李炜光:国家立法机构应当怎么授权?

选择字号:   本文共阅读 3021 次 更新时间:2008-01-04 01:26:26

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李炜光 (进入专栏)  

  

  根据第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修改后的个人所得税法第十二条的规定,国务院决定自2007年8月15日起,将储蓄存款利息所得个人所得税的适用税率由现行的20%调减为5%。从6月29日电 第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准授权国务院可以对储蓄存款利息所得停征或者减征个人所得税算起,到7月20日媒体报道利息税下调,前后不过二十天时间,效率是相当高的,既符合社会经济发展的动态需要,又体现了民意要求,尽管没有像人们所期待的那样完全取消,但也应当承认,这是国家治理上的一次不小的进步。

  记得6月末人大常委会刚刚通过授权决议时曾有专家认为:利息税的调整被国务院提请人大审议授权这样一个程序本身,就值得赞赏,说明在利息税的调整问题上,税收民主的精神得到了应有的尊重和体现,并进而使利息税调整成为税收民主的一次示范。但我的评价却没有到这么高,直觉上感到其中不是没有问题,而且问题不在于政府,而是在人大的那个“授权立法”的决议上:

  “国务院关于提请审议全国人大常委会关于授权国务院可以对储蓄存款利息所得停征或减征个人所得税的决定草案的议案已提交常委会审议。根据这一决定草案,全国人大常委会将授权国务院根据国民经济和社会发展的需要,可以对储蓄存款利息所得停征或者减征个人所得税”。

  反复读这个决议,还真看出点问题来:第一,授权应该是具体的、细致的,税收授权是一项一项具体进行的,必须经过认真负责的辩论、听证,未经过这些必要程序的授权,等于权力的放弃。而这个决议,没有涉及所授予权力的具体内容,如税率调整幅度、行使方式、立法程序等等都没有做出任何规定,给人一种“你看着办”的感觉;第二,授权在权限上应当有个边界,因为无界限的授权等于权力的转让,例如授权的时效性,何时执行,何时终止等等生效条件,都应该做明确的规定,而这个决议什么限制都没有,给人以“随便怎么都行”的感觉;第三,权力是可以授出的,当然也应该可以收回,这个决议没有做这样的规定,也没有说明该税的最终裁决权在谁手里。如果不能收回,或不得不授予,我们只能认为,那个权力本来就不属于你。

  当前各主要国家课税权均导源于立法权,由代议机构行使。基于立法权保留的机理,现代国家在税收的委任立法方面均是小心翼翼,一般情况下是不允许无限制的授权,只能局限于具体、个别的委任授权,并在在法律上明确规定出来。例如《德国所得税法》第五十一条明确规定,联邦议会允许联邦政府委任立法的事项,其内容之详尽,条款之缜密、几无行政机关自由裁量的空余。相比之下,我国人大的这个立法授权就显得有点过“粗”了。然而,税收立法事关每个公民的切身利益,全国人民大眼瞪小眼地看着,较真一下也是应该的吧?

  所谓税收立法授权,是指立法主体将自己享有的税收立法权授予另外一个能够承担税收立法责任的机关,该机关则根据授权要求从事税收立法活动。在我国,全国人大及其常委会就是税收立法的主体,按照法律规定将其税收立法权国务院,就是最典型的税收立法形式。他们之间,在法律上是一种从属的关系,谁为主、谁为次一目了然,决不能颠倒。

  税收法定主义作为税收法律的最高原则,要求税权永远归于人民,由人民选出的代表按照立法程序制定一切税收法律,或者说,所有的税收要素都必须由人民代表大会(议会)进行法律规定。在宪政制度下,所有的税收事项都因涉及人民利益或可能加重人民负担而成为立法事项。从形式上说,税收表现为人民将自身创造的财富和享有的财产权利的一部分无偿地转让给国家和政府,实质上是人民因这一转让而获得要求国家和政府提供公共产品和公共服务的权利,因此,宪政制度下的税收以人民同意——人民的代议机构制定税收法律为前提,是天经地义的事,具有百分之百的理由,反过来当然是不对的。

  税收立法机关必须依据宪法的授权制定相关的税收法律、规定税收事项,并依据宪法保留专属自己的立法权力,任何其他主体(主要指政府)均不得与其分享立法权力,除非它愿意将一些具体和细微的问题授权给政府或其他机关立法,而这种授权也必须在宪法的框架之内进行,而且是具体化的。任何政府机关不得在行政法规中对税收要素等做出规定,也就是说,除税收立法机关正式立法外,一切政府文件、部委规章、法院判决、民间习俗都不算数。

  宪政原理告诉我们,国家税收直接关系到对纳税人的自由和财产权的限制或剥夺,与刑法中的罪刑法理相一致,凡涉及可能不利于国民或加重其负担的法律规定,必须由人民选举出来的立法机关制定,而不能有政府自己来决定。因为政府既是税收利益的获得者,又是向人民提供公共服务的执行者,如果仅依照其自立的行政法规来规范其征税行为,可能会导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小,故必须以法律约束之,排除政府侵犯人民利益的任何可能性——哪怕仅仅是可能性。这是税收立法机关之所以严格保留税收要素立法权的最重要的理由。

  由于我国没有在宪法中明确规定人民代表大会税收立法的专有权,导致税收立法存在“越权”的现象。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,人民代表大会及其常务委员会代表着全国人民当家理财,问题在于,代表着全国人民的人大却没有税收立法的专有权,也就是说,除了人大,别人也可以立法或以条例之类的形式变相立法。如此一来,上面那句“一切权力”的话就成为虚置的了。

  由于宪法的不作为,征税权就会全部由政府“越俎代庖”。目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的,经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》三部,甚至将一些实施细则之类的制定权下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门,事关绝大多数纳税主体权利义务的税收规范并非由代表全体纳税人的人民代表大会制定,行政机关成了规定税收要素的主体,这种状况无疑是与税收的宪政原则相悖的。推而论之,如果需要,政府想征多少税都可以做到,中间没有任何制约和监控的政治环节,就会演变成这样一个结果:政府每年的预算都需要拿到全国人大去审核批准,而政府决定新征税种或提高税率却不需要全国人大来批准,人大成了只管出、不管进的准权力机关。由于我国税收不是基于博弈而产生的,人民代表大会也不是纳税人讨价还价的场所,因而税收的宪政精神与原则在公法上就完全被忽略了。

  2000年7月1日起正式实施的《中华人民共和国立法法》,是规定立法制度的宪法性法律,一切立法活动都必须以《立法法》为依据,税收立法自然也不能例外。以《立法法》为依据,可以看出,税收法律一直没有占居税法体系中的主导地位,而是一大批行政法规占了这个位置,国家行政机关不仅剥夺了地方的几乎所有的税收立法权力,实际上也侵蚀了国家立法机关的立法权力,这样,我国税法体系呈现异常也就不足为怪了。

  现行税法体系存在的问题很大程度上是由于立法制度不健全造成的。《立法法》颁布施行后,应当重新规制内部各构成单位的权限与职责,构建我国新的税法体系。《立法法》规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权,这就表明,税收立法权是我国国家立法机关的专属权力,所以,应进一步强化税收立法机关的立法责任,遵循“负责任和谨慎授权”原则,制止行政机关替代立法机关并使之成为税收立法结构之重心所在的倾向。应抓紧制定有关税收问题的基本法律,并及时把实践中已经成熟的国务院制定的行政法规上升为法律。立法过程中应做到使立法过程直面社会,保障公众能够亲自参与税收立法草案的讨论,还可吸纳西方的听证程序,以增强立法的科学性。税收立法授权必须从抽象授权转化为具体授权,授权内容必须明确,语言不得含糊,一揽子的、原则性的、虚幻的、空白的委任不被允许,在语义的理解上不得有扩张行政立法权的趋向。要禁止税收立法权的再转让,维护税收立法权的严肃性和权威性。也就是说,国务院在取得全国人大的立法授权后,也应当坚持授权立法不可转让的原则,不得将自己来自于全国人大的立法权再转授给其他机构,包括自己的下属机构——财政部和国家税务总局。

  目前,世界各国的税收授权多采用单事授权或者一事一授权的制度,严格控制多事一授权或概括式授权,而我国的税收立法授权,却多采用这一类的授权方式,授权范围大而不当。1984年工商税制改革时,国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例(草案)的议案,得到第六届全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则,但毕竟是一个历史性的进步。但遗憾的是,从那以后,授权立法的进程竟然停止了,征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。十年后的1994税制重大改革,在国务院制定的一系列税收暂行规定中,未见有立法依据的规定。如果严格依照税收宪政原则分析,则可以认为此次税制改革过程中制定的各类税收暂行条例都是无法律依据的,即使有人大及其常委会是默许授权,这种授权也只是一种空白授权,是不应产生法律效力的,依据此类授权所制定的行政性法规自然亦无效。本次利息税的授权虽然称得上是一事一授权,但还是犯了老毛病,过于笼统、虚幻,谈不上规制性、准确性和具体化,这是今后构建税收法制体系应当注意改进的。

  或许,利息税这个“非独立税种”并不需要搞得这么复杂,如果是这样,考虑到我国还有几十个税种需要进入法治系统,任重道远,那就算我是为今后人大在税收授权上的一点建议和参考吧。

  

  写于2007年8月。原载《改革内参》,作者授权天益发布。

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