[摘 要]北京市将行政执法权重新配置并下放到乡镇、街道，该综合执法改革与基层执法的特殊场域相契合，有着突出的意义与价值，回应了基层执法的现实需要。经过四个阶段的演变，北京市形成了“街乡吹哨，部门报到”的典型治理措施，并创新了综合治理模式，改革取得了较大成效。为进一步提升乡镇、街道综合执法效能，有必要推进其法治化进程。具体包括：科学配置执法权力、优化体制机制、规范执法过程、提升执法能力以及完善监督救济机制。
[关键词]北京；乡镇街道；综合执法；执法权下沉；法治化
乡镇、街道是基层执法的“最后一公里”，北京市近年来推行的乡镇、街道综合执法改革是破解基层执法“看得见的管不着，管得着的看不见”困境的重要举措。
自2015年起，中共中央、国务院出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等一系列文件，均提出推动行政执法权下沉，北京乡镇、街道综合执法改革是落实中央要求而采取的措施，有利于促进综合执法改革制度化和法治化，提高北京市基层治理能力和水平。本报告对北京市乡镇、街道综合执法改革的基本法理、改革成效以及法治化建议进行了全面梳理，旨在总结北京市乡镇、街道综合执法改革的实践经验，并为进一步优化相关工作提供智识。
一 、北京市乡镇、街道综合执法的基本法理
（一）乡镇、街道综合执法的内涵、本质和特征
乡镇、街道综合执法，是指通过省级人民政府作出决定等形式，将部分原由区县政府职能部门行使，但与民众生活、基层治理密切相关的行政执法权进行重新整合，下放给能够有效承接的乡镇、街道，由乡镇、街道按照规定组建统一的综合行政执法队并以乡镇、街道名义执法的一种执法模式创新。
关于乡镇、街道综合执法，可以作如下理解。
第一，执法权进一步向社会治理的第一线转移，是由一个主体行使原本由“多个部门分散行使的行政职权的一种制度”。该模式的本质是执法权力的重新配置，把分散于职能部门的执法权进行集中整合，并下放到基层，使行政执法权横向与纵向配置均发生变化，实现执法权职权主体的重组。
第二，乡镇、街道取得行政执法的职权，具备行政执法的主体资格并承担法律责任。改革前，我国执法主体最低层级是区县及其职能部门，乡镇、街道没有独立的行政主体资格，而改革使乡镇、街道具备了独立的行政主体资格，这对于权力配置以及救济机制都将产生影响。
第三，多种不同领域但存在关联的执法权重组并向乡镇、街道集中。改革前，我国各领域的单行立法将执法权配置给不同的执法机关行使，出现了“条条管辖”“九龙治水”的局面，而乡镇、街道综合执法改革则实现了不同领域执法权的横向集中。
第四，执法权的下放遵循特定程序。与传统执法权配置主要通过实体法明确授权不同，乡镇、街道综合执法权的配置遵循特别程序，如北京的做法是通过市政府作出下放决定，并制定详细的清单，实现职权转移，其流程是“法律法规授权—权力下放清单—具体下放决定—乡镇街道行使”。
第五，乡镇、街道与区县职能部门之间需要建立衔接机制。乡镇、街道综合执法实际上是将区县职能部门的法定职权通过法定方式转移给乡镇、街道，因而还需要处理好区县职能部门与乡镇、街道的关系。由于执法事项具有专业性，乡镇、街道与区县职能部门之间需要建立衔接机制，不能“一放了之”。
（二）乡镇、街道综合执法的法律定位
关于乡镇、街道综合执法的法律性质，学界存在行政委托、行政授权、级别管辖的调整、事权的纵向再配置或者行政执法权的重新配置等多种观点。然而，前三种观点均无法给出有力解释，乡镇、街道综合执法应定位为行政执法权的二次配置，理由如下。首先，委托理论无法解答执法名义与职权转移的问题。在委托理论下，受委托主体以委托机关的名义行使职权，由委托机关承担法律责任，不发生执法权转移。但在乡镇、街道综合执法模式下，执法权从职能部门转移到乡镇、街道后，原职能部门不再履行相关职责，乡镇、街道以自己的名义执法。其次，行政授权说强调乡镇、街道执法权来源于法律授权，但实际上乡镇、街道并非依据法律、法规、规章而是根据上级政府的决定取得职权，因此授权说并不成立。最后，级别管辖权调整的前提是行政机关间存在相同性质的事权，但乡镇、街道本身并无相应事权，与职能部门之间不存在上下级隶属关系，级别管辖调整说亦不成立。本报告认为，乡镇、街道综合执法改革的本质是法定事权的再配置。具体而言，是有权机关按照法律规定将部分基层管理迫切需要、与基层管理密切相关的执法权由职能部门集中到乡镇、街道，是在横向与纵向上对行政执法权的重新配置，属于依法进行的法定事权的二次分配。
（三）乡镇、街道综合执法的核心要素
乡镇、街道综合执法是一项系统工程，由多个衔接紧密的环节构成。一是事实要素。“看得见的管不着，管得着的看不见”是基层的现实困境，“基层管理迫切需要”是改革的事实基础，乡镇、街道具备承接执法权的能力是现实条件。二是程序要素。执法权下放需通过一定的程序实现，这是前置性的程序要素，北京、四川、云南等多地通过省级政府作出决定并制定权力清单的程序实现改革。三是主体要素。改革涉及推动执法权下放的决定主体、原本行使执法权的职能部门、承接执法权的乡镇与街道，其中乡镇、街道作为承接主体成为享有执法权的行政主体，能够对外进行行政执法活动。四是职权要素。乡镇、街道综合执法的本质是行政执法权的重新配置，下放的职权范围决定着乡镇、街道执法的边界。五是责任要素。职权要素的变动意味着责任的转移，乡镇、街道以自己的名义行使执法权，应承担相应的法律责任。
（四）北京市乡镇、街道综合执法场域的特殊性
1.法治与治理并存
在基层执法中，法治与治理相互交织。法治为治理提供了基本的行为框架，也为治理提供了以法律为支撑的强制手段，乡镇、街道执法时，可以运用法律所赋予的处罚权、强制权、检查权等权力，应对治理过程中出现的问题。不同的治理方式则丰富了行政执法的资源与手段，能够助力法律目的实现。但同时也应关注到治理与法治的目标并不完全相同：法治强调权利与秩序，是规则之治，要求主体、职权、行为均合乎法律；治理则强调规制措施的实效，是问题导向、功能主义的思路，关注实效与问题解决。因此，基层执法需要关注法治和治理有机协调，在法治轨道下推进基层治理。执法中需警惕非正式、非规范治理技术的运用导致法律难以执行，避免“一刀切”等不符合法治精神的做法，也要关注执法活动的实效，避免干部只关心自己的行为是否合法而不关心问题是否实际解决。
2.自治与管理并存
基层是行政管理与社会自治的交汇空间。乡镇、街道是国家行政体系的末梢，将制度化、正式化的国家力量渗入社会基层，基层也是开展自治的空间。基层执法场景的复杂性要求利用社区自治、社会公德、风俗教化等非强制性约束机制。乡镇、街道综合执法改革的铺开，需要平衡好管理与自治之间的关系。北京采取的“街乡吹哨、部门报到”模式，涉及党委部门、行政主体，也涉及社区和基层自治组织，需要一个能够使不同主体实现良性互动的机制，减少管理与自治间的冲突。
3.法理与情理并存
基层社会情理与法理并存。一方面，基层社会人际关系紧密，深受情理与人际关系影响；另一方面，法律的局限性和执法的复杂性要求将情理引入。情理与法理的并存对执法活动提出了要求。一是基层执法要关注当事人的主观感受，执法需要更加重视谋略和技术。二是执法活动受到社会关系的影响，要避免处置不当引发群体事件。三是执法者需要面对合法与合情的两难困境，一些“小过重罚”案件中合乎法理与合乎公众感情的问题凸显，需要执法者平衡二者的关系。
4.乡土性与现代性并存
基层社会具备乡土性，但基层执法具备现代性。基层社会人际关系紧密，有着自身运行的特殊规则和问题处理方式，有着大量乡土性的生产、生活活动。而执法活动根据不同专业领域展开，依照法律、法规、规章、规范性文件进行，涉及行业标准与专业知识，具有专业性。二者的并存对执法提出了要求。一是要增加基层执法可利用的资源，吸纳基层人员参与，运用基层社会自身规则解决基层问题。二是对于基层存在的一些生产、生活活动，不能一味强调严格执法，因为“严格适用法律，可能无助于问题解决、矛盾化解，反而给当事人生活带来不便，增加交往成本，甚至可能激化矛盾”，执法应当与教育、引导相结合，进行人性化管理和服务。
（五）北京市乡镇、街道综合执法改革的必要性
北京市乡镇、街道综合执法改革能够回应北京市基层执法的现实需求，具有突出的意义与价值。第一，回应基层执法中“看得见的管不着，管得着的看不见”难题。乡镇、街道不具备行政执法主体地位，但其直面执法实践，亦需对执法承担属地责任，这一矛盾长期存在。改革为乡镇、街道提供执法职能，组建综合执法机构及完善执法人员配置，使其能够第一时间处理行政违法行为，采取更多社会治理手段来支撑基层社会管理，实际上是向乡镇、街道赋权，一定程度上可以解决“权责倒置”“有责无权”的问题。第二，激活了基层综合执法机关的执法活力。作为行政管理的“最后一公里”，基层综合执法机关与群众有最直接、最密切的接触，理应回应民意、解决民生问题，改革有助于彰显其在行政执法中的作用。第三，提高整体治理水平。改革可以有效避免多头执法、重复执法、空白执法，防范行政执法过程中部门博弈常态化导致对违法行为的制止和查处不及时，提高执法效率，提高基层治理水平，推进基层政府治理体系和治理能力现代化。
二、北京市乡镇、街道综合执法改革的背景、措施以及其他地方改革实践
（一）北京市乡镇、街道综合执法改革的背景
北京市乡镇、街道综合行政执法改革源自现实的治理难题，而现实的治理难题则往往蕴藏在具体城市空间。北京市作为我国超大型城市之一，城市空间广阔、人口结构多元、经济活动发达，并且还承担着政治、文化中心等职能，带来了巨大的治理压力。而改革开放以来，活跃的市场经济和人口结构的变化导致社会主体的多元化，不同主体在社会空间中密切互动，由此产生复杂的社会关系，传统的科层制治理模式已经不适应社会需求，这也是北京市积极推进综合执法改革的现实动力。
同时，前述基层执法困境始终困扰乡镇、街道基层执法，极大地降低了执法的实效。在综合改革之前，基层执法队伍长期面临有权无责、职权不匹配的执法困境，既要承担管理责任，又缺乏相应的执法依据，力不从心。
相关文件的出台为北京市进行乡镇、街道综合执法改革提供了政策契机。1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》为综合行政执法改革提供了法律基础；2021年4月，中共中央、国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确提出依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。
在各方因素的推动下，北京市开展了综合执法改革。其改革大致可以分为四个阶段：早期（1997年），由区监察大队主导，街道分队作为分支机构，不具有独立的行政处罚主体资格。2017年起，乡镇、街道城管执法队管理体制由区城管执法局统一管理转变为以街道（乡镇）为主的双重管理，街道（乡镇）拥有了更大的主导权。2019年2月，北京市印发《关于加强新时代街道工作的意见》，明确规定街道作为执法主体，行政执法权限和力量向基层延伸。2020年7月，北京市将5个部门的431项行政执法职权下放至各街道（乡镇），标志着改革向纵深迈进。
（二）北京市乡镇、街道综合执法改革的典型措施与综合执法模式
1.北京市乡镇、街道综合执法改革的典型措施
为了理顺条块职责，提高乡镇、街道执法效率，北京市乡镇、街道综合执法在改革过程中逐渐形成了一些典型的治理方法。
（1）街乡吹哨，部门报到。“街乡吹哨，部门报到”模式是北京市综合执法改革最突出的治理创新成果之一，2017年由平谷区金海湖镇率先开展工作试点，并得到了中央全面深化改革领导小组的高度肯定。“街乡吹哨”意味着街道或乡镇在发现违法问题或需要协调解决的问题时，可以立即采取行动，就像吹响哨子一样，引起相关部门的注意。“部门报到”则是指相关政府部门在接到“哨声”后，需要迅速响应，到达现场进行处理或协助解决问题。乡镇、街道政府拥有反向考核权，可以对未“报到”或“报到”情况不理想的职能部门进行反向考核。据此，“街乡吹哨”与“部门报到”共同构成职能补位、执法力量下沉、上下联动的跨部门协同执法模式，将块块部门与条条部门有机衔接起来。同时，“接诉即办”制度作为人民群众与执法机关之间的桥梁，为“吹哨报到”提供了执法线索和监督合力。
（2）建立乡镇、街道综合行政执法机构。“街乡吹哨，部门报到”本质上并未实现行政执法权在乡镇、街镇层面的下移，而北京市政府在改革中逐步提出应当依法明确乡镇、街道执法主体地位，将基层管理迫切需要且能够有效承接的行政执法权限向乡镇、街道下沉，乡镇、街道综合执法机构应运而生。2020年，北京市政府以规范性文件的形式将城管执法、生态环境、水务、农业农村、卫生健康等领域的行政执法权力共431项授予乡镇、街道行使。据此，乡镇、街道政府正式成为行政执法的主体。
2.北京市乡镇、街道的综合执法模式
北京市城市规模较大，治理问题复杂，既有简单场域下的传统执法问题，又有涉及多重主体、多样法律关系的复杂场域问题，单一的执法模式无法套用在这一极具个性化的治理实践中，在长期执法过程中，北京市探索出了独特的综合治理模式。
（1）下放权力，明确职责。乡镇、街道执法机关对社会具有敏锐的感知力，对于问题能够“看得见”，因此，向基层下放相应的权力于“看得见管得着”而言至关重要。北京市先后出台了一系列文件，将基层管理迫切需要的行政执法权下放至有能力承担的乡镇、街道综合执法机关，进一步明确乡镇、街道行政机关的执法主体地位。目前，北京市已在全市290个街道、乡镇设立综合执法中心，并通过“1+5+N”（1个城管执法队伍为主体，公安、消防、交通、工商、食药5个部门常驻1～2人，房管、规划、国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到）的管理模式，建立起区县职能部门下沉基层的高效通道。
北京市通过地方性法规授权和规范性文件委托等方式，将条条部门的执法权力和执法资源转移到块块部门，由块块部门统合行使条条部门的行政权力。如2019年颁布的《北京市街道办事处条例》明确了“街道办事处依法行使与居民生活密切相关且能够有效承接的行政执法权”。2020年颁布的《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》将市、区级有关部门享有的431项权力（包括23项行政强制权、408项行政处罚权）下放至乡镇、街道。
（2）编制清单，划清权责。北京市创新开展“四张清单”模式，分别通过问题清单、权责清单、绩效清单、警示清单的编制，对行政执法的执法目的、实施手段、效果评价、责任归属等方面进行明确而清晰的指引。“问题清单”着眼于基层行政执法的突出问题，全方位系统摸查基层管理中的难点、痛点与堵点，有助于明确改革的方向、重点和步骤。“权责清单”为乡镇、街道综合行政执法机关履行具体职责提供了法律依据，其以解决实践中的行政管理难点为线索明确各方权责，改变常规按“条条”划分的“9+X”权力结构，有利于重难点问题的治理。“绩效清单”以考核为出发点，推动执法监督，乡镇可以利用绩效清单，逐一列出参与联合执法的单位、执法进展与效果等要素，使执法全过程一目了然，作为年终考核依据使用。“警示清单”则是对潜在法律后果的明确警示，从而提高执法人员的履职意识和责任意识，增强基层执法人员的法治观念。
（3）完善机制，条块协同。“街乡吹哨，部门报到”通过自下而上的“吹哨—报到—落实”机制，改变了传统科层制从上至下的压力传导机制，赋予乡镇、街道综合执法机关“吹哨权”“召集权”“考核权”，提高了综合执法的实效性，也在一定程度上改变了传统科层制下“条强块弱”的状况，着力建设“条块协同，齐抓共管”的新格局。而乡镇、街道综合执法机构的建立，则解决了多部门推诿造成的“九龙治水而水不治”的问题，实现了纵向与横向工作的有效结合。这种管理模式不仅提高了行政执法的专业性和效率，还促进了政府内部各部门之间的协调与配合。
此外，“街乡吹哨，部门报到”模式还依据问题清单列举的问题成立工作组，建立分级会商机制，加强了跨部门间的协同共治。以西城区为例，西城区在日常执法中，建立“日碰头、周点评、月通报”制度，由乡镇、街道牵头点评工作落实情况，自查工作问题，明确工作任务；遇到工作压力较大的重大事项时，还会由乡镇、街道组织统一会商，乡镇、街道层面难以解决的，则由主管副区长组织专项会商，协调区属委办局、司法机关和新闻媒体参加，共同商讨解决方案，提高实际问题的解决质效。
不仅如此，北京市还创新立体化监管考评体制，在以“街乡吹哨，部门报到”为核心的综合行政执法新模式中，赋予乡镇、街道反向考核评价权，综合运用过程控制、绩效考核、模拟问责等手段，多角度完善考核评价机制，强化人员管理，督促相应的“报到”机关履职履责。
（4）协同执法，制度保障。在“街乡吹哨，部门报到”的制度支撑下，北京市在平谷区试点基础上进行完善，建立了完备的支撑体系和保障制度，同时，在信息体系、队伍建设和资金保障等方面进行了探索。一方面，北京市建立了统一的与“街乡吹哨、部门报到”相配套的执法平台，并推进城市管理网、社会服务网、社会治安网、城管综合执法网等多网融合发展，让区（县）、街道（乡镇）、社区（村）三级在信息、数据等方面一体化运行。这种多网交互、信息共享的立体化平台成为“街乡吹哨、部门报到”模式的重要保障。此外，北京市在区县层面要求设立“街道自主经费”，用于发展各项公共事业，并且探索推动各类支持政策捆绑打包下放到社区，强化资金统筹使用效能，这给“街乡吹哨、部门报到”机制的顺利运行提供了资金支持。
（三）乡镇、街道综合执法改革的其他地方实践
近年来，各地积极探索综合执法改革，取得了不少优秀成果，可供北京市乡镇、街道综合执法改革借鉴。
1.天津：“一支队伍管全部”
天津市从2008年起即在东丽区华明示范镇组建综合执法队伍，2013年下半年开始，天津市在15个乡镇、街道开展执法授权试点，通过向乡镇、街道授予必需的执法权，在乡镇、街道组织综合执法队伍的方式，试行“一支队伍管全部”模式。在实践探索中，乡镇、街道综合执法队伍展现出半径短、反应快、效率高的特点，有效解决了基层执法的难题。2014年8月7日，天津市滨海新区18个乡镇、街道综合执法大队正式挂牌成立，集中行使13大类近300项行政处罚权以及与之相关的行政强制措施权，实现了乡镇、街道综合执法“一支队伍管全部”。
为了规范乡镇、街道综合执法实践，天津市政府制定了《天津市街道综合执法暂行办法》，明确街道办事处和乡镇政府独立的执法主体地位，并规定由综合执法大队以乡镇、街道名义集中行使行政处罚权，为乡镇、街道综合执法机构授权，统一行使部分与群众生活息息相关且相对简便易行的执法权，有效解决了基层“职权交叉、多头执法”问题。此外，天津还建立了行政执法监督一体化平台，对相关部门和乡镇、街道执法办案的各个环节进行全程监督，推动基层执法权走上法治化轨道。
2.上海：综合行政执法机构改革
2015年起，上海市开展新一轮综合执法改革，核心是将城市管理领域执法重心下沉至乡镇、街道，将“条管”为主转变为“块管”为主，赋予乡镇、街道行政执法权，区县原权力行使机关进行指导及监督。原由县区相关部门派驻到乡镇的执法机构调整为乡镇、街道直属的行政执法机构，由乡镇、街道进行管理，相对应的人、财、物由乡镇、街道进行配置，在乡镇实现“镇属、镇管、镇用”，在街道则为“区属、街管、街用”。
改革过程中，上海市注重执法人员的基层下沉，试行行政执法类公务员分类管理改革，将一线执法机构全部纳入执法类员额管理范围，将更多行政执法人员编制投放到执法一线；优化行政执法人员的政策激励和晋升通道，提高一线执法人员的执法积极性，推动执法人员的主动作为。
3.浙江：“大综合一体化”执法改革
浙江作为“大综合一体化”行政执法改革唯一的国家级试点，目前已经初步构建了权责统一、权威高效的“大综合一体化”行政执法体系，乡镇、街道综合行政执法事项拓展到25个执法领域1361项处罚事项。同时，浙江省已有85%以上的执法力量部署在县乡两级，其中乡镇、街道占比超过60%，实现了执法力量的街镇下沉。
“大综合一体化”是指坚持大综合方向统领，坚持“一个口子执法”理念统筹行政执法，对行政执法进行系统性集成改革。与基层综合执法密切相关的改革措施，主要包括以下几个方面。第一，整合梳理执法事项，厘清职责边界，构建“1+3”全覆盖的执法事项管理体系，即“执法目录总清单+综合执法清单、专业执法清单、乡镇和街道执法清单”。第二，按需向街道、乡镇赋权，实现行政执法权向乡镇、街道下沉，构建“金字塔”形的行政执法队伍体系。第三，优化整合执法队伍，统合多条线执法队伍，实现基层“一支队伍管执法”。第四，加强数字化监管平台的应用，构建“数字监管应用平台”，加强对执法人员的管理和监督。
除上述三地典型经验外，深圳市的执法队伍规范化建设经验也值得借鉴。深圳早在2006年就开始了基层综合执法权的相关探索，在宝安区街道设立综合执法队，并分别配备执法人员和协管员。2021年9月，深圳市进一步扩大街道综合行政执法范围，全市74个街道办事处全部承担起本街道综合行政执法的主体责任。深圳市的执法队伍规范化建设经验丰富，重视一线执法力量的培训，加大培训力度，优化培训内容，建立分级分类培训体系，提升培训的针对性和实效性。同时，还通过军事化队列训练、模拟执法现场演练、廉政教育等方面的训练学习，切实推进乡镇、街道综合执法的法治化、规范化。
三、北京市乡镇、街道综合执法改革的优化建议
（一）优化乡镇、街道综合执法权配置
1.执法权的配置原则、内容和边界
北京市乡镇、街道综合执法改革应坚持以下原则。第一，权责一致原则。要做到“有责应有权”与“有权必有责”，要选择性地下移与乡镇、街道执法能力匹配的权力，并落实相应责任。第二，审慎下移原则。综合执法权下移是为了实现权责、能力与需求的平衡状态。应把握不同地区的承接能力，并综合考量执法人员数量、财政规模等。要避免无限制下移，既要保障乡镇、街道有一定的行政管理权力，也要防止上级部门选择性地下放。第三，动态性原则。应根据乡镇、街道不同的承接能力下移与之匹配的综合执法权。先评估不同乡镇、街道的承接能力，确定是否下移及其范围，并且循序渐进，动态调整，及时收回不适宜的处罚权。
可下沉的执法权包括行政审批权、行政强制权、行政处罚权、行政检查权、行政裁决权等。科学配置权力下沉范围可以采取“重要或专业执法权保留+下放权力清单”模式。第一，重要或专业执法权保留。一是法律规定的保留执法权，原则上不得进行转移；二是专业领域执法权保留，如金融、海关、税务等，基层欠缺承接的能力；三是影响行政相对人重大权益的综合执法权不宜下沉。第二，下放权力清单模式。该模式已经成为北京市的主导模式，但还需进一步完善。一是决定主体应为省级人民政府。二是清单的法律效力为间接效力，不宜直接发生赋权效力，应综合考虑乡镇、街道的情况，否则将有悖于科学配置综合执法权原则。三是明确清单的时间效力。
2.执法权“下放”或“授予”的科学路径
为保障执法权下移的科学性，有必要建立下移前评定、下移后评估机制。第一，构建事前评定机制。为避免乡镇、街道承接能力不足，应客观评估乡镇、街道的承接能力，对每一项能力赋分，具象化确定其是否具有承接资格。第二，构建事中协调机制。举办听证会、座谈会，以及建立权责清单机制，形成乡镇、街道“统一清单+扩展清单”及“一镇街一清单”模式。第三，建立事后评估机制。由于执法情况复杂，执法能力与客观要求错位现象频发，应建立事后评估机制，并组建专项巡查组，对承接能力不足的执法事项及时收回。
3.理顺乡镇、街道执法权与原机关执法权的关系
原机关与乡镇、街道的关系应为协助与指导关系，原机关在权力下移后便不能行使原执法权力，但应当发挥指导和协助作用。第一，原机关应进行业务指导，建立信息执法平台与联合培养机制，并实行案例指导制度，为乡镇、街道综合执法提供专业指导。第二，原机关应进行有效监督，针对单类权力的行使设立监督点。第三，双方应建立法制联审机制以应对乡镇、街道法制审核资格人员缺位的问题，如黄山市司法局牵头建立法制审核专班。
（二）理顺乡镇、街道综合执法体制机制
1.明确乡镇、街道综合执法体制与执法主体地位
当前基层执法实践可以归纳为以下三种模式：一是委托执法，责任仍归原机关；二是派驻式执法，派驻执法机构在乡镇、街道，以派驻部门的名义执法；三是赋权式执法，由乡镇、街道组建执法队伍并以其名义执法。前两种模式不涉及执法体制的改变。为了回应基层治理需求，北京市应贯彻赋权式执法模式，“委托式”和“派驻式”执法则作为重要补充，适用于暂时不宜下放的事项。对于具备承接能力的乡镇、街道，应组建统一的综合行政执法机构，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受县级主管部门的指导和监督。
2.明确乡镇、街道综合执法与同级党委和政府的关系
要强化乡镇、街道的统一指挥和统筹协调职责，将继续实行派驻体制的机构也纳入统一指挥协调机制，坚持党委和政府的领导地位，通过党委和政府促进执法信息共享、明确管辖权的划分。乡镇、街道政府应掌握协调机构的人事任免权，党委具有发表意见的权力，其意见作为考核和任免的重要参考。
3.理顺乡镇、街道综合执法与条块管理体制的关系
建立起纵向联动和横向协同的条块关系需要从三方面出发。首先，各乡镇、街道与区县级政府职能机构间有相对平等的执法地位，由区县党委和政府统一组织考核，保证平等协作。其次，强化乡镇、街道的吹哨权，建立纵向合作关系，并上升为一项稳定的制度。最后，强化乡镇、街道反向考核权，促进乡镇、街道与职能部门的合作。北京市规定了乡镇、街道对职能部门的考核所占绩效比例，形成了“报到”压力。但反向考核权的前提是乡镇、街道有充足的动力和意愿，应当同时探索如何让执法召集权和反向考核权对区县职能部门形成实质性拘束力，建立起执法召集权行使的监督机制。
4.乡镇、街道综合执法与村、居自治组织的协调
应建立区（县）、街道（乡镇）、社区（村）三级立体协调机制。一是建立执法协调机制，设置综合行政执法协调办公室。二是建立分管领导负责、乡街班子成员包片、镇街干部包村居、村居干部包组的监管责任制。三是要完善三级信息化执法平台，与三级联动监管平台深度融合，实现信息化管理。同时，乡镇、街道不能将村居两委当作下级机构，对于能够通过自治方式解决的问题，不宜行使执法权。
5.理顺乡镇、街道综合执法与网格化管理等社会治理机制的关系
各区职能部门的网络交叉覆盖易造成资源浪费，需加以优化。一是要整合各部门网格建成综合网格，合理确定监管任务和网格员力量，可以借鉴江苏镇江的“十网合一”模式。二是要推动网格的综合性与专业性相结合。将综合事项融入综合网格，需要专业技术支撑的，则列入专业网格，二者互联互通。三是可以积极吸纳网格员参与简易高发的违法案件线索的排查，实现与社会治理体系的有机融合。
（三）健全制度约束推动乡镇、街道综合执法的规范化
1.乡镇、街道综合执法的程序约束
乡镇、街道综合执法具有特殊性，需要制定专门的执法程序规则，对其执法过程进行约束。乡镇、街道综合执法中不同事项的程序体系完备程度差异明显。比如目前对于行政处罚、行政许可和行政强制已有单独规定，但仍具有一定的抽象性，而行政检查在立法上未有单独规定，因此有必要制定细则。行政机关应通过单章规定或单独发文确立明确的程序指引。综合执法程序制度应符合程序正当原则。行政机关应公开程序规定以及执法的依据、过程和结果，并保障相对人的陈述申辩权，建立公众意见反馈渠道。最后，应明确执法人员的回避制度，定期组织培训，将程序违法情况纳入平时考核。
2.完善乡镇、街道综合执法全过程记录制度
《行政处罚法》第47条要求行政主体对行政处罚进行全过程记录。《北京市行政执法全过程记录办法》则进一步细化了相关规则。“全过程”是从行政执法程序的启动到终结的整个过程。记录方法主要包括文字记录和音像记录。行政机关应按照有关规定严格保存记录，并纳入监督与考评。执法全过程记录制度能够保障执法的合法性和合理性，实现事中、事后监督。分析执法记录能够发现效率问题以及对公众的态度问题，对行政决策也有积极意义。落实全过程记录制度需要相应的保障。一是配备充足的记录设备。二是完善记录规则，统一辖区内文字记录文书。三是健全记录的保存和使用规则，建立数据库，防止信息残缺。四是定期对执法记录进行抽查，及时发现执法问题并处理责任人员。
3.建立和完善乡镇、街道综合执法裁量基准制度
《行政处罚法》第34条规定行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准。乡镇、街道执法人员素质参差不齐，执法事项偏多，因此有必要通过行政处罚裁量基准为行政执法人员提供更加明确的指引和规范。乡镇、街道综合执法裁量基准应考虑基层执法的特点，在制定上，应鼓励公众参与，保障基准合理性。在管理上，应定期修改以避免与上位法规定不符。此外，应加强对执法人员的执法培训，并监督执法人员适用裁量基准的准确性。
4.建立和完善乡镇、街道综合执法案例指导制度
案例指导制度是以案例为基础构建的法律适用规则，其运作机制在赋予特定案例以约束力的基础上，将规则适用于相同和类似案件的处理。指导性案例对于执法人员具有一定的约束作用，且对统一法律适用、填补规则漏洞具有积极意义。落实案例指导制度需要建立健全相关规则。在主体上，应明确不同层级的主体发布指导性案例的作用。在程序上，应听取专家学者、民众等的意见。此外，应运用执法全过程记录筛选具有普遍意义的问题，针对性地选择案例，并挖掘复杂新型案件。最后，发布机关应定期更新案例，有关部门也应定期组织培训，保障指导性案例的落实。
5.建立和完善乡镇、街道综合执法职权清单制度
在执法权下移的过程中，明确下移范围是确定执法主体的前提。为提高执法工作的规范性，需要制定职权清单制度。但实践中出现了执法权下移后被收回的情况，表明职权清单制度应明确权力的边界、配套资源以及运作程序。在清单内容方面，第一，应明确权力的边界，如有权处理的罚款数额。还可探索检查权与处罚权的分离。第二，应保障乡镇、街道的配套权力，促进清单权力的有效行使。第三，应明确权力的运作程序，让执法人员有法可依。在制定程序上，一是职权清单应经合法性审查，二是制定职权清单应保证执法权下移的可操作性。
（四）提升与保障乡镇、街道综合执法能力
1.综合性与专业性的矛盾与平衡
北京市已横向整合了城管执法、水务、卫生健康、生态环境和农业农村五大领域的执法力量，成立了兼具综合性与专业性的综合执法队。综合执法队不仅要具备跨领域综合协调能力以避免盲点或重复，而且要储备多方面执法技能，避免错误执法和选择性执法。目前，综合性与专业性的张力仍然存在，易出现执法向重点事项倾斜、各专业事项之间不均衡、执法人员不熟悉各专业领域法律法规的情况，专业性过强的执法权也存在难以承接的问题。为此，要实现有效协调，应重点关注执法的专业领域，如公共场所的环境卫生、建筑物等所涉及的行政处罚、行政强制等。具体措施如下：第一，建立和第三方专业机构的合作机制，如环境保护协会，定期展开合作；第二，建立上级指导制度，对于难点执法事项，建立经验指导档案库，定期举办工作研讨会或经验分享会，上级部门应组建专业团队，就疑难案件提供建议。
2.加强综合执法信息化建设和应用
北京市以综合执法平台为依托，形成了“一库、一网、一端、一图”工作格局，一库汇合多功能与信息，一网协同联动，一端智慧执法，一图指挥调度。在此基础上，应当强调以下几点。第一，科学利用、不断完善数据平台。有关部门应利用大数据平台科学研判执法信息，为协调统筹配置行政执法权和执法资源提供依据。第二，纵向统筹执法工作，横向融合数据对接，建立重大案件移送机制，并探索联合执法工作模式。第三，应当促进各地区信息化水平平衡，加强与第三方平台之间的数据交流，建立有效数据共享机制。第四，进一步完善信息化平台，注意促进各地区信息化均衡发展，针对基层实际需要及时调整平台模块，并建立综合性数据库，实现和其他委办局业务的互联互通。第五，引入分析技术加强对现有平台的数据治理，并鼓励市民积极利用综合执法平台。
3.强化综合执法的财政、编制保障
目前乡镇、街道综合执法的人员编制和经费无法充分满足实际需要。部分地区采取划转编制方式，并且承诺及时补充基层力量，但执法力量与监管任务的匹配度、对执法辅助人员的管理仍可以进一步完善。为此，需要扩充编制，推动人员编制资源向基层倾斜，注重编外队伍建设，健全管理制度。在经费保障方面，需要加强执法技术装备投入，划拨专项工作经费，进行专业技术培训，还应提供多样化福利待遇，上调津贴标准，明确晋升通道，以建立稳定高素质的执法队伍。
4.加强综合执法人员专业能力与素质建设
执法人员素质建设是工作的重要保障。北京市已围绕执法队伍建设采取了一系列措施，如党建引领执法人员培养、集中开展业务培训等。然而，目前执法人员的专业性与法律意识、执法规范性、查办疑难复杂案件的能力、执法人员数量配置水平仍然有待提升。为此，可以采取以下措施强化队伍建设。第一，坚持择优录取并扩大选拔来源，如优秀高校毕业生、优秀村干部等。第二，加大培训力度。制订培训计划，搭建线上平台，激发学习动力。第三，加强实操实训。举办案例分析交流会，依托高校建立培训基地，构建模拟训练系统等。第四，提升复杂疑难案件办理能力。在平台上开拓案例分析板块，形成案例汇编库并及时更新，向执法人员提供便捷访问渠道。
（五）强化乡镇、街道综合执法监督
1.完善乡镇、街道综合执法考核机制
北京市现已实现考评监督智能化，研究建立了日常综合评估与重点专项执法考核体系，但与之配套的考核机制尚不够完善，应在以下几个方面加以改进。第一，考核主体应吸收辖区公众以及民意代表团体，增强考核的民主性。可以引入第三方评估机构，通过客观评价确保考核结果的科学性。第二，考核对象应包括相关执法人员，考察内容应包括组织领导情况、宣传培训情况、执法违法情况、案卷的规范性、投诉举报或者新闻媒体披露事项等内容。第三，建立违法存量工作台账，当执法人员扣分临近警戒值时，可以暂停其职务；当执法人员分数低于警戒值时，给予问责处理或直接将其调离执法队伍。考核指标需要根据执法领域细化，并通过镇街间执法交流实现动态评价。
2.优化乡镇、街道综合执法的法制审核制度
北京部分街道为有效落实法制审核制度，采取了一系列措施。第一，司法所与执法队开展联合培训。第二，区城管局发挥指导作用，开展在线培训，向司法所讲解执法要求。第三，城管执法局与法院联动，建立联合培训机制。在此基础上，加强对法制审核人员的培训，推行多类协作机制。第一，提升整体素质。初次从事审核的人员，应取得法律职业资格，并以此为基础选拔法律专业素质过硬的人员。区局应编制工作指南，增强法制审核人员业务能力。第二，推行法律顾问制度，通过吸收公职律师或者外部律师为行政执法提供法律咨询。第三，要求各乡镇、街道制定《法制审核实施办法》，并从实际情况出发，制定《法制审核清单》，细化行为准则。
3.加强乡镇、街道综合执法督查
北京市应通过督查制度规范执法行为，具体表现为以下几点。第一，注重实效发挥，建立督查小组回访办理情况。第二，及时处理督查线索。第三，拓宽督查渠道，包括线下专项监督和12345政务服务便民热线。为进一步推动督查工作规范化、体系化，应拟定《督查工作方案》并公开征求意见，内容包括工作计划及组成人员、督查范围和督查对象、督查工作程序等。根据工作需要，可以组织经常性督查，并及时公布督查结果。除日常巡查外，督查部门还应当通过政务服务热线、媒体以及群众反映等渠道寻找线索。
