摘要：伴随着治理的现代化转型，乡镇面临权力弱化、责任泛化的权责失衡困境。在此背景下，基层综合执法改革通过行政执法权的下沉将事权、资源和人员下放到乡镇，旨在破解乡镇权责失衡困境。但是下沉的行政执法权在与乡土社会和基层治理的碰撞中面临权力用不到、不好用、不敢用的困境，导致其不仅难以有效实现乡镇赋权，反而加剧乡镇权责失衡。这一悖论的产生根源于有限的专项性事权并未增强基层总体性治理权力，也没有改变条块权力的失衡结构。基于此，基层放权赋能改革的核心是增强基层治权，平衡好国家基础权力和基层治理权力的关系，同时也要立足不变体制变机制的改革思维，通过机制的创新激活基层治理权力，提高基层治理能力，应对权责失衡困境。
关键词：行政执法权下沉；权责失衡；乡镇赋权；条块关系；乡村治权
一、文献梳理与问题提出
伴随着国家治理和基层治理的现代化转型，基层治理的权责关系愈发失衡，导致基层治理遭遇诸多现实困境。基于此，以综合行政执法改革为代表的放权改革不断推进，试图通过放权改革实现乡镇赋权，改变乡镇权责失衡困境，实现治理重心的下移。当前的综合行政执法改革遵循权力集中和重心下移双重逻辑，其中重心下移的改革逻辑就是将行政执法权下放给乡镇。2021年国家出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》一文中明确指出“依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。
就执法角度而言，行政执法权下放给乡镇是为了解决基层执法中“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，也即在改革之前行政执法权主要集中在县直部门，但是县直部门并不了解乡村社会的实际情况，往往不能及时发现基层治理的违法事项；而乡镇作为属地管理主体，直面乡村社会和农民群体，对基层问题有清晰的把握，但因为没有执法权而无法进行有效管控。因此执法权的下放试图弥补基层执法的空缺与不足，提高基层执法效力。就治理角度而言，乡镇作为末端治理体系，是国家政策有效落地的执行主体，也是社会需要有效回应的治理主体，关系到国家与社会关系的好坏。但是在压力型体制下，自上而下的行政任务和治理责任不断下移，而基层的治理权力却并未扩大，导致基层政府处于“上位者权力超载，下位者责任超载”的权责失衡困境中。执法权下放意味着治理重心的下移，旨在通过赋权乡镇，改变乡镇权责失衡的权力配置结构，提高基层治理能力。
但是当前以行政执法权下沉为导向的基层综合行政执法改革在乡镇赋权增能方面存在明显的不足，既有研究围绕其展开激烈的讨论，主要体现在以下两个层面：一是从法理层面讨论执法权下沉赋权乡镇的合法性及其合理性问题。当前的基层执法改革还存在执法主体的法律地位不明确、法律依据不统一、执法程序不规范、职权划转关系未理顺等问题，其中讨论较多的是行政执法权的基层配置问题。一方面赋予乡镇政府执法权并组建乡镇综合执法机构的制度设想还缺乏明确的法律依据，尤其是乡镇政府获取行政执法权的依据更多是县级政府的决定，并非法律授权。这就导致缺乏法律依据的基层执法面临合法性不足的问题，基层执法中的实际执法主体并不是法定授权的主体。另一方面当前的乡镇执法权配置在纵向上呈现出“重心过高”特点，在横向上则表现为“分布过散”，由此导致乡镇执法权在实际运行中缺乏渗透力和综合性，同时面临乡镇政府“权小责大”的问题。这意味着行政执法权如何有效配置尤其是纵向配置的合理层级如何确定等仍是基层综合行政执法改革的难点。
二是从实践层面讨论执法权下沉乡镇后的运行有效性问题。乡镇面临“权轻责众”“有责无权”困境，在此困境中乡镇拥有的执法资源有限、执法力量薄弱，但是其承担的执法责任和压力却比较大。这种依托权力配置的基层治理结构变革直接影响执法主体的行为选择，导致其在执法过程中根据其所处的权责关系结构进行相机选择，比如“选择性执法”“弹性执法”等，带来基层执法的不规范，影响执法的实效性。不仅如此，执法专业性尤其是其标准的单一性等与乡村社会中治理事务的复杂性与特殊性存在明显的冲突，影响执法有效落地。此外，执法权的属地化倾斜虽然塑造了县乡条块之间的多元执法互动与协作模式，但是并未改变乡镇权责利失衡的结构困境，从而影响基层治理绩效的提升。这就要求在行政执法权下放中避免将属地管理的作用过度放大，而应厘清行政执法权下移的限度，同时统筹考量放权赋权，在理顺县乡事权和事责关系边界的基础上，增强放权赋权的精准性和实效性。
既有研究就行政执法权下沉对乡镇赋权问题展开了合法性和有效性层面的讨论，关注到行政执法权下沉并不必然实现乡镇有机赋权，为我们理解这一问题提供了基本思路和方向。但是既有研究就合法性的讨论是将行政执法权作为一种法理权力而非实践权力看待，就有效性的讨论侧重的是行政执法本身的行权有效性问题，而非其对乡镇赋权的效用。基于此，本研究立足行政执法权下沉的乡镇赋权实践，将执法权作为一种行政权力，从权力运行角度揭示这一行政权力下沉后的权力运行及其赋权乡镇的困境，并深入到权力属性和权力结构中探究这一困境发生的内在逻辑，由此形成对基层放权赋能改革的总体性认识。
本研究的经验来自笔者与所在团队2023年在中部H省5个县市区10个乡镇的专题调研，在H省委编办的“硬关系”统筹下，本研究得以调研多个县市区和乡镇，并采用半结构式访谈，访谈了县市区委编办领导、县乡两级执法部门的主要负责人和一线执法干部，以及乡镇主要领导等，对以行政执法权下沉为导向的基层综合执法改革进行了全面细致的考察，发现执法权下沉的运行困境与乡镇赋权悖论，这构成本文问题意识的主要来源。以下试图以乡镇权责失衡为切入点，呈现行政执法权下沉对乡镇的赋权举措，并揭示其权力下沉的乡镇赋权困境及其产生的内在逻辑，以期拓展执法权下沉赋权乡镇的理论认识，并为当前的放权赋能改革提供方向性的政策建议，具体见图1所示。
二、乡镇权责失衡与行政执法权下沉
乡镇作为最末端的行政层级，普遍处于“权小、责大、事多”的权责失衡结构中，乡镇的权责失衡困境在当前治理转型阶段愈发凸显，以行政执法权下沉为导向的综合执法改革试图通过权力下放赋权乡镇，破解乡镇权责失衡的困境。
（一）治理转型中的乡镇权责失衡
在科层制体制中，上下级之间面临权责不均衡的配置。为保证科层机构的效率最大化，科层体制往往建立在等级森严的层级制权威体系上，在此金字塔式的等级体制中，权力遵循自上而下的一元化控制原则，责任也遵循层层向上负责的单向负责原则，这一单向的权责运行体制使得上级具有等级和职位上的绝对权威，下级要服从上级的权力控制并对上级负责。不仅如此，上级利用其对下级的支配权，将本应由自己承担的责任“甩锅”给下级，造成上下级的权责倒挂。基于此，处于科层体制末端的乡镇便处于此种权责失衡结构中。
客观上，在科层体制内部，上下级之间的权责不均衡配置并不全然是弊端，相反，正是通过此种向上保留权力，向下分配责任的权责分配体制，使得上级能够调动下级政府在行政中的积极性，并在有限的权力资源中创造性地解决问题，由此实现基层治理的简约高效。权责不均衡配置发挥正向作用的关键是其建立在上级赋予下级自主性的基础上，也即在科层体制内生的权责失衡结构中，上级在总体性支配下，对下级只是结果监控，从而发挥权责不均衡分配体制的积极性。但是当前阶段，伴随着国家治理现代化的转型，国家通过目标界定权的集中和监督问责权力的强化，实现行政权力不断向上集中，国家对地方从结果管理转向过程管理，这虽然提高了国家的统筹能力和规则统一，却也导致基层治理的自主空间被挤压，权责不均衡分配体制的积极作用也被抑制，权责失衡真正成为当前基层治理的重要问题。
具体而言，在治理转型中，乡镇的权责失衡表现在权力弱化和责任泛化两个方面。首先，乡镇权力弱化可以从支配权、财权和事权的角度来分析。就支配权而言，乡镇作为一级政权代表国家行使国家权力，具有一定控制性的支配权。但是伴随着考核权的上收和监督下乡，乡镇的支配性权力及其自主性空间不断被削弱。就财权而言，尽管伴随着资源下乡，乡镇资源体量远超以前，但是资源的项目化和专项化管理导致乡镇对资源的统筹控制权降低，乡镇所拥有的实际财权并未增加。就事权而言，由于监督下乡带来基层合规化运动，乡镇的事权并未扩大，相反，在目标管理责任制下治理任务的向下分解以及指标考核的层层加码，导致乡镇治理事务不断增加，加重基层治理负荷。
其次，乡镇责任泛化一方面是指乡镇事责增加，其所承担的事务增加，每一项事务都面临监督、考核和问责，所承担的责任也难免增加。比如在项目资源下乡背景下乡镇承担的发展任务增加，其支出责任也相应增加，乃至演变为债务压力；另一方面是指乡镇责任扩大，倘若只是事务增加带来的事责增加，乡镇还可以有效应对，但是在当前乡镇所承担的责任远超其应履行的事责范围。这背后是属地责任泛化导致的，伴随中心工作的泛化及其背后政治问责风险压力的增加，上级政府及其职能部门为了中心工作的高效完成和政治压力的有效避责，普遍将任务和责任下放到乡镇属地，乡镇从“守土有责”变成“责任属地”，导致乡镇属地责任不断泛化，滋生上下级政府之间的层级卸责行为。
（二）行政执法权下沉与乡镇赋权
由上，乡镇权责失衡困境成为当前基层治理负担加剧、基层形式主义等问题的根源，如何破解乡镇权责失衡困境成为基层治理亟待解决的问题。在此背景下，国家采取一系列治理重心下移的举措，以行政执法权下沉为目标的综合行政执法改革即是其中典型代表，综合行政执法改革试图通过行政执法权下沉实现乡镇赋权，从而改变乡镇权责失衡的困境。从H省多县市区的改革案例看，行政执法权下沉主要有两种模式：一种是派驻执法模式，也即县级将各个领域的执法人员派驻到乡镇，在乡镇成立综合执法分局，执法人员的人事关系和执法分局的工作经费等由原单位主管和统筹，日常事务则由乡镇属地政府统筹管理和调配；另一种则是委托执法模式，也即县级通过委托方式将执法权委托给乡镇政府，以乡镇政府名义进行执法。在委托式执法模式中，县级将各个领域的执法人员整合下沉到乡镇，在乡镇成立综合执法中心，执法人员的人事关系和执法分局的工作经费由乡镇主管和统筹，业务工作接受上级对口部门指导。无论何种模式，其在三个层面试图对乡镇赋权增能。
一是事权下放。行政执法权下沉一方面赋予乡镇执法权力，弥补乡镇执法事权的空白。H省行政执法权下沉没有制定统一的标准，各县市区根据实地情况进行权责清单的梳理和下放，比如A市（县级市）在“1+4”的改革模式下整合827项执法事项，其中294项下放到乡镇一级，B区实行全领域大综合改革模式，整合2600多项执法事项，下放到乡镇一级的有200多项，C市（县级市）和D县分别下放337项、295项执法事项。执法事项的下放意味着执法权限的下沉，弥补乡镇在执法事权上的空白。另一方面，执法权下放也增加乡镇治理工具，增强乡镇的支配性权力。行政执法权作为强制性权力，增加乡镇治理工具，使得乡镇在处理复杂问题尤其是历史遗留的疑难杂症时有强制的治理手段可用，下沉的执法权成为“乡镇治理的一把刀”，无疑增强了乡镇的强制性支配权力。
二是资源下移。无论是派驻执法还是委托执法，执法权下沉都为乡镇增加了治理资源。一方面是编制资源的增加，在总量控制下编制资源作为稀缺资源关系到地方组织体系的设置及其人员的配置。派驻执法模式下编制资源在部门，但是人员是下放到乡镇的，委托执法模式下编制资源则直接下放给乡镇，按照H省的改革实践，经济发达镇新增编制资源15个，普通乡镇则新增5—10个编制，并且有一个是副科级岗位，A市和B区的乡镇直接将其列为扩大的班子成员；另一方面是财政资源的增加，无论何种改革模式，执法权下沉后的人员经费和办公经费都是县市区级财政负担，乡镇不需要付出额外的财政成本，对乡镇而言也意味着增加了一笔财政资源用于执法工作的开展。编制资源为乡镇提供机构编制和岗位，财政资源为乡镇增加治理资金，无疑都将转化为乡镇可以调动的治理资源。
三是人员下沉。行政执法权的下沉伴随着执法人员的下放，无疑为乡镇增加治理力量。H省的乡镇在2005年乡镇综合配套改革中通过“以钱养事”改革导致乡镇的七站八所遭遇撤并或人员流失，乡镇规模急剧缩减，只有30—40人的规模，这一规模难以满足当前治理需要。执法权下沉后，H省各县市区为每个乡镇新增5—15名执法人员，弥补乡镇治理力量的不足。其中委托执法模式是直接将人员下沉到乡镇，变成乡镇的下辖人员，乡镇对其进行直接管理和统筹；派驻执法模式下执法人员的组织人事关系虽然不在乡镇，但是乡镇具有考核任免建议权，且派驻执法人员在具体执法中也离不开乡镇的支持，因此乡镇也可以调动其执法力量。H省各地的经验表明，下放的执法人员几乎都被乡镇统筹，B区某镇执法人员直言“我们只有20%～30%的精力是在做执法工作，其余70%～80%的精力都是在做乡镇中心工作”。
三、行政执法权下沉的权力运行与乡镇赋权困境
执法权下沉到乡镇一级，虽然客观上为乡镇增加了事权及相应的资源和人员，使其在执法事项上具有行权的依据和合法性，但在实际运转中，由于乡镇基层治理的特殊性，下沉的执法权遭遇现实困境，不仅未能实现乡镇赋权，反而加剧了乡镇权责失衡，以下从行权规模、行权结构与行权压力三个层面展开分析。
（一）“权力用不到”与事权承载力有限
乡镇的执法办案量整体不高，其行权率较低。就H省的5个县市区情况来看，总体上县级下放的执法事项要显著高于乡镇实际执法需要，县级往往下沉几百项执法事项，但是乡镇实际需要的事项并不多，发达乡镇一般涉及几十项，普通乡镇则只需要十几项。以A市为例，A市综合行政执法局集中827项执法职权，实际真正运行的执法事项只有237项，行权率只有28.7%，乡镇层面更低，乡镇年度执法办案量在40件左右，这还包括没有进行行政处罚的简易事项。
这是由于：第一，人口外流和规范化治理背景下，乡镇执法规模不足、执法事项不多。普通农业乡镇人口大规模外流，比如D县的一个普通乡镇常住人口只有1万—2万人，乡镇执法事项结构性降低。经济发达乡镇辖区企业和人口虽然较多，但是管理愈发规范，其执法事项也不多，比如C市水镇辖区规模以上工业企业28家，常住人口近8万人，每年的平均执法办案量也只有100件。第二，基层治理事务的复杂性，也导致其达不到处罚标准或乡镇“接不住”。一线执法的实际工作环境，“很难切合独立并且非人格化决策的理想化官僚政治模型”。一方面乡镇的诸多治理事务是细小琐事，具有偶发性、模糊性、连带性等特点，很难进行标准化，也达不到执法处罚的标准，甚至也进不了简易程序；另一方面针对专业性过强的事务，比如医疗、教育领域中的相关细分事项，乡镇执法人员专业性不足，往往识别不了或识别出来无力处理。
下沉的行政执法权在乡镇的行权率普遍较低，意味着其并不契合也不满足基层治理事务的实际需要，也无法承接较多的基层治理事务，也即下沉的事权承载力有限。如前所述，乡镇权责失衡在一定程度上是由治理事务泛化带来的，但是这一治理事务更多是自上而下的行政事务以及大量被纳入层级考核和高压问责的中心工作，并非基层执法事项，乡镇客观上需要专业执法的事项本就不多，执法事项在乡镇的发生规模不足，不是乡镇的主要治理事务。这说明下沉的事权并非基层实际急需的事权，且由于事权过多下沉而产生冗余以至于用不到；不仅如此，下沉的执法权是专项性的权力，不仅存在冗余问题，也存在承载力不足问题。建立在法律法规标准上的行政执法权，其执法的专业化和法治化导向设置治理事务的准入门槛，导致诸多治理事务难以纳入执法处置标准，行政执法权因此只能应对少数符合执法标准的执法事项，其他诸多治理事务并不能予以覆盖。执法对象的特定性及其事权的限定性，导致下沉的执法权普遍用不到，因而无法改变乡镇“下放的事务过多，赋予的权力过小”的权责失衡困境。
（二）“权力不好用”与行权有效性约制
执法作为一种强制手段，与乡村熟人社会不完全适配，导致其执法难以有效发挥作用。首先，乡镇作为末端治理体系，面对的是乡土社会的结构，尽管社会剧烈变迁导致乡土社会从熟人社会向半熟人社会转变，但是乡土社会的底层逻辑仍是人情社会，这种人情关系主导的社会显然与遵循法律法规和程序规则的执法逻辑相冲突，最突出的即是社会关系吸纳执法，导致执法难以客观公正地被实施，基层社会的执法因此具有很大弹性。嵌入在乡土熟人社会中的乡镇层级也容易滋生地方保护主义，导致下沉的执法权被人情关系规则稀释乃至消解，带来执法的不规范问题。尤其是在当前优化营商环境以及乡镇经济发展竞争背景下，乡镇对辖区内的企业往往是庇护为主，真正进行强制处罚的较少。
其次，在乡土社会中，乡镇执法面对的主要是分散弱势的农民群体，这制约了乡镇执法的强制实施。在乡镇执法最集中的集镇市场管理领域，比如占道经营、乱停乱放等，最易与农民群体打交道，但是这些小商小贩多是老年群体，其营生关系到老百姓的生计需求，乡镇执法人员难以采用强制处罚手段进行规约，也难收上来罚款，“只能反复劝说，或者与村社区干部协调，帮忙找摊位等”。不仅如此，这些老弱群体法治意识相对稀缺，并不懂专业的法律知识和法规要求，用专业执法手段往往难以形成有效的解释，而需要将专业法律知识转换为治理话术才能形成对农民群体的有效约束。
下沉的行政执法权与乡土社会结构及其弱势农民群体之间的碰撞意味着执法权在具体行使中只能发挥有限作用，其有效性受到约制。一方面行政执法权作为一种垄断性的特权，背后附着巨大的利益资源，从而使得这一权力容易被吸纳乃至被消解。尽管行政罚没收入被纳入财政统管，斩断部门从中直接谋私的机会，但是由于行政处罚直接关系到各市场主体和社会主体的切身利益，其仍然蕴含利益运作空间，使得掌握这一垄断性特权的政府或部门要么被利益吸纳滋生腐败，要么基于地方保护带来行权不规范。另一方面行政执法权作为强制性权力，其权力的行使具有很大的限制，这一限制不仅体现在其只能按照特定的执法标准和流程进行权力行使，也体现在其强制性权力的使用限度上。法治化、规范化的行政执法权本就无法完全适配不规则的一线治理场景和弹性的一线治理结构，而基层的诸多治理事务普遍具有“强治理性、低法律性和强协作性”特点，[28](85-96)具有强制性的行政执法权就很难有效发挥作用。行政执法权的使用限度和有效性发挥的制约，意味着这一下放的权力并不能直接转化为乡镇的有效治理权力和治理能力，从而没有在根本上改变乡镇权责失衡及其治理弱化的困境。
（三）“权力不敢用”与责任风险化提高
行政执法权下沉在增加乡镇事权的同时，也增大了乡镇的事责。乡镇作为末端层级，处于责任体系的末端，其执法也面临责任扩大化的风险，这一责任扩大化遭遇政治压力实现风险倍增效应，增加乡镇治理的压力。
一是乡镇执法面临责任扩大化风险。在压力型体制中，乡镇作为末端治理体系，处于弱势地位，尤其是在条块互动中，上级下放事权的同时，也将诸多事责“甩锅”给乡镇。县综合执法局掌握更多的专业知识和案件分派、审核的权力，很容易基于部门的自利性及其避责倾向将执法任务更多下派给乡镇综合执法机构，导致乡镇综合执法机构任务量增加，任务的下放也伴随着责任的下移，乡镇执法的责任压力也由此变大。与此同时，县级监管部门以没有执法权为理由在执法协作中只发挥被动配合作用，将自己从主体责任变为配合责任，弱化自身责任风险，而将责任压力转移给乡镇属地执法机构。
二是乡镇强制执法容易引发社会不稳定风险。执法具有政治性，一旦执法人员与农民群众发生冲突，不仅会激化干群矛盾，而且经由网络传播很容易变成社会重大舆情事件，“弄不好（群众）去上访，带来的成本更大，问题更多”，所以D县乡镇综合执法中心的干部直言：“即使给我（执法）权力，我也不敢去用”。不仅如此，一些政治任务比如征地拆迁等需要短期内完成，这显然不符合法律的正规程序要求，从而导致乡镇政府在执法过程中面临被行政诉讼的风险。C市的水镇就因为强制拆违建的程序不合规，被钉子户钻空子告上法庭，且以败诉告终，乃至引发其他群众效仿，反而不利于社会有效治理。
行政执法权的下沉伴随着事责的下沉，乡镇的实际行权率并不高，但是各县市区仍然大规模地下放执法事项，其背后的深层根源在于下放执法权的同时也实现执法责任的“甩锅”，而伴随着事权的下放，事责下移也具有合法性和正当性，乡镇一级往往没有拒绝的权力和能力。不仅如此，行政执法权实际的解释权、审核权和监督权仍掌握在县级执法局和监管部门手中，执法权下放给乡镇后，也强化了县级执法局和监管部门对乡镇的监督、考核和支配，加剧了乡镇在条块关系中的弱势地位，因此D县的乡镇领导直接吐槽：“执法权虽然下来了，但是并没有改变我们的处境，我们反而更弱势了”。此外，行政执法权不仅遭遇乡土熟人社会及其分散的弱势群体，还面临较强的政治压力，其在与群众的互动中受制于民生政治的压力，不能激化社会矛盾，其在完成县级中心工作的任务中也受到政治任务与法律规范之间的张力，面临行政诉讼风险，且其法律性的风险在政治压力下会被不断放大。可见，行政执法权的下放不仅没有实现乡镇的赋权，反而增加乡镇的责任风险和行权压力。
四、行政执法权遭遇乡镇赋权困境的发生逻辑
行政执法权下沉通过事权下放、资源下移和人员下沉试图对乡镇进行赋权，但是其权力下沉遭遇现实困境，导致乡镇赋权难以实现，甚至会加剧乡镇权责失衡困境，其症结何在，仍需进一步探究。从权力属性和权力结构两方面看，行政执法权下沉的赋权一方面作为行政专项权力并不能真正解决乡镇治理权力弱化问题；另一方面其也没有改变县乡条块权力结构，也就没有改变乡镇权责失衡结构。以下从这两个方面分别论述行政执法权下沉为何难以实现乡镇有效赋权。
（一）基层治权弱化与行政执法权下沉的赋权限度
当前阶段伴随着资源下乡、规则下乡和监督下乡等，国家权力对乡村社会的监控和渗透能力不断增强，但与此同时，乡村治理能力却在不断弱化，其背后是乡村治理权力的削弱。乡镇权责失衡困境从内部看恰恰是乡镇自身治理权力及其治理能力的弱化，难以应对当前治理困境。乡镇赋权的关键在于提升其治理权力，这一治理权力与行政执法权并不是同一种权力，行政执法权的有限赋权难以解决乡镇治理权力的弱化问题，因此难以实现有效赋权。
迈克尔·曼将国家权力划分为国家强制性权力和国家基础性权力，前者是指国家精英凌驾于市民社会之上的专断权力，后者是指国家通过制度建设渗透市民社会实现国家统治的权力，国家政权建设的关键就在于从强制性权力向基础性权力过渡。与此相对的是基层政权建设中的乡村治权，所谓乡村治权是指“乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力”，其治理资源包括物质性资源和权威性资源。国家政权建设不仅需要基础权力，也需要乡村治权，只有两种权力相互配合、相互协调才能实现国家政权建设、提高基层治理能力。
基于此，执法权作为一种行政权力可视为国家基础性权力的下沉，其与乡村治理权力具有很大差别。从权力属性看，这一差别可概括为两点：一是执法权是一种规定性权力，而基层治权是一种配置性权力。执法权的权力规定性是指其权力是法定的，权力的使用对象、使用范围及权力大小等都建立在明确的法律法规等制度规范基础上。正是这一权力的规定性塑造了其权力的刚性化和强制性，使得执法权在实际运作中必须严格按照法律法规的内容要求和程序标准进行执行，不能随意变动，也不能灵活处置。与此相对，基层治权作为一种配置性权力，国家的法律授权只是合法性象征，其权力的使用对象、使用范围及权力大小取决于基层组织对资源的配置能力，基层组织所能配置的资源越多，其治理权力就越大。基层治权的配置性塑造了其权力的弹性和灵活性，基层组织可以根据治理需要因地制宜地配置不同的资源，同时根据不同治理情境配置不同的治理工具和治理方式。
二是执法权是一种专项性权力，而基层治权是一种总体性权力。执法权是针对专门的行政执法事项展开的行政权力，其建立在部门专业分工和职能分化基础上，不同执法事项所属专业领域不同，行权的依据和标准就不同，这就规定了执法权的专项性，其本质上是作为“条”的权力服务于专门性的业务工作。执法权的专项性塑造其专业主义的行权导向，也即其权力行使按照专业知识和技术流程运行权力，并且严格就事论事，只针对这一专门事项。与此相对，基层治权作为一种总体性权力，其制度设置和人员配置都不是严格按照部门性和专业性进行的，具体运作过程也没有明确的专业化分工，更多的是统筹在属地“块块”中，其作为“块”的权力服务于基层总体性事务。基层治权的总体性塑造其整体主义的行权导向，也即其倾向于将问题放置在由乡土社会和基层治理共同建构的总体系统中去解决，往往在解决一件小事的过程中顺便解决其他问题，乃至形成对此类事件的总体性解决。
由上，相较于基层治权，行政执法权只是一种有限的基础权力，其赋权增强的是国家基础权力，而非基层治理权力。这一基础权力要增强乡镇治理权力必须建立在两个层面：一是这一基础权力满足乡镇现实需要，形成对乡镇治理权力的有效补充。具体而言就是乡村社会存在实际的执法需求乃至影响到基层治理的运行，执法权下沉由此弥补乡镇治理权力的不足。但如前所述，当前乡村社会实际执法需求和执法规模普遍不足。二是基础权力配合乡村治理要求，形成对乡镇治理权力的有力支撑。也即乡村治权不足以满足乡村治理需要时，基础权力部门能够按照乡村治理要求在资源、人员、技术等层面予以支持。但是现实中执法权下沉后县级基础权力部门和乡镇属地之间存在显著的张力，上级部门“甩锅”明显。不仅如此，当乡村治理权力弱化时，国家基础权力的增强反而会削弱基层治理能力，加剧乡镇权责失衡与基层治理困境。
（二）条块权力失衡与行政执法权下沉的赋权效度
在“以块为主，条块结合”的层级管理体制中，上下级政府间“块块”关系作为中国的基本权力关系，塑造政府间的权责关系结构。客观上，上下级政府间的“块块”关系建立在科层体制的层级权威体系上，在压力型体制下，权力不断向上集中，责任不断向下转移，尽管上下级之间也存在一定的互动博弈空间，但是这种内生于科层体制中的权责失衡结构很难通过科层组织的努力予以消弭。基于此，上下级政府间关系的平衡往往是通过条块关系实现的，也即当国家试图加强对地方的管控时就强化“条”的力量，当国家试图调动地方自主性时就弱化“条”的力量，从而实现治理权威性和有效性之间的平衡。可见，上下级政府之间的权责关系互动往往以条块关系的互动呈现出来。当前阶段伴随着治理的现代化转型，县域治理事务由单中心工作向多中心工作转变，县域治理方式从结果管理向过程管理转变，县域治理结构也从分散治理结构走向集中治理结构，这一转变也改变县乡条块关系，县直部门的工作越来越多地被纳入县委、县政府的中心工作中，县直部门依托部门工作的中心化获得决策、调动、监督和考核权力，从而不断强化部门权力，而将任务下移、责任下压，在政治高压下乡镇愈发处于被动弱势地位，加剧乡镇权责失衡。执法权下沉之所以难以实现乡镇赋权，背后是单向的执法权下沉并未改变条块权力结构，因此没有改变乡镇权小责大困境。
行政执法权的下沉客观上也重塑县乡条块关系，并试图通过条块权力的改变实现乡镇赋权，但在实际运作中却难以实现。从县域总体权力看，条块关系的权力结构没有发生实质改变（单向权力本就难以改变总体权力），从执法单向权力看，其也没有改变单向的条块权力结构。就后者而言，一方面单向的行政执法权下沉并未打破既有的条块权力失衡结构。无论是委托执法模式还是派驻执法模式，执法权下沉都没有实现县乡条块权力的重塑。在委托执法模式下，由于执法中心隶属乡镇，县直部门具有更强的动力将事权下放和任务下移，从而增加乡镇的事权和事责；同时由于乡镇执法还面临与其他监管部门的互动，其只能通过乡镇去协调县级部门，且多数是针对重点工作，甚至需要县级领导出面统筹，这意味县级部门的专业事权和技术优势并没有嵌入到乡镇政府的“一根针”中。在派驻执法模式中，派驻分局虽然是接受条块双重管理，但是由于条块内在权力结构的倒置，这一双重管理并不能弥合条块权力的失衡，反而下压属事和属地责任，乡镇面临的责任扩大。
另一方面单向的行政执法权下沉在目标差异下也容易被乡镇治理所吸纳。目标的分离与考核重心的不同导致乡镇并不能完全“融条于块”。乡镇关注的是解决具体的治理问题，其对执法分局或执法中心的考核是以治理为导向的，以综合目标考核为主，专项考核为辅；但是县级综合执法局关注的是对执法事件的处置，其对执法分局或执法中心的考核是以执法为导向的，以执法业务考核为主。这种目标差异带来的条块张力更大，或带来乡镇因此难以充分整合执法队伍；或导致下沉后的行政执法权被乡镇治理所吸纳，但是被治理吸纳的执法权由于执法权的限度并不能全然转化为治理权力，其执法权力也被消解。
简言之，行政执法权下沉虽然面临较强的条块协作的需求，各地也通过积极的探索试图通过行政执法权的下放重构县乡条块关系及其协作机制，其中最成功的是北京的“街乡吹哨，部门报到”，其通过赋予乡镇“吹哨权”实现乡镇对县直部门的调动，形成条块协作。但是北京经验的核心不是事权下放而是对上级条线部门统筹调度权的下放，当前的行政执法权下沉只是单纯的事权下放，并没有改变县乡条块权力结构，下放给乡镇的事权所能发挥的效用有限，没有增强乡镇对县直部门的协调调动能力，也难以实现有效的赋权。因此，没有改变条块权力结构的单向行政执法权下沉是一种低效赋权，其实际所能发挥的作用有限。
五、总结与讨论
治理的现代化转型提高基层治理规范化的同时，也带来基层治理的新问题，尤其是乡镇权责失衡问题愈发加剧，乡镇的权力不断弱化，责任不断泛化，基层负担加重。针对此问题，以行政执法权下放为主要内容的放权改革成为推动治理重心下移、实现乡镇赋权增能的重要举措。客观上，基层综合行政执法改革对乡镇进行了事权下放、资源下移和人员下沉，但是这并未实现乡镇的有效赋权，相反，行政执法权在下沉中遭遇权力运行的诸种困境，使得其不仅难以实现乡镇的有效赋权，反而加剧了乡镇权责失衡困境。由此，我们需要反思的是以行政执法权为代表的放权改革为何难以实现基层政权赋能，这就首先需要理解基层权责失衡的根源，才能了解基层综合执法改革的症结所在。
基层权责失衡的体制根源在科层体制，但是科层体制中的权责失衡结构有利于上级调动下级政府的积极性，只有当权责失衡以至于基层难以负担时才带来基层治理的问题，当前基层较为普遍的形式主义问题、基层超负荷运转问题等都与这种严重失衡乃至异化的权责关系结构有关，而这并不是科层体制先赋性的结果，而是科层体制伴随着治理的不断推进和权力的不断调整衍生出的问题。基于此，乡镇的权力弱化与当前治理权力不断向上集中有关，也与乡镇自身治理权力不断弱化有关，二者相互强化不断削弱乡镇治理权力；乡镇的责任泛化则是权力弱化的必然结果，权力的上移不仅削弱乡镇在上下级政府和条块之间的权力博弈能力，而且强化上级条线部门的权力，使得上级条线部门借势将任务和责任下移。
基于此，以行政执法权下沉为导向的放权改革举措要厘清两个问题：一是放什么权？二是如何放权？就放权的内容而言，以综合行政执法改革为代表的放权改革重心是下放事权，行政执法权就是事权的下放，这是由于基层的权小责大问题被归咎于“职责同构”体系，导致权力运行交叉和权责不清，要理顺这一关系就必须赋予地方政府专属事权。但实际上基层的“权小”不是没有专属事权，而是治理权力的削弱，也即基层需要的不是专项性的事权，而是总体性的治权，两类权力属性的根本差异，使得专项性事权过多下放反而可能进一步挤压总体性治权，非但无法实现乡镇赋权，还会加剧基层治理困境。这就要平衡好国家基础权力和乡村治理权力的关系，在当前国家基础权力不断增强的背景下，基层赋权的核心是增强基层治理权力，以此形成与国家基础权力的相互配合，从而增强国家行政和治理能力。
就放权的方式而言，当前的放权改革多是以体制改革推进，比如综合行政执法改革就是典型的体制改革，直接新增一套体制，在县级成立综合执法局，在乡镇成立专门的执法分局或执法中心。这种变动体制的放权改革一方面增加改革成本，比如H省乡镇执法机构一年的人员和工作运转经费平均在100万元；另一方面更关键的是这种变动体制的放权改革不仅没有解决既有的权责失衡问题，反而滋生新的体制困境，比如执法权下沉带来的新条块协作冲突。由此，要坚持不变体制变机制的放权思维，通过机制的创新增强体制的韧性，将体制的内在张力和固有矛盾转化为有效的治理动力和资源，重塑条块权力关系，扭转基层权责失衡的异化结构。
