标准的观点。59]但笔者认为，证明标准的选取应重点考虑行政行为对利害关系人权益的影响程度：行政行为对利害关系人权益影响越大，要件事实的证明标准越高。[60]若行政行为涉及权益冲突的利害关系人，行政机关须在个案中对各方利益进行权衡。以“夏善荣诉徐州市建设局行政证明纠纷案”[61]为例，尽管涉案《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第8条仅规定城建部门“对综合验收报告进行审查”，但法院认为，在第三人擅自改动房屋结构等行为严重威胁原告生存权益的情况下，即使涉及第三人的营业自由，行政机关也负有对综合验收报告各项基础事实进行“核查”的义务。
相反，若行政机关意图降低要件事实的证明标准，则其是否具有正当性？以“推定”这种降低证明标准的技术手段为例，“推定”的实质在于允许行政机关依据间接证据对要件事实的存在形成内心确信。[62]在法律明确允许行政机关采用推定技术的情况下，证明标准的降低自然具备正当性。例如，根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第47条的规定，当纳税人出现《中华人民共和国税收征收管理法》第35、37条所述情形时，税务机关有权“参照”当地同类行业中经营规模、收入水平相近纳税人的税负水平，通过合理方法“核定”其应纳税额。然而，“准法律推定”和“事实推定”的适用则伴随较多争议。例如，《最高人民法院关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》第5条实质上构成了“准法律推定”。作为司法规范性文件，其“变相授予”行政机关在取得间接证据条件时推定内幕交易行为成立的权力。笔者认为，尽管证明标准的选择原则上属于行政机关自由心证的范畴，但若“准法律推定”或“事实推定”的适用可能对公民权益产生不利影响，则必须具有法律授权。
值得注意的是，行政机关对要件事实的认定结果存在三种情形：确信要件事实存在、确信要件事实不存在以及事实真伪不明。当确信要件事实不存在时，行政机关不得作出行政行为；当事实真伪不明时，行政机关则须运用证明责任分配规则进行决断。行政机关形成确信的前提，正是排除了后两种状态。在审判实践中，法院会通过考察行政机关是否穷尽所有的调查方法来判断其排除确信的合法性。[63]但这并不意味着，行政机关负有对要件事实穷尽调查方法的义务。在案情清晰或者具备其他事实评估技术支撑的情形下，行政机关亦可在未穷尽调查方法时对要件事实成立形成确信。
（三）行政调查义务对调查方法的要求
除非法规范对特定调查措施作出明确规定，行政调查义务对调查方法的选择主要提出无瑕疵裁量的要求。该项裁量受到依法律行政原则、正当程序原则及比例原则的约束。
首先，依法律行政原则要求行政机关所采取的调查措施均须具备法律根据。在理论上，行政调查主要分为任意调查与强制调查两种模式。前者以行政相对人同意协力为前提，后者则附有保障其实施的强制性手段。无论选择何种调查模式，只要采取对人的调查措施就构成对公民个人信息权的干预。[64]若行政相对人拒绝配合调查，则行政机关可能基于不完整的事实对其作出不利决定，进而损害其实体权益。因此，即使是经行政相对人同意的任意调查，也应有最低限度的组织法根据。[65]然而，对于强制调查措施，学界普遍主张其必须有作用法上的明确授权。这意味着，强制调查不能仅依据一般的组织规范，而必须由强制措施的根据规范予以规定。例如，根据《中华人民共和国食品安全法》第105条第1款第2项的规定，行政机关有权对“可能导致食品安全事故的食品及其原料”采取“检验”措施。
其次，正当程序原则要求行政机关在采取负担性调查措施前听取当事人意见。[66]此外，近年学界也提出了两项可纳入广义正当程序范畴的程序约束。（1）行政调查原则上应遵循令状主义。[67]只是令状的形式存在争议。传统观点认为，除紧急情况或严密监管领域外，检查人员原则上须凭“检查证”而非执法身份证开展调查。[68]而2025年新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》第103条第1款等已授权警察在出示人民警察证时，即可检查违法嫌疑人的人身和物品。而《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第41条第1款也将非现场调查中的令状主义要求简化为公示调查设备的方位。（2）行政机关在调查结束后原则上应进行证据评估。例如，根据《行政处罚法》第41条第2款规定，电子设备收集的证据未经人工审核不得作为处罚依据。执法机关在审核时，也需评估证据的证据能力与证明力，并判断是否需要通过其他方法补充调查事实。[69]
最后，比例原则要求行政机关在选择调查方法时，必须对调查成本与后果进行衡量，并采用对利害关系人权益影响最小的适当措施。[70]这一点在《中华人民共和国个人信息保护法》第5、6条中亦有体现，其规定处理个人信息应当遵循正当、必要原则，目的必须明确、合理；应采取对个人权益影响最小的方式，且应限于实现处理目的的最小范围。因此，即便是任意调查，也须符合比例原则的要求。例如，当行政机关既可直接向当事人本人获取个人信息，也可以向第三人收集时，应当优先选择向当事人获取。此外，日常监督检查不属于行政调查义务的直接约束范围，但是其与后续的责任调查密切相关，且所收集的证据通常直接附于调查卷宗。因此，日常监督检查的具体方法同样应受比例原则约束。例如，《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》第4条要求：“能合并实施行政检查的，不得重复检查；能联合实施行政检查的，不得多头检查；能通过书面核查、信息共享、智慧监管等方式监管的，不得入企实施现场检查”。这些规定正体现了比例原则的内在要求。
总而言之，行政调查义务的规范要求涵盖调查程序启动、调查范围确定与调查方法选择三个层面。在程序启动层面，除法律明文规定外，行政机关须基于比例原则和平等原则综合裁量是否启动调查；在范围确定层面，行政调查应当涵盖所有可能作出行政行为的要件事实，并依行为对权益的影响确定调查强度；在方法选择层面，行政机关主要受依法律行政原则、正当程序原则、比例原则的约束，仅在法律明确授权时承担特定调查措施义务。
四、违反行政调查义务的法律后果
在司法审查中，行政机关违背行政调查义务，可能引发调查启动瑕疵、调查范围瑕疵、调查方法瑕疵等方面的法律后果。
（一）行政调查启动瑕疵的法律后果
行政调查启动的瑕疵主要表现为基于不正当目的或违反平等原则启动调查，以及无正当理由拒绝启动调查等情形。
当前，无瑕疵启动调查的义务在审判实践中尚未得到普遍认可，仅个别案件的裁判理由支持调查启动瑕疵导致行政行为违法。在“张某某诉某区城市管理局撤销行政处罚案”[71]中，被告出于“以拆迁促拆迁”的不正当目的，将原告未达成补偿安置协议的房屋认定为违章建筑并作出行政处罚。该行政处罚被法院撤销，根本原因在于被告启动调查程序缺乏正当目的。但是，该瑕疵也可视为行政处罚本身的实体瑕疵。在“世界国际绿色联盟食品质量认证中心诉北京市工商局经济技术开发区分局纠正行政登记案”[72]中，被告以原告企业名称引人误解为由，依职权启动纠正程序，导致原告在信用公示系统中只有信用代码而无企业名称。原告主张，市场上存在多个名称相似主体，被告仅针对其启动纠正程序，属于选择性执法，违反平等原则。基于企业名称确应纠正的事实，法院判决确认该处罚决定违法。由此可见，调查启动瑕疵只有在引发实体行为违法时，才产生相应裁判后果。
而在启动调查义务成立的情况下，原告可通过履职诉讼请求行政机关履行相应义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第91条的规定，法院往往会在以下两种情形中责令行政机关启动调查程序：[73]一是原告诉请被告履行实体决定义务，但事实尚须进一步调查；二是原告诉请被告履行调查义务，且其调查请求权成立。在“王某诉银川市兴庆区劳动保障监察大队不履行法定职责案”[74]中，原告申请被告查处第三人未为其缴纳员工社保就将其辞退的违法行为，被告收到申请后始终未答复。根据《劳动保障监察条例》第4条、《银川市劳动保障监察条例》第5条有关市级人力资源和社会保障部门劳动监察权的规定，法院认定被告负有处理职责并责令重作。值得注意的是，若法院默许行政机关在诉讼中的补充调查权，则行政机关违反启动调查义务的行为通常仅被确认违法。例如，在“赵永天诉凤阳县武店镇政府行政不作为案”[75]中，根据《凤阳县2012年农村危房改造工作实施方案》，被告镇政府在收到村委会危房认定的申报后，负有现场核查并上报审批的法定义务，但其完全未履行该审核职责。法院基于被告在诉讼期间已补充核查并作出不予通过决定，最终仅判决确认违法。当然，若该案件系由检察机关提起行政公益诉讼，则法院有可能判决行政机关履行实体决定义务。[76]
与此同时，原告亦可对行政调查不作为造成的权益损害提起国家赔偿。通过对《中华人民共和国国家赔偿法》第3、4条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条的体系解释可知，行政机关的启动调查义务能够构成国家赔偿的请求权基础。然而，在审判实践中，该项义务通常并非独立的赔偿根据，而多与实体决定义务共同作为国家赔偿的事由。在“张美华等五人诉天水市公安局麦积分局行政不作为赔偿案”[77]中，最高人民法院指出，被告因“违法拖延出警、未及时履行保护公民人身安全的义务”而应承担相应赔偿责任。根据《中华人民共和国人民警察法》第21条的规定，公安机关不仅负有对于应当立即救助的公民进行实体救助的义务，而且负有对于公民报警案件进行及时查处的启动调查义务。由于启动调查义务通常被实体救助义务吸收，因此其一般不作为独立的赔偿事由。
（二）行政调查范围瑕疵的法律后果
行政调查范围的瑕疵主要指行政机关未充分履行对行政行为要件事实的全面调查义务，导致行政行为的事实认定瑕疵。
若后续作出的是负担行政行为，则行政机关完全未调查要件事实将直接导致该行为被撤销。在“张某诉上海某交警支队行政处罚案”[78]中，被告仅以发生交通事故的事实为基础，认定原告存在妨碍安全驾驶的行为并对其处以罚款。法院认为，该处罚缺乏事实依据，构成证据不足、适用法律错误，并判决撤销。若行政机关未充分调查要件事实，且涉案行政行为的根据规范包含不确定法律概念或效果裁量规定，则法院同样会判决撤销。在“王某诉旬阳市交通运输局罚款案”[79]中，被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第63条，将原告接送邻里子女的行为认定为“擅自从事道路运输经营”并对其作出处罚。法院则指出，原告行为不具备《道路旅客运输及客运站管理规定》第3条所要求的“商业性”，因主要证据不足、适用法律错误，故应予撤销。上述两种情形不仅仅属于证据不足，更涉及法律适用错误。这表明，相关后果实质上是因行政行为本身的实体违法性所致的。
若行政机关作出的是拒绝授益行政行为，则其未全面调查要件事实将导致该行为被撤销并责令重作。以“郑某国诉乐山市人力资源和社会保障局行政批复案”[80]为例，原告主张被告未核实其提交的劳动关系证明，请求撤销不予批准决定并责令批准。根据《关于印发〈四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则〉的通知》，原告所提交的劳动关系证明直接关系到其是否满足提前退休的主体要件。法院因此认定，被告负有对该要件事实进行核查的义务，并以证据不足为由判决撤销不予批准决定，并责令行政机关重新对郑某国申请作出调查处理。另一方面，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第23条的规定，若行政机关已履行“审慎审查义务”，则即便行政行为存在事实认定瑕疵，也不承担损害赔偿责任。然而，将纯粹程序性的行政调查义务作为豁免实体违法责任的事由在法理上存有疑问。因此，有必要将所谓“审慎审查义务”理解为包含无瑕疵裁量的一般调查义务，将比例原则等实体标准注入“审慎”的内涵，以避免程序义务的滥用。
值得注意的是，有学者指出，行政机关在作出负担行为前未全面调查要件事实，将在撤销诉讼中因举证不能而承担不利后果。[81]这种观点与我国《行政诉讼法》第34条第1款关于被告承担举证责任的规定相契合，也体现了“先取证后裁决”原则。[82]然而，该观点在实践中的意义有待考量。根据《行政诉讼法》第34条第2款的规定，行政机关未履行该责任被视为“没有证据”。在事实尚需调查时，法院只能根据《行诉法解释》第91条的规定判决重作。这事实上将导致循环诉讼，不利于行政争议的实质性化解。虽然我国当前原则上禁止被告在诉讼中为证明行政行为合法性而补充证据，[83]但若法院能允许被告在一定条件下补充证据则更符合诉讼经济原则的要求。即使认可行政机关在调查义务范围内承担举证责任，在事实真伪不明时其亦应遵循“有利规范说”分配客观证明责任。[84]因此，将调查范围瑕疵仅视为程序违法事由，更符合行政诉讼的实际运作。
（三）行政调查方法瑕疵的法律后果
行政调查方法的瑕疵常见于采取的调查措施违反法律规定以及调查措施的选择违反比例原则等情形。
在审判实践中，调查措施违法的法律后果主要表现为两种实体裁判结果：其一，行政机关未经授权采取强制调查措施并造成行政相对人权益受损的，被判决承担国家赔偿责任。例如，在“张和平诉宜昌市公安局夷陵分局非法拘禁致人伤害行政赔偿案”[85]中，被告在留置期满后仍然无证据继续关押原告并致其人身损害的，法院确认该措施违法并判决赔偿。其二，行政机关采取经授权的调查措施，但其实施行政调查的程序违法，此时行政行为往往被确认违法并在判决理由中指正。在“刘东诉莱西市公安局行政处罚案”[86]中，被告仅派一名辅警对原告进行询问和吸毒检测，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第52条等有关办案人数的规定。但是，因为原告吸毒的违法事实有其他证据印证，所以法院认为程序瑕疵未对原告权利义务产生实质影响，仅确认违法并予指正。
调查措施违法其实也会产生证据法上的不利后果，即非法证据排除。其规范基础是《行政诉讼法》第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。《行诉法解释》第43条将该款的“非法手段”进一步界定为严重违反法定程序，违反法律强制性规定且侵害他人合法权益，采取利诱、欺诈、胁迫、暴力等方式取得证据的情形。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57、62条还补充规定了采取偷拍偷录的取证手段、鉴定意见程序严重违法等“不能作为定案依据”“不予采纳”的其他情形。但笔者认为，应当将《行政诉讼法》第43条第3款的“非法手段”限缩解释为缺乏根据规范的强制调查措施，唯此情形下取得的证据才应予排除。非法证据排除的本质在于否定证据能力，[87]其法理基础在于规范保护目的理论。[88]基于此，证据瑕疵的本质是程序瑕疵，而程序瑕疵的法律后果取决于规范的保护目的及侵权的严重性。据此，经由无授权依据的强制调查措施收集的证据应予排除，通过偷拍、偷录等侵权程度较轻的手段获取的证据只需裁量排除，鉴定意见、电子证据等轻微程序瑕疵的证据可经补正或合理解释后恢复证据能力。[89]然而，在我国的行政审判实践中，倾向于规避非法证据排除规则适用的情况并不少见。[90]
至于调查措施的选择违反比例原则的情形，同样仅在导致行政行为实体违法时该行为才会被撤销。[91]在“赵春华诉北京市通州区生态环境局行政处罚及通州区政府行政复议案”[92]中，被告未作防疫准备即强行破锁进入原告养殖场检查，法院认为该调查措施的选择不合比例。但是由于原告非法排污的证据确凿，法院仍然驳回原告诉讼请求。也即，调查方法裁量不当只有在影响行政行为的实体合法性时，才会产生不利法律后果。
五、结语
行政调查义务是从属于行政实体行为的程序性义务。依据行政法理，可分为一般调查义务与个案调查义务。一般调查义务要求行政机关在作出行政行为前，必须全面调查行政行为的要件事实，并无瑕疵地裁量启动调查程序和选择调查方法。与行政行为效果裁量的收缩理论相比，调查裁量收缩的空间较为有限。因此，仅在法有明文规定时，行政机关才负有启动调查或采取特定调查措施的个案义务。行政调查义务具有明显的附属性，违反该义务一般仅构成程序瑕疵；只有在该程序瑕疵同时引发后续行政行为的实体违法时，才会导致撤销行为、责令履行调查职责乃至承担国家赔偿责任等法律后果。该义务主要适用于责任调查领域，而对预防调查具有间接约束力。在预防调查中，若行政机关拟对调查相对人作出行政行为，则必须转入责任调查程序，从而直接受到行政调查义务的约束。本文对行政调查义务的体系化阐释，不仅旨在回应规范调查乱作为的现实需求，而且尝试贯通行政实体法、行政程序法与行政诉讼法，推动行政法学理从侧重“权力”视角转向重视“规范”建构的教义学努力。
【注释】
基金项目：中国法学会宪法学研究会志同法治基金宪法学青年学者研究项目
[1]参见[日]盐野宏：《行政法总论》（第6版），杨建顺译，北京大学出版社2025年版，第213页；[德]汉斯·J．沃尔夫、[德]奥托·巴霍夫、[德]罗尔夫·施托贝尔：《行政法》第2卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第196~197页。
[2]参见王贵松：《行政强制措施的谱系》，《清华法学》2022年第6期。
[3]参见余凌云主编：《行政调查的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2014年版，第7页。
[4]参见王周户：《行政调查活动的法律程序分析——以相关法律制度规定为样本》，《行政法学研究》2011年第4期。
[5]参见王麟：《行政调查中权力的可能边界》，《法律科学》（西北政法大学学报）2008年第6期。
[6]参见周佑勇：《作为过程的行政调查——在一种新研究范式下的考察》，《法商研究》2006年第1期。
[7]参见宋华琳：《行政调查程序的法治建构》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期。
[8]参见徐庭祥：《论行政机关的全面调查义务及其司法审查——以苏嘉鸿诉中国证监会行政处罚和行政复议决定案为例》，载章剑生主编：《公法研究》第20卷，浙江大学出版社2020年版，第158页。
[9]参见许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述（1949-1990）》，法律出版社1991年版，第307页。
[10]参见黄学贤：《行政调查及其程序原则》，《政治与法律》2015年第6期。
[11]参见胡建淼：《行政法学》（第4版），法律出版社2015年版，第524页。
[12]参见[日]盐野宏：《行政组织法》（第5版），杨建顺译，北京大学出版社2025年版，第6页。
[13]参见王贵松：《行政组织的法律保留》，《法律科学》（西北政法大学学报）2023年第6期。
[14]参见《国家药监局综合司、国家国防科技工业局综合司关于做好放射性药品生产经营企业审批和监管工作的通知》（药监综药管[2021]73号）第2、3、11条。
[15]参见吴庚：《行政法之理论与实用》（增订8版），中国人民大学出版社2005年版，第354页。
[16]Vgl.Engel/Pfau,in:Mann/Sennekamp/Uechtritz,VwVfG Groβkommentar,2.Aufl.,2019，§24,Rn.14．
[17]参见余凌云：《行政调查三题》，《浙江学刊》2011年第2期。
[18]参见徐庭祥：《论行政机关的全面调查义务及其司法审查——以苏嘉鸿诉中国证监会行政处罚和行政复议决定案为例》，载章剑生主编：《公法研究》第20卷，浙江大学出版社2020年版，第149、151页。
[19]Vgl.Bettina Spilker,Beh?rdliche Amtsermittlung,2015,S.51ff．
[20]Vgl.Alexander Schink,Amtsermittlung und Gefahrerforschung-Polizeiliche Eingriffsbefugnisse bei Verdachtslagen,DVBl 1989,S.1183．
[21]Vgl.Schneider,in:Schoch/Schneider,VwVfG Kommentar,7.Aufl.,2025，§24,Rn.59,131．
[22]参见最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（上册），人民法院出版社2018年版，第421页。
[23]Vgl.Guy Beaucamp,Ermessen der Verwaltung:Frei?Pflichtgem?β?Reduziert?Intendiert？–Eine Bestandsaufnahme,JA 2006,S.74ff．
[24]Vgl.Ehmke Horst，“Ermessen”und“Unbestimmter Rechtsbegriff”im Verwaltungsrecht,1960,S.13ff．
[25]Vgl.Hans Peter Schmatz,Die Grenzen des Opportunit?tsprinzips im heutigen deutschen Polizeirecht,1966,S.133．
[26]参见周佑勇：《作为过程的行政调查——在一种新研究范式下的考察》，《法商研究》2006年第1期。
[27]参见王贵松：《论行政裁量理由的说明》，《现代法学》2016年第5期。
[28]参见查云飞：《自动化行政中的事实认定——以〈行政处罚法〉第41条为中心》，《行政法学研究》2024年第2期。
[29]参见宋华琳：《英国行政决定说明理由研究》，《行政法学研究》2010年第2期；章剑生：《论行政行为说明理由》，《法学研究》1998年第3期。
[30]参见陆伟明：《行政调查中心主义》，知识产权出版社2017年版，第45页。
[31]参见宋华琳：《行政调查程序的法治建构》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期；赵银翠、杨丽：《论行政调查职责的义务化》，《中共山西省委党校学报》2018年第3期。
[32]Vgl.Schenk,in:Obermayer/Funke-Kaiser,VwVfG Kommentar,6.Aufl.,2021，§24,Rn.148．
[33]参见最高人民法院（2017）最高法行再51号行政判决书、四川省成都市中级人民法院（2021）川01行终282号行政判决书。
[34]Vgl.Schmitz,in:Stelkens/Bonk/Sachs,VwVfG Kommentar,10.Aufl.,2023，§22,Rn.10．
[35]参见最高人民法院（2017）最高法行申281号行政裁定书。
[36]Vgl.Schenk,in:Obermayer/Funke-Kaiser,VwVfG Kommentar,6.Aufl.,2021，§24,Rn.96．
[37]《中华人民共和国行政处罚法》第44条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”
[38]参见翁岳生编：《行政法》下册，中国法制出版社2009年版，第938~939页。
[39]参见《张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案》，《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第3期。
[40]Vgl.Bauer u.a.,Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government Kommentar,2.Aufl.,2014，§24,S.391．
[41]参见赵宏：《保护规范理论在举报投诉人原告资格中的适用》，《北京航空航天大学学报》（社会科学版）2018年第5期。
[42]参见[德]汉斯·J．沃尔夫、[德]奥托·巴霍夫、[德]罗尔夫·施托贝尔：《行政法》第2卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第216页。
[43]Vgl.Ramsauer,in:Kopp/Ramsauer,VwVfG Kommentar,24Aufl.,2023，§24,Rn.37．
[44]《防范和处置非法集资条例》第30条规定：“对非法集资人，由处置非法集资牵头部门处集资金额20%以上1倍以下的罚款。”
[45]参见[日]藤田宙靖：《行政法总论》上卷，王贵松译，中国政法大学出版社2023年版，第58页。
[46]参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第27页。
[47]参见周佑勇、伍劲松：《行政法上的平等原则研究》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2007年第4期。
[48]参见余凌云：《对不确定的法律概念予以确定化之途径——以警察盘查权的启动条件为例》，《法商研究》2009年第2期。
[49]参见王贵松：《安全事故的行政调查——以调查目的的类型化为视角》，《东方法学》2022年第5期。
[50]参见山东省高级人民法院（2024）鲁行终94号行政判决书。
[51]参见厦门海事法院（2021）闽72行初10号行政裁定书。
[52]参见叶必丰：《行政检查体制的法治优化》，《法学》2025年第4期。
[53]参见《罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案》，载《最高人民法院关于发布第15批指导性案例的通知》，《中华人民共和国最高人民法院公报》2017年第6期。
[54]参见北京市第二中级人民法院（2018）京02行终1556号行政判决书。
[55]参见江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行终185号行政判决书。
[56]参见陈瑞华：《以限制证据证明力为核心的新法定证据主义》，《法学研究》2012年第6期。
[57]参见徐继敏编著：《行政程序证据规则与案例》，法律出版社2011年版，第87页。
[58]参见曹恒民：《行政诉讼中证明标准的重构》，《法学杂志》2012年第8期。
[59]参见梁凤云、武楠：《关于行政诉讼证据证明标准的几个问题》，《法律适用》2002年第8期。
[60]参见北京市第一中级人民法院（2018）京01行终378号行政判决书。
[61]参见《夏善荣诉徐州市建设局行政证明纠纷案》，《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第9期。
[62]参见王雄飞：《论事实推定和法律推定》，《河北法学》2008年第6期。
[63]参见上海市第三中级人民法院（2022）沪03行终530号行政判决书。
[64]参见张翔：《个人信息权的宪法（学）证成——基于对区分保护论和支配权论的反思》，《环球法律评论》2022年第1期。
[65]参见汤俪瑾：《论行政调查权的授予》，《行政法学研究》2012年第4期；周佑勇：《作为过程的行政调查——在一种新研究范式下的考察》，《法商研究》2006年第1期。
[66]参见周佑勇：《司法判决对正当程序原则的发展》，《中国法学》2019年第3期。
[67]参见汤俪瑾：《论行政调查正当程序中的令状主义原则》，《政法论坛》2012年第1期。
[68]参见张咏：《论行政检查启动的规范化路径——以警察行政检查为例证》，《行政法学研究》2020年第2期。
[69]参见查云飞：《自动化行政中的事实认定——以〈行政处罚法〉第41条为中心》，《行政法学研究》2024年第2期。
[70]Vgl.Kallerhoff/Fellenberg,in:Stelkens/Bonk/Sachs,VwVfG Kommentar,10.Aufl.,2023，§24,Rn.37．
[71]参见江西省九江市中级人民法院（2022）赣04行终67号行政判决书。
[72]参见北京市大兴区人民法院（2018）京0115行初191号行政判决书。
[73]这种判决往往以责令重作判决的形式表现出来，其实质内容是针对事实行为的履行判决。参见王贵松：《事实行为的行政诉讼》，《中外法学》2025年第1期。
[74]参见宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2023）宁01行终63号行政判决书。
[75]参见《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日。
[76]参见湖北省宜都市人民法院（2017）鄂0581行初12号行政判决书。
[77]参见《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日。
[78]参见上海市第二中级人民法院（2020）沪02行终325号行政判决书。
[79]参见陕西省安康铁路运输法院（2022）陕7101行初68号行政判决书。
[80]参见四川省乐山市中级人民法院（2017）川11行终77号行政判决书。
[81]参见余凌云、周云川：《对行政诉讼举证责任分配理论的再思考》，《中国人民大学学报》2001年第4期。
[82]参见梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第208~209页。
[83]参见《中华人民共和国行政复议法》第46条，《中华人民共和国行政诉讼法》第35、36、39、40条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22、23条。
[84]参见王贵松：《行政诉讼举证责任的再分配》，《法制与社会发展》2024年第6期。
[85]参见湖北省高级人民法院（2000）鄂行终字第14号行政判决书。
[86]参见山东省青岛市中级人民法院（2019）鲁02行终707号行政判决书。
[87]参见卞建林：《排除非法证据的制度反思》，《当代法学》2023年第3期。
[88]参见周翠：《民事非法证据排除的规范解释与实务观察》，《中国法学》2020年第3期。
[89]参见李学军、刘静：《瑕疵证据及其补救规则的适用》，《清华法学》2020年第5期。
[90]参见张硕：《行政诉讼非法证据排除规则适用的困境与出路——以218份裁判文书为样本》，《行政法学研究》2018年第6期。
[91]Vgl.Hermann Hill,Verfahrensermessen der Verwaltung,NVwZ 1985,S.452．
[92]参见北京市通州区人民法院（2019）京0112行初135号行政判决书
