内容提要：行政执法权下沉乡镇街道改革实践的不断开展，展现出国家强化基层执法与提升治理效能的目标期待。但是，行政执法权下沉却导致“治理负荷”的产生，基层执法面临合法性压力，权力下放与承接主体间的沟通成本陡增，乡镇街道在获得执法权的同时也承受了更多的执法负担。从本质上看，“治理负荷”反映了我国当前国家能力不足的窘境，国家法律制度的供给能力、执法权下沉的激励强度、乡镇街道执法的基础能力均有所欠缺。对此，须充分认识法律改革与国家能力之间的关系，运用法律与政策手段重塑行政执法权下沉的国家能力基础，实现行政执法权下沉法律制度的精细化，构建科层与市场相结合的激励机制，以提升激励强度，强化乡镇街道执法的人员配置及其物质保障。
关键词：行政执法权下沉/ 综合执法/ 国家能力/ 乡镇街道/
原文出处：《学海》(南京)2025年第3期 第167-177页
作者简介：孟融，吉林大学法学院副教授(长春 130012)。
标题注释：本文系国家社会科学基金重点项目“合宪性审查机关的宪法说理研究”(项目号：22AFX006)的阶段性成果。
问题、框架与进路
近年来，行政执法权下沉乡镇街道的改革正在如火如荼地开展。党的二十届三中全会明确提出：“健全乡镇(街道)职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇(街道)服务管理力量。”①这既为我国行政执法权下沉改革指明了方向，也反映了国家强化基层治理的目标期待。从这一目标期待出发审视行政执法权下沉的现状，会发现此项改革过程中仍然存在一些实践问题。例如，一些地方为追求执法权下沉的政绩而“一刀切”式地将权力下沉，忽视了部分乡镇街道无力承接下沉而来的权力这一现实；又如，一些地方为追求权力下沉效率而突破了法治框架，权力下沉的有效性与合法性张力明显。事实上，行政执法权下沉虽然属于法律改革，但在本质上却是国家治理的一次重要尝试。党的二十届三中全会提出的改革目标以及当下改革实践暴露出的问题，均在不同程度上反映了行政执法权下沉所必须具备的国家能力基础。可以说，行政执法权下沉改革从根本上反映的是国家能力问题。
当前国内有关“行政执法权下沉”的研究主要呈现出两种进路：第一种进路聚焦于行政执法权下沉的规范性与合法性问题，如以《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第24条为依据，讨论行政处罚权下沉至乡镇街道的规范意涵及其合法化路径；第二种进路针对乡镇街道执法问题进行法律社会学层面的微观阐释，这类研究较为关注基层执法机制的运转过程，以及乡镇街道的执法权力配置等问题。两种进路各有特点，前者侧重规范分析；后者则关注经验研究。总体上，现有研究更多将眼光聚焦于法律系统内部，未论及行政执法权下沉改革所具有的国家属性。行政执法权能够合法、有效下沉的关键在于要有充足的国家能力为其提供支撑和保障，现有研究缺少对此项改革背后法理命题的抽绎。对此，本文拟结合这两类研究的特点和优势，在兼顾规范性和技术性分析的同时，提出并论述“行政执法权下沉的国家能力基础”这一理论命题。
“国家能力”既是本文的理论视角，也构成实践中国家推进各项改革的必要基础。就国家能力学说的发展而言，存在两条分支：第一，从“国家-社会”互动的角度分析国家能力，包括对国家自主性的强调、国家对社会的“嵌入”以及两者的治理性互赖等。②目前，对我国影响较大的当属迈克尔·曼提出的“基础性权力”概念，③以及王绍光在此基础上主张的八种基础性国家能力命题。④第二，从“委托-代理”关系的角度理解国家能力，这类研究主要关注作为代理人的地方政府在执行中央决策过程中的治理成本、策略反应与激励机制的设计等问题。如周雪光对我国国家治理逻辑的阐释，⑤周黎安提出的“行政发包制”的治理命题。⑥这两个分支的研究在关注点上虽有不同，但在关注的问题域与核心指向上却具有内在的一致性。“行政发包制”作为我国典型治理机制，同“基础性能力”之间存在内在联结与互动关系，只有在发包体制下，地方政府在获得足够的“激励强度”，且拥有较强的基础性能力时，一项法律改革才更容易获得成功。⑦换言之，将行政发包制中蕴含的“代理人”及其激励强度问题同对基础能力的分析相结合，能够更为全面、立体地理解国家能力的理论内涵，也能更加有效地解释我国法律改革实践中的一些治理性难题，为我国当前行政执法权下沉改革的分析提供理论框架。
基于此，本文将以“激励强度”和“基础能力”作为国家能力理论框架的主要内容；在我国推进全面依法治国的背景下，本文还将“法治(法律制度供给能力)”作为国家能力的组成部分加以分析，以揭示我国行政执法权下沉改革所亟须的国家能力基础。本文对“行政执法权”的讨论，将以实践中权力下沉数量最多的行政处罚权为主要分析对象，也涵括执法权下沉实践中出现的诸如行政强制权、行政检查权和行政许可权这类虽数量不多、但又相当普遍的权力类型。⑧在上述界定的基础上，本文将从以下三个方面论证：首先，阐释国家治理背景下行政执法权下沉的改革实践，总结此项改革的国家属性；其次，揭示行政执法权下沉后产生的“治理负荷”，剖析在这一过程中所暴露出的国家能力不足问题；最后，提出实现行政执法权下沉的国家能力之维，在理论上指明强化国家能力的基本方案与未来执法权下沉改革的基本方向。
行政执法权下沉的改革实践及其国家属性
行政执法权下沉改革是基于国家顶层设计，以自上而下的方式推动的。从此项改革的实践外观来看，行政执法权下沉的权力配置模式对于纠正基层违法现象、提升基层执法的有效性具有重要意义。然而，深入探究此项改革的本质，可以发现行政执法权下沉是国家为实现治理体系和治理能力现代化而进行的重要尝试，具有明显的国家属性。
(一)行政执法权下沉的实践素描
就改革模式而言，行政执法权下沉遵循的是“政策驱动-法律调适”的模式。行政执法权下沉主要针对的是基层执法中的执法权“悬浮化”问题，其最初作为一项政策议题而被提出，由政策驱动并逐步推演展开。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出了执法重心下移、充实基层执法的目标；同年，中共中央、国务院印发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》更为详尽地指出了下移执法重心的任务，提出市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确提出“以乡镇和街道名义开展执法工作”的改革举措，逐步实现“基层一支队伍管执法”。在政策驱动改革的背景下，⑨2021年修订的《行政处罚法》第24条将这一改革成果法律化，并对改革过程中的问题予以调适。其中，《行政处罚法》第24条第1款规定了行政执法权下沉的“决定主体”与“适用条件”，以及对乡镇街道的执法情况予以“定期评估”等内容，昭示着此项改革步入法定化阶段。⑩此后，执法权下沉的实践迅速在各地全面铺开。
根据《行政处罚法》第24条第1款规定，省、自治区、直辖市可以决定将县级人民政府部门的行政处罚权“交由”乡镇街道行使。从实践呈现来看，行政执法权下沉表现为派驻、委托与授权三种面向：第一，派驻执法。派驻执法主要指县(区)级执法部门将执法力量派驻至乡镇街道，派驻人员由乡镇街道统一进行管理，但仍然以原机关的名义对外执法。派驻执法更为便捷和高效，但并未触及不同部门之间的权力转移，如浙江就有相当一部分执法权下沉是通过派驻方式实现的。(11)第二，委托执法。委托执法是一种常见的执法模式，其是基于权力行使的便利性、专业性需要，以通过“纵向到底、横向到边”的方式确保行政权运行的可及性。(12)同派驻执法类似，委托执法也未使执法权由县(区)级执法部门转移至乡镇街道手中，作为受委托人的乡镇街道须以委托人名义开展执法活动。第三，授权执法。授权执法与此次行政执法权下沉改革的精神最为契合，执法权在县(区)级执法部门与乡镇街道之间发生了转移，乡镇街道获得县(区)级执法部门的执法权并以自己的名义开展执法活动。目前，国内大部分地区执法权下沉的授权是通过“省级决定+下放权力清单+具体下放决定+乡镇名义行使”的模式来实现的，(13)乡镇街道因授权而取得了执法主体资格。
(二)行政执法权下沉改革的国家属性
一方面，行政执法权下沉是国家治理资源优化配置的一种表现形式。以行政执法权下沉为主要内容的综合行政执法体制改革，是完善国家治理体系的关键举措，(14)也是国家对作为治理资源的行政执法权进行优化配置的重要表现。吉登斯在对民族国家以及“权力与支配”关系进行论述的过程中主张，“必须把权力同资源联系起来”。(15)事实上，执法权是国家权力体系中的一种重要资源，将执法权下沉至乡镇街道反映了国家对权力行使主体及空间的重新调配，以实现对基层局部支配性权力关系的重建。(16)从权力资源优化配置的角度看，乡镇街道在获得执法权后将成为行政执法的适格主体，权力下放后的县(区)级执法部门便能从微观的执法事务中“解放”出来，集中有限资源行使行政规划、行政指导、行政监督等中观意义上的权力。(17)从执法权下沉的事项来看，与基层生活密切相关的环境资源保护、民政市政、公共卫生、公共安全等内容较多，反映了权力下沉尽可能“贴近基层”的实用性特征，展现了国家赋权基层执法主体以实现行政执法资源优化配置的逻辑思路。
另一方面，行政执法权下沉的最终落实与实施须以国家能力为基础。行政执法权下沉改革与国家优化治理资源配置的目标能否实现，关键在于是否有足够的国家能力为基础以承载此项改革实施。也就是说，行政执法权下沉改革成功与否的核心，在一定程度上取决于我国当前所具有的国家能力的强弱。这又主要涉及三个方面的内容：其一，国家推行此项改革的合法性供给能力。在推进全面依法治国的背景下，所有改革事项均应在法治的框架下展开，行政执法权下沉的改革实践也不例外。在此过程中，国家必须给予其必要的合法性供给，从而保证此项改革符合法治的基本要求。其二，国家在纵向层面的政策及法律实施能力。政治学家福山将国家能力归结为“清晰透明地计划和执行政策和法律的能力”，(18)其反映在行政执法权下沉的改革中便是国家能否高效、顺畅、准确无偏差地实现既定的改革目标，从而实现基层执法权的优化配置。其三，乡镇街道作为基层执法主体对下放权力的承接能力。乡镇街道是否具备执法的物质基础，权力下沉后乡镇街道能否“接得住”，是此项改革成功与否的关键。《行政处罚法》第24条第2款指出，“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设”，这体现了对改革所需的基础性国家能力的关切。由此来看，行政执法权下沉是国家建设的重要构成，其同“国家”存在多方面勾连。在这一系列的勾连之中，又以国家能力最为重要，其已成为行政执法权下沉改革能否最终成功的核心与关键。
行政执法权下沉中的“治理负荷”与国家能力不足
行政执法权下沉改革的设计初衷是为了化解我国作为“超大型国家”在基层治理过程中存在的“看得见的管不着、管得着的看不见”的治理性难题，意图通过下沉行政执法权的方式，优化执法资源，节省执法成本，提升行政效能。但从各地执法权下沉的实践来看，预期的改革目标似乎并未实现，一些地方不仅难以有效承接下沉而来的权力，反而平添了一系列治理成本，产生了“治理负荷”。(19)究其原因，“治理负荷”的产生同国家能力在执法领域的基础有关，行政执法权下沉改革过程中曾呈现出国家能力不足的法理困境。
(一)行政执法权下沉中“治理负荷”的产生
由行政执法权下沉而产生的“治理负荷”是指乡镇街道在获得相应执法权的同时，也背负着较大的执法压力，甚至超越了基层执法的承受范围。这种“治理负荷”表现在三个方面：
首先，行政执法权下沉会产生合法性压力。从实践来看，一些地方在推进执法权下沉的过程中出现了合法性问题，为制度运转增添了合法性负担。例如，有学者将行政执法权下沉面临的合法性问题概括为“下放依据不足”“下放主体不适格”“下放方式混乱”“下放内容抵触上位法”。(20)应当说，这四个方面精准概括了执法权下沉合法性问题的“内容”或“形式”，但实质上，执法权下沉合法性问题的产生源于部分地区在改革过程中对“法律”与“政策”关系的错置。也就是说，此项改革经《行政处罚法》法定化之后，各地应根据法律要求实现执法权下沉。然而，一些地方对改革的实施却更为依赖政策属性较强的行政规范性文件，其无论是在效力还是内容上，均无法满足合法性的要求。一方面，行政规范性文件的效力有限，在形式上不够规范和严谨，以其作为权力下沉依据无法体现权力配置的科学性、民主性和严肃性。(21)另一方面，部分规范性文件规定的权力下沉类型与法律的规定相抵牾。例如，《行政处罚法》仅规定了“处罚权”下沉，而一些地方以规范性文件的形式将其他类型的权力一并下沉。在《安徽省人民政府关于赋予乡镇街道部分县级审批执法权限的决定》(皖政[2022]112号)和《安徽省赋予乡镇街道部分县级审批执法权限指导目录》中，将与行政处罚密切相关的“行政强制权”“行政检查权”一并下沉尚有解释空间，但对与实施行政处罚无关的“行政许可权”下沉却难以给出合法性解释。概言之，具有较强政策属性的规范性文件在权力下沉中发挥了主导作用，其虽满足了改革的便捷性与效率性要求，却在一定程度上给制度运转造成了合法性压力。
其次，下放主体与承接主体之间存在沟通成本。自行政执法权下沉改革以来，大量执法权下沉至乡镇街道，这在经济发达地区尤为突出。如截至2024年6月，浙江省有684项执法权下沉，北京市、福建省、上海市均有超过400项的执法权下沉；还有一些地级市政府在执法权下沉改革中发挥了重要作用，如佛山、湛江竟有超过3000项的执法权下沉。(22)执法权下沉并不意味着“一放了之”，权力下放主体还应承担起对权力承接主体的沟通、监督和指导职能。对此，《行政处罚法》第24条第3款规定：“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”当大量的执法权下沉至乡镇街道后，如果没有做好下放主体和承接主体之间的沟通与协调，再缺少县(区)级政府及其执法部门的有效监督，乡镇街道便很难将承接而来的权力予以合法、有效行使。无疑，这会在权力下放主体与承接主体之间产生大量的沟通成本，给制度运转增添一定的负担。目前，部分执法部门认为权力下沉后自身已无相应职责，也有部分执法部门为规避这一成本而选择不沟通、不监督，这便直接导致乡镇街道执法“乱象”的出现。如2024年5月，云南省整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同云南省纪委办公厅在公布的典型问题中指出，“大理州剑川县向乡镇下放行政职权过多过急”，且“衔接指导不到位，职权下放前没有开展培训，下放后没有对接指导，简单一放了之……执法监管跟不上”。(23)权力下沉增添了权力下放主体与承接主体之间的沟通成本，对现行制度的承载能力提出了更高要求。
最后，乡镇街道获得权力后加重了执法负担。从“权力”范畴的功能与效应来看，其通常表现出一定的双面性，即“它既会对社会带来利益，也可能对社会造成危害；它既可能维护和保障人民的权利和自由，也可能侵犯人民的权利和自由以至于制造奴役和恐怖”。(24)基于这种双面性，应将权力与责任关联起来，权力主体拥有多少权力便应当承担多少责任。当大量的执法权被下沉至乡镇街道后，在缺乏足够的执法力量和专业性的条件下，乡镇街道因获得新的职权而责任陡增。目前，在县(区)级政府执法部门下放执法权的过程中，存在着一种“趋利性下放”的倾向，即将一些“利小责重”的执法权下沉，但保留对自身利益较大的执法权，此种避重就轻的做法加重了乡镇街道的执法负担，提升了基层执法的风险。换言之，部分县(区)级政府及其执法部门有让乡镇街道兜底的想法，于是便将复杂、棘手、问责风险高的事项及其执法权下沉，(25)从而实现“甩包袱”和“推责任”的目的。例如，有一些地方试图将安全生产中对违法案件的立案、处罚权限等具有“一票否决制”考核内容的事项及权限下沉到乡镇，而乡镇又因惧怕被问责的风险而不敢承接。(26)另外，还有一些地方出现了将一些专业性强、风险性高的执法权下沉后，因乡镇街道难以承接而收回的尴尬局面。(27)由此可见，乡镇街道的执法负担既源于自身的专业性不足而难以承接过多、过于专业的执法事项及权限，也源于由权力下沉而带来的责任下放与问责风险的相伴而生，从而难以有效行使下沉而来的行政执法权。
(二)行政执法权下沉背后的国家能力问题
1.行政执法权下沉的法律制度供给能力问题
福山曾指出政治制度包含三大组件：国家、法治和负责制，突出了有效国家、法治与民主制度的重要性。(28)章永乐在此基础上指出，在现代，国家本身是一个平台，法治应为在国家这一平台上运作的“软件”；(29)其批判了将法治与有效国家并列的观点，在本质上更强调法治与国家能力的内在关联。(30)事实上，在厉行法治的今天，制度供给(特别是法律制度的供给)能力应属国家治理能力现代化的重要范畴，其主要指法律制度的承载范围与强度，即能够为某项改革的施行提供合法性支持的能力。以此为理论背景，行政执法权下沉的合法性压力产生的根本原因在于当前法律制度的供给能力有待提升。
我国当前法律制度对于行政执法权下沉改革的供给问题，主要表现在三个方面：其一，组织法与行为法规定的缺位。当前行政执法权下沉的法律依据主要为《行政处罚法》第24条，但本条只是规定了行政“处罚权”的下沉，在其他行为法规定执法权由“县级以上人民政府的职能部门”实施的前提下，该法条无法承载实践中其他类型执法权的下沉。另外，虽然2022年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》肯定了街道的执法主体资格，但“相比于县级以上人民政府，其权力仍然有限”。(31)其二，不确定法律概念的存在。虽然不确定法律概念为法律实施留有权衡与裁量的空间，但“清晰性”作为一项法律的内在道德，(32)是良法善治的必备要件。目前，《行政处罚法》第24条将权力下沉的决定主体规定为“省、自治区、直辖市”，但具体的决定机关是权力机关还是行政机关仍存有争论；且本条中的“基层管理迫切需要”也存在一定的模糊性。其三，权力下沉的程序及监督机制亟待完备。虽然法律规定了权力下沉后的监督、协调与配合机制，但如何通过监督、协调与配合机制才能实现权力配置与运行的合法性目标?具体制度、机制仍有待进一步构建与完善。
2.行政执法权下沉的激励强度不够
行政执法权下沉改革由中央自上而下推动，这在一定程度上与“行政发包制”的治理模式相契合。中央为在全国范围内将这一改革迅速铺开，采取了利用科层结构将行政执法权下沉的任务层层“发包”给地方，由各地政府予以落实和执行的策略。至于各地政府能否按中央既定的目标设计完成此项改革，改革过程中是否会出现一定的“执行偏差”，则又十分依赖中央对地方的协调与管控能力，即在科层体系内部有关纵向层面的国家治理能力。
在“发包制”的治理模式下，为实现改革目标，仅依靠科层压力的传导是不够的，还应有一定的激励机制以促使地方政府产生改革的“内驱力”。行政体制改革中的激励机制对官员发展有关的晋升极为重要，这种政治激励被称为“晋升锦标赛”机制，即“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升”。(33)具体到行政执法权下沉实践中，此种晋升激励显然是不够的，这也是各地将权力下沉后选择不沟通、“甩包袱”以及承接主体主观上不愿承接的重要原因。“晋升激励”的缺失使得下放主体在权力下沉后没有监管、指导、沟通的动力；乡镇街道不愿承接这些“责大利小”的权力，也在于权责的不匹配，承接权力后将面临较高问责风险且晋升机会渺茫。(34)如有学者指出，当前基层晋升“前途无亮”，晋升空间已呈现“制度性窄化”趋势，乡镇干部中符合晋升条件的不一定能推上去，乡镇“七站八所”的事业编干部因难以转化为行政编制而普遍动力不足。(35)可见，当此项改革任务发包至地方后，相应激励机制未与之配套，国家治理中的“代理人”问题由此出现。权力下放主体与承接主体均不愿承担因改革产生的成本，“治理负荷”难以化解。
3.乡镇街道执法的基础能力欠缺
基础能力是国家能力的一个重要维度，主要指国家建构所必须具备的基础性设施、技术或人员力量等，这些均与乡镇街道执法活动的开展密切相关。与改革之初的理想预期不同，实践中行政执法权的下沉并未将权力的承接主体限定于经济发达的乡镇和有承接能力的街道，权力的“一刀切下沉”致使大量乡镇街道承担了与其基础能力不相匹配的执法权。其中，大部分乡镇街道面临的最主要的困难在于人员配备不足，即乡镇街道普遍缺乏具备执法资格的专业执法人员。特别是在一些经济欠发达地区，部分乡镇只有1名符合条件的执法人员，有些甚至没有符合条件的执法人员。在这一背景下，部分乡镇街道将无法满足《行政处罚法》所规定的关于行政执法程序的最低要求，即无法满足该法第42条第1款规定的执法人员不得少于2人的人数条件。此种窘境在一定程度上反映出我国整体上制度实施能力亟待加强，部分乡镇街道不具备支撑行政执法有效运转的规管能力和技术条件。在专业执法人员不足的前提下，基层执法的基础条件尚难以满足，更不用说要求执法者在个案处理中具备“行政德性”(virtue)和“行政智慧”这些更高层次的执法要求了。
实现行政执法权下沉的国家能力之维
通过以上分析可知，当前行政执法权下沉的实践同改革的预期目标之间存在偏差，行政执法权下沉中“治理负荷”的出现又缘于国家能力基础。基于此，为从根本上化解行政执法权下沉改革中的“治理负荷”，必须强调行政执法权下沉的国家能力之维，通过塑造与此项改革相适应的国家能力，增强行政执法权下沉的合法性和有效性。
(一)法律、政策与国家能力塑造的方向
强调行政执法权下沉的国家能力之维，须选择恰当的方式以塑造支撑此项改革的国家能力。就此项改革实施来看，政策与法律分别发挥了重要作用，但两者存在一定的功能错置，这是“治理负荷”产生的重要原因。因此，应在法治理念下重新认识法律与政策的关系，分别发挥法律与政策的特点与长处，以实现对匹配于行政执法权下沉的国家能力的塑造。从法律与政策的关系看，我国长期以来存在一定的认识误区：一方面，政策是法律制定的素材，法治的目标是实现“法的统治”；另一方面，有学者认为，政策在本质上属于人治范畴。(36)但需要注意，在推进全面依法治国的当下，应当理性看待政策，“政策不是人治，在当代法治条件下，政策已然成为法治的有机、内在、不可或缺的组成部分”。(37)法律与政策并非截然对立，两者具有内在的一体性，“善法良策”应是法治国家构建的价值取向。(38)在塑造国家能力的问题上，法律与政策各有优势。法律能够确保公权力的合法性，提升制度的合法性供给能力；政策的灵活性可以促进一项改革迅速推进，以低成本方式实现基础能力的增强。
在行政执法权下沉的改革中，应在理性看待法律与政策各自功能定位的基础上，充分发挥两者的优势以塑造国家能力。目前，《行政处罚法》第24条对行政执法权下沉的规定兼具“技术性”和“原则性”：“技术性”指该条规定了行政处罚权下沉的决定主体、基本条件、公开及保障等要求；“原则性”是指决定主体应以何种方式作出决定、怎样理解权力下沉的条件、如何开展权力下沉后的监督保障等仍存在模糊空间。对此，该模糊空间一方面可由狭义法律之外的法规、规章予以明晰，另一方面则又在很大程度上需要由政策加以填补。(39)申言之，应结合各地权力下沉的具体情况，综合运用法律与政策以实现对国家能力的强化。例如，就行政执法权下沉的内容、类型及必要性而言，其在本质上涉及公权力的重新配置与优化，因此至少应以广义上“法”的形式予以规范；对于在权力下沉后，如何协调权力下沉主体与承接主体之间的关系，具体监督机制、考核标准及物质保障如何实施，可交由政策属性较强的规范性文件予以规定，从而以一种低成本、高效率的方式提升制度实施的基础能力。
(二)实现行政执法权下沉法律制度的精细化
要彻底化解行政执法权下沉“治理负荷”中的合法性压力，须从根本上改善国家对于此项改革的合法性供给能力，强化法律制度供给。基于此，应针对当前行政执法权下沉改革合法性不足的窘境，提升法律制度的精细化程度，这既需要立法者将一些现实中缺失了的法律规范补充完整，同时又要将现行法中的概括性与模糊性内容予以明晰化。(40)行政执法权下沉改革应把握好三组关系：一是，合法性供给的原则性与灵活性。坚持“原则性”是指不可为基层执法的有效性而忽视合法性，不能以规范性文件取代“法”在改革中的地位；“灵活性”则要求在法律供给不及之处，可发挥政策的灵活性以保障制度实施。二是，立法赋权的一体性与差异性。目前，执法权下沉种类并不局限于行政处罚，但在行为法层面只有《行政处罚法》对权力下沉进行了规定。若从改变行为法角度出发，“一法一授权”无疑需要一定时间。对此，可回归组织法角度，从整体上对乡镇街道的执法主体地位予以细致规定。(41)在确保合法性一体供给的同时，各地还应结合区域特点，至少以规章形式作出权力下沉决定，明确权力下沉的种类及内容，实现不同地区立法赋权的差异化。至于具体执法监督与协调机制的设置等内容，基于效率性考虑可交由规范性文件规定。三是，基层执法的能动性与谦抑性。各地除了要能动地做好行政执法权下沉的配套措施外，在下沉决定中也要明确执法和治理的关系。并非所有问题均有必要通过执法方式解决，应鼓励、提倡乡镇街道运用警示、劝阻、行政指导等柔性行政方式处理个案。(42)执法权下沉应保持对“执法万能论”的警惕，即便乡镇街道获得执法权，也要坚持适度谦抑。
(三)构建科层与市场相结合的激励机制
前已述及，由于缺少必要的激励，权力下放主体与承接主体之间总是存在沟通成本，从而出现了行政发包制下的“代理人”困境。对此，应落实《行政处罚法》第24条第3款规定的“协调配合机制”，而协调配合机制的落实，又有赖于相应激励机制的构建与激励强度的提升，如此才能将权力下放主体与承接主体之间的沟通成本转化为两者协调配合的内在动力。为增强权力下放主体与承接主体之间沟通的激励强度，最直接的办法便是分别增强对权力下放主体与承接主体的绩效考核，并将这种考核同执法者个人发展相结合。依靠科层内部的激励能够有效调动行政官员开展某项工作的积极性，但为全面提升两主体之间沟通的激励强度，仅依靠科层压力的传导是不够的。对此，还可以构建一套科层与市场相结合的激励机制。有学者将之概括为“责任共担”与“利益相容”，并以此设计了一种复合协作的激励框架。(43)同样，这一框架也可用于行政执法权下沉后的沟通激励。从“责任共担”的角度出发，乡镇街道在执法过程中可征求县(区)级政府执法部门的意见，请权力下放主体履行相应的业务指导、执法监督之职责；若权力下放主体不履行或怠于履行该职责，一旦乡镇街道因违法行使职权被问责，责任将由下放主体与承接主体“共担”。就“利益相容”而言，需要在下放主体与承接主体之间建立适度的利益共享机制。这在一定程度上增强了两主体之间的互动，化解了由执法权下沉产生的沟通成本。
(四)强化乡镇街道执法的人员及硬件保障
行政执法权下沉改革为乡镇街道带来了执法负担，这种负担既源自权力下放主体的“甩包袱”式下放，又在根本上源于乡镇街道专业性与物质保障的不足。对此，亟须提升乡镇街道执法的基础能力，使其面对下沉而来的权力能够“接得住”和“用得好”。为达成该目标，一方面，应明确不适宜下沉至乡镇街道的执法权事项。执法权下沉要遵循审慎原则，杜绝“甩包袱”和“推责任”式的权力下放，防止将专业性强、问责风险高的执法权事项下沉至基层。另一方面，必须强化乡镇街道执法的人员及硬件保障，通过该途径强化基础能力才是化解执法负担的根本之道。结合我国当前执法权下沉的现状，关于基层执法人员及硬件保障需要注意以下三点：第一，因地制宜地选择基层执法模式。对于既有迫切基层执法需求但同时执法能力不足的乡镇和街道，在人员编制等客观问题难以解决的情况下，不必过于僵化地采用授权执法模式，可选取派驻执法方式缓解执法人员不足的压力，即县(区)级政府职能部门或综合行政执法部门可以向乡镇街道派驻执法人员，整合基层现有的执法力量。第二，重视对基层执法人员的招录及专业化培训。各地在招录执法人员时应向基层倾斜，给予其必要的待遇和职业保障；上级政府及其综合行政执法部门还应强化对基层执法人员的专业培训，培训内容不仅包括有关办案技巧、法律知识等，还要塑造基层执法人员的法律思维方式。第三，加强数字技术对基层执法的赋能。数字技术对于基础能力的提升至为重要，对此，可以按照中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出的“互联网+监管执法”的要求，加强乡镇街道在执法过程中对信息化技术、装备的配置和应用，全面提升基层执法的信息化和智慧化水平，从而实现强化乡镇街道执法基础能力的目标。
结论与启示
对于行政执法权下沉改革引发的合法性及相关问题来说，关键是要挖掘隐藏于改革背后的国家能力问题。行政执法权下沉改革目标的实现，需要以能够承载此项改革的国家能力为基础，这是本文的结论。对此项改革的分析也为未来国家治理和改革的推进提供了一定的经验启示：第一，应站在系统性与整体性立场上认识法律改革。对于一项法律改革的实施，不能孤立、单一地将此项改革局限于法律系统内部，任何一项改革都与国家建设密不可分，推进改革与国家其他要素具有关联性。第二，必须坚定不移地推进国家治理现代化，强化国家能力。任何一项改革均要有与之匹配的国家能力予以承载，对此须理顺国家治理体系的运转，进一步强化制度供给、运用激励手段、增进基础能力以确保改革的落地实施。第三，理性看待法律与政策的关系。推进全面依法治国并非要实现法律的“一元论”，反而要关注多元治理规范，特别是要重视政策所具有的公共性、灵活性、效率性特征，在明晰法律与政策各自地位的基础上，充分发挥两者功能，以实现改革的高质量推进。
注释：
①《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，《人民日报》2024年7月22日。
②例如，埃文斯论述了“嵌入性自主”命题、琳达·维斯提出了“治理性相互依赖”理论、米格代尔主张一种“社会中的国家”命题等。参见李剑《转变中的“强”国家——国家能力的理论逻辑及其演进》，《国外理论动态》2014年第6期；乔尔·S.米格代尔《社会中的国家——国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨、郭一聪译，江苏人民出版社，2013年，第131页。
③迈克尔·曼：《社会权力的来源(第二卷)：阶级和民族国家的兴起(1760-1914)》上，陈海宏等译，上海人民出版社，2015年，第69页。
④王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2014年第3期。
⑤周雪光：《中国国家治理及其模式：一个整体性视角》，《学术月刊》2014年第10期。
⑥周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。
⑦周黎安尝试将“委托-代理”关系及其激励问题同“基础性权力”相结合，提出了一个中国特色的国家能力理论。参见周黎安《行政发包制与中国特色的国家能力》，《开放时代》2022年第4期。
⑧陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，《行政法学研究》2023年第3期。
⑨有关行政执法权下沉的政策形态及其内容梳理，参见卢护锋《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，《行政法学研究》2020年第5期。
⑩刘孟、张然滔：《论行政执法权下放的法治化及其限度》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2024年第2期。
(11)金晓伟：《“基层一支队伍管执法”：制度逻辑、实践探索与规范路径》，《治理研究》2023年第4期。
(12)谭波：《行政授权与行政委托：衍生性权力的法律规制》，《当代法学》2022年第6期。
(13)郭胜习：《综合执法权下沉乡镇街道的实践样态、现实困境与法治回应》，《行政法学研究》2024年第4期。
(14)胡仙芝等：《国家治理现代化视角下综合行政执法体制改革探析》，《理论研究》2017年第5期。
(15)安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，生活·读书·新知三联书店，1998年，第7页。
(16)苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，北京大学出版社，2011年，第30-32页。
(17)徐晓明：《行政处罚权下沉乡镇街道制度的内在取向及实施路径》，《中州学刊》2022年第4期。
(18)弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，郭华译，学林出版社，2017年，第19页。
(19)丁轶：《承包型法治：理解“地方法治”的新视角》，《法学家》2018年第1期。
(20)陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，《行政法学研究》2023年第3期。
(21)张青波、童浩文：《“放管服”改革中行政权力下放的风险与对策》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2022年第5期。
(22)数据来源参见陈明辉《何以千差万别：关于行政执法权下放的观察与反思》，《理论与改革》2024年第4期。
(23)云南省专项工作机制办公室：《云南省通报3起整治形式主义为基层减负典型问题》，http://gffggecbad44206a64142hb6ku0kcw6n666qpq.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/html/2024/jiandupuguang_0507/128696.html。
(24)张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社，2001年，第396页。
(25)叶贵仁：《基层综合行政执法权的政策脉络与理论思考》，《中国社会科学报》2024年3月14日。
(26)吕普生、吕忠：《中国基层执法中的相机选择：从策略赋权到话语使用》，《中国行政管理》2020年第2期。
(27)《江门市人民政府关于取消一批由乡镇街道行使行政执法职权的公告》(江府告[2022]3号)、《江门市取消由乡镇街道行使行政执法职权的事项目录》。
(28)弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2015年，第19-34页。
(29)章永乐：《后知后觉者中的先醒者——评福山〈政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命〉》，《中国图书评论》2013年第11期。
(30)尤陈俊：《法治与国家能力的多向度关联》，《中国图书评论》2013年第11期。
(31)郑琳：《迈向回应型治理：街镇综合执法改革的法治化研究》，《行政法学研究》2024年第1期。
(32)Lon L.Fuller,The Morality of Law(Revised Edition),New Haven and Landon:Yale University Press,1969,p.63.
(33)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
(34)参见周黎安《行政发包制》，《社会》2014年第6期。
(35)周明：《下放的哪是什么执法权，是推责啊》，http://gffgg941f6064fc32484fsb6ku0kcw6n666qpq.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/baijiahao_24251240。
(36)李龙、李慧敏：《政策与法律的互补谐变关系探析》，《理论与改革》2017年第1期。
(37)史际春：《法的政策化与政策法治化》，陈云良主编：《经济法论丛》，社会科学文献出版社，2018年，第51页。
(38)肖金明：《为全面法治重构政策与法律关系》，《中国行政管理》2013年第5期。
(39)E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，2004年，第197-198页。
(40)郑智航：《当代中国国家治理能力现代化的提升路径》，《甘肃社会科学》2019年第3期。
(41)卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，《政治与法律》2022年第1期。
(42)莫于川：《行政指导与建设服务型政府：中国的行政指导理论发展与实践探索》，中国人民大学出版社，2015年，第112页。
(43)向淼、吕普生：《激活科层内部市场：综合执法领域复合型协作治理何以有效》，《中国行政管理》2022年第9期。
